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國內、外軍工廠委外現況

第二章 文獻探討

第三節 國內、外軍工廠委外現況

「國外軍工廠委外現況」資料引用大陸學者王雁江,於二ΟΟ二「大陸脫貧計畫」

論壇中發表美、中、俄、日四國軍工廠委外執行現況及願景,並在中國《國防科技工業

》刊出。在冷戰時期前後,大部分的西方軍工業大國,如,美國、德國、英國、瑞典等 軍工業均以私營企業為主,只有少數幾個西方軍工大國以國營企業為主。

壹、國外軍工廠委外現況

一、美國

一九四九年七月美國杜魯門總統正式簽署國家安全法案和新國防機構的組織再 造及一九五Ο年簽署國防軍備生產政策,國防工業體系正式形成。美國雖然是軍事大 國,武器裝備先進,卻沒有專責的國防工業部門,主要由私營企業擔負軍品的研發及 製造,以市場經濟為導向,在過成程中導入市場競爭機制,統籌整體,服務於國防工 業,美國在軍品裝備委外發展上,概分為五個階段:

第一階段(第一次世界大戰前)

第一次世界大戰前,美國的國防政策以華盛頓總統觀點為主,軍隊的使命保護美 國領土避免外國入侵,除非保護美國在國外的利益下方可出兵境外,兵工廠為順應此 政策而設廠,在國內研發各式軍需裝備。

第二階段(第一次世界大戰)

初期,美國在大戰中扮演了供應商的角色,向其他國家提供軍火並協助英、法二 國保護海上利益,接著提供軍事裝備和其他商品給盟國,並正式置身戰事中。而有系 統大量生產方式將美國的軍事裝備製造能力大幅增強。一九一九年美國開始裁軍,但 有感於歐洲經濟蕭條而德、義二國及亞洲的日本卻大幅增加軍費從事高科技武器的研 發,遂投入大量資源進行生產系統改造及設計研發,正式奠定國防工業基礎。

第三階段(第二次世界大戰)

一九三八年,美國預估無法在第二次世界大戰中置身事外,國會特許國防工業企 業擴大軍事裝備生產能力,並有許多國有民營(GOCO)案的建立,可以兼具使用及 整備任務雙軌併行。一九四五年二次世界大戰結束,同盟國降低軍品生產能力轉向民 生和工業品的生產,許多國有民營工廠陸續精簡或關閉,美國國防組織體系及民間國 防生產企業間互動也因此更為頻繁。

第四階段(韓戰時期)

一九五Ο年是美國的國防工業基礎自三Ο年代中期以來的最低點,沒有足夠軍事 裝備因應韓戰的需求,國會迅速立法促進國防工業產能大幅提升以滿足軍事行動的需 求。一九五三年韓戰結束後,美國國內政治勢力牽制國防政策的發展,國際間冷戰加 劇,從戰術優先轉為戰略為主,迫使美國國防工業再次轉向,當東南亞趨於平靜時,

仍持續進行高科技武器的研發,以提升美國的國防工業基礎。

第五階段(冷戰時期)

在七Ο至八Ο年代間,國防工業發展緩慢,蘇聯的解體及國際間衝突降低,使各 國得到短暫的和平,但也因此形成各國際間軍備上的競賽;一九七五年美國國防工業 技術大量轉移至民間企業,需求裝備轉由民間獲得。

二、中國大陸

中共一九四九年建立政權時,國防工業仍相當薄弱,共有軍工廠 162 個,其中解 放區內 94 個,國民黨政府遺留下來的 68 個。這些軍工廠基本只能生產輕武器,不具 備複雜裝備的研製和生產能力。第一個五年,蘇聯援助下建立起了初步完整的軍事工 業體系。第二及第三個五年,國防工業體系仍在陸續建設,為因應戰略需求,提出了 國防工業進行一、二、三線佈局,共涉及十三個省區,投資 2052 億人民幣,成立了 近 2000 個大中型企業和研究機構,建設了三十多個工業基地。

軍工企業毫無節制的擴編,龐大的成本及銷售市場,各集團軍及中央政府已無能 力再負擔巨額的虧損。此期,鄧小平的開放改革政策逐漸強化,為了解決軍工企業的 財務困境問題,近幾年來中共制定許多相關政策,這些政策的執行是為了加速軍工行 業體質改善調整,以建立國防科技工業滿足國防的需求,又適應社會主義市場經濟要 求的新體制。中國軍工業的發展,共分為了三個階段:

第一個階段(創立階段)

五Ο年代前蘇聯幫助中國建立了現代化的軍工業。

第二個階段(完善階段)

六Ο、七Ο年代,軍工業主要在地區集團軍的管制,各軍工廠能生產出解放軍所 需的裝備,在質和量均能滿足需求。

第三個階段(改革階段)

八Ο年代迄今,由於中央政府改變了對國家整體安全的認知,削減部分軍費支出

,使軍工業處於經營困難時期。中央政府關於大力發展國防科技工業民用產業的指導 意見、私人企業參與國防科技工業建設的指導意見,適時解決當下困境。

三、俄羅斯

俄羅斯政府也制定「二ΟΟ 一至二 ΟΟ 六年俄羅斯國防工業改革與發展規劃」,

計畫在幾年內把 1600 餘家國防工業企業合併為 36 家超大型國防科研生產綜合體。

不管是前蘇聯還是俄羅斯,國防工業都是非常重要,在國家建設上佔有一席之地,但 另一方面,國防工業也是俄羅斯經濟改革的巨大障礙。蘇聯解體以後,戈巴契夫所領 導的俄羅斯很快就開始進行大規模「軍民一體化」的改革,把百分之七十的軍工企業 轉而生產民生用品,但是這場對軍工企業的激進私有化政策,不僅僅沒有改變軍工生 產所面臨的困境,反而使原本就問題嚴重的國防工業陷入全面性崩潰的局面,當時俄 羅斯軍工業生產線頓時失去二百萬個工作機會,而關閉生產線的也有數百家。

直至九Ο年代末,俄羅斯政府不得不放慢軍工企業私有化的速度,生產軍工企業 專有制改革的主要內容變更為軍工企業間聯合組建股份制企業。二ΟΟ四年三月,普 京對國防工業管理體制進行了一系列改革,加強國防部行政管理權,成立國防訂貨國 家委員會,把國防工業改革主導權納入總統權力核心體系之中,為國防企業下一階段 的大規模結構體制改革創造條件。

四、日本

二次世界大戰日本戰敗後由美國託管了一段時期,因此,對國防工業政策進行了 大幅度的調整,全力促進軍民結合,推動軍、民間可共同使用產品技術的開發,使其 軍工產業得到脫胎換骨發展,日本因戰敗簽定開羅條約,官方不能擁有軍隊也沒有專 責製造軍備的兵工廠,武器裝備研製和生產均由防衛廳委託私人企業來完成。現今,

在日本從事軍事裝備生產的私人企業約有 2500 家,年生產總值達二百億美元。

貳、我國軍工廠委外探討

國防部自八十五年起即開始研究「軍工廠國有民營政策」之可行性評估,惟於完成 可行性研究後,即因國有財產法第二十八條適用問題無法突破而停滯不前。經建會於八 十七年推動政府法制再造工作時,再度協調將軍工廠國有民營制度納入其中,列為重要 推動項目,嗣於八十八年四月召開「軍工廠國有民營推動計畫會議」指定陸軍汽基處、

工基處、海軍第三、四造船廠、空軍第二後勤指揮部、聯勤三Ο二、三Ο四軍工廠等七 個後勤基地廠庫為第一階段優先實施國有民營單位。

一、軍工廠委外緣起

行政院唐前院長於總長任內主持八十七年三月國軍第五次作戰會報時指示:「在 國防預算日益緊縮之際,應全面檢討各軍工廠之存在價值,以節約國防資源」,「另 國防部現階段應積極推動軍工廠民營化政策等各項內、外環境影響評估,聯勤生產工 廠營運再造之研究為當務之急」。惟仍有許多政策及技術性問題需克服,而委託經營 案的實際效益也將決定政策的延續性,軍工廠民營化機制分類,如圖 2-4。

國防部為提高軍工廠經營績效、促進相關產業發展,達到「國防工業植基於民間

」目標,但由於先前因政策因素故推動期程停滯。經建會於八十七年推動政府法制再 造工作時,再度協調將建立軍工廠國有民營制度納入其中,列為重要推動項目。看到 軍工廠的管理若再不思考如何脫困,將會陷在泥淖中而無法自拔,連帶影響國家的安 全,因此藉著軍工廠國有民營化政策的推動,可以透過民間企業化經營管理的理念及 靈活的產、採購行為,使上述之問題有良性的解決(尤之堅,1999:12)。

聯勤各工廠營運已於八十五年度奉行政院核定,改以「國軍生產作業基金」型態 營運,其目標明定為:「建立武器裝備生產體系、結合民間企業,發展自立自足國防 工業」。改制「國軍生產作業基金」後,由於資金調度具彈性,可充分發揮總體能力;

依行政院基金管理準則規定,基金可轉投資相關事業,為一準國營事業單位,除支援 三軍戰備需求外,尚可運用資金發展其他相關事業,創造生產營運績效,有助國防工

業自力自足。所屬工廠由於生產技術成熱,節省用料成本(產品不良率維持在 5%以

資料來源:黃榮護、楊曉熹(2006)

龍園

二、軍工廠委外績效研究文獻

(1986) 國防管理學院 法(AHP)為工具

找出使決策者、學者及督導單位對 (2002) 元智大學 (2004) 淡江大學 (generalization)模式。

4

(二)國防部

國防部於民國九十四年四月十五日源睿字第 O94OOOO781 號函送立法院答覆文中

,就以已完成委託民間經營之軍備局生產製造中心「第三Ο二廠」為文作備詢報 告,依預估委託經營製造與自製之成本及效益,實施計量分析,分析方法與結果 如后:

1、效益

就本案委託經營成效之國庫收益與權利金收入、時效及品質等三項評量因素,採 平均權數方式,各占33.3%,依「委託經營與自力製造對比法」實施比值評量。

2、成本

第三Ο二廠委託經營後,合約商-向邦公司所履約承製軍品價格折讓條件(以原核

第三Ο二廠委託經營後,合約商-向邦公司所履約承製軍品價格折讓條件(以原核