徵收補償基本原則

徵收補償需特別制定公法規範，乃因政府為促進社會公益，需有效率取得私 人之土地以為公益用途﹔若依私法所規範之買賣行為取得私有土地，往往曠日費 時，且難以滿足緊急需求。而「徵收」，應視為人民因公益目的所做出的特別犧 牲﹔「補償」，則是針對私人財產權所受之侵害，以及人民所做之特別犧牲，進 行的彌補及權益的回復。

在國家需保障人民之財產的前提下，如何基於平等原則，合理補償人民為公 益所作的特別犧牲，乃重要之課題。但如何公平合理的補償，長久以來一直存在 爭議﹔本節將縱覽土地徵收補償之原則以及學說，並提出本研究之主張。

壹、土地徵收補償為財產權之保障

財產權是一種個人私有權利，在民主國家中也是一種基本自由，政府需保障 人民有權自由處分財產，及人民財產不受他人剝奪的權利。故自由民主國家皆會 將財產權的保障明定於法律中；如我國的憲法第 15 條便明文規定：「人民之生存 權、工作權、財產權應予保障」。但由於人民是國家社會的一分子， 亦須承擔社 會義務，故在財產權的行使及處分上也須兼顧一定程度的社會義務，早在 1919 年德國的威瑪憲法第一百五十八條便規定：「財產權負義務，其行使應兼顧社會 利益」；而大法官釋字第 425 號也對土地徵收行為定義：「…係國家因公共事業之

2 本研究所稱「舊制」係指 2000 年至 2012 年土地徵收條例及其他相關法令對土地徵收補償的規 定；「新制」則為 2012 年 1 月 4 日土地徵收條例修正公布後，對土地徵收以市價補償的相關規定。

需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」故我們可以 定義土地徵收是國家為增進公共利益，動用公權力強制取得私人土地(財產權)的 行為；政府固然須保障人民之財產權，但人民因負有社會義務，亦不得拒絕土地 徵收以為公益用途，但政府行使公權力時，應給予公平合理之補償，已達憲法保 障人民財產權之目的。

而土地徵收雖為行政機關基於公法規範之合法行為，但若一味強迫取得其財 產權，而未經適當協調並給予合理補償，將對私人財產權形成侵害且超越民眾所 應負之社會義務，違背憲法保障人民財產權之目的，故針對此特別犧牲，應由全 體公平負擔之觀點，故由國家給予補償；因此，我們知道合理公平的補償，一方 面可達到促進公益的目的，一方面也不違背憲法保障人民財產權的立意，實有調 和公益及私益的功效，並可創造雙贏的局面；反之，若未給予適當補償，除易遭 致民怨外，也違背了保障人民財產權的目標。

貳、土地徵收補償之相關學說

基於上節財產權保障之觀點，土地徵收補償係指國家機關依法行使公權力 (徵收私有土地)，侵害財產人所受憲法保障之法律地位，致生不可忍受之特別犧 牲時所給予之特別彌補。其目的在使被徵收人能夠回復徵收前之生活狀態（葉百 修，1989），或者只須於合理範圍內減輕被徵收人承受之損失，這牽涉到補償原 則的認定，在學理上對此有不同看法，主要可分為下列三種：

一、 完全補償說：

日本學者柳瀨良幹(1989)提出：「基於法律之前人人平等原則，徵收是對平 等原則之破壞，為矯正不平等之財產權侵害，自應給予完全之補償。」我國學者

也提出，以財產權保障為觀點，認為因公益而對財產權所為之侵害所生之損失應 給予完全補償，以貫徹私人財產權不可侵犯之精神（葉百修，1994：23）。目前 世界各國的徵收方式，大多採用完全補償說，因就憲法保障人民財產權的觀點而 言，完全補償說為對人民最有利的一種制度；其主張為因土地徵收所造成人民財 產權的損失都應予以補償，包括經濟上積極性³及消極性⁴的一切損失外，也需針 對非經濟性上的損失予以補償。補償的基準以市價計算，故理應可使徵收人得以 同等面積、同等條件、同等利用價值取得等值現金。

二、 相當補償說：

此學說則主張所有權具有社會性，故政府不一定需對被徵收人給予完全補 償，而是僅給予相當的補償；補償時的判斷標準則依當時之社會觀念，按被徵收 人所做之特殊犧牲之公益性質及受侵害程度，給予客觀公正的相當補償。由於補 償標準為相對且浮動的，故補償也是比較有彈性的；相當補償並不一定低於市 價，但不排除低於市價的可能性 (黃宗樂，1991：6)。行政機關在衡量相對補償 之數額時具有裁量權，但必需依比例原則，且嚴禁恣意或過度的裁量，造成受徵 收人之財產權受損；此學說認為相當補償仍可達到合理正當補償的目的，並不違 反憲法保障人民財產權的精神。

我國傳統上接受社會義務觀念，以國家整體利益為優先考量，不同國外的本 位主義觀念，對個人財產權保護的觀念較不強烈 (楊松齡，1992：276)，因此縱 觀我國之舊制(89 年以前之土地徵收條例)，雖未明確指出採何種學說，但由歷

3 積極性經濟損失包含徵收土地或土地改良物之客觀價值及因徵收所支出之必要費用(李鴻毅，

2001：924)。

4 積極性經濟損失包含徵收土地或土地改良物之客觀價值及因徵收所支出之必要費用(李鴻毅，

2001：924)。

次司法解釋及判例看來，實務上仍大多採相當補償說；相關法令沿革及實務上的 探討，在本文後續章節將有更完整之說明。

三、 折衷說：

此學說為完全補償以及相當補償兩種學說的折衷看法，視情況而給予完全補 償或相當補償。若徵收已影響被徵收人之生存所必需(如自用住宅或者是自耕 地)，給予完全補償，以落實憲法對人民生存及財產權的保障；但若被徵收財產 屬於保有或投資性資產，且徵收目的具濃厚之社會性，則僅需依相當補償原則補 償之。採用折衷說是實務與理論並重的一種作法，除保障人民的私益外，且在特 殊狀況下亦考量國家社會整體利益，但實務上如何訂定明確規則以判斷採何種補 償方式，在執行上頗為窒礙難行，故此種學說在世界上並不被普遍採用。

以學術面而言，我國多數學者贊同完全補償，世界上先進國家亦多採此種學 說；但我國在實務及法令規範上，則較接近相當補償(土地徵收條例、土地法、

平均地權條例、都市計畫法、獎勵民間參與交通建設條例、國民住宅條例，……)，

但亦有部份法令採完全補償(建築法、科學工業園區設置理條例、加工出口區設 置管理條例、促進產業升級條例)。但參酌歷年來之行政及大法官解釋，便可知 我國法令接近相當補償；如:行政院 60.5.17 台（60）內字第 4387 號令：「國家為 行政行為之損失補償，如無成文法與習慣上之依據，應根據公平合理之原則辦 理。」而大法官在多次釋憲中更指出，國家依法徵收人民之財產，應給予適當之 補償或合理之補償（大法官會議釋字第 400、409、425、440、516 號解釋）。綜 合論之，各種學說各有其論點與主張，但核心思想仍在保障人民的財產權，但最 大的歧異在於，對財產權的定義、內涵以及適用範圍有所不同，而如何綜合這些 學說的優點，達成保障人民財產權的目標，則成為了重要的議題。

參、本研究之主張

土地徵收行為，蓋因國家公權力之行使而使被徵收人受特別犧牲，故徵收補 償制度的重點，應為如何彌補個人財產權因公益所造成的損失，期使人民生活安 定，且可透過國家補償，恢復其生活秩序；再者，財產權為基本人權的一種，並 不需負有社會公益責任，且因國家執行公權力所衍生的公益為全體國民享受，其 衍生之公益成本，自應由全體國民一同負擔，若僅給予被徵收人相當補償，可能 造成被徵收人財產權損失，公益成本由少數人民承擔，造成被徵收人的財產權受 損害，更有甚者，若被徵收人無法領取同額補償金，乃至於無法取得生存所需之 土地(住宅或耕地)，更是對人民生存權有極大的影響。

以往，在以公益為導向的社會觀念中，被徵收人的特別犧牲固然應該獲得補 償，但為公益而剝奪人民財產權似乎極具正當性。而在現今民意高漲的民主社會 中，綜有公益考量，人民權益亦不能不顧及。土地徵收條例第 1 條即明文規定以

「確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益」為制定本條例之理由。

由條文字面解析，私人財產的保障置於公共利益之前，正可闡明公益的實行不應 以犧牲民眾財產權的方式為之。近年來民眾愈來愈懂得保護自身權益，被徵收人 的抗爭行動亦層出不窮，苗栗大埔與彰化相思寮雖然只是個案，卻反映出土地徵 收對人民權利的傷害，已成為眾所矚目的焦點，再不容政府忽視。也是在這樣的 浪潮之下，2011 年政府為了落實土地正義、維護人民權益，確保食物安全，提 出了土地徵收條例修正草案，修正重點包括徵收必須符合公益性和必要性、徵收 補償必須以市價為之。從上述的歷史推演與社會觀念轉變中，本研究主張，土地 徵收補償應給予完全補償，方能達成調和公益與私益的效果，其理由如下：

一、促進公益之成本應由全民負擔：

土地徵收補償為促進公益用途，其成果由全民共享，成本亦由全民共同負 擔；若不給予被徵收人完全補償，則視同將部份成本轉嫁於被徵收人，違反憲法 所規定之平等原則，惟有給予完全補償才是公平合理的作法。

土地徵收補償為促進公益用途，其成果由全民共享，成本亦由全民共同負 擔；若不給予被徵收人完全補償，則視同將部份成本轉嫁於被徵收人，違反憲法 所規定之平等原則，惟有給予完全補償才是公平合理的作法。