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第二章 文獻探討

第一節 民營化的基本概念

壹、民營化定義

民營化(Privatization)意涵首見於一九六九年,當時是由出生於奧地利的美國管 理學教授杜拉克所提出的「回復私有化」(Reprivatization)一詞,並在一九八三年正式 在韋伯辭典中出現。民營化可以界定為比較仰賴社會的民間機構來滿足人民的需要,並 減少對政府的依靠。民營化表現在生產商品與勞務以及擁有財產方面,是一種降低政府 角色或增加社會機構角色的行為,一般來說,政府部門和民間部門都承擔著重要的角 色,而越來越多的人開始使用「公私夥伴關係」(Public-Private Partnerships)這個比「民 營化」的爭議為少的詞彙。柯林斯英文字典(Collins Cobuild:English Language Dictionary) 則將民營化訂定義為:「將原來由國家控制和擁有的公司、工業或勞務,改變它的所有 權,轉由個人或特定團體所擁有的民間企業」。國、內外學者對於民營化的定義亦多有 論述,民營化定義整理,如表 2-1。

八Ο年代柴契爾夫人和美國總統雷根,預見政府組織極大化後將造成嚴重的財政困 窘,故竭力倡導推動民營化政策。雷根總統任內戮力改革 (Reagan Revolution)所揭櫫目 標「讓政府從我們背上下來,讓政府的手遠離我們的口袋」;另一方面,英國首相柴契 爾夫人 (Margaret Thatcher),它的目標則是讓「政府的疆界後退」。由於英、美二國全 面實施成效斐然,因此,使得民營化政策廣受國際間重視並群起傚尤,許多國營企業紛

紛進行各種型式的改革,柴契爾夫人和美國總統雷根是開啟民營化時代的來臨的先驅。

民營化已成為席捲世界的滾滾洪流,不論是共產主義國家、社會主義國家還是資本 主義國家、不論是已開發國家還是開發中國家,不論是民主國家還是專制國家,有一百 多個國家正在全面推行民營化,還有很多正在考慮實施。民營化已經超越黨派或意識形 態,成為一種務實的並得到廣範應用的公共勞務管理模式,(黃煜文譯,2005)。

表2-1 學者專家民營化的定義

資料來源:黃慶偉(2002)、梁芷菁(2003)

學 者 專 家 民 營 化 的 定 義

陳朝威(1990) 民營化指政府所扮演的角色應儘量減少,以提高整體經濟效率,而公 營企業轉民營,是將公營事業的所有權轉讓或委託給民間企業。

謝美娥(1991)

政府雖然將生產物資或提供服務的角色,部分或全部轉移到非政府手 中,但政府並不迴避原有的責任機制,而只是在傳輸物資或服務的方 式改變。

詹中原(1993)

民營化指政府減少直接涉入生產及提供財貨與服務,轉而強化政策執 行能力(規劃、監督、評估)、以增加社會中私有機制的發展,進而提 昇對民眾的服務品質,且能滿足公眾需求。

胡正勝(2005)

公營事業以透過釋股的方式達成民營化的形式,但在不同階段,有不 同的政策目標,民營化不是目的,企業化才是目的。

政府有責任調整其角色扮演以提供更多的服務,鬆綁公營事業、活化 公營事業,讓公營事業步上企業化的康莊大道。

Peacock(1984) 民營化是將國家對資產、股份的支配全移轉為私人的一個過程。則此 意義係指,國家將所擁有的資產、股份的移轉至民間部門。

Pirie(1988)

民營化包括自由化和解除管制,將企業管理導入政治體系,以「創 新的輸入」解決公共問題。此意義係指,在強調原受立法保護或管制 下之國營企業或市場開放,使民間企業得以參與競爭,並促使國營企 業之資源利用及經營效率可因競爭而提昇。

Cowan(1990)

民營化是把資產、功能、活動、組織,從政府部門移轉到私人手 中的一個過程。則此意義係指,除國家資產、股權移轉到私人外,尚 包括原由國家提供服務的職能,移轉至民間部門負責提供全部或一部 分。

Savas(1991)

政府基本上對各類財貨及服務有規劃、支付、生產的功能。則此 意義係指,代表減少政府干預,增加私有機制,以滿足消費者或人民 的需求。

貳、民營化理論

自一九七九年代柴契爾夫人和美國總統雷根,大力倡導民營化(privatization)政 策後,政府部門紛紛藉由委託外包(Contracting out)、業務分擔(Load shedding)、

共同生產(Coproduction)或解除管制(Deregulation) 等手段,將政府部門全部或一部 份職能轉由民間部門經營,惟政府仍須負擔財政籌措、業務監督及績效成敗責任並成為 政府提供公共服務的趨勢(江岷欽、林鐘沂,2000)。民營化意味著減少政府干預,增加 私有市場機制功能,以滿足人民需求,更明確的定義為:在各類公共活動與資產上之所 有權,政府角色縮減,而私部門的角色增加,主要的類型包含轉移、委託與替代…等 (Savas,1987:58-89)。上述諸方式中委託外包是民營化策略措施最常使用方式,其意 指透過公部門與私部門簽訂契約,由政府提供經費或必要之協助,由私部門履行契約中 所載明項目或對「標的團體」(Target population)提供服務,並在契約中清楚載明雙 方的責任、義務、期限及標的團體人數 (張世賢、陳恆鈞,1997;江岷欽、林鐘沂,2000)

。畢竟在許多公共服務生產的過程當中,已不全然單獨由政府獨自提供,或透過外包委 由市場來提供,而是一種公私協力的夥伴與網絡關係的經營管理過程(張世杰,2003)。

民營化理論的主軸基礎是制度經濟學理論。其內涵包含:公共選擇理論、委託代理 人理論、交易成本理論、社會選擇理論、理性選擇理論等。民營化理論基礎主要為公共 選擇理論與新制度經濟學,這兩者基本假定雖然雷同,不過還是有若干差異存在。新制 度經濟學是以市場失靈作為解釋國家發展理論的基礎;而公共選擇理論則是尋求以政府 失靈為決策制定與政策執行的參數(李宗勳,2002:117)。制度經濟學理論委外的相關 途徑,如表 2-2。

一、公共選擇理論

公共選擇學派基於新古典經濟學家的論述來構築政治行為,他們認為政治與經濟 領域對於個人的激勵是同等質。而在研究的方法上,則以方法論個體主義為基礎,將 社會的集體行為當作是個人自由選擇下的產品,而公共財則是個體選擇的總和,否則

這些都只是無意義的概念。私部門所具有的優勢是取決自由市場競爭機制下,可大幅 降低單位生產成本,而並非是公共選擇理論核心中公部門所能提供更具效率或是成本 較低服務。公共選擇理論也指出了相對於市場經濟競爭的機制,政府在提供個人財貨 與服務上是無效率的傳遞者。

二、委託代理人理論

委託人與代理人理論是假定全體社會生活是由一連串的契約所組成。委託人與代 理人間關係探討源自於對組織中的委託人與代理人間的監督關係,其核心邏輯在於如 何設計誘因的機制,使得監督成本較低的情況下,讓代理人(組織內成員)的利益能夠 與委託人(組織)結合。依目前實際運作情況,我們可以解釋為組織內部的成員均扮演 代理人的角色,執行委託人所賦予的任務。政府業務之所以委外,其因素包括有:業 務執行成本過高、業務必須性相對降低,組織又無法完全去任務化而裁編、引進企業 經營管理理念藉以提昇執行效率與政治因素考量。

一般而言,將財貨或服務的買方視為委託人,而提供財貨或勞力服務的賣方視為 代理人,而委託人與代理人的關係是由契約明確規範代理人應該執行何種程度服務,

相對地,委託人要給予代理人何種報酬。

三、交易成本理論

交易成本是為了確保交易順利進行時,交易兩造間 (買方與賣方) 所需負擔與生 產本質無直接關係的各項交易成本,換言之,在任何交易中所需要的資訊蒐集分析、

議價過程、合約協議監督等所需付出的時間、金錢、人力、物力以及風險等,都包含 在交易成本之中。市場上所有的交易行為產生,必定衍生所謂的成本存在,而交易成 本除了一般契約中所規範的成本外,同時也包含了契約外所增加的成本,這些各類的 成本也將反應於產品的售價上,且絕大部分的銷售產出者必然知悉,但卻不易於消費 者(顧客)所知悉,這種現象尤其在公部門的財貨或服務上更為普遍,雖然公部門組織 定期會運用市場的機制與契約來試圖降低交易成本,但往往受限許多的因素而無法達

成預期目標。

表 2-2 制度經濟學委外理論的相關途徑

資料來源:李宗勳(2002)

國防部所屬生產單位屬於缺乏競爭型態的典型官僚體系,追求國防私益的傾向極度 (Pareto Optimality)的產生,市場 失靈的狀況也就隨之發生。

參、民營化途徑與限制

一、民營化途徑

在民營化的移轉過程中,可以透過許多的方式來執行,但在理念的不同認知上,

可能造成更多的與民爭利情況,如何去設計制定民營化途徑儼然成為民營化成功與否 的重要關鍵。雖然國際間各國的民營化發展現況不同,但仍脫離不了撤資、委託與替 代這三大範疇,研究民營化領域的學者薩瓦斯將民營化的途徑作分類,如表2-3。

(一)撤資(divestment):

政府將公共事業或資產移轉給民間企業、員工、服務對象、社會大眾或、原所有 權人(歸還)。

1.出售:

企業並非結束經營而是繼續營運,但將所有權以對價的模式移轉給員工、服務對 象、公開上市或民間企業。

2.無償移轉:

企業並非結束經營而是繼續營運,但將所有權無償的移轉模式進行撤資。無償轉 的對象可以是員工、服務對象、社會大眾或、原所有權人(歸還)。

3.建立合資企業:

係指將大部分、一部分或小部份,由民營企業出資與營業技術來獲得一半的股權

,並掌握營運的實際控制權以建立合資企業,政府將部分股權移轉給民營企業時 並不直接取得價差補償。此種模式政府必須放棄控制權,否則此行為將被視為集 資而非民營化模式。

4.清理結算:

企業獲利極為低微而又無新買主來讓企業經營下去,可藉由執行清算或關閉行為

企業獲利極為低微而又無新買主來讓企業經營下去,可藉由執行清算或關閉行為