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第二章 文獻探討

第一節 災難與台灣

災變一詞,意含有「災難」、「災害」和「風險」的要素(翁毓秀,2005;

陳淑妃,2006)。《牛津簡明字典》將災難定義是「一場巨大而突然的不幸」,

以此為整個社會環境和人為變化的說明(李瑞金、盧羿廷,2003)。

Gunn(1990)將災難的定義為:「災難是在人類與其生態環境之間,因 為自然或是人為的力量,造成巨大的衝擊,而使得這社區必須採取異於平 常的作為,且需要外來的資源才能應付」。

一般則將災難的型態分為天然災難與人為災難,天然災難包含地震、颱 風、水災、旱災、土石流、火山爆發、寒害、森林大火、山崩及龍捲風等;

人為災難則包含火災、空難、海難、陸上交通事故、戰爭、爆炸、公用氣 體與油料管線、輸電線路災害與瘟疫等(石富元,2009;翁毓秀,2005;

陳淑妃,2006;劉珠利,2005)。

災害的原文則有「disaster」與「hazard」兩個字彙。「聯合國國際減災 策略組織」(United Nations International Strategy for Disaster Reduction,簡稱 UNISDR 或 ISDR)及「美國聯邦緊急事務管理總署」(Federal Emergency Management Agency,FEMA)將「disaster」譯為「災難」,係指一連串對社 會功能的崩解,導致人類、物質、環境的損害和影響,其損失超過社會能

使用之資源所能應付;「hazard」則指一種狀況或一連串之事件,可能造成 人類受傷、生病、死亡、財物損失及公共環境設施的損壞,導致社會經濟 崩盤造成不良或有害的結果。簡單的說,「災難」就是長期暴露在災害效應 下所產生的結果。

Joshi(2012)將災害定義為廣泛的嚴重損害或直接的威脅,產生財產上 的損失或人身的傷害和死亡,其包含自然災害和人為災害,如:軍事行動、

準軍事行動、火災、水災、地震、風暴、海嘯、雪崩、疫災、乾旱、蟲害、

空氣污染、爆炸事故與輻射災害等等。

根據我國「災害防救法」,則將「災害」定義為:風災、水災、震災、

旱災、寒害、土石流災害、火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路 災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害 等災難所造成之禍害(內政部,2012)。

本研究所關注的災變固然是屬於天然災難的一部分,但在救災、重建與 備災的過程中,人為所造成的災難亦密不可分。

二、台灣常見之災害

台灣常見的天然災害為地震、洪災及土石流,根據內政部消防署的統 計,近年來臺灣地區遭受天然災害的威脅機率頻繁,造成的重大災害有 1999 年 921 大地震、桃芝風災、納莉風災與 2009 的莫拉克風災,其中由以 921

大地震及莫拉克風災造成人員、財產損害最為慘重(如表 1-1)。以下根據 相關學者(高翔,2011;趙鋼、黃德清,2010)整理台灣常見之天然災害 如下:

(一)地震

台灣位於歐亞板塊及菲律賓板塊的緩衝地帶,地震活動頻繁,加上都市 化帶來的人口密稠度效應。因此,地震是台灣常見的重大災害之一。尤其 以 1999 年 9 月 21 日發生在南投集集芮氏規模 7.3 之 921 大地震最為慘重,

造成 2,400 多人死亡、11,000 多人受傷、房屋全倒和半倒達 10 萬多棟。

其災害效應包含(1)傷亡分佈廣,受傷類型與傷勢很複雜,且災區自救能 力受損或癱瘓,外界營救人員也很難及時進入,加重了人員傷亡;(2)引發 多種災害,如火災等災害,產生相應的燒傷與嗆傷等各種傷類;(3)地震發 生後傷患搜尋及挖掘困難,傷亡者被埋壓,絕大多數是在建築倒塌、毀壞 當時受到砸擊而傷亡。

(二)洪災

根據消防署統計我國近 10 年來天然災害之產生絕大多數以颱風所引起

(如表 1-1),其過程常以暴雨的形式出現,常造成山洪爆發,形成水勢暴 漲、堤壩決堤及洪水漫溢,在短時間內使人民生命財產受到極大威脅,造 成洪水災害、淹沒農田、村莊,沖毀道新與橋樑,又可能引發土石流、地 層滑動等。其中又以 2009 年 8 月之莫拉克風災最為慘重,總計 677 人死亡、

大體未確認身分 25 件、失蹤 22 人,合計 724 人(件)。

風災帶來的災害效應,包含人員死亡、人員受傷、水災、土石流危機、

房屋倒坍、交通中斷、橋梁斷裂、環境汙染、堤防潰堤、水壩潰裂、環境 汙染、電力通訊中斷、水源中斷及傳染病等等。

(三)土石流

土石流常是地震後或連日豪雨、颱風所造成的土石鬆動、坍塌等引起,

因台灣地質型態尚屬於較不穩定之地質,加上人為之濫墾、水土保持不良…

等等因素。遇到颱風所帶來之豪雨,即造成大片山坡、地質之土石鬆動、

滑落。由以 2009 年 8 月之莫拉克風災大型暴雨,造成甲仙區小林村、那瑪 夏區民族村及六龜新開等部落幾近滅村。其災害效應包含人員被掩埋死 亡、人員受傷、房屋損毀、橋梁損毀、交通中斷、電力及通訊中斷等等。

本研究將關注在台灣最常見的洪災也就是颱風過後,社工員針對災害產 生之應變進行的相關工作任務和方法。

表 1-1 臺灣近十年天然災害發生次數與人員財產損害統計表

蓋 11 個縣市(經濟部水利署,2009)。不僅造成前述地區發生嚴重的水患 以外,洪水所挾帶的土石流,使得高雄市甲仙鄉小林村幾近滅村,嘉義、

高雄、屏東及台東等山區部落大量土石崩落,屏東林邊及佳冬沿海地區嚴 重水患。

莫拉克風災總計 677 人死亡、大體未確認身分 25 件、失蹤 22 人,合計 724 人(件),重傷 4 人。撤離人數達 24,950 人、緊急安置人數 8,189 人、

房屋全倒 722 間、房屋半倒 441 間。據官方統計,損失高達新台幣 164 億 元以上。更有 6 個縣市計 39 校無法如期於 9 月在原校開學復課,國民中小 學總計有 1,145 校因莫拉克風災受到程度不一之損害,累計至少 1,300 名以 上學生有安置需求,同時有高達 19 萬本以上國中小教科書因風災及泡水等 受到災損(內政部消防署,2013;行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會,

2013)。

當時投入救援救災資源包含:消防(含義消)、特搜人力 105,726 人次,

車輛 41,702 輛次,艦艇(含橡皮艇)2,342 艘次,空中救援 5,989 架次,支 援垃圾車、卡車、溝泥車、挖土機、鏟裝車等 11,003 輛次,消防車及消毒 車支援 2,910 輛次。政府在後續對於重建合計成立 27 個生活重建服務中心、

41 處聯絡站,以協助災區進行社區的復原和重建工作(內政部消防署,

2013;行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會,2013)。