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第五章 訪談結果分析

第一節 研究發現

本文經由前面的文獻探討與訪談內容分析後,對於我國立法院法制局、預算中心及 國會圖書館之輔助立法功能未發揮的主要原因,有下列研究發現:

一、在法制局方面

(一)研究人員及專業性不足的問題

由於從事法案案在分類上包羅萬象,故分析的研究人員本身需具備相關領 域專門知識與實務經驗,才能對撰寫出一份值得參考的研究分析報告,而立法 院目前撰寫研究、分析報告的人員及專業性不足,是造成法制局功能無法發揮 的主因,而人員及專業性不足原因為人員之進用問題,法制局法定編制員額為 四十二人至六十人,目前預算員額僅四十九人,人員進用大都來自人情,缺乏 公開透明化,如何擺脫人情進用的包袱、讓各領域學有專精的人員能夠在法定 員額內加入研究的行列,以強化法制局的功能,是立法院內部對人力配置應思 考的方向。

二)行政與立法部門間資訊不對稱問題

由於行政部門擁有豐富的行政資源,不論在人力或經費上都比立法院強很 多,行政部門一個法案在送立法院前,可能經相關部門多次的討論,或邀請專 家學者召開公聽會,而法制局的評估報告,僅靠研究人員在短期內提出,在資

料及佐證有限的情況下,其內容上顯較為遜色,故研究報告或有淪為形式,參 考價值確有待進一步瞭解,而行政與立法部門間資訊不對稱的問題及研究人員 不足,同是本研究發現是造成法制局功能未發揮的主因。

(三)憲政定位問題

我國政治體制是總統制或內閣制目前仍屬混沌,致使法制局的定位究應 以政策研究為主,抑或以法制為中心,在輔助立委立法問政過程,目前研究 人員尚為能制度化地為立委提供法案草擬工作。

(四)立法輔助缺主動積極性問題

法制局在研究報告方面,為因應委員問政之需求,將研究資料為歸十六 類,而目前研究報告資料僅為法案評估及專題研究兩項,是否意味其他各類 就不重要了。以台灣與大陸兩岸關係而言,近幾年來我國產業逐漸西移,兩 岸人民交流頻繁,對台灣產業及經濟結構產生重大影響,難道不值得去研究 嗎?而法制局近幾年亦利用 7、8 月休會期間前往大陸考察,為何在兩岸交流 重要問題研析上未有成果呈現?這當然是制度面的問題,包括立法委員、立 法院主管未要求以及研究人員被動的心態等因素使然。

立 法 院 法 制 局 係 針 對 行 政 院 送 立 法 院 審 查 的 法 案 提 出 研 究 與 評 估 報 告,是 屬 被 動 性 的,與 中 央 研 究 院 研 究 員 發 表 之 學 術 研 究 論 文 截 然 不 同。法 制 局 95 年 之 研 究 成 果 共 計 98 件 與 立 法 院 第 六 屆 第 三 及 第 四 會 期 政 府 提 案 共 計 114 件 之 比 例 相 近,是 否 合 理 ? 當 然 要 以 立 法 委 員 個 人 的 素 質 及 問 政 品 質 來 論 斷。但 從 另 一 角 度 來 探 討,每 位 研 究 人 員 每 年 只 要 完 成 兩 件 研 究 評 估 報 告 就 交 差 了 事,其 中 或 有 勞 逸 不 均 , 但 總 讓 人 羨 慕 不 已。法 制 局 目 前 這 種 狀 況,應 是 制 度 面 及 人 員 結 構 的 問 題 , 包 括 機 關 組 織 文 化 ( 如 委 請 立 委 向 院 方 爭 取 個 人 的 利 益 )、 研 究 環 境 不 佳 、 人 員 異 動 ( 調 升 它 單 位 ) 等 , 而 主 管 偏 重 法 案 研 究 輕 時 事 分 析 , 僅 係 個 中 原 因 之 一 。 另 研 究 人 員 之 職 等 大 都 為 簡 任 11 或

12 職 等,以 位 居 簡 任 13 職 等 法 制 局 長 要 針 對 現 行 制 度 缺 失 進 行 改 革,

實 屬 不 易 。

至 於 立法院法制局之研 究 產 量 與 待 遇 是 否 合 理 或 不 足,以 專 業 加 給 而 言 , 法制局研究人員所領的專 業 加 給 為 法 制 人 員 的專 業 加 給 , 比 一 般 行 政 人 員 所領的專 業 加 給 為 高,以 簡 任 11 職 等 為 例,法制局研究人員為 39,325 元,而一般人員為 31,690 元,兩者相差 7,635 元。如以法制局 95 年之 研 究 產 量 與 一 般 業 務 繁 重 之 單 位 相 比,工作量所產生的勞逸不均及承擔責 任不同,顯現工作量與待遇的不合理,但這終究是政府對全國公務人員待遇的 規定。至於以後研究成果的產量也就靠未來整體制度面的改變。

二、在預算中心方面

(一)研究人員不足的問題

預算中心法定編制員額為四十二人至六十人,目前員額僅三十一人,雖研 究人員在專業上有 70%具會計師資格,但面對中央 400 個單位(含特種基金),

並於中央政府總預算案送到立法院後,必須在行政院長施政報告及委員會審查 預算案前,提出針對各單位的預算案評估報告,而且工作量有逐年增加的趨勢,

所以研究人員除工作壓力外,亦需受專業性的考驗,常使優秀研究人員無法久 任而提前離職,因而造成預算中心研究人員不足,而預算中心在人員進用方面,

與法制局的情形一樣受到人情及人員配置的。

(二)行政與立法部門間資訊不對稱問題

預算中心對對於行政部門的預算分析與評估,係以合法性,效益性、績效 性以及合理性等這四種原則來看預算編列的情形,其研究報告之資料常為學術 或媒體引用,惟有時向行政部門索取相關預算資料時,卻常遭以業務機密或其 他理由拒絕提供資料,這種行政與立法部門間資訊不對稱問題,有時會使研究 人員對某預算案之評估報告無法適時提供委員更深入的參考資訊。而行政與立

法部門間資訊不對稱的問題及研究人員不足,同是本研究發現是造成預算中心 功能未發揮的主因。

(三)立法輔助缺主動積極性問題

法制局、預算中心及國會圖書館等之立法幕僚系統之專業人員目前主要以 主動提出研究報告的方式,提供立委問政參考。唯在個別立委主動要求提供研 析意見時,容易因為執政與在野黨之立場顧慮,致使立法幕僚系統之專業人員 傾向提出較為中性之意見,如此,則失該系統建立之原意。

立法院預算中心 95 年平均每位研究人員提出研究報告約有 7 件,除比法制 局比產量多外,亦比中央研究院研究人 文 社 會 科 學 研 究 中 心(每位研究人員 平均每年提出的研究報告約 3 至 4 件)多。尤其立法院預算中心研究人員對預、

決算之評估報告有時效性及專業業之限制,非國內相當學術研究單位或機構所 能比擬的,而其研究評估報告也常為立委質詢或預算審議時之重要參考數據,

因此,立法院預算中心在研究產量與待遇方面應屬合理的。

三、國會圖書館

國會圖書館在立法過程中,主要為靜態資訊的建立、分析與典藏,資料的運用取 決於委員及助理,其功能較不同於法制局與預算中心。而研究發現國會圖書館缺失之 主因,為空間及規模設備不足的問題;其次為館藏資料或立法專書缺乏老舊的問題。

(一)空間及規模設備不足的問題

立法院國會圖書館乃是由早期的「圖書資料室」轉型而成,使用範圍,以 立法院院區群賢樓三(部份為資訊處)、四樓(部分為委員會 401、402 會議室)

及地下一樓為主,但由於空間有限,致無法提供委員、助理及立法專業幕僚人 員良好的研究環境及空間,因而造成其立法服務功能之缺失。

(二)館藏資料或立法專書缺乏老舊的問題

立法院國會圖書館對於立委問政方面的建置與服務方面,經深入訪談分

析結果,其功能相當受委員及助理的肯定,但由於空間有限,致規模設備及藏 書無法與相隔不到一公里的國家圖書館相比,因而造成其功能上之缺失。

四、立法委員對專業幕僚沒有需求原因

立委院立法支援系統之功能有沒有發揮,主要是看立法委員對其有沒有需 求,這部份經探討結果,發現造成立法委員對專業幕僚沒有需求的原因如下:

(一)立法委員對專業幕僚所需的資訊大都交助理辦理

立法委員在立法問政與選區服務的抉擇,係以連任為考量,因此有以立 法問政為重,亦有以選區服務為重,或者兩岸並重,不論抉擇為何,都讓立 委分身乏術,加上法案或預算案的審查常涉及專業性,所以相關法案研擬工 作,包括對立法幕僚支援專業研究成果運用,大都交由其助理處理。

(二)立法委員透過擁有資源來取得相關立法資訊

立法委員擁有資源時,如委員會召委或程序委員會委員時,因職務關係,

使立委有較多機會安排議程與介入法案,也可以經由這些活動而滿足他們的 利益,因此,可能花費較多時間在立法問政上,故須對法案有深入的瞭解,

尤是那些有爭議的法案或預算案,更需有詳實的資料及數據,以作為政黨協 商時的籌碼。而其所需的立法資訊,有時基於職務,會請關係部會提供,或 經委員會決議成立調閱專案小組,當然這些途徑,比經由立法院立法專業幕 僚系統提供之資訊快速且詳實,致使立法委員不會向立法專業幕僚要求提供 資訊。

(三)受立法院審查制度的影響

立法院有 12 個常設委員會,由於資深制度不完善,立法委員參加委員會 都不太以專業為考量,加上每一新會期必須重新選擇所參加的委員會,致無 法長駐同一委員會,以累積法案或預決算案審查之經驗,而在實際運作上,

委員會決議的外部效力極為薄弱,專業化也就難以建立。近年來黨團協商制 度常使委員會審查結果被翻案,未能落實委員會的專業審查功能,不但影響

法案、預決算案審議的效率與品質,也連帶影響立法委員的問政及對議案審 查的態度,因此,立法院立法幕僚單位所提供的專業研究報告寫得再怎麼好,

法案、預決算案審議的效率與品質,也連帶影響立法委員的問政及對議案審 查的態度,因此,立法院立法幕僚單位所提供的專業研究報告寫得再怎麼好,