第一章 緒論
第二節 研究背景
壹、人口結構的改變
隨著醫療衛生的進步、生活的改善和經濟壓力的增加，讓台灣漸漸成為一個工業 與都市化程度高的社會，而這種社會型態所產生的改變，即是，人類平均壽命延長，
老年人口也愈來愈多，但是生育率卻下降。由於此「出生率」與「死亡率」雙低水平 的人口結構下，各國都正面臨不同程度人口老化的挑戰。目前全球，一般將65歲以上 人口佔總人口比例超過7%的國家稱為高齡化國家（Ageing Society）；65歲以上人口 超過14%的國家稱為高齡國家（Aged Society）；65歲以上人口比例超過20%稱為超高 齡國家（Super Aged Society）。依據內政部社會司老人福利科網站提供資料表示，
臺灣在1993年，65歲以上的老年人口佔總人口比率正式跨過7%，在2007年65歲以上人 口比例也已達到10.1%，成為聯合國所定義的「高齡化社會」國家。再根據經建會所 進行的「行政院經濟建設委員會2006年至2051年的人口推計」（參見圖1-1），預計 在2017-2018年間老年人口將突破14%，正式邁入高齡國家。並在2025-2026年間突破 20%；到了2050年，65歲以上人口比例將達到36.7%。預計臺灣從高齡化國家到高齡國 家，所經歷的時間僅有24年（目前也只剩下10年左右），與日本相同（1970-1994），
但卻高於法國所經歷的115年（1865-1980），在在顯示臺灣人口老化相對比較快速，
非常迫切需要規劃因應對策。
圖1-1 人口老化趨勢的國際比較
資料來源：行政院經濟建設委員會，中華民國台灣2006-2051年人口估計
台灣目前的人口老化現象首先乃是過去一百年來人口轉型規律的結果，至於國家政 策方面，至少在 1992 年的「人口政策綱領」修正案中已經對此一問題做出宣示（雖 然大體上也僅止於宣示而已）。平面媒體或是社會大眾對人口老化現象的「新」關懷，
事實上是反映了人口問題與人口政策的一項重要特質，那就是，人口結構從問題的開 始形成，到被政府與社會大眾認知到其存在，其間往往有一段長時間的延遲。例如，
有關少子化的社會趨勢，最客觀的衡量指標為婦女總生育率（指 15-49 歲生育期間各 年齡組別婦女生育率的總計，即平均每位婦女一生中所生育之子女數），由圖 1-2 觀 察，台灣自 1984 年平均每位婦女生育數即少於 2.1 人。以 25 年為一個世代，2009 年已出現未來人口將會衰退的警訊，自此每一世代出生人數比上一世代少。如果近年 低生育的情況持續下去，未來將更加速人口金字塔一代比一代往內縮的現象，即使因 為人口衰退而企圖鼓勵生育，即使政策立即有效，生育率馬上回升了，且回升到替換 水準以上，人口仍然會持續衰退一段時間，更何況扭轉生育率變遷趨勢的政策很難是
「立即」有效的。因此，人口政策是不能訴諸日常生活經驗的感受來決定的，而必須 以長時間、大規模的人口推估為基礎，才能加以掌握，因此，人口政策的制訂首先必
圖1-2 台灣婦女總生育率變化
1951年 1961 1976 2001 2008 2026年
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貳、 勞動人口的衰退
台灣目前將多數將工作年齡人口設定在15-64歲，中高齡者在則定義為45-65 歲；老年人的定義為65歲以上，這些定義與年齡的門檻，其實有許多討論與改革空間。
在零歲開始平均餘命的部分，可發現過去近20年來，兩性的平均餘命增加超過4歲，
到了2018年兩性的平均年齡將成長至81.9歲，其中女性的平均餘命將達到84.8歲。換 句話說，以2006年為例，以65歲作為退休年齡的起點，政府將至少需提供女性高達15 年的福利政策；但我國女性勞動的正式參與不足，將使我國女性面臨老年女性貧窮化 的問題會更加明顯與嚴重。（見表1-3）因為，隨著平均餘命延長，年輕勞動力人口 將明顯不足，對於高齡勞動力的需求相對會增加，尤其是隨著人口老化，新的需求也 可能產生，勞動力的缺口，將使得年輕勞動力的壓力相形變大，因此，我們有需要以 創新、務實與回應變遷的角度，來看待老年人與中高齡者定義，也必須在政府的就業 與勞動政策，避免讓超過65歲以上的高齡者被排除於勞動市場中。
表1-3 臺灣1986-2050年平均與預期零歲平均餘命推估
年別 兩性 男 女
1986 73.1 71.0 75.9 1996 74.6 71.9 77.8 2006 77.5 74.3 80.7 2018 81.9 78.0 84.8 2025 82.1 78.6 85.6 2050 84.9 81.4 88.4
資料來源：內政部「臺閩地區簡易生命表」經建會1986年至2050年人口推估表
此外，在15-64歲的工作年齡人口，可發現目前45-64歲佔15-64歲工作年齡人口 大約為33.2%，但是到了2018年將成長為41.4%；在2025年達到45.4%；並在2040年突
破50%。而工作年齡人口與65歲以上老人的依賴比值，目前大約是7.2 位15-64歲工作 年齡人口，負擔一位65歲以上老人；但到了2018 年將降至5.1位；到了2050年亦可能 降至1.5人（見表1-4）。人口老化所衍生的世代公平性（Intergeneration Justice），
已成為另一個需要重視的議題。
表1-4 臺灣未來45-64歲中高年齡人口結構
年別 人數（千人）
佔總人 口數 ﹪
佔 15-64 歲工 作年齡人口﹪
老年依賴比 65 歲以上（﹪）
2006 5,433 23.9 33.2 7.2：1 2015 6,940 30.0 40.3 6.0：1 2018 7,034 30.3 41.4 5.1：1 2025 7,224 31.3 45.5 3.5：1 2050 6,910 36.7 66.2 1.5：1
資料來源：經建會2006-2050年人口推估：臺灣地區單一年齡人口按性別分－－中推計表
如果進一步觀察依年齡層而分佈的勞動參與率，可發現以2006年資料為例，平均 的勞動參與率在25-29歲之間為最高，之後就依序遞減，在45-49歲開始跌破80%，到 了55-59歲之間則降到不到50%，在60-64歲之間，僅有31.6%。另外，兩性的勞動參與 差異非常顯著，男性從25-49歲之間，其勞動參與都大致維持90%左右，之後才依序下 降；但女性則從25歲起，一路低於男性，且兩性的勞動參與率差距，隨著年齡增長而 擴大，直到65歲之後兩性的差距才縮小到7%（見圖1-3）。
圖1-3 2006年我國兩性與各年齡層勞動參與率的分佈趨勢
資料來源：行政院主計處（2006）人力資源統計年報
參、 台灣人口老化問題被忽視
根據內政部人口政策委員會的會議記錄，1977 年 12 月 27 日的討論議題都還集 中在如何加強推動家庭計畫的節育工作。不過，到了 1988 年 11 月 5 日討論修正「中 華民國人口政策綱領」暨「加強推行人口政策方案」時，除了重申過去節育的政策主 軸與成果外，開始注重人口即將呈現負成長的現象，台灣社會將形成人口斷層、人口 老化、勞動力不足、扶養負擔嚴重等問題，「呼籲政府應重新檢討台灣地區人口成長 之問題」。可惜內政部的檔案不全，在這關鍵性轉變時期的會議記錄付之闕如。至於 學術界，陳寬政與陳文玲於 1985 年（陳寬政與陳文玲，1985）就已經直接針對 1982 年 12 月 16 日行政院院會通過施行的「中華民國人口政策綱領」之人口政策進行檢討，
他們根據人口轉型理論與台灣的經驗資料，證實台灣的人口已經處於一個長期性的衰 退情勢，因此質疑政府追求自然增加率下降到千分之 12.5 的政策目標。並提出人口 政策的新方向應該注意人口迅速老化的趨勢，以及可能帶來的老年人生活與家庭問 題。綜觀史料，我們發現，1980 年代初期，學界已經存在生育率下降過快導致人口 老化問題的爭議，而 1980 年代末期，此一爭議則已上升到政府部門內的政策討論。
即使是在 1988 年修正人口政策綱領之後，政府的具體措施也只是消極地將原先限制 軍人與公務人員的生育條件取消而已，談不上積極地面對老化問題。直到近五年來，
各種人口分佈的統計資料出現後，大家才驚覺台灣人口老化現象的嚴重性，才感受到 台灣要面對的下個危機是人口老化的問題，隨著經濟發展生兒育女的成本相對來說變 高，縱使經濟生活有所改善，生育率還是下降，隨著時間過去，也將會面臨到人口老 化的問題，青壯年人口逐漸變成老年人口，醫療設備改善，人均壽命延長的情況之下，
台灣看起來還是沒有配套措施，不像是多數的已開發國家，我們在法制面上，還有生 活的態度面上都還沒有達到真的宣導的目的。
肆、 政黨政治所衍生的福利政策
台灣在統計面上已經實質的進入老年化的社會，但是對於老人政策方面卻是相對 於其他國家不甚完備，我們不僅僅沒有特別關於老人的健康、福利等等法制化條文，
也沒有在老人的獨立經濟能力上給予支持，雖然我們在其他的議題如勞工、婦女、環 境等議題都大力著手，但對於老人福利卻著墨不多，只有在選舉競爭的議題上被提 及，換句話說，即是往往老年人的照顧問題只是在選舉時候會拿出來吵的議題，例如 我們常聽見的老人年金究竟要發多少？發給誰？還有勞農保的機制需要怎麼做改善 等等，但是選舉過後就沒有人在繼續關注這個議題，直到下一次選舉前開始送法案，
選舉時開始宣揚，選舉完等待下一個循環，不僅沒有高度的社會支持，反而給予錯誤 資訊，使人陷入不安全感之中。
直到 2001 年代初期的年金政策爭議才反映了社會對人口老化的關切與討論。傅 立葉則提供一個較為複雜的論證，她認為，人口老化的福利與問題所造成的社會需 求，必須經由政黨的選舉競爭這一政治化的過程，才能被「轉化為公共政策或引入政 策議程」，而這一政治機制可能促進，也可能抑制社會對年金政策的需求。（傅立葉 2000: 233），這個論證是第一個將政治過程作為連結人口老化與福利政策的中介機制 的理論。之後，在老人福利政策中，出現了所謂的[老人年金]之熱門的公共議題，其 主要原因不是來自社會大眾對人口結構老化的直接爭議，而毋寧是民進黨在選舉競爭
上所提出的「福利國」路線。1991 年林萬億教授在「全國民間經濟會議」上發表「社 會民主之路或企業自由主義－台灣福利國家的抉擇」，正式引進把社會民主（social democracy）的社會權（social rights）概念，1992 年 10 月，時任民進黨中常委的 施明德籌組「新台灣助選團」，並出版林萬億教授主筆的《福利國答客問》，同年，民
上所提出的「福利國」路線。1991 年林萬億教授在「全國民間經濟會議」上發表「社 會民主之路或企業自由主義－台灣福利國家的抉擇」，正式引進把社會民主（social democracy）的社會權（social rights）概念，1992 年 10 月，時任民進黨中常委的 施明德籌組「新台灣助選團」，並出版林萬億教授主筆的《福利國答客問》，同年，民