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第三章 美、日兩國國會立法幕僚支援系統之概述

第一節 美國國會立法支援系統

由於國會立法事務日益繁瑣與高度專業化,加上國會議員為爭取連任的壓力,造成 立法主導權無形中轉移到行政部門,為防止立法機構成為行政部門的「立法局」,除提 昇立法審查品質與效率外,現各民主國家的國會設有立法研究幕僚機構,以制衡行政部 門,並針對各種法案或議案作研究、評估及分析報告,以提供國會議員參考。一般而言,

其主要功能有四: 一、為提昇立法品質與效率;二、為了提昇審查法案能力; 三、為 整合國會不同的意見;四、為立法與行政部門的制衡(賴松岡,2004:819-820)。

由於我國立法院立法幕僚支援系統,係師法美國國會研究服務處(CRS)、預算局

(CBO)及日本國會法制局。在憲政體制方面,美國採總統制,強調行政、立法、司法 三權分立,國會乃藉由其龐大幕僚系統以制衡行政權及減少對行政部門的依賴。日本為 內閣制,其閣員由國會議員兼任,行政部門以能得到國會多數之支持為前提,如果內閣 的決定得不到國會的支持,可以解散國會,以重新獲得國會多數支持,與與採總統制的 美國,總統沒有解散國會權限不同。而美、日兩國在國家預算審查制度方面,均以委員 會中心為主義,並由預算委員主導進行審查。在支援幕僚單位方面,美國國會設置預算 局以協助預算審查,而日本國會則未設置專業幕僚單位,但日本國會並未因而影響其國 家預算之審查與執行,亦值得各國研究及探討。由於美、日兩國之國會的立法幕僚支援 系統制度之完備,堪為各國學習典範。本章爰針對美、日兩國國會立法幕僚支援系統之 現況組織與業務功能等予以分別介紹。

第一節 美國國會立法支援系統

壹、美國國會立法支援系統之形成

美國國會的立法支援系統制度,基本上是美國歷史發展的產物,不僅受到憲政 結構和政黨政治的影響,同時也反映出該國國會在立法過程中的特色。美國是總統

制的國家,強調行政與立法間權力分立的關係與彼此的制衡。當兩者遇有爭議時,

則以覆議方式來尋求解決。基本上,美國的總統制係以不信任和敵對的關係為基礎 來設計,因此較不利於政府採行迅速而一致的行動。美國總統制因而出現以下三大 特徵(劉淑惠,1994:41-51):

一、政治僵局的頻頻出現

由於總統與國會議員各有其任期保障,當總統與國會之間發生衝突,尤其是 國會認為總統不適任時,憲法上並無任何機制來解決這樣的僵局,而必待至下次 總統或國會大選之後,才有可能解決問題。

二、政治責任不明確

由於行政與立法部門各自本位主義的作祟,在歷史上,美國又經常處於分立 政府(divided government)的狀態,亦即總統所屬政黨不同於國會的多數黨時,

常引發政治責任歸屬的問題。

三、龐大國會幕僚體系的出現

由於總統制強調行政與立法兩權的平衡與分立,因此當政府職能隨時代演進 而逐漸擴大之後,國會即基於憲法賦予的制衡權力,大幅擴張其國會支援系統規 模,以求監督並制衡行政權,使美國逐步發展出龐大的國會幕僚體系,其發展過 程,可提供作為各國國會相當值得參酌的經驗。不過,美國居世界超強之地位,

有非常優越的條件來支撐龐大的國會支援體系,這對於資源相對侷限的小國而 言,恐怕就值得深思了。

此外,美國政黨政治在近兩百年來的發展過程中,政黨領袖(包括聯邦、州和地 方)曾經權傾一時,不論是候選人提名、輔選動員、競選經費的協助、以及黨籍議員 在國會中的表現與行為,皆進行相當嚴密的控制,但由於伴隨而來的分贓制度過度盛 行,產生很大的流弊,遂遭到學者和輿論的批評;為了打破政黨領袖對黨機器的壟斷,

目前美國大多數的州皆採取初選制度,有的州甚至還將此原則規定於州法中,不僅適

用於國會議員、州長及地方議員候選人之提名,尚包含總統候選人的提名(Maloolm E.

Jewell, Parties and Primaries

1984:6-15)。由於初選制度之採用日漸的普及化,有 效的改善政黨領袖寡頭壟斷的現象,但也開始侵蝕政黨組織的嚴密性,使政黨組織趨 向鬆散,並日漸喪失黨紀的約束。另外,隨著競選經費的日益高漲,候選人越來越仰 賴外界捐款,尤其是該國政治行動委員會對特定候選人的捐獻,使得政黨所能提供的 財政支援反而顯得微不足道,使得政黨政治日漸衰微,在國會中個人主義與個人表現,

也就成為相當自然的發展;為了配合國會議員的個人表現,相關的幕僚支援制度,也 隨之蓬勃發展,這是美國國會擁有龐大支援體系的另一個重要原因。

另從第 98 屆國會會期,參、眾議院通過法院及共同決議 623 件;第 108 屆國會 截至 2004 年中,共通過 302 件法案及決議(如表 3-1)。兩年會期中平均不到兩天就會 通過一個法案或決議,而國會議員之提案更高於通過之法案,面對選區不同的利益團 體遊說、人民請求,並於行政機關溝通過程繁瑣,參、眾議員勢必依賴有經驗的國會 助理來分勞、研擬提案,因此,國會助理大幅增加的情形是可以理解的(林琪嶽、郭 彰酥,2004,117)。

表 3-1 美國國會第 98-108 屆會期通過之法案及共同決議數 眾 議 院 參 議 院

屆期/起訖年

法案 共同決議 法案 共同決議

合 計

(件)

98th/1983-84 268 88 157 110 623

99th/1985-86 239 127 124 173 663 100th/1987-88 326 98 142 147 713 101th/1989-90 286 95 133 136 650 102th/1991-92 290 106 126 68 590 103th/1993-94 253 42 109 61 465 104th/1995-96 230 22 77 4 333 105h/1997-98 228 26 133 7 394 106th/1999-2000 359 42 175 4 580 107th/2001-2002 284 24 60 9 377 108th/2003-jun.04 200 15 82 5 302

資 料 來 源:林琪嶽、郭彰酥(2004,117)

貳、美國國會立法支援系統之演進

美國國會早期並無幕僚制度,國會立法支援系統的形成是逐步演進的,在十九 世紀初期,國會議員普遍認為沒有必要將事務委託他人辦理,因為那似乎意味著自 身能力不足以擔當重責大任,為了避免外界對自己的能力產生懷疑,因此大多不考 慮任用相關幕僚人員(萬秀娟,2005),而國會各委員會在 1850 年只雇用臨時助理,

到了 1856 年,眾議院籌款委員會與財政委員會在特別撥款補助下,才設置專任立法 幕僚,其工作性質以行政或秘書職務為主,並未賦予重要的任務,直至 1900 年兩院 各委員會才有正式職員(彭錦鵬,1992:126)。

美國國會在 1914 年成立「立法諮詢處」(Legislative Reference Service),專門為 國會與國會議員提供圖書參考服務,其服務人員係由圖書館人員兼任,到了 1946 年,

國會為了要減少對行政部門與利益團體的依賴,通過了「國會改組法」(Legislative Reorganization Act of 1946),擴大立法諮詢處的編制,並以各學門之專家取代圖書館 人員,使參、眾兩院常設委員會,可依兩黨議員投票決定聘用 4 位專家助理和 6 位 書記幕僚來提供立法協助,使得國會幕僚人員大量膨脹,但傳統上這項專業幕僚人 員的任命權是掌握在參、眾兩院常設委員會主席手中,而主席為選區服務及競選連 任的需求,因此,許多幕僚的僱用往往與主席個人有選區或鄉親關係,而且他們大 多與主席屬同一政黨(陳冠義,2001:24)。但隨著 1970 年代幾項法律及修正案的 制定,使得國會常設委員會幕僚人員之無黨派及專業色彩已大大的降低(彭錦鵬,

1979:66)。

1970 年通過修正「國會改組法」(Legislative Reorganization Act of 1970),將國 會圖書館的立法諮詢處改制為國會研究服務處(CRS),專業幕僚人員由 4 人增加為 6 人,直到 1974 年眾議院委員會改革修正法案(House Committee Amendments of 1974)通過,才規定該院常設委員會專業幕僚人員由 6 人增加為 18 人,一般幕僚人 員(書記幕僚)由 6 人增加為 12 人,且規定三分之一的助理由少數黨任免,而參議

院於 1977 年也有類似規定的立法(陳冠義,2001:24),也由於參、眾兩院的這些 改革規定,使得美國立法幕僚支援系統更趨健全。

基本上,美國立法幕僚支援系統的發展,從 1789 年第一屆國會開始至今,經過 兩百多年的演進,其間隨著美國國內政治、社會及經濟發展的不同而有所改變,其 演進過程由表 3-2 中可得知:

表 3-2 美國國會立法助理制度發展過程年代表

年 代 事 由

1840 經委員會主席一再要求,才僱用計時或臨時性幕僚人員,經費則特別 撥款支付。

1856 眾議院籌款委員會與財政委員會,為首先僱用永久性幕僚的委員會。

1885 參議院正式僱用國會議員的個人助理。

1893 眾議院正式僱用國會議員的個人助理。

1900 參、眾議兩院各委員會開始有正式職員。

1914 成立「立法諮詢處」(LRS)。

1920 參、眾兩院撥款委員會建立超黨派的專業幕僚。

1921 設置國會會計總署(GAO)

1946 通過「立法重組法」,明確的將委員會幕僚與個人助理的角色分開,並 確立專業幕僚的角色。

1970 修訂「立法重組法」,主要內容如下:

1、將國會圖書館的立法參考室改制為國會研究服務處(CRS)。 2、專業幕僚人員由 4 人增加為 6 人。

3、常設委員會可僱用臨時顧問。

4、對幕僚及助理施以專業化訓練。

5、明確的訂定兩院立法幕僚人員薪資水準。

1973 小組委員會可擁有自己的助理。

1974 成立國會預算局(CBO),眾議院委員會改革修正法案規定每一委員會 可設文書幕僚 12 人,專業幕僚 18 人。

資料來源:黃殿偉,1994,「我國立法助理制度之研究」,國立中興大學(台北)公共行政及政策研究 所碩士論文,頁 35。

參、美國國會立法支援系統之概述

美國國會幕僚制度始於 1885 年,在 1946 年國會通過「國會改組法」後,使得

國會幕僚人數大量的增加,成為全世界最龐大的國會幕僚體系,這不但表現在以議 員為中心的私人助理和以委員會為中心的立法之輔助系統,更表現於提供預算、決 算、科技等資訊的專業幕僚支援系統上,目前美國國會立法支援單位,包括有會計 總署(GAO)9、國會圖書館、國會研究服務處(CRS)、國會預算局(CBO)技術 評估局(OTA)10、立法顧問局(LCO)等。為俾與我國立法院現行組織之介紹,故

國會幕僚人數大量的增加,成為全世界最龐大的國會幕僚體系,這不但表現在以議 員為中心的私人助理和以委員會為中心的立法之輔助系統,更表現於提供預算、決 算、科技等資訊的專業幕僚支援系統上,目前美國國會立法支援單位,包括有會計 總署(GAO)9、國會圖書館、國會研究服務處(CRS)、國會預算局(CBO)技術 評估局(OTA)10、立法顧問局(LCO)等。為俾與我國立法院現行組織之介紹,故