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立法委員與專業幕僚支援系統關係之探討

第五章 訪談結果分析

第三節 立法委員與專業幕僚支援系統關係之探討

第三節 立法委員與專業幕僚支援 系統關係之探討

經由上節研究發現,在立法過程中,立法院立法專業幕僚支援系統的功能與角色是 很重要,而其功能無法發揮原因以及未來發展方向,包括專業幕僚人力不足、行政與立 法部門間資訊不對等、人員專業性不夠(個人專長或進用問題)、法制局憲政體制定位 不明確、預算太少等等因素,應可透過立法委員的修法來克服或提升幕僚支援系統的地 位,但為什麼立法委員長久以來都沒有重視這個問題?所以必需從立法委員對立法專業 幕僚支援系統有沒有需求來探討,作者從立法院組織現況及委員生態來觀察,認為這是 一個結構性與因果性的問題,兩者因果關係錯綜複雜,首先是立法委員本身所關心的是 當選連任問題,其次是受目前立法院審議制度的影響,因此,本單元將從這兩個面向來 探討分析,以瞭解立法委員為什麼對立法專業幕僚沒有需求。

壹、立法委員當選連任的問題.

立法委員的工作除了審查法案外,尚有選民服務及利益團體的協商仲裁等,然 而這些工作的最後目的,就是為了能當選連任,以延續其的政治生命,而影響立法 委員當選連任的因素,大概有:選區服務、選舉制度、政黨、派系、選舉風氣及立 法問政成績等,分別分析說明如下:

一、選區服務

國會議員為何要從事選區服務工作?當然是為了獲得選票以鞏固當選連任 的基礎,根據 Fiorina 的觀察,國會議員從事選區服務,因為選區服務可以為國 會議員帶來實質的利益,即為增加選票,他估計選區服務可為議員帶來大約 3-5%

的選票(Fiorina, 1989: 51, 98),這 3-5%的選票雖然並不算太多,但對於一個來自 競爭選區的國會議員則非常重要,因為它足以使一個邊緣選區變成一個安全選 區。因此,那些在邊緣選區,或是新任而選票基礎還不穩固的國會議員特別傾向 於去從事選區服務(盛杏湲,1999)。而立法委員從事選區服務除基於上述原因

外,另在我國立委選舉所採行的大選區單記不可讓渡投票制(SNTV)之下,使 立委更有動機去從事選區服務以求穩固其支持的基礎,這是因為主要政黨在每一 個選區提名不只一個候選人,也因此來自同一個政黨的候選人無法僅靠高舉政黨 政策或意識型態來增加自己的競爭實力,他們尤其必須要建構自己的「個人選票」

(personal vote)來獲得連任,而要建構個人選票,又不得罪政黨及同黨候選人 的最佳方法是提供選區服務(盛杏湲,1999)。在選舉費用日益高漲、藍綠陣營 壁壘分明,如何鞏固既有票源,進而開發中間選民的票源,是每位立法委員選區 服務的目的,因為選區服務是立委當選連任的基礎。基於上述的理由,選民會尋 求議員幫助或申訴怨情,而國會議員也有必要將大部分的時間,安排在從事大量 的選區服務,尤其是那些來自鄉村地區、或競爭激烈選區的國會議員,他們往往 代表選民介入行政,協助選民找政府的職位,介入司法程序,以及參與婚喪喜慶 等(黃秀端,1994)。有多位作者較熟識立委(如顏立委、謝立委等人)曾私下 表示,現在參與選區的婚喪喜慶等,禮到人也要到,假如無法親自到場,也要事 先說明,否則選民會認為你不給面子,當立委就是有這樣難言之處。

二、選舉制度

立法院自第七屆立法委員選舉(2008 年)開始,台灣將採行兩項重要的制度 上的變革:第一,是將立法院原有的 225 席次減為 113 席;第二,是將原來的單 記非讓渡投票(SNTV)40的複數選區相對多數決制的選舉制度改為單一選區兩票 制。這兩項制度上的變革,不但現任立委當選機率縮小,也將使「立委選舉的鄉 鎮市長化」,即在新選制底下,由於選區劃分細密,加上政黨與區域選票分離,

使得地方的政治生態更趨向以選區經營,甚至是綁樁和地方利益糾結為主,如此 一來,在新選制下當選機會較大的不是那些具備全國知名度的政治明星,反倒是 長期以地方服務、甚至是以政策或直接賄選為手段的參選人(黃旻華,2006)。

因此,立法委員基於選舉制度的改變,可能影響他當選連任,而偏重選區的經營。

三、政黨關係

40所謂的「複數選區單記非讓渡投票制」(Multi-Member-District, Single Non-Transferable Vote;

SNTV-MMD)又稱為大選區,是指在同一個選區之內,當選人數超過一名以上;而單記非讓渡投票制,

則是選民只能單記投票給一特定候選人,選票不能轉讓給其他候選人。此法優點是程序簡便,且較 小政黨能有當選機會;但缺點則是造成剩票與死票仍多,故對有辦法妥善配票的政黨有利,另複數 選區往往造成同黨相爭與選人不選黨的特殊競選與投票行為(江大樹,1992:145)。

在政黨政治下要參選立法委員選舉,除須做好選區服務以得到選民的選票 外,也必須獲得所屬政黨的支持與提名,為獲的政黨的提名,立委必需與政黨保 持良好關係,如支持所屬政黨政策及配合在議會政治的運作。另立法委員所擁有 的資源愈多,他就愈能夠提升他在黨內地位,如在立法院內擔任黨職、擔任召集 委員或程序委員,則他可能在立法院內參與立法問政較為踴躍,因為擁有這些資 源,使立委易於接近議事或選區,使他在從事那些代表活動時較有效率,也較能 達到效果(盛杏湲,1999)。以立委擔任黨職為例,由於他們需要參加所屬政黨 的常會,使他們能夠瞭解黨的決策及未來政策方針,可使自己洞察先機。在立法 院需向黨內立委說明黨的政策,以及整合黨內立委不同的意見以貫徹黨意,因 此,擔任黨職立委通常人脈豐沛,所以他獲的政黨提名的機會較大。反之,不支 持政黨政策或受黨紀處分者,則獲政黨提名參選的機會也相對較小。至於違紀自 行參選者大有人在,但在缺乏政黨奧援下,選舉結果通常是不樂觀的。

四、地方派系

地方派系起源於選舉,其最主要的功能也是選舉,為此,他們培養了大批「樁 腳」,分布在基層權力機構中的掌權者或忠誠支持者,並依靠他們建立起龐大的 社會關系網,「樁腳」亦分布在地方的各行各業,從地方農會總幹事、宗親會理 事長至村、里長或退伍軍人協會負責人,一旦舉行選舉,地方派系就動用這些「樁 腳」進行買票及固票。在台灣,買票僅靠候選人進行是不夠的,也是不可能的,

必須通過所在派系建立的。正因為如此,地方勢力成了藍綠兩大陣營競相爭奪的 目標,候選人僅憑個人能力和競選口號是不夠的,他們必須是派系代表或派系支 持的人物。像「余家班」,據估計能動員的選票至少有 10 萬張,足以左右地方選 舉結果。41惟隨著民主化的進行與政黨競爭的常態化,使用地方派系面臨了許多 新的挑戰,一方面台灣經過長期經濟發展後,愈來愈都市化和中產階級化,使得 以人情為主的地方派系愈來愈難以維持;另一方面在 1998 年省虛級化及 2000 年 政黨輪替後,對地方派系產生巨大的影響。但台灣地方派系主要是依靠地方上的 家族、族群、地域或企業等血緣或利益的共同意識,成為外人難以當選的政治勢 力,以台中縣為例,紅、黑兩派,平時大家共為建設台中縣努力,一到選舉時則

41 參閱環環球時報,2006 年 03 月 29 日 版 10。

壁壘分明,以該選區某位無黨籍立委能順利當選而言,乃基於所屬派系的關係,

一 般與政黨競爭較無關係;即使在實施政黨政治的今天,也是一股不可忽視的 力量。一般而言,在都會區,派系較難生存。

五、選舉風氣

在台灣辦理的各種公職人員選舉,一般人都認為選風敗壞賄選盛行。賄選或 俗稱買票指利用給予利益給投票人賄絡以換取選票的行為,賄選是一種跟隨著選 舉出現的現象,對於一般對政治沒有熱情或研究的大眾施以小利就能得到支持。

在小範圍的選舉(如鄉鎮長或村裡長),只要買了幾百人就能篤定當選,因此像 較少人口的鄉鎮長或議員選舉都有嚴重的賄選情形。雖然近年台灣對賄選要加以 根絕並提供檢舉獎金,但在地方議會黑道把持和樁角買票技術的改進下很難抓到 具體的買票罪證。因此,在台灣雖然查獲賄選的數量非常多,不過實際上真正起 訴的數量卻很少(王振寰,2006)。因而造成風敗壞賄選盛行,也影響到立委當 選的選情。

六、法案

立法委員為能連任通常對選區服務與立法問政都採兼顧,而對法案的取捨,

他們也可能會強調某項公共政策的立場或推動立法的選民利害相關的時候,但由 於立法問政基本上所提供的是公共財,亦即只要有立委提供,每個選民都能夠享 用,因此比較無法建立立委與選民個人的緊密關係,同時,法案的通過雖然使某 些人得到好處,但也總會使某些人遭受損失,即使是立委的支持者之間也可能偏 好並不一致。因此,無論立委採取何立場,都可能使原來支持他的人轉而不再支 持他(盛杏湲,1999)。因此,他寧可多強調較少爭議的選區服務,而少強調爭 議較多立法問政;尤其是審查的法案爭議少,又對自己或選區利益有關的法案,

立委通常會比較熱衷,然而,因法案從研擬、審查至完成立法,有時需要一段很 長的時間,對立委連任的效益又為最小。對於法案的支持,即時在都會區勤於問 政的專業立委,也可能成為其他競爭者放話搶票的目標,或受黨部壓抑他選戰的

立委通常會比較熱衷,然而,因法案從研擬、審查至完成立法,有時需要一段很 長的時間,對立委連任的效益又為最小。對於法案的支持,即時在都會區勤於問 政的專業立委,也可能成為其他競爭者放話搶票的目標,或受黨部壓抑他選戰的