私校董事會與校務行政：
所有權與管理權一定要分開嗎？
黃源河 明道大學課程與教學研究所副教授兼所長 陳毅鴻 明道大學課程與教學研究所研究生兼教學助理一、前言
韋伯（Max Weber）在他的「社會 與經濟組織之理論」（英譯版，1947） 裡的科層組織理論（或稱官僚理論） 提到，組織問題可能因為一些主要的 理論要件或元素出了問題，其中一項 便是經營管理權（administration；行政 執行端）與擁有權（ownership；政策 制定端）的明確區分。如果沒有明確 作 權 能 區 分 時 ， 組 織 容 易 出 問 題 （Gaynor, 1998: 47-48）。私校董事會與 校務行政間，最常被詬病的是董事會 常常對校長（以公司而言是對自己找 來的專業經理人或執行端）作出不當 的干預，以致行政端無法用人唯才或 依照專業理性判斷來行事。 然而，我們發覺在臺灣的私立學 校實際運作上，有些雖然沒分清楚， 依然運作順暢—至少表面上是，也成 了常態。有些好像經營管理權（行政 執行）與擁有權（政策制定）分得很 清楚，而還是發生問題，例如校長沒 提供正確、即時、足夠的資訊給董事 會最明智決定，或將財產掏空，或是 背著董事會行洗錢的能事，或是校務 窒礙難行、甚至學校破產等問題，這 可能如 Gaynor（1998）所言，董事會 沒足夠的專業知識（the know-how）作 決策監督（如建商或一般企業主轉辦 學校）。（不過，財產掏空有時則是反 向 的 -- 董 事 會 成 員 不 當 干 涉 校 務 行 政—尤其是人事與財務部份）。 臺灣存在著私校校長是開辦者家 族人輪替來擔任，董事與校長輪替擔 任，董事會（政策制定端）與校長（行 政執行端）都是一家人，決策與行政 上常常 是一體化的 ， 也沒明 顯的區 分，但運行正常。或者純粹由董事會 選人才來擔任，然而權責也無明確區 分，卻似乎可以運行、大家似乎也能 接受（Sunar, 2014；陳溱毅，2011；黃 光國，2009；黃光國，2002）。為何與 歐美相比會有此差異呢？到底韋伯的 立論還是否可以拿來衡量私校的良莠 或組織問題呢？二、臺灣的私立學校
目前教育部統計處公布的數據資 料中顯示，全臺私立高中 211 所，大 私立專院校 108 所（教育部，2015）。 從各級學校數量可以得出高級中等教 育中私立學校數量明顯增多，而幼兒 學前教育、高等教育之私立學校校數 多過公立學校，尤其幼兒園數量更是 公立學校的兩倍以上。可以了解私立 學校在臺灣教育體制中佔有相當重要 的地位（羅德水，2015）。然而因為制 度與立法問題上，私校產生的爭議也 不少，從淘空學校、私賣校地、到用 「澳步」（臺語，意指不光明的招數）打壓教師（嚴重不合理或似是而非的 手段卻沒被認為違法或明顯違法）等 諸多情事，嚴格說來，皆與董事會與 校務行政的大面向制度問題有關。 因為權責界定不夠明確而引起的 相關歷史事件也不乏案例啊！例如： 2000 年景文技術學院，董事長購置校 地在申報為一般建地牟利等各種違法 弊案；臺北醫學院出現財團與立委欲 入主董事會後將之遷校，而原本位在 信義計畫區的校地便可改轉申請一般 建地謀取暴利，不忍母校被淘空的北 醫校友會集資周旋，董事會席次竟有 開價空間，後由教育部出面才阻止； 東方工專董事長未具副教授資格卻被 聘為副教授，其妻身為該校教師薪資 領取不符實際教課時間；2011 年開南 大學校長濫權導致校務爭議，學生、 教師的權益都受損；2015 年大成商工 校長跟福利社收取午餐便當之回扣等 等諸多借鑑在前，歷歷在目。這些現 象或多或少牽涉到董事會與校長或日 常行政團隊責權未能明確區分有關。 在社會環境層面上，少子化帶來 的影響也讓私立學校面臨的存亡、教 育部的退場機制、校務政策難以發展 等都 讓私立學校面臨 的問題多不勝 數。而依據韋伯的科層組織理論，在 管理權與經營權分開的架構下，董事 會與校長之間的權能分離，對於私立 學 校 是否 發展， 校風 與 院系 所 風格 （ethos）的建立，必定有深遠的影響。 私校的諸多問題，是否可以用此大面 向的理論基礎來分析，而得到一些解 答呢？
三、經營權與擁有權的理論區隔
韋伯的官僚理論（科層理論）中 很重要的一點就是「經營權」（行政執 行）與「擁有權」（政策制定）必須有 區、絕對分開、各司其職，避免僭越、 不 當 干 涉 、 或 混 淆 （ Gaynor, 1998: 47-48, 51），組織才能運作順暢。但是， 教育機構雖有官僚制度的表面，但實 際運作方式與其他組織還是有不同特 點—不見得如同韋伯說的那麼理想化 （Bendix，1960；秦夢群，2013）。 如果以科層理論的管理權或擁有 權的集中、有專業與效率、集權管理 特色來看，在校長權力集中情況下， 決策力強、執行力更強，在推動政策 的時候可能擁有高效率。但缺點是長 期下來，整體運作容易受到掌權者的 能力極限影響，發展進而受到限制， 所以需要有董事會良好的「政策制定」 予以領導與規範。 依據 Gaynor（1998）對學校問題 的科層組織理論之問題分析模式，學 校、公司或機構如果有重大的失誤或 整體性問題—含影響組織運作或目標 的達成，常常因為董事會（或理事會） 主要政策制定者不當地干擾了平日的 組織行政運作，要不就是校長或行政 執行者提供不正確的資訊、非最新或 及時的資訊、資訊內容不足等而影響 了政策制訂的良莠。問題有可能是雙 向性的—這頭干擾那頭，或者那頭干 擾了這頭，以致在重大政策制訂或執 行時發生了偏差—與主旨或目標不一 致。所以分析組織問題時，是否對此 兩端作清楚明白及有效的區隔，正是 我們需要詰問的。四、董事會與校長法定職權區分
私立學校除了私立學校法規範以 外，也受《大學法》規範，運作模式 上 ， 私立 學校 由董 事 會決 定政 策 方 向，而由教育部監督董事會，因此在 發展上比教育部直接監督之公立學校 來的有空間與彈性。 (一) 董事會 學 校 財 團 法 人 依 據 法 律 規 定 是 「非營利組織」，當學校經營有盈餘的 時候，其盈餘不能分配給董事會及創 辦人。且學校的所有權並非董事會執 掌，董事會於定義上是「執行機關」， 並非股東，而是受委託善盡管理責任。 如果以韋伯的「擁有權與管理權 須 分 開」 的論 點來 看 臺灣 的法 律 層 面，私校董事會在法條定義上似乎也 不全然賦予私校「擁有者」的角色， 何況董事會成員的身分，私立學校法 第十六條「董事相互間有配偶及三親 等以內血親、姻親之關係者，不得超 過董事總額三分之一。」其規定能避 免私立學校淪為私人財產。 如此看來，臺灣私立學校雖由董 事會（非股東）這個「執行機關」來 負責「執行」，董事會位階似乎是介在 全然的「擁有者」與負責校務行政的 校長之間—既是決策制定者，又有「執 行者」的意味。也就是說，在目前臺 灣的法律上，私校董事會的角色似非 純然如韋伯所言的「擁有者」，雖擁有 權（ownership）而仍然附帶有校務行 政（administration）的角色。 一般而言，董事會扮演學校的校 務監督與最高決策單位，董事會能夠 選聘及解聘董事、校長，擬定學校發 展計畫及方針，還有財政管理，對校 務發展、決算審核有高度主導權。然 而董事會的職權之一是「董事的選聘 與解聘。」跟「推選董事長」，另在私 立學校法第十一條之「每屆董事會應 依捐助章程規定之董事總額加推三分 之一以 上適當人員 為 下屆董 事候選 人，並從候選人中選出足額之下屆董 事。」（洪銓鍵，2006；林本炫，2006） 在此條件下其董事會有可能換湯不換 藥或是長久擔任，且董事會成員的「關 係」，並不難控制。 (二) 校長 《大學法》第八條規定，大學置 校長一人，綜理校務，負校務發展之 責，對外代表大學。另外第九條中亦 表明「私立大學校長由董事會組織校 長遴選委員會遴選，經董事會圈選， 報請教育部核准聘任之。」《私立學校 法》第 32 條文中明白解釋「校長之選 聘或解聘」由董事會決定。 校 長 主 要 職 權 中 ， 多 為 會 議 主 席、被動聘任，以及各種校務行政方 面的職權。且對於學術單位有較大的 控 制 權 （ 洪 銓 鍵 ， 2006 ； 林 本 炫 ， 2006）。即便如此，私立學校校長的遴 選本身便由董事會選出，以本質上便 是屬於上下關係。因此在政策推行上 即「董事會、董事長、董事及監察人 應依本 法及捐助章 程 之規定 行使職 權，並應尊重校長依本法、其他相關 法令及契約賦予之職權」《私立學校法第 29 條》，但在政策的推行上亦會有 所 限 制 （ 林 本 炫 ， 2006 ； 黃 玉 幸 ， 2014）。 若以臺灣《私立學校法第 29 條》 的精神看來，各私校的董事會是可以 自己 與 校長或校 務 行 政團隊 擬訂契 約，於細項上作明確的劃分，而非各 校都一個樣的「一刀切」的統一劃分 法；例如，也許將人事權與財務行政 權劃分出來（由董事會直接掌控或另 派其他人控管）。
五、董事會真「懂」嗎？
在此權能區分議題上，最常見的 問題是董事會對校長的日常學校運進 行不當的干擾（Gaynor, 1998: 47）；例 如有些強要校長任用董事們的親友接 擔任可能不適合的教職員位置便是， 其他也可能會有更重大的利害關係之 干涉。不過也有學者爭論說「經營權」 （行政執行）與「擁有權」（政策制定） 兩者有太大的區隔時也會造成大問題 （Yang, 1992）；例如董事會給予的指 導政策太過寬鬆，以致校長有太多不 同解釋方向的可能性、無法明確掌握 董事會要的真正用意。或有時董事會 的 政 策決 議含 混了 互 相衝 突的 要 素 （元素）而無法確認正確的解釋及如 何達成任務的實際行動。 另外一種區隔太大的可能性在於 董 事 會 對 行 業 的 專 業 知 能 （ the know-how）過度天真或無知，導致實 務進行的困境（Gaynor, 1998: 48）。如 果董事會的決策有「界定」不清的現 象，而校長又沒有足夠親密關係（不 是區隔過大）去與董事會釐清界定或 實質標的，就常會無法緊密無誤地執 行董事會的旨意（康樂，1996）。 一個很好的例子是有關非營利學 校或機構的「募款」活動，董事會如 果沒將近期明確的目標，像建築、精 神堡壘、活動專案說清楚、「界定好」 金額、使用時程、目標等，校長執行 募款時如果因而沒能將近期明顯易見 的有限「界定」的目標之「關鍵細節」 （人事時地物數等）說清楚，只是作 很一般的募款請求，將無法打動捐款 者 的 心 ， 成 效 可 能 就 很 有 限 了 （ Rosenberg, 2015; Satkunanandan, 2014）。 依照法定區隔原則，私立學校法 所界定之經營權與管理權看似分開， 卻又容易走向董事會掌握資源，以董 事會的意願主導學校政策整體方向， 行政方面校長得執行董事會的決議， 又得面對董事會對行政系統可能的過 度干涉，其運行便可能會受到影響。 以現今臺灣少子化浪潮下，諸多 私立學校莫不力圖改革。若私立學校 董事會決策者具備教育經營背景、教 育理念（the know-how）與熱誠，並能 維持良知與道德規範下經營非營利組 織的學校（須注意的是，將「非營利 事業」當成「營利事業」在經營的人 依舊存在，就可能因財務運作而遺忘 專業堅持。）若能如此給予優質經營 的大方向，兼顧人事與經費等行政的 指導棋，行政管理與改革方案的效率 可能會較佳，果能如此搭配巧妙，經 營權與 管理權集中 ， 似乎 也 是 可行的。不過如果沒有良好契約作內涵的 必要區隔，可能還是有法律上權責不 分之糾葛、有不合法的可能性，這一 點值得注意。
六、權能區分能更精緻化嗎？
最後我們似乎應該回來看看韋伯 的組織「科層理論」論述是否應該做 些微調？也就是說，也許古典的科層 理論簡略的談到要做權能區分，但如 何做到權能的劃分似乎應該更明確、 更細化，而非停留在大而化之的區分 意念上，這似乎是 21 世紀我們應該再 度檢視的--面對韋伯（M. Weber）的理 論，到底所有權與管理權一定要全然 分開嗎？臺灣現象似乎不衝突，但亦 沒全然一致地區分，可謂有在權能區 分上有著多元性。 是否東西方目前在對權責劃分仍 然有發展時代性或（與）文化差異現 象呢？臺灣私校在某些現象上似乎與 歐 美 的理 論背 景與 他 地實 際有 所 不 同，或許值得研究作假設性社會科學 理論問題或一個科學哲學理論問題的 探究。當有時我們的組織似乎沒法像 歐美這樣理想化、有條理、比較公開 透明的原因（違反了韋伯的科層理論 要件），所以應該隨著韋伯的論述亦步 亦趨做些改進才是，還是我們也應該 想 想 社會 發展 的腳 步 、時 代性 的 不 同，而有所調整、考量呢？ 類似歐洲「新維也納學派」學者 Fritz Wallner（Professor at University of Vienna, Institute of Philosophy）的 社 會 科 學 文 化 觀 的 論 點 ， 黃 光 國 （2015）於《盡己與天良：破除韋伯 的迷陣》一書中提出儒家文化的「第 三次現代化」論點，與韋伯相關論點 對話時談到：「對於社會科學本土化 的主張來看，知識主體想要發展社會 科學，還得定下心來，虛心學習西方 的科學哲學，才有可能運用「分解的 盡理精神」，建構「含攝文化的理論」 （黃光國，2015）。」 也許我們真的還得「定下心來、 虛心學習」，注意西方人韋伯的「科 層理論」思維在「董事會」與「教育 行政」間的區分；然而有一些需在理 論上「含攝文化」的思維或顧慮文化 調節的觀點或作法。東西兩方在組織 行為上或有文化差異及因社會背景 信仰有所不同，可能在非西方文化地 帶須有些觀點上的調整。 如東方的儒家文化影響下對教師 與 教 育 概 念 普 遍 有 較 高 的 社 會 重 視，如果有教育背景相對強的董事會 決策群，或容許在決策與校務行政作 較低度的區隔（不全然區隔），類似 現象相對上可能會有比西方稍為高 一點的接受度。本文除了私校權能區 分的現實問題探討外，提出此理論層 面議題，現實問題對學理似乎也有其 啟示（implications），故作連結探討、 不試圖定論，僅供理論參考。七、結語
本 文 引 介 韋 伯 的 科 層 組 織 理 論 （或稱官僚理論）提到組織問題可能 因為經營管理權（administration；重行 政執行）與擁有權（ownership；重政策制定）的明確區分。臺灣的私立學 校常有權責不分或是區分不明確的狀 況，本文由學理與法律層面作現況分 析，闡述韋伯主張的權能區分原則大 方向之必要性。 唯依據臺灣的法律與實情，董事 會似乎不全然僅屬於「擁有者」的角 色，亦有「執行機關」的角色，且可 以依法與校務行政團隊或校長訂定契 約，作某種區隔或細項目的劃分（例 如切割出財務與人事權）。 此現象在臺灣是存在的，也合於 法 律 ，似 乎這 與韋 伯 的理 論亦 無 衝 突，但與古典的韋伯科層理論的大面 向論述（meta narrative）似乎亦不全然 一致，似須更細膩化去看韋伯此一科 層理論的面向；或許在顧及文化差異 與臺灣私校運作上的實際現象，理論 要素可以作微調的考慮。 參考文獻 全國法規資料庫（2015）。大學 法。引自： http://law.moj.gov.tw/#NEWS。 全國法規資料庫（2015）。私立學 校法。引自： http://law.moj.gov.tw/#NEWS。 林本炫（2006）。我國私立大學的 設立、經營和合併問題。教育社會與 研究，10，頁65-92。 洪銓鍵（2005）。我國校長職權之 研究。南華大學，公共行政研究所碩 士論文。 秦夢群（2013）。教育行政理念與 模式。臺北：五南出版。 康樂 等編譯（1996）。支配的類 型：韋伯選集，III。臺北市：遠流。 陳溱毅（2011）。試析《論語》倫 理精神與馬克思•韋伯(M. Weber)科 層制度(Bureaucracy)之異同。國立雲 林科技大學，漢學資料整理研究所碩 士班碩士論文。 黃玉幸（2014）。學校行政科層與 教學專業在校務會議之[交鋒] 與[交 會]。臺灣教育評論月刊，3（2），16-19。 黃光國（2002），科學哲學與創造 力：東亞文明的困境，264頁。臺北市： 立緒。 黃光國（2009）。儒家關係主義: 哲 學反思、理論建構與實徵研究，500 頁。臺北市：心理。 黃光國（2015）。盡己與天良：破 除韋伯的迷陣。臺北市：心理出版社。 羅德水（2015）。人興學？私人興 利 ？── 教 育 部 應 強 化 私 校 公 共 監 督 。 獨 立 評 論 @ 天 下 雜 誌 ， 引 自 http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/26 6/article/2785。
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