國立高雄大學法學院政治法律學系
碩士論文
廢棄物清理法第 27 條行為責任之研究-
以訴願案例為中心
Research on
Behavior
Responsibility of
Article 27 of the Waste Disposal Act —
Focus on the Cases of the Administrative Appeals
研究生：陳明進 撰
指導教授：廖義銘 博士
國立高雄大學法學院政治法律學系
碩士論文
廢棄物清理法第 27 條行為責任之研究-
以訴願案例為中心
Research on
Behavior
Responsibility of
Article 27 of the Waste Disposal Act —
Focus on the Cases of the Administrative Appeals
研究生：陳明進 撰
Graduate Student: CHEN, MING-CHIN
指導教授：廖義銘 博士
Advisor: Professor LIAO, I-MING
中華民國 107 年 1 月
誌謝
由於家境因素，成長過程均以工作為首要考量，因此延宕迄今才有適當的機 會就讀研究所並取得學位。在高雄大學的法學院裏，只要有心想學即可習得豐富 的法學知識，並獲得難能可貴的生活經驗。身為公務人員 10 餘年，專職從事廢 棄物清理法的訴願及行政訴訟等業務已然數年，工作內容與公法有相當密切相 關，因此有幸來到高雄大學法學院政治法律系進修，雖然在工作繁忙與課業繁重 難以兼顧的情況下，屢萌生退意，然終究在各方鼓勵之下，亦步亦趨勉力的修完 畢業學分，並在戒慎恐懼、如履薄冰下完成本篇論文。 因學校要求研究生論文的題目應與本身工作經驗有所關聯，故本篇論文的題 目及內容與我的工作有高度相關性，亦可謂十分契合，也因此在著手本篇論文寫 作時，隨著文獻資料蒐集、個案研究及實地訪談的同時，更進一步的接觸到各方 相關理論及實務見解，而藉由這樣的寫作過程，進而增長不少知識，著實受益匪 淺，也得以讓我在業務的承辦上有更大的助益。因係首次論文寫作，初始對於論 文的概念並非熟稔，然因就學期間各專業教授的傾囊相授，在潛移默化下，讓我 在論文的寫作上奠定相當的基礎；而在實際進行寫作時，指導教授的鼓勵與適時 的提點，以及幽默風趣的引導方式，也降低了我些許的不安，並指引我走向較為 明確的方向；同時因有較大的空間闡述較為擅長的領域，也讓我有較多的自信得 以發揮所長及所學，這對於像我這樣經常獨立思考及獨立作業的研究生而言，確 實有相當大的助益，也因此得以在短期間內，在不影響工作的情況下，雖稱不上 嘔心瀝血，然亦屬畢其功於一役，方得以順利產出本篇論文。惟囿於學識及能力 有限，本篇論文仍有諸多不足之處，誠屬傾力之抛磚引玉之作。 最後，我能鍥而不捨完成學業並戮力取得學位，除要感謝指導教授及考試委 員的費心提供建議，以及在學期間各位教授的教導外，也要感謝學校行政人員不 厭其煩的熱心協助並提供相關資訊；而周遭同學、同事及朋友們的鼓勵，以及家 人的體諒與陪伴，更成為我堅持完成學業的定心丸。因此，再次感謝在我周遭幫助過我的教授、學校行政人員、同學、同事、朋友及家人，沒有你們，我的論文 不會如此順利誕生。感恩!
陳明進 謹誌 01/20/2018
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摘要
憲法是抽象的行政法，行政法是具體的憲法，但無論行政法如何具體的規範， 行政法令仍然會產生「漏洞」，而有無法依循的現象。因此，為因應時代的更迭及 實務上及學理上的綜合考量，就有適時修法的必要性。行政法牽涉範圍甚廣，舉 凡生、老、病、死等都包含在內，亦即人從生到死的過程中都與行政法有相當密 切的關係。在高度開發的國家中，人民對於不受環境污染的權利已成為最熱門爭 取的權利之一，也因此，「環境保護」已成為全世界的潮流，各國政府均以邁向「綠 色國家」為重要的施政方針。此外，環境立法不僅在量上有長足的增進，在質方 面也不斷的精進，並成為各國首要之務及社會的共識。 廢棄物清理法在 1974 年 7 月 26 日制定公布，並歷經多次修法，該法現行版 本於 2017 年 6 月 14 日修正公布，共 77 條條文。該法第 27 條規定係屬「行為責 任」（行為罰），處分對象應為實際行為人，此一規定固有相關理論支持，然在實 務上卻產生諸多疑慮。尤其，依前揭規定所為之行政處分因「性別不符」、「年齡 不符」、「外型不符」、「非自然人」、「有不在場證明」等理由，而撤銷的案件屢見 不鮮，並已成為陳年難解之議題及隱憂之所在。 人民有請願、訴願及訴訟之權，憲法第 16 條定有明文。倘人民對所受之行政 處分有所不服，得依訴願法第 1 條第 1 款：「人民對於中央或地方機關之行政處分， 認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定 者，從其規定。」及第 14 條第 1 款：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿 之次日起三十日內為之。」等規定提起訴願，以為救濟。因此，為在維護環境衛 生之公益與人民救濟權益之衝突下，尋求平衡機制及解決之道，本文除探究廢棄 物清理法第 27 條有關「行為責任」在實務及理論上的爭議外，並以行政程序法、 行政罰法及訴願法等相關規定為主要範疇。藉由相關文獻、個案及訪談的研究方式加以探討，本文希冀能對現行法規之不足，以及實務運作之困境，尋求解決之 道並提供建議。
關鍵字：廢棄物清理法、行為罰、行為責任、狀態責任、舉證責任、協力義務、 連帶責任。
Abstract
The constitution is an abstract administrative law. Administrative law is a specific constitution. However, no matter how specific the administrative law is, the administrative law will still create "loopholes" and will not be followed. Therefore, in the light of the changes of the times and the practical and academic consideration, there is a need for a timely revision of the law. Administrative law involves a wide range which birth, senility, illness and death are included, that is, people from birth to death in the process of administrative law has a very close relationship. In highly developed countries, people's right to be free from environmental pollution has become one of the most sought-after rights. Therefore, "environmental protection" has become a worldwide trend and all governments are moving toward "green countries", and that is one of the important policy guidelines. In addition, environmental legislation has not only made great strides in quantity, but also continuously improved itself in quality. It has also become the primary task of all countries and the consensuses of the community.
The Waste Disposal Act was promulgated on July 26, 1974 and has been amended several times. The current version of the law was amended and promulgated on June 14, 2017, with a total of 77 articles. The provisions of Article 27 of the Act are about "behavior responsibility" (behavioral punishment), and the object of punishment should be the actual ones. The provisions have relavant theoretical support but in practice there are many doubts. In particular, the administrative sanctions according to the above regulations were revoked because of the reasons such as "gender incompatibility", "age discrepancy", "appearance discrepancy", "legal person (juridical person)", "alibi", and so on. And that kind of revocation has become an aging difficult issue and hidden worry.
“The people shall have the right of presenting petitions, lodging complaints, or instituting legal proceedings.” Article 16 of Constitution of the Republic of China (Taiwan) expressly stated. If the people are dissatisfied with the administrative sanctions they have suffered, they may file their appeals in accordance with Paragraph 1 of Article 1 of the Administrative Appeal Act: " Anyone who’s right or interest was unlawfully or improperly injured by a center or local government agency’s administrative action is entitled to file an administrative appeal according to this Act, provided that other Acts stipulated otherwise." and article 14, paragraph 1:"An administrative appeal shall be filed within 30 days since one day after the date which administrative action is served or the expiration date of its publication period." Therefore, in order to seek a balance mechanism and solutions under the conflict between public welfare and people's relief rights and interests, this article explores the substantive and theoretical controversy about "behavior responsibility" in Article 27 of the Waste Disposal Act. The main areas include the Administrative Procedure Act, the Administrative Penalty Act, the Administrative Appeal Act, and so forth. Through the research of related literatures, cases and interviews, this article hopes to find solutions and provide suggestions for the insufficiency of current acts, laws and regulations, and the plight of practical operation.
Keywords: Waste Disposal Act, behavioral punishment, behavior responsibility (the
responsibility that arises from the obligor's Conduct), state responsibility (the responsibility that arises from the condition of the property), burden of proof, duty of cooperation (cooperative obligation), joint liability.
目錄
摘 要 ……… ⅰ Abstract ……… ⅲ 目 錄 ……… ⅴ 圖表目次 ……… ⅶ第一章
緒論………
1
第一節 研究背景及問題意識………2
第二節 研究動機及研究目的………4
第三節 研究範圍及研究限制………8
第四節 研究方法及研究架構………10
第五節 研究流程………16
第二章 行政罰上責任能力、責任條件及責任類型…………
19
第一節 行政罰上責任能力………20
第二節 行政罰上責任條件………23
第三節 行政罰上責任類型………26
第四節 小結………36
第三章 行政法上調查事實及證據、舉證責任及協力義務…
39
第一節 行政法上調查事實及證據………40
第二節 行政法上舉證責任………44
第三節 行政法上協力義務………48
第四節 小結………55
第四章 廢棄物清理法第27條訴願案例評析………
59
第一節 隨地抛棄煙蒂………60
第二節 隨手抛棄一般廢棄物………66
第三節 任意棄置垃圾包………73
第四節 違規張貼廣告定著物……… 79 第五節 積水容器孳生病媒蚊孑孓………
88
第六節 小結………98
第五章 廢棄物清理法第27條之實證訪談……… 103
第一節 訪談內容………103
第二節 訪談資料整理………117
第三節 狀態責任、協力義務及連帶責任之肯認及適用………121
第六章 結論與建議……… 127
第一節 結論………127
第二節 建議………133
參考文獻……… 143
圖表目次
表 1. 高雄市政府訴願、行政訴訟統計……… 3 表 2. 高雄市政府訴願決定類型統計……… 5 表 3. 高雄市政府 2016 年訴願案件類型統計表……… 6 表 4. 訪談紀錄表……… 14 表 5. 研究流程表……… 16 表 6. 「行政程序法修正草案」對照表……… 52 表 7. 高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準表… 59 表 8. 受訪人員基本資料簡表……… 104 表 9. 訪談大綱內容設計表……… 105 表 10. 高雄市民眾檢舉違反廢棄物清理法案件獎金核發標準表………… 121 表 11. 本文建議之「廢棄物清理法修正草案」對照表……… 138第一章 緒論
行政法是有關國家行政權運作的國內公法總稱，亦為行政機關執行職務時所 適用之法律，行政法既保障國家行政權的合法行使，同時又保護行政相對人的合 法權益；易言之，行政法者，規範行政行為，而非規範立法、審判、監察或統治 的行為，即關於行政權的組織、作用與爭訟的國內公法。而環境法係屬行政法之 範疇，其規範「環境」之法規範整體，也就是將「環境」視為此法規範整體所欲 保護的對象，故而環境保護是環境法存在及規範的主要目的。在我國環境的保護 及永續發展固已是全民共識，然而環境法規範理論及體系的完整性與其他先進國 家和民眾對環境保護的期待相比，仍有相當的差距，且基於許多因素造成我國環 境保護事倍功半。而在「廢棄物清理法」部分，其規範內容與人民生活息息相關， 蓋法律規範經公布施行後，即具有普遍性之規範效力，乃無待於政府之通知，人 民均有遵守義務，行為人一經查獲有違規行為，即應受罰。尤其該法具罰則之規 定，其所作成的侵益處分，關乎人民權益，倘人民有所不服得提起行政救濟。而 該法第 11 條規定有關「狀態責任」及第 27 條有關「行為責任」部分，攸關民生且 影響人民甚廣，並為訴願及行政訴訟案件之主要來源之一。 此外，在我國，訴願是人民基於各級行政機關違法或不當之行政處分，提起 的救濟方式；在國家與人民之公共關係日益複雜及密切下，人民教育水準提高且 重視自我權利，因此對於行政機關所為之行政處分有所異議，逕循求行政救濟制 度並提起訴願以維己身權益者與日俱增，這對民主法治國家而言為不可或缺且相 當重要的一環，然卻也將前揭相關爭議予以突顯出來。因此，本研究希望藉此能 對行政法上「行為責任」有更深一層的認識，進而促進解決行政法上有關「行為 責任」在廢棄物清理法上適用的問題及所面臨的困境。此外，增進行政機關所為 行政處分的合法性及正當性，以及促進訴願審議決定及行政訴訟判決之正確性及 公平性，更是本文所引頸企盼的。第一節 研究背景及問題意識
壹、研究背景
緣原處分機關承辦人員在辦理訴願案件時，屢發現許多不公平且不符正義的 案件，尤以廢棄物清理第 27 條有關「行為責任」之行政處分案件，存在諸多疑義 與爭點。原處分機關在調查違規事實及查證違規行為人時，通常係「以車追人」， 例如車輛駕駛人駕駛車輛隨地丟棄菸蒂，任意棄置垃圾包，隨意張貼廣告物，亂 吐檳榔汁、渣或痰等等，不論佐證影片或照片為稽查人員或檢舉人所拍攝，絕大 多數均係以佐證影片或照片中所拍攝到的車牌號碼查詢車籍資料，經循線查得車 輛所有人及其戶籍資料後，以車輛所有人為舉發對象，續予裁處，鮮少以當場攔 查或登門查訪等面對面方式查證。概因行政調查權與司法調查權之不同，不僅牽 涉到行政人員權限及職責問題，在行政人員之不足，以及調查專業與訓練的欠缺 下，前揭直接面對民眾的蒐證方式，亦恐涉及行政人員人身安全，更遑論檢舉人 之檢舉行為，故無法與司法機關擁有之權限相提並論。因此，執行機關針對違反 上開規定之違反事實「以車追人」成為一個非常重要且常見的蒐證手段之一，然 而卻也因此造成許多爭議，甚至是民怨，迄今無法解決；又，隨著我國教育普及， 人民知識水準提升，自我意識高漲下，行政救濟案件量逐年大增，以高雄市政府 為例，訴願收案件數自 2011 年的 773 件，爆增至 2016 年 1,692 件，成長一半有餘， 預料在現行相關法制未修正之前，未來的案件量將只增不減。而藉由此一案件統 計量上的突顯，也得以更深入的發現一些亟待解決的問題，進而尋求解決方案， 以杜絕爭議並降低節節高升的民怨及案件量。表 1. 高雄市政府訴願、行政訴訟統計 年度 訴願收案 件數 行政訴訟 件數 比率％ 行政法院撤銷 件數 2011 773 101 13.07 7 2012 842 81 9.62 6 2013 1,218 107 8.78 8 2014 1,314 97 7.38 7 2015 1,596 156 9.77 11 2016 1,692 179 10.58 21 合計 7,435 721 9.7 60 資料來源：高雄市政府法制局1
貳、問題意識
按廢棄物清理法第 5 條第 1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境 保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」及廢棄物清理法施行細則 第 4 條第 1 款規定略謂：「本法所定執行機關之執行事項如下：一、直轄市政府環 境保護局：…（六）直轄市廢棄物之稽查及處分。…」，故執行機關依法即有所轄 廢棄物稽查、舉發及處分之權責。由於環境保護規範的對象並不侷限在人民，只 要有可能造成污染之行為都包含在內，因此環境的保護不單針對私人行為，更需 要國家透過政策的實行來保護環境，並介入公權力，以落實環境保護之意旨，並 達到環境保護的初衷及目的。此外，在環境基本原則中，共同負擔原則與污染者 負責原則是相對立的，一般而言，環境一旦遭受污染，應由實際污染行為人負責； 1 訴願法研習教材，<訴願實務案例分析>，《案例分析與文書製作實務》，訴願法研習班 （02/16/2017）。倘若污染行為人不明，導致有違規事實，卻無人可罰的情況下，此一成本就必須 由社會來共同負擔。因此，本文欲就廢棄物清理法第 27 條規定之相關文獻資料、 案例及訪談等加以探討，以祈尋得可行性的理論及實行方案俾供改善。 目前廢棄物清理法之執行機關在該法第 27 條規定中，尤以第 1 款、第 2 款佔 大多數，係「以車追人」的方式循線查得行為人之基本資料後，進而舉發，續予 裁處。「以車追人」的查證方式不僅便利，可大量運用，亦可將因與民眾直接接觸 而可能發生的衝突降到最低。然而此一蒐證方式有其缺失存在，此在廢棄物清理 法的裁處及訴願案件中頗為常見。在本研究中，將會發現許多在廢棄物清理法第 27 條規定的行為罰中，或因性別不符、年齡不符、外型不符、有不在場證明、非 自然人等等因素，經撤銷的行政處分案件，導致有違規事實，卻無人可罰的窘境， 以及「法、理、情」無法兼顧的情況；換言之，只要能舉證車輛所有人非該違規 事件的實際行為人，就等於可以豁免罰則，該違反事實即可不予舉發，所為之處 分亦可望予以撤銷，相關法令與實務運作上確確實實存在著難以解決的困境。這 不僅存在著相當大的爭議，亦恐形成一法律漏洞；且依一般社會通念，亦有違平 等原則及公平正義之虞，值得探究、省思並提出改善方案。
第二節 研究動機及研究目的
壹、研究動機
除了上開所述法規範有所不足，致造成法律漏洞外，經由下開二表：「高雄市 政府訴願決定類型統計」及「高雄市政府 2016 年訴願案件類型統計表」，亦可窺知 本文研究動機及研究目的，茲敘明如下：表 2. 高雄市政府訴願決定類型統計 年度 辦 結 件 數 訴 願 駁 回 原 處 分 撤銷 機 關 自 行 撤銷 訴 願 人 撤回 移 轉 管 轄 不 受 理 （ 不 含 機 關自撤） 撤 銷 率％ 2012 786 421 84 96 42 35 108 22.9 2013 1,210 671 62 179 85 22 191 19.92 2014 1,297 714 95 146 77 13 252 18.58 2015 1523 878 75 241 51 22 256 20.72 2016 1,752 1,007 73 350 52 18 252 24.16 資料來源：高雄市政府法制局2 揆諸上開統計數字，可知高雄市的訴願案逐年增加，辦結件數自 2012 年的 7,86 件，暴增至 2016 年的 1,752 件，足足成長一倍有餘。很明顯的，撤銷案件佔有相 當高的比例。其中，以 2016 年度而言，訴願決定撤銷案件有 73 件，原處分機關撤 銷案件高達 350 件，且絕大多數為環保案件，無疑顯示出有相當多的行政處分是有 「瑕疵」的、是「違法或不當」的。然何以訴願案件撤銷率如此之高?此即本文研 究重點，經由在原處分機關的訴願案件及實務作業中所發現的問題，以原處分機 關訴願案件的角度為出發點，探討究竟是何原因造成如此高的撤銷比率，並經由 深入瞭解後，進而尋得解決之道。 2 訴願法研習教材，同前註。
表 3. 高雄市政府 2016 年訴願案件類型統計表 2016 年 合計 環保 勞工 工務 衛生 財稅 地政 民政 經發 辦結件數 1752 891 322 104 79 74 72 48 33 比率％ 100 50.86 18.38 5.94 4.51 4.23 4.11 2.74 1.89 撤銷 件數 422 320 27 20 7 11 6 8 8 都發 交通 社政 水利 警察 農業 教育 消防 海洋 其他 25 20 16 13 12 11 7 7 0 18 1.43 1.15 0.92 0.75 0.69 0.63 0.4 0.4 0 1.03 0 2 5 3 2 0 1 1 0 1 資料來源：高雄市政府法制局3 經由上開統計表，可見高雄市政府在 2016 年辦結的訴願案有 1,752 件，其中 高雄市政府環境保護局（以下簡稱環保局）的案件就佔了 891 件，佔高雄市政府所 有案件的 50.86，超過一半；質言之，將高雄市政府其他各局處（即環保局除外）， 之訴願案加總，尚不及環保案件之一半。而總撤銷案件為 422 件，環保案件就高達 320 件，比例之高，亦佔該局超過三分之一的總訴願案量。而被撤銷的案件中，多 數由該局依據訴願法第 95 條規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關 3 訴願法研習教材，同前註。
係機關之效力；就其依第十條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或 個人，亦有拘束力。」，在訴願決定之拘束力下，依據前訴願決定意旨，原處分機 關於自行審查後撤銷，或經訴願審議後撤銷，或由法院判決撤銷，其中不乏以「行 為責任」為由所撤銷的案件。
貳、研究目的
環境基本法第4條規定：「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責 任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、 破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」。揆其立法理由，乃考量環境保護不 能僅依賴政府之作為，而應由全體國民及組織團體等與政府通力合作，只有在全民的參與 之下，環境保護才能有其成效。且為符合公平正義，乃以實際污染行為人負責為原則，以 非污染行為人為例外，並於確認污染行為人後，課予應盡之責任，此可謂之「污染者負責原則」 及「共同負擔原則」4 。 本研究試圖經由研究文獻、個案及訪談的方式來探討「行為責任」在廢棄物 清理法及訴願制度下產生之爭議，並期待能建立更加健全的法律制度，使政府機 關單位及民眾均能有正確的行為規範可以遵循。同時，希冀借重公權力的救濟效 能，減少公部門違法或不當的行政處分與審議決定或司法判決，而違法者亦得以 受到應有之處分，並使市容整潔及環境得受到妥適保護。此外，也期望借助本文 之結論與建議，使民眾有較為正確的法治觀念、明辨是非，並知法守法，進而使 得生活環境獲得持續的改善，更是本文之精神所在。茲就本研究的主要目的臚列 如后： 一、以廢棄物清理法第 27 條規定有關「行為責任」（行為罰）為中心，探討行 政罰上「行為責任」帶來之爭議，以及與同法第 11 條規定有關「狀態責任」之 4 簡榆芯（2017），《廢棄物清理法上連帶責任之研究》，頁 18，國立中興大學法律學系科技法律碩士 論文。異同與競合。 二、比較現行廢棄物清理法第 27 條規定相關文獻探討、個案分析，佐以實證訪 談，並將問題及爭議予以分類及探究。 三、歸納「廢棄物清理法」第 27 條有關「行為責任」在實務上所面臨的困境， 進而提供相關論述及見解，並給予建議。
第三節 研究範圍及研究限制
壹、研究範圍
蓋行政罰是行政機關為了維持行政秩序，針對不履行行政法上之義務者予以 處罰，一般違反者之違法態樣並非嚴重，可非難性較低，並有著各種不同的態樣， 例如污染環境等，固未嚴重到需以刑罰予以制裁，然亦已造成社會秩序之混亂， 故應予裁處。由於違反此一行政法上義務之行為，占所有不法行為相當大的比例， 因此受到處罰的人民相當多，且所違反之樣態與日常生活緊密相連。是以，行政 罰在對人民權利之干涉上，固較刑罰來得輕，但其與人民之關係則有密切關係， 故所影響之層面反而較廣。因此一行政罰之裁罰，有助於行政秩序及目的之達成， 且在程序上相對簡便且快速，效果之顯現亦較為迅速5 。為維護市容整潔及環境保 護之公益性與人民權益之衝突間，尋求公平正義及平衡點，本文謹以較常見且較 具爭議性之違反廢棄物清理法第 27 條規定有關「行為責任」（即行為罰，behavioral punishment）所為之處分，因而在訴願案中發現的問題及困境，以其是否合理，是 否違反平等原則及公平正義等進行探究，並提供相關建議。 因本研究旨在探討廢棄物清理法第 27 條行為責任相關規定之不足，甚至是漏 洞，故本文以廢棄物清理法訴願案件為主軸，採用文獻研究法，並輔以文件蒐集 及分析作為收集資料的方法；以及質性取向（qualitative approach）之個案研究（case 5 洪家殷（2006），《行政罰法論》，2 版 1 刷，頁 1-2，台北：五南。study）；同時採用訪談法，作為研究方法。在文獻部分，乃以相關法令規章、判解 函釋、個案、研討會或媒體報導等相關資料，作為本研究重要的文件資料來源； 在個案研究部分，以違反廢棄物清理法第 27 條規定之訴願案作為評析對象；在訪 談部分，主要訪談對象為執行機關相關案件承辦人員。
貳、研究限制
一、文獻資料的限制 除專書外，與廢棄物清理法第 27 條規定有關「行為責任」之研究並不多 見，國內外可為參考之文獻資料相當有限，相關論述之著墨亦大抵雷同，此為 本研究限制之一。 二、案例樣本選取的限制 本研究為深入瞭解個案，乃採用質性取向，在研究樣本選取上，係僅選取 個案進行研究，樣本數量無法與採用問卷方式相較，此為本研究限制之二。 三、訪談的限制 本研究設計的訪談內容乃採半結構式，亦即去除訪談的標準化程序及問題 的順序，且仰賴訪談者與受訪者間的社會互動（social interaction），而本研究主 要針對執行廢棄物清理法第27條規定之相關承辦人等進行訪談，並以一種日常 生活對話進行。囿於人力與財力無法採取無結構性的質性訪談及進入現場觀 察，且係採實證訪談方式，致在訪談所蒐集的資料可能不夠廣泛，並非以數據 分析方式呈現，此為本研究限制之三。 四、研究結果推論方面 本研究針對前揭文獻、案例及訪談之資料綜合分析，惟在資料蒐集部分， 尚難避免因不甚齊全而有疏漏之處（不夠深、不夠廣），故本研究成果是否全 面推論至其他的縣市之所有廢棄物清理法第 27 條案件（按：本研究有關法律 授權公告部分，各縣市公告內容不一；各縣市行政規則，如裁罰基準等之規範亦有所不同），甚至促成修法，仍需更廣泛的研究與探討，此為本研究限制之 四。
第四節 研究方法及研究架構
本研究為了達到上述研究目的，主要採取文獻分析法、個案研究法及訪談法， 分別說明如下：壹、研究方法
一、文獻分析（Document Analysis） 文獻分析法是指根據一定的研究目的或課題，透過蒐集相關資訊、調查報 告等文獻資料，從而全而準確掌握所要研究問題的方法。蒐集內容儘量廣博， 並將收集的資料，經過分析之後歸納統整，再分析事件淵源、背景、原因、影 響及意義等等。文獻資料可以是政府部門的資料、各行業的研究、圖書館中的 書籍、文件紀錄資料庫、論文、期刊及報章新聞等等。其分析步驟有四，即閱 覽與整理 （Reading and Organizing）、描述（Description）、分類（Classifying）及 詮釋 （Interpretation）6 。本研究除探討廢棄物清理法第 27 條有關行為責任部分 外，同時以「行政程序法」、「行政罰法」等相關規定，加諸相關判解函釋及實 務見解，予以闡述。 二、個案研究法（Case Study） 個案研究適合回答有關「如何」及「為何」之問題，同時須能提供豐富的 資訊，對研究對象的選擇主要係依據研究目的與問題，而採取「目的性抽樣」 原則。個案研究主要在檢驗理論，而非推論至母群體，故個案選擇與研究主題 與理論檢驗有密切相關。透過個案研究較能深入瞭解本文的核心及爭議所在， 6 國家通訊傳播委員會網站，http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/08012/687_4951_080125_4.pdf （最後 瀏覽日：10/01/2017）將有助於脈絡上的（contextual）及全面性的（holistic） 理解。而「質性研究」 是一個統稱，是一種相對於「量化研究」的研究方式，其發展遍布各學科，同 時跨越於社會科學、人文科學和物理科學等，且仍快速的發展中。本研究採質 性取向之個案研究法，主要以違反廢棄物清理法之受處分人所提訴願為個案， 藉以探討原處分機關所為之行政處分是否構成違法或有瑕疵，並以較具代表性 之訴願案件，挑選出 5 件不同樣態的案例，作為研究的重點，並以違反法令、 違反事實、訴願理由、訴願決定意旨、爭點及評析等編排，具體呈現出個案之 問題及爭議所在，並加以論述。又，為保護被研究者並合於個人資料保護法相 關規定，本研究對指稱訴願人、關係人等之個人資料（含姓名等基本資料），均 以匿名方式處理。 三、訪談法（Interview） 訪談法係基於特定的目的去訪談特定人士，藉由對談的方式而獲知受訪者 對特定事項的了解程度及看法。訪談如同口頭問卷，訪問者以面對面的方式提 問，受訪者無需在問卷上作答，而係以口述的方式，直接回答問題。訪談法與 問卷調查的差別在於訪問者的答案並無預先設定的形式，因此受訪紀錄，常以 文字的方式書寫，而與問卷般所採用選項回答不同，因此，將資訊量化較為困 難。而半結構性訪談又稱為焦點訪談，在訪談前就單一主題定下訪談大綱，並 預列若干問題供訪談者採用。訪談重點乃在於明瞭受訪者的看法及意見，因此， 訪問者會以綱要為本，就訪談的狀況適時以不同的形式，引導受訪者針對該主 題進行深入之陳述，故半結構性訪談兼具結構性訪談與非結構性訪談之優點； 且亦可以相當簡單、有效且實用的方式取得真實而具參考性的資料；而紀錄時 也較非結構是訪談容易。有相當多的質性研究呈現，係以訪談資料分析做為其 文本的內容，因訪談較容易實際觀察並接收到相關利害關係人對問題的看法， 而本研究即採半結構式訪談（semi-structured interviews）作為一種資料蒐集方式。 訪談乃是一種「對話之旅」，在對話的過程中，訪談者和受訪者是建立在一種夥
伴的關係上，透過情感交流及互動的方式達到訪談的目的。質性研究的訪談是 有目的的談話過程，訪談者和受訪者係立基於平等對話上，二者瞭解對問題或 事件的認知及感受。訪談之質性研究報告呈現，大多以訪談蒐集資料做為研究 的內容，所持理由為透過訪談較能深入了解受訪者的內心歷程。訪談可以將強 調對情境脈絡、事實與議題及描述的原始資訊，整理並轉化為有意義的資料。 此外，訪談是指二個人以上的交談，其要件是至少有一位以上的訪談人， 以及一位以上的受訪者。訪談人透過語言溝通來獲取受訪者的某些訊息，即如 同對話一樣，在提話與回答的互動過程中，用以收集訪談人所需要的資訊。如 果能經由適當的控制與安排，訪談人就能夠探詢對方的看法，得到所想要的答 案。訪談在質性研究中佔有相當重要的地位，也可以做為量的研究的先導性研 究。訪談也能運用在很多的範圍裏，從不熟悉的探索性研究，較為成熟的領域， 一直到成熟的領域，訪談都有可以有其發揮的地方7 。而本文研究的議題，適合 對廢棄物清理法第 27 條規定有相當程度瞭解之人士 ，因此受訪者係以實際參 與、執行該條文之稽查、裁處及行政救濟等過程的承辦人員為主，並輔以部分 民眾，可資對照二者答覆內容的差異。本文訪談之設計與實施，則包括研究設 計、訪談的進行、資料分析，茲分述如下： （一）研究設計 前揭文獻研究及案例分析中，本文除參酌相關文獻資料外，並從較具爭 議性及代表性的訴願個案中找出爭點，將之整理後作為訪談大網。與案例分 析同樣的是，為保護被研究者並合於個人資料保護法相關規定，本研究對指 稱相關人等之個人資料（含姓名等基本資料），均以匿名方式處理。 （二）訪談對象 因本文主要係以廢棄物清理法的執行機關的角度為出發點，訪談對象 主要為實際在廢棄物清理法第 27 條規定下運作的承辦人員：稽查業務承辦 7 國立台灣師範大學網站（萬文隆（2004），〈深度訪談在質性研究中的應用〉，《生活科技教育月刊》， 37 卷 4 期），http://rportal.lib.ntnu.edu.tw/bitstream/77345300/21034/1/ntnulib_ja_E0201_3704_017.pdf （最 後瀏覽日：11/29/2017）
人員、裁處業務承辦人員、檢舉業務承辦人員、報案中心等計畫承辦人員、 訴願與行政訴訟承辦人員等，以及部分民眾。因實際參與完整的行政處分及 行政救濟流程者對於廢棄物清理法第 27 條規定有一定程度瞭解，較能深入 扺達核心問題所在，並能提供較為具體的看法與意見。本文因採行質化研 究，受訪者分別有著不同身分、年紀、性別、職業、年資、教育程度、正式、 非正式人員及民眾等背景變數，藉以了解不同個體對廢棄物清理法第 27 條 規定之態度及關心程度，使研究面向更為多元及豐富。此外，在學歷背景上， 其中三位具法律背景（法律學士或碩士），餘則為環保相關科系或其他科系 人員，惟大多在環保局工作有一段時日，對本文相關法條及規定有一定的了 解及認識，並能提出實務上中肯之見解與意見。此外，訪談者也可以隨時觀 察受訪者的反應，並調整訪問方式，以獲得研究所需要的資料8 。 （三）訪談大綱 本研究依研究目的及文獻探討擬定訪談大綱，研究者主要以訪談與追問 之方式，尋求更多深入的訪談資料，並在訪談中協助受訪者深究訪談大綱的 相關問題。大綱內容設計為 6 項，分別為： 1. 是否知悉廢棄物清理法第 27 條的規定?是否對「行為責任」（行為罰） 及「狀態責任」有所瞭解?（受訪者如表示不清楚，將提供法條及相關規 定供參，並加以說明。） 2. 行政機關依職權調查事實及證據應到何種程度?是否法律應明文規定? （調查事實及證據之比例原則） 3. 「以車追人」的查證方式，是否法律應明文規定車主若主張其非實際行 為人，車主除負有舉證責任義務外，同時負有協力義務並提供行為人之基 本資料以供查處?倘未能提供，則逕推定車主為行為人，並予以處罰?（舉 反證責任及推定） 8 國家通訊傳播委員會網站，同前註 6。
4. 承上，倘因性別不符等諸多因素，客觀上無法推定車主為行為人，是否 應課予不作為責任、狀態責任或協力義務?如何課責?逕以車主為受處分人 或另處罰鍰金額或處以其他罰則?（不作為之行為責任、狀態責任及協力 義務） 5. 是否有其他更適合的查證方式以取代目前最廣為使用的「以車追人」的 查證方式，並避免行政怠惰的疑慮?（現行查證之替代方案） 6. 是否對廢棄物清理法第 27 條有關「行為責任」的爭議，有進一步的看 法?或修法上的建議?（如有其他相關未盡事宜漏未提及，亦請詳述之。） 表 4. 訪談紀錄表 您好： 首先，非常感謝您撥冗接受本次訪談。本次訪談重點在於本論文「廢棄物 清理法第 27 條行為責任之研究-以訴願案例為中心」有關廢棄物清理法第 27 條規定之「行為責任」所產生的困境，並針對該困境如何改善的角度所作的訪 談。另一方面也想藉由本次訪談，瞭解您對於上開廢棄物清理法相關法令及規 定的看法及意見，並作為本次研究的參考。 感謝您的訪談內容及提供的建議。本次訪談所有內容均經實地錄音並經您 同意發表在本文研究內容中，並僅作學術研究（本論文）使用。有關個人資料 部分，則依個人資料保護法規定，以匿名等方式處理。 敬祝 身體健康 心想事成 研究生：陳 明 進 年 月 日 受訪者： 訪談日期 訪談時間： 訪談地點： 訪談大綱：（共 6 項，如本文所述） （四）訪談時間安排 本研究旨在對因不服違反廢棄物清理法第 27 條規定所提起之訴願案件 進行探究，其核心乃在相關規定及體制之實務運作所產生的扞格，因此訪談
對象主要為實際參與廢棄物清理法訴願案之原處分機關承辦人員或相關人 員；時間安排方面則以受訪人最適時間點為主要考量，並將事先聯繫以確定 適合時間及地點。 （五）訪談資料整理 在質的研究中，訪談觸及個人的經驗、認知、內心世界等面向，由於研 究者並無操控研究情境之意圖，故原始資料的來源大多以直接摘述（direct quotations）方式呈現。其特點在於表露受訪者的情緒深度，以及思維組織的 方式，對問題的想法、經驗，以及基本認知等等；而質的研究者乃提供一個 基本架構，透過訪談或觀察，人們可以正確和完整的表達出對問題的看法9 。 本研究藉由文獻及案例等資料整理出研究的問題，並選定訪談對象，擬 訂訪談題綱，並進行實地訪談，最後將訪談錄音所得資料轉為文字檔，並藉 此一資料整理中，瞭解本文全貌及脈胳。同時在整理的資料中，運用歸納的 方式，輔以邏輯概念，對訪談紀錄，以及當時所蒐集的所有資料進行整理， 並配合研究的主題、相關文獻及案例等，加以詮釋並得出綜合的意見或結果。
貳、研究架構
質性研究係跨學科、超學科，甚至是反學科的一種研究法，在質性研究的範 圍裏，科學哲學的基礎和方法論並非單一體系，而是源自於多種不同的學科，如 社會學及人類學等，而其發展過程也受到相當多不同思潮、理論和方法的影響， 因此質性研究的特色乃具有多重的面向和多種的焦點。本文藉由文獻資料、案例 分析及實證訪談等論述，將本文分為六章：第一章為「緒論」，分為研究背景及問 題意識、研究動機及研究目的、研究範圍及限制、研究方法及架構，以及研究流 程等。第二章為「行政罰上責任能力、責任條件及責任類型」，主要經由行政罰法 及相關文獻，分析探討當事人在「廢棄物清理法」第 27 條規定「行為責任」中， 9 國立政治大學網站，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/34399/7/61506207.pdf （最後瀏覽日： 10/04/2017）應負之責任及應盡的義務。第三章為「行政法上調查事實及證據、舉證責任及協 力義務」，主要經由行政程序法及相關文獻資料，分析探討行政機關之權責及當事 人之責任及義務。第四章為「廢棄物清理法第 27 條訴願案例評析」，主要說明並 分析廢棄物清理法第 27 條與本文案例相關之第 1、2、10、11 款等規定之訴願案例 及相關見解。 第五章為「廢棄物清理法第 27 條之實證訪談」，係以廢棄物清理法 第 27 條有關「行為責任」作為訪談內容及中心，並整理訪談後所得結果。第六章 為「結論與建議」，乃綜合各章探討及論證後，對於「廢棄物清理法」第 27 條有 關「行為責任」之行政處分及經撤銷案件所產生的爭議進行結論，並提出妥適之 建議。
第五節 研究流程
本文在研究流程部分，藉由上開文獻探討、案例分析及訪談法之運用，闡述 因廢棄物清理法第 27 條有關「行為責任」規定之不足，而產生之爭議，甚至是法 律上的漏洞，進而促進改善甚至修法，以達到本研究之目的。本文研究流程如下： 一、文獻蒐集研究。二、相關法令及判解函釋分析。三、「行為責任」與「狀態責 任」之意涵及比較。四、相關理論及見解之研討。五、具代表性之案例分析及探 討。六、訪談規畫及進行。七、研究結果歸納。八、提出結論並提供建議。 表 5. 研究流程表 一、文獻蒐集研究 主要經由文獻分析探討「廢棄物清理法」第 27 條有關「行為責任」（行為 罰）之規定。 二、相關法令及判解函釋分析 針對廢棄物清理法第 27 條、行政程序法及行政罰法等相關規定及判解函釋加以探討及分析。 三、「行為責任」與「狀態責任」之意涵及比較 主要經由文獻分析探討「廢棄物清理法」第 27 條規定有關「行為責任」與 同法第 11 條規定有關「狀態責任」之意涵及差異。 四、相關理論及見解之研討。 包括責任能力、責任條件、責任類型、行政法上調查事實及證據、舉證責 任及協力義務等等相關理論及見解之探究。 五、具代表性案例分析及探討 以訴願人因不服違反「廢棄物清理法」第 27 條事件所提起之訴願案為主， 並經撤銷之案件或相關案件為例，進行探究。 六、訪談規畫及進行 主要採用質性取向之個案研究，訪談對象則以熟稔廢棄物清理法之執行機 關的承辦人員為主，民眾為輔。 七、研究結果歸納 將所有研究內容予以歸納分類，並找出主要爭點、潛在問題，以及可能的 解決方案。
八、提出結論並提供建議
總結上開文獻、案例及訪談等研究後，具體提供可行性的建議，並擬具標 準作業程序（SOP）及修正草案。
第二章 行政罰上責任能力、責任條件及
責任類型
我國行政罰法的訂定，主要是依據外國法的制度而引進來的，尤其是大陸法 系的國家，且以德國和奧地利為主。2005 年 2 月 5 日制定通過的行政罰法的法理 和體系，則主要是參考德國的違反秩序罰10 。有關行政罰法規範的責任能力包含： 一、依年齡分，規定在行政罰法第 9 條第 1 項：「未滿十四歲人之行為，不予處 罰。」、第 9 條第 2 項：「十四歲以上未滿十八歲人之行為，得減輕處罰。」。 二、依辨識能力分，規定在行政罰法第 9 條第 3 項：「行為時因精神障礙或其他 心智缺陷，致不能辨識其行為違法或欠缺依其辨識而行為之能力者，不予處罰。」、 第 9 條第 4 項：「行為時因前項之原因，致其辨識行為違法或依其辨識而行為之 能力，顯著減低者，得減輕處罰。」。三、自行招致（原因自由行為）：規定在 行政罰法第 9 條第 5 項：「前二項規定，於因故意或過失自行招致者，不適用之。」 而行政罰法之責任條件則規定在行政罰法第 7 條及第 8 條條文中：一、行為 須出於故意或過失，行政罰法第 7 條第 1 項規定：「違反行政法上義務之行為非 出於故意或過失者，不予處罰。」。二、組織之故意或過失，行政罰法第 7 條第 2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組 織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職 員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」。三、 不知法規之責任與減免，行政罰法第 8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處 罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」 至於行政罰上的責任類型，因責任發生之原因不同，主要可分為狀態責任與 行為責任二種類型，係對於公共秩序或公共安全所造成之危害來自於何處區分。 10 蔡震榮、鄭善印（2006），《行政罰法逐條釋義》，頁 22，台北：新學林。基於法治國之基本要求，行政機關在採取危害防治措施之時，倘欲對人民課予義 務，須有法律上之依據，且應以對該危害之發生負有責任之人為對象為原則。一 般而言，「對該危害之發生負有責任之人」指的是引起危害之人，其一乃經由人之 行為所致，稱為「行為責任」（Verhaltensverantwortlichkeit）；其二乃因物之性質或 狀態所致，稱為「狀態責任」（Zustandsverantwortlichkeit）11 。
第一節 行政罰上責任能力
行政罰係為維持行政上之秩序，對於違反行政上義務者予以處罰，故又稱為 「秩序罰」。現行的行政罰法確立了處罰法定主義，以落實基本上不允許空白處罰 條款、不得溯及既往、禁止類推適用或擴張解釋等原則。在過去，我國實務上認 為「行政罰不以故意過失為必要」，嗣大法官釋字第 275 號解釋指出法規無規定 時，雖不以故意為必要，但仍應以過失為其責任條件，並且採用奧地利法制的「推 定過失」責任，故現行行政罰法第 7 條第 1 項規定「非出於故意或過失行為不 罰」，業採用「過失責任」作為責任條件標準之一。且行政罰須遵守正當法律程序 與比例原則，同時採用「便宜主義」原則，對於法定最高額 3,000 元以下罰鍰的處 罰，如其情節輕微，倘以不處罰為適當者，則得免予處罰。 在行政罰中，除了以故意或過失為其責任條件外，當以具備責任能力為條件。 行政罰法係參酌民法及刑法責任能力的分類，將責任能力分成三級，亦即完全責 任能力、限制責任能力及無責任能力。對無責任能力者不予處罰；對限制責任能 力者得減輕其處罰。至於判斷責任能力部分，則分為二種：其一、依年齡，
行政 罰法第 9 條第 1、2 項規定：「未滿十四歲人之行為，不予處罰。十四歲以上未滿十 八歲人之行為，得減輕處罰。前二項規定，於因故意或過失自行招致者，不適用 之。」。其二，依辨識能力（規範認知之精神狀態），行政罰法第 9 條第 3、4、5 11 國立政治大學網站，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/32864/6/026106.pdf （最後瀏覽日： 10/01/2017）項規定：「行為時因精神障礙或其他心智缺陷，致不能辨識其行為違法或欠缺依其 辨識而行為之能力者，不予處罰。行為時因前項之原因，致其辨識行為違法或依 其辨識而行為之能力，顯著減低者，得減輕處罰12 。 申言之，有關行政罰法上之行為人，範圍相當廣，該法第 3 條規定：「本法 所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管 理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，責任能力係由「年齡」與 「規範認知的精神狀態」（辨識能力）所組成，茲分述如下： 一、自然人 行政罰法第 9 條規定：「未滿十四歲人之行為，不予處罰。十四歲以上未滿 十八歲人之行為，得減輕處罰。行為時因精神障礙或其他心智缺陷，致不能辨識 其行為違法或欠缺依其辨識而行為之能力者，不予處罰。行為時因前項之原因， 致其辨識行為違法或依其辨識而行為之能力，顯著減低者，得減輕處罰。前二項 規定，於因故意或過失自行招致者，不適用之。」爰此，自然人可分為「無責任 能力人」、「減輕責任能力人」及「完全責任能力人」等三種。 二、法人及其他團體 法人分為私法人及公法人，均具有完全責任能力。通說認為法人係透過法律 規定賦予法律人格者，稱之為「法人實在說」，其代表法人之自然人所為之行為， 其效果直接歸於法人，因此法人對其代表機關之自然人的行為，即應負起責任並 接受處罰，且不致於違反「責任原則」。在我國，法人得為犯罪的主體，此觀諸 廢棄物清理法第 47 條規定：「法人之負責人、法人或自然人之代理人、受僱人 或其他從業人員，因執行業務犯前二條之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或 自然人亦科以各該條之罰金。」自明。然而法人並無「年齡」及「規範認知能力」 的問題，因法人及其他團體，在法制上必須由有行為能力者擔任代表人或管理 12 林鍚堯（2006），《行政罰法》，4 刷，頁 83-85，台北：元照。
人，因此法人只有如何認定其屬故意或過失的責任條件問題，而其他非法人團體 及機關亦僅有故意、過失如何認定的問題13 。 在行政秩序罰上所稱之責任能力和與刑法相同，主要係指行為人受行政秩序 罰制裁，必須以具有對能自己行為負責之能力為前提要件，並要求行為人對其行 為負責。其首要條件乃行為人具有辨別其行為價值能力，始能發生責任，故行為 人如能判斷其行為價值，仍然違法時，就應對此一行為負責且受到非難並得予適 當的制裁。行政秩序罰於對行為人違反行政法規之制裁，仍應以行為人具有責任 能力為前提要件，國內學者表示贊同者佔大多數14。 此外，法務部針對交通部 93 年 02 月 25 日交路字第 0930022485 號函請釋復有 關舉發限制行為能力人違反道路交通管理處罰條例案件，以 93 年 04 月 01 日法律 字第 0930009249 號函釋略謂： 按行政程序法第二十二條所稱「行政程序之行為能力」，係指在行政 程序上得有效從事或接受行政程序行為之資格。至於責任能力則係指依行 為人年齡或精神狀態健全與否決定應負擔違法行為之責任而言。二者意義 及規範目的並非一致，易言之，有責任能力未必即有行政程序行為能力。 依道路交通管理處罰條例第八十五條之四規定：「未滿十四歲之人違反本 條例之規定，處罰其法定代理人或監護人。」稽其立法意旨係參酌社會秩 序維護法之規定，對於未滿十四歲無責任能力之人違反行政法上義務之行 為，課以法定代理人責任，處罰客體為法定代理人，上開規定似難謂為行 政程序行為能力之特別規定。次按行政程序法第三條第一項規定：「行政 機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」依行政院 八十九年三月九日臺（89）法字第０六九九一號函示，其所謂「法律」包 括經法律授權而其授權內容具體明確之法規命令。查本件道路交通管理處 罰條例第九十二條第三項授權訂定道路交通管理事件統一裁罰基準及處理 細則第十一條規定，乃係舉發違反道路交通管理事件通知單之應記載事項 及交付處理程序，上開規定是否已針對滿十四歲而未具備行政程序法第二 十二條所定行政程序行為能力之人，另設有關送達之特別規定，因而得以 排除行政程序法第六十九條第一項規定之適用？請本於立法意旨依職權審 酌之。 13 李惠宗（2007），《行政罰法之理論與案例》，2 版 1 刷，頁 54-56，台北：元照。 14 洪家殷（2000），《行政秩序罰論》，2 刷，頁 103，台北：五南。
據此，行政程序法第 69 條第 1 項規定，對於無行政程序之行為能力人送達者， 應向其法定代理人為之。而第 22 條第 1 項第 1 款規定，依民法規定有行為能力之 自然人，有行政程序之行為能力。以未成年人或禁治產人等為例，在民法規定上 並無行為能力，故亦無行政程序之行為能力，依上開規定，即應向其法定代理人 送達，而不得逕向未成年人或禁治產人為送達。但依該法第 69 條第 4 項規定，未 成年人或禁治產人為行政程序行為時，於未向行政機關陳明法定代理人前，得向 該未成年人或禁治產人送達。再者，廢棄物清理法及其相關規定，並無前揭道路 交通管理處罰條例第 85-4 條：「未滿十四歲之人違反本條例之規定，處罰其法定 代理人或監護人。」之相關規定，此在違反廢棄物清理法第 27 條規定有關行為責 任，以及第 11 條規定有關狀態責任部分尤為顯著，乃形成一法律漏洞，例如車輛 所有人（第 27 條）或土地、建物所有人（第 11 條）為未滿 14 歳之人，其違反前 開規定時，因現行相關法令並未明文規定得處罰其法定代定人或監護人等，則將 無法可罰。
第二節 行政罰上責任條件
責任條件主要係指行為人的主觀犯意，亦即行為人對其行為能有一定之意思 決定，倘其決定從事侵害法益之行為，即得予以非難並要求其承擔責任。責任條 件主要包含二個要素，亦即故意及過失。因此在行秩序罰中，如行為人具有責任 條件為前提要件，則必須在行為人就其行為有故意或過失之時，始得予以處罰。 是以，責任條件是否具備，對行為人得否受處罰，就顯得相當重要15 。 依據行政罰法第 7 條第 1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過 失者，不予處罰。」，倘行政機關要處罰民眾，首先必須就人民之行為具有故意或 過失，負舉證責任。而在此一規定下，應予以適度的限縮適用。因故意、過失在 行政罰法上並無定義性之規定，故必須參照刑法之相關規定（大法官釋字第 275 15 洪家殷（2000），同前註 14，頁 97。號解釋參照）。
壹、故意
行政法之故意與刑法第 13 條：「行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使 其發生者，為故意。行為人對於構成犯罪之事實，預見其發生而其發生並不違背 其本意者，以故意論。」定義相同，亦有「直接故意」與「間接故意」之分。亦 即，在行政罰法上之故意係指「人民對違反行政法義務行為之事實，明知並有意 使其發生者或預見其發生而其發生並不違背其本意者」。是以故意包括「知」（知 情）與「欲」（任其發生）二個要素，均屬行政法上的故意。貳、過失
行政法上之過失與刑法第 14 條：「行為人雖非故意，但按其情節應注意，並 能注意，而不注意者，為過失。行為人對於構成犯罪之事實，雖預見其能發生而 確信其不發生者，以過失論。」定義一致，意指「人民對違反行政法義務行為之 事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生或雖預見其能發生而確 信其不發生者」。然而，行政罰法上的過失類型上和民事法的過失相同，分為「重 大過失」、「具體輕過失」以及「抽象輕過失」16 。至於法人與其他團體責任條件 之認定部分，行政罰法第 7 條第 2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人 團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其 他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該 等組織之故意、過失。」。一般而言，所謂「推定」係屬「事實推定」，僅係依據 經驗法則而事實認定的方法，依據經驗法則作為事實的推定，其進行推定的主體， 必須就事實存在負其舉證責任，惟被推定的事實可提反證推翻。倘透過法律之規 定予以推定，則為「法律規定」，其具有舉證責任轉換之效果，亦即經由法律推定 之事項，主張該事實不存在之一方負有舉證責任的義務17 。 16 李惠宗（2007），同前註 13，頁 56-62。 17 李惠宗（2007），同前註 13，頁 66-67。責任條件須出於故意或過失，行政罰法第 7 條第 1 項：「違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰。」定有明文，基於「有責任始有處罰」原 則，行政罰亦應以行為人主觀上可非難性及可歸責任為前提要件，故須其違反行 政法上義務行為係出於故意或過失者始予以處罰；無故意或過失者則不予處罰。 又，行政罰法第 7 條第 2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中 央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表 權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之 故意、過失。」，係明文解決私法人、團體或其他組織之責任條件問題，以代表人 等自然人之故意、過失視為該法人組織之故意、過失，且不以不知法規而免責， 另觀諸行政罰法第 8 條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得 減輕或免除其處罰。」，故行為人之故意或過失之判斷，並不包含行為人知悉其行 為有無違反行政法上義務之判斷與否，亦即故意或過失之判斷，並不包含違法性 認識的判斷，故行為人無法主張其不知法規而否認其有故意或過失18 。 最高行政法院 94 年判字第 1540 號亦指出，所謂「故意」係指行為人對於構成 違規之事實，明知並有意其發生者；換言之，「過失」，係指行為人雖非故意，但 按其情節應注意，並能注意，而不注意者而言。故過失責任之成立，原則上即以 不知（不注意）為基礎，並以應注意，並能注意為條件。另有關依法或因自己行 為而負有防止違反行政法上義務事實發生之義務，且能防止而以消極不作為方式 不防止者，學理上對類此樣態稱之為「不純正不作為犯」，此與因積極行為違反行 政法上義務者同具有可非難性，故而行政罰法第 10 條規定：「對於違反行政法上 義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事 實者同。因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之 義務。」。至於所謂的依法有防止之義務，不以法律有明文規定之義務為限，舉凡 現行法令衍生的防止義務，而居於「擔保者地位」（Garantenstellung）者均屬之19 。 18 林鍚堯（2006），同前註 12，頁 86-90。 19 黃俊杰（2006），《行政罰法》，頁 40-45，台北：元照。
同理可證，廢棄物清理法第 27 條規定亦應有其適用，其適用範圍不應限縮在「職 務」或「業務」相關，否則漏洞就必然會形成。 此外，所謂行政犯是為法定犯，刑事犯則為自然犯，行政犯為違反法規義務 或行政秩序之行為，並不具倫理的非難性；刑事犯則屬反道義及反倫理之行為， 二者本質上並不相同。在大法官釋字第 275 號解釋出現之前，咸認行政罰不以故意 或過失為責任條件，一但有違反行政法上義務之行為即得予以處罰。然從行政罰 理論之發展趨勢觀之，其所要求之責任條件愈趨嚴格，邇來之立法例幾與刑事罰 之責任條件相同20 。
第三節
行政罰上責任類型
立法者課予特定人之行政法上義務，不外基於二大因素：該等人之行為（包 含作為、不作為與容忍等表現型態），或是該等人對於「物」之支配力。前者著重 在人對自己行為之後果的承擔可能性及必要性；後者則著眼在特定人對其所具實 力支配可能之「物」的必要性及管領力。蓋危險的排除固可由公權力逕行為之， 惟立法者亦可立法要求應負責之人負起排除危險的義務，此即課予行政法上之義 務。然而肇致危險者，非僅人之行為而已，有可能因客體性之「物」之性質或狀 態而生者。是以立法者立法課予行政法上義務，其義務人之形成，即可能源自其 本身的行為，或者是源自該義務人對於物之支配實力，前者稱為「行為責任」 （Verhaltensverantwortlichkeit），後者稱為「狀態責任」（Zustandsverantwortlichkeit）21 。壹、行為責任
所謂行為責任（the Responsibility that Arises from the Obligor's Conduct22
），係自 20 吳庚（1991），〈法學論著--論行政罰及其責任條件〉，《法令月刊》，42 卷 5 期，頁 3-5 （42--175-177）。 21 蔡宗珍（2011），〈建築法上義務人之類型與具體義務人之判定：行政法上行為責任與狀態責任問 題系絡的一個切面分析〉，《臺大法學論叢》，40 卷 3 期，頁 907-953。 22 蔡宗珍（2011），同前註 21。
然人或法人等因其行為致公共安全或秩序產生危害而應負的責任。亦即，「行為 責任」指因作為或不作為而導致行政危害所應負之責。換言之，「行為責任」係指 因作為或不作為而導致公共秩序或公共安全產生危害的責任類型。行為責任之發 生主要在於行為人的「作為」與「不作為」，與該危害之結果間具備其因果關係23 。 然而，該行為不一定自身所為，亦可能因他人行為所肇致，茲說明如下： 一、為自己行為負責 （一）作為之行為責任 行為責任中最典型者行為人為本身行為所負之責，包括作為與不作為的 行為。作為之行為責任，係指行為人以積極作為的方式，違反行政法上的義 務。例如違規停車、超速或任意棄置廢棄物等等均屬是。 （二）不作為之行為責任 不作為之行為責任，係指行為人以消極不作為的方式實現構成要件。行 政罰法第 10 條規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之 義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同（第 1 項）。因自己 行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（第 2 項）」。依法令或本於法令負有防止危害發生之義務者，因可歸責自己事由而 生危害時，即應就此不作為行為負責。簡言之，不作為所生的責任，係來自 法律規定所賦予人民的義務，當義務不履行時，就會產生行為責任。 二、為他人行為負責之連帶責任 行政法上為他人行為負責者，除社會秩序維護法第 10 條規定有關法定代 理人或監護人須對受監護人之行為負責外，最重要的乃法人或法人代表人須對 實際行為人負責之情形。行政罰法第 15 條第 2 項規定：「私法人之職員、受僱 人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政 法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義 23 吳行浩（2011），〈土地所有人、管理人與使用人之環境衛生管理義務相關法規範之檢討—兼評監 察院（98）院台內字第 098190012 號糾正案文〉，《法令月刊》，第 62 卷 6 期，頁 36-37（62~851-852）
務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規 定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」，此即法人代表人之監督義務。因私法人之 董事或其他有代表權之人，對於其職員、受僱人或從業人員，有其指揮監督之 責任，因此若對該行政法上義務之違反疏於監督，即屬指揮監督的疏失，即須 負其責任，此為對他人行為負責類型24 。 再者，附帶責任（或稱附加責任），是指子女、家屬、受雇人發生違反干涉（或 秩序）行政法而須負責的情形。例如社會秩序維護法第 10 條：「未滿 18 歲人、 心神喪失人或精神耗弱人，因其法定代理人或監護人疏於管教或監護，致有違反 本法之行為者，除依前兩條規定處理外，按其違反本法之行為處罰其法定代理人 或監護人。但其處罰以罰鍰或申誡為限。」，依此規定的立法意旨，是要求有法定 支配他人行為義務者，於受監護人發生違法行為時同時必須負責。因此父母、監 護人或法人必須為其監督責任負責而成為責任人，為自己不足的監管行為，或不 為監管行為而負其責任。換言之，該監管行為亦即其自己責任，而不是為他人行 為而負責25 。 行政罰法規定有關行為人之條文，有第 15 條第 1 項、第 20 條第 1 項、第 29 條第 1 項、第 4 項、第 30 條、第 33 條、第 34 條第 1 項及第 35 條等等，然為避免 適用有所疑義，因此在第 3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義 務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或 其他組織。」，而所指行為人之範圍，則依各該條文規範之性質，個別予以認定。 第 3 條係就該法之「行為人」為定義性之規定，因此各機關就主管之法律或自治 條例訂定行政罰時，即應先釐清各該規定的義務主體及處罰客體，以確定所稱「行 24 保成網路書局（取材自蔡宗珍，2007，<行政法上義務人之特定—以狀態責任類型之行政法上義 務人為中心>，台大行政法研討會）， https://www.eyebook.com.tw/Articles_ClassicStudy.aspx?ArticleUID=b1e90ad4-4e47-4704-a 0f2-3ada203cfc94 （最後瀏覽日：10/01/2017） 25 吳宗育（2012），《環境法中狀態責任爭議問題之研究-以土地污染清理為中心》，頁 20-21，中國 文化大學法學院法律學系碩士論文。
為人」的範圍26 。又，當行為責任人與狀態責任人有所競合時，由行政機關就其查 獲違法之事實，為適當、合理之裁量為原則，行政機關並不得任意選擇處罰對象， 或擇一處罰，或二者皆予處罰。且基於行政罰乃以處罰行為人為原則，例外才處 罰行為人以外之人，如須對行為人以外之人裁罰，則應具備適當、合理及充分之 理由，且如對行為人處罰已足達成行政目的之時，即不得對所有權人再予處罰， 方能符合處罰實際違法行為人之本旨，並突顯出行為責任應優先於狀態責任之法 理。 此外，我國憲法關於環境保護有明文規範，在憲法增修條文第 10 條第 2 項規 定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」之基本國策。在 2002 年 11 月 21 日公布施行的環境基本法，觀其制定總說明及整體規範架構，其立法體 例之性質與前提基本方針相近，環境基本法第 4 條規定：「國民、事業及各級政府 共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環 境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」。因此， 基於有責任始有處罰之原則，現行行政程序法並不採「推定過失責任」，該法第 7 條第 1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」， 可知對於違反行政法上義務之處罰，其前提是行為人主觀上有可非難性及可歸責 任，倘行為人主觀上非出於故意或過失，即無所謂可非難性及可歸責性，則無從 加以處罰。
貳、狀態責任
所謂狀態責任（the Responsibility that Arises from the Condition of the Property27
）， 係指物之所有人或對物有實際管領力之人，基於對物的支配力，就物的狀態產生 之危害，負有防止或排除危害（或稱之為「排除危險狀態或回復安全狀態」）之 26 黃俊杰（2006），同前註 19。 27 蔡宗珍（2011），同前註 21。
自己責任28 。易言之，「狀態責任」乃對危害之發生負有其責任者，除人的行為外， 尚有因物之狀態或性質所導致者，即為狀態責任。此以「物之性質或狀態」為中 心所形成的行政法上義務，不論在義務履行、法律規範形式以及具體認定基準上， 均與行為責任大不相同。一般言之，對物的狀態負有責任之人，除物的所有權人 外，還有對物有事實管領力之人。而所謂對物有事實上管領力者，應與民法上的 持有概念有所區別，行政機關為達到執行職務之有效性，並不以具備持有的主觀 意識為必要性。蓋狀態責任的形成，乃因物之狀態或性質所肇致，與人的行為並 無必然直接關連。亦即，該行政法上之課予義務，並無特定行為要素，亦不問是 否因特定行為所產生，有因他人的行為所造成，有因自然原因或不可抗力所造成。 如土地遭他人丟棄廢棄物，以及自家因颱風倒塌而有礙交通等等，縱使然該事實 的發生與所有人並不相關，但其仍有狀態責任，因此必須負擔排除危害之責任。 狀態責任實係以具備排除危害可能性為重要之考量，而物之所有人、管理人 或使用人對物的狀態，原則上應最為明瞭把握而能排除危害，因此物之所有人、 管理人或使用人在干預行政法上是否成為責任人，乃以個人社會表現作為判斷之 標準，如有違反狀態即應負其責，倘土地遭他人丟棄廢棄物，則該土地之所有人、 管理人固並非行為人，惟仍有狀態責任並且須擔負排除危害之責。此外，狀態責 任的課予理由係因土地資源為人民生存所不可或缺者，並具有易破壞性，以及不 易回復性等特性，自然須以永續使用為維護標的；且土地所有人、管理人或使用 人既然享有土地使用的利益，自應負擔其社會義務（德國基本法第 14 條第 2 項參 照）。尤以行為人不明時，課予「狀態責任」更屬維護土地環境不可避免的方式。 此有最高行政法院 95 年 1 月庭長法官聯席會議（行為責任人與狀態責任之選擇）： 行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。以及最高行政法院 98 年判字第 452 號判決（分別共有人對於共有物之狀態責任均負有行政法上義 務）：「狀態責任」既係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予 28 蔡宗珍（2011），同前註 21。
