農地利用、農業環境公共財供應集體行動之研究－兼論OECD新鄉村典範在台灣的適用性(I)

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科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究-農地利用、農業環

境公共財供應集體行動之研究－兼論OECD新鄉村典範在台灣的

適用性(I)

計畫類別：整合型計畫計畫編號： MOST 105-2621-M-004-005-執行期間： 105年08月01日至106年07月31日執行單位：國立政治大學地政學系計畫主持人：顏愛靜共同主持人：吳勁毅計畫參與人員：學士級-專任助理人員：吳孟如報告附件：移地研究心得報告出席國際學術會議心得報告

中　華　民　國　106　年　08　月　23　日

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中文摘要：農業環境公共財（如生物多樣性、涵養水源、減緩氣候變遷、維護農業地景等）乃農民於利用農地過程與所處鄉村環境、整體社會、生計生活交互孕育而生。故為獲取更多的農業環境公共財，勢須集結同一地區農民與其他利益相關者，展開集體行動方能致之。其次，現今鄉村地區面臨人口外移、老化、平均勞動生產力偏低、整體公共服務水準低落等問題，使鄉村發展衰退，故為解決此問題，OECD建立新鄉村典範，強調宜納入與整合各方的投資，展開公私協力與集體行動。基此，本研究挑選宜蘭縣三星鄉行健村、臺中市霧峰區、花蓮壽豐鄉豐山社區等案例，因其皆面臨鄉村發展衰退問題，故參與政府所推動的農村再生政策，執行農村再生計畫，或支持政府的農地利用政策，推動成立農業相關專區（如農業經營專區、作物集團栽培區、休閒農業區等），期能促進鄉村發展，維護農地資源，提供農業環境公共財。因此，本研究將以集體行動、OECD 新鄉村典範為理論基礎，探討如何藉由集體行動，保護和改善農地環境，及促進鄉村的永續發展。具體而言，選擇上述3個案例，探討其農村再生計畫、農業相關專區及有機或友善農業推動與執行的集體行動過程中產生之效益、課題分析，其是否具備集體行動成功的關鍵要素或新鄉村典範的核心要素，最終提出農村再生與農地利用政策的改進建議，研擬促進集體行動以提供農業相關公共財的策略原則，並釐清其農村再生計畫與新鄉村典範之理念異同，兼論新鄉村典範於台灣的適用性。中文關鍵詞：農地利用、農業環境公共財、集體行動、新鄉村典範、農村再生、農業相關專區

英文摘要： Agri-environmental public goods is provided by the interaction between farmers and the rural environment, entire society, and household while farmers utilize farmland. Therefore, in order to gain more

agri-environmental goods, agents based on individual farmers start to collectively associate with farmers and

stakeholders in the same region. Besides, nowadays rural areas are facing problems of population emigration, aging, average labor force productivity decrease, entire public service standard downward, and so on that force rural area decline. Therefore, OECD establishes new rural

paradigm(NRP) to solve above problems of which emphasize collaboration between public and private sectors and collective action, and also contain and integrate investment from each sectors.

Under the above consideration, this study picks Sanxing Community, Shigang Community, Tafalong Community, and Fenshang Community as study cases which are all facing rural area decline so that they all join Rural Regeneration Project. Four communities support government’s farmland use policy to establish Agricultural Operation Designate

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Areas where four communities’ residents wish to advocate rural development, preserve farmland resources, and provide agri-environmental public goods.

Thus, this study selects the four communities to discuss the effect of running Rural Regeneration Project and Agricultural Operation Designate Areas on the theoretical basis of collective action and OECD’s New Rural Paradigm. This study is going to clarify similarities and

dissimilarities between Rural Regeneration Project and OECD’s New Rural Paradigm as well as analyze if OECD’s cases have key factors to make collective action

successful. Eventually, this study will provide suggestions to improve Rural Regeneration Project and farmland use policy, formulate strategies and regulations for providing agricultural related public goods by collective action, and also expound the adaptability of NRP to promote in Taiwan. 英文關鍵詞： Farmland use, agri-environmental public goods, collective

action, new rural paradigm, rural regeneration, agricultural operation designate areas

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科技部專題研究計畫

探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究

（第

1 年）

總計畫期末報告

計畫類別：整合型

計畫編號：105-2621-M-004-005-

執行期間：105 年 08 月 01 日至 106 年 07 月 31 日

執行單位：國立政治大學地政學系

計畫主持人：顏愛靜、吳勁毅（協同）

計畫參與人員：學士級－專任助理人員：吳孟如

博士級－兼任助理人員：陳亭伊

博士級－兼任助理人員：季美珍

學士級－兼任助理人員：林宗緯

備註：本計畫可公開查詢

中華民國

1 0 6

年

0 7

月

3 1

日

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探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究－總計畫期末報告

整合型研究計畫項目總表計畫項目主持人服務機構/系所職稱計畫名稱總計畫顏愛靜國立政治大學地政學系特聘教授探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究（II-III）子計畫一（未獲通過）鄭安廷義守大學公共政策管理學系副教授韌性城鄉治理與國土環境規劃之制度研究（II-III）子計畫二徐世榮/ 廖麗敏（共同）國立政治大學地政學系/ 中國科技大學會計學系教授/ 副教授地方政治、新公民運動與農地保護之研究（II-III）子計畫三（未獲通過）辛年豐逢甲大學土地管理學系助理教授環境影響評估的評估項目及民眾參與：兼論NGO 在環評程序中的功能及地位（II-III）子計畫四（未獲通過）孫振義國立政治大學地政學系副教授民眾參與於生態社區規劃之實踐（II-III）子計畫五（未獲通過）黃信勳/ 張長義（共同）法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授/ 特聘教授永續農村發展的創新實踐進路：里山倡議、農村再生與倆佰甲志願農夫（II-III）子計畫六顏愛靜/ 吳勁毅（共同）國立政治大學地政學系/ 國立東華大學人文創新與社會實踐中心特聘教授/ 博士後研究員農地利用、農業環境公共財供應集體行動之研究-兼論 OECD 新鄉村典範在台灣的適用性（II-III）子計畫七官大偉/ Stephen Acabado 國立政治大學民族學系/ 美國加州大學洛杉磯分校人類學系副教授/ 助理教授山地社會生態系統的動態空間治理之研究：以石門水庫集水區泰雅族部落為例（II-III）子計畫八戴秀雄國立政治大學地政學系助理教授整體國土利用觀點下再生能源設施設置問題與處理對策之分析–以太陽光電、風力發電與地熱為核心（II-III）子計畫九林士淵/ 林俊德（共同）/ 吳治達（共同）/ 王俊豪（共同）國立政治大學地政學系/ 逢甲大學環境工程與科學學系/嘉義大學森林暨自然資源學系/臺灣大學生物產業傳播暨發展學系副教授/ 助理教授/ 助理教授/ 副教授氣候變遷下全臺稻米生產、交易與虛擬水成本關係之研究（ II-III）子計畫十詹進發國立政治大學地政學系副教授氣候變遷對於農業生產環境之生態服務功能的影響與因應策略研究（II-III）

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壹、 前言... 1 一、 總體目標 ... 1 二、 整體分工合作架構 ... 5 (一) 整體性制度檢討分析： ... 5 (二) 農糧、能源與水資源等特定課題分析： ... 6 (三) 分析與決策支援系統的建置： ... 6 貳、地方政治、新公民運動、與農地保護之研究（I） ... 7 一、 研究目的 ... 7 二、 研究方法 ... 8 三、 研究成果 ... 9 (一) 農舍滋長的制度性脈絡：政府及土地利益集團所共構的逐利空間 ... 10 (二) 鑲嵌於宜蘭特定空間結構下的「新農」運動 ... 10 (三) 農舍治理改革的政治機會結構：選舉、社運、執政者的政治企圖心 ... 11 參、農地利用、農業環境公共財供應集體行動之研究－兼論 OECD 新鄉村典 範在台灣的適用性 ... 13 一、研究目的（民國105 年 8 月至 106 年 7 月） ... 13 (一) 建立集體行動、新鄉村典範理論的分析架構 ... 13 (二) 比較OECD 新鄉村典範與我國農村再生政策之內涵 ... 13 (三) 調查研究個案地區發展情形 ... 13 二、 研究方法 ... 13 (一) 方法論—行動取向（action-oriented）的質性研究（qualitative research）為主……….. ... 13 (二) 研究方法 ... 14 三、 結論... 17 (一) 集體行動的成功有賴四大面向的關鍵要素 ... 17 (二) 台灣的農村社區與OECD 的鄉村同樣面臨衰退的窘境 ... 17 (三) 農村再生政策的制度設計部分符合OECD 新鄉村典範的內涵及精神，但仍有可改善空間 ... 17 (四) 宜蘭縣三星鄉行健社區具備集體行動成功的可能性... 18 (五) 台中霧峰區具備集體行動成功的可能性 ... 19 (六) 花蓮壽豐鄉豐山社區具備集體行動成功的可能性 ... 19 四、 對二、三年計畫之研究建議 ... 20

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(一) 第二年（民國106 年 8 月至 107 年 7 月） ... 20 (二) 第三年（民國107 年 8 月至 108 年 7 月） ... 21 肆、山地社會生態系統的動態空間治理之研究：以石門水庫集水區泰雅族部落為例之研究（I） ... 23 一、 研究背景與目的 ... 23 二、 第一年成果 ... 24 (一) 傳統土地利用模式的探討 ... 24 (二) 歷史統計資料的分析 ... 27 (三) 當代土地利用模式的先期踏查 ... 30 三、 小結... 31 伍、整體國土利用觀點下再生能源設施設置問題與處理對策之分析–以太陽 光電、風力發電與地熱為核心 ... 32 一、 執行摘要 ... 32 二、 陸域風力發電 ... 32 (一) 陸域風力發電之主要土地利用影響 ... 32 (二) 比較法制資料收集（各國風機規範整理） ... 33 (三) 陸域風力發電各土地、環境影響因素分析 ... 37 (四) 苑裡風機設置爭議事件法律爭點分析 ... 38 (五) 小結 ... 42 三、 光電設施之設置與開發 ... 43 (一) 光電設施的特性與環境衝擊 ... 43 (二) 現行土地使用管制與光電場設置問題 ... 43 四、 國土計畫法下土地利用控管問題之評估 ... 44 陸、 氣候變遷下之稻米生產、交易與虛擬水成本之關係 ... 45 一、 前言... 45 二、 稻米耕種之灌溉模式 ... 45 (一) 灌溉方法 ... 45 (二) 水稻生長時期與灌溉用水來源 ... 45 (三) 實際訪問 ... 47 三、 灌溉用水與水足跡 ... 48 (一) 藍、綠水足跡的定義 ... 48 (二) 灌溉用水量變化分析 ... 48 四、 台灣稻米灌溉用水量估算 ... 50

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柒、氣候變遷對於農業生產環境之生態服務功能的影響與因應策略研究—景 觀變遷與河川營養輸出關係之探討—以蘭陽溪流域為例 ... 64 一、 摘要... 64 二、 前言... 64 三、 材料與方法 ... 65 (一) 研究材料 ... 65 1. MODIS 出海口葉綠素濃度資料 ... 65 2. MODIS 土地覆蓋分類資料 ... 66 3. 氣象資料─月降水量 ... 67 (二) 研究區域及方法 ... 68 (三) 實驗結果及分析 ... 71 (四) 結論與建議 ... 79 捌、 結論... 81

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圖目錄

【圖 1】三項功能分組間之架構圖... 6 【圖 2】本研究第一年計畫前展開之先期踏查的路徑... 25 【圖 3】先期踏查在森林中發現的三處土地使用遺跡... 25 【圖 4】本研究第一年度展開後運用歷史航照圖對照先期踏查路線周邊地表情形... 26 【圖 5】歷史航照圖（攝於 1968 年）顯示現今為森林但當時應為耕作之土地 26 【圖 6】2016 年 12 月 17 日田埔部落踏查記錄... 30 【圖 7】2016 年 12 月 18 日鎮西堡部落踏查記錄... 31 【圖 8】稻米生育時期排灌水量管理... 46 【圖 9】每月水稻平均灌溉深度... 48 【圖 10】稻米需水量變化圖... 49 【圖 11】稻米灌溉綜合圖表 ... 49 【圖 12】MOD16 資料來源 ... 53 【圖 13】NDVI 資料來源... 54 【圖 14】土地覆資料來源... 54 【圖 15】台灣每年每人白米可供消費量資料來源... 60 【圖 16】台灣歷年稻米總供給量與總需求量... 62 【圖 17】台灣稻米總需求量與一、二期產量... 62 【圖 18】2005 年 9 月台灣地區近海 Chlorophyll a 濃度資料 ... 66 【圖 19】研究區域－蘭陽溪流域... 68

【圖 20】NDR 模型概念圖（InVEST User Guide, version3.3.1） ... 71

【圖 21】氮磷整體輸出趨勢... 72 【圖 22】氮磷輸出趨勢圖... 73 【圖 23】2008 年 7 月氮（上）磷（下）輸出分佈圖... 74 【圖 24】流域降水量各年比較... 75 【圖 25】氮磷輸出與雨量比較（上圖：磷，下圖：氮）... 76 【圖 26】氮磷輸出與葉綠素濃度比較（上圖：磷，下圖：氮）... 77

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表目錄

【表 1】第一年度計畫研究問題、研究方法與資料來源的對照... 16 【表 2】本研究第一年度開始至今收集的文獻與初步分析... 27 【表 3】各國風機規範整理... 33 【表 4】各水利會水稻灌溉用水資料（以 2014 年為例）... 51 【表 5】農業統計年報之各期稻穀產量資料... 52 【表 6】台灣一、二期稻米藍綠水用量與總用量（單位：百萬立方公尺）及所佔比例... 55 【表 7】一、二期藍水耗用量（單位：百萬立方公尺）... 56 【表 8】一、二期綠水耗用量（單位：百萬立方公尺）... 56 【表 9】藍、綠水量差值與升降關係表（單位：百萬立方公尺）... 57 【表 10】歷年一、二期稻作面積與產量表（面積單位：萬公頃，產量單位：萬公噸）... 58 【表 11】歷年稻作面積、產量差值與藍綠水量值變化表（量值單位：百萬立方公尺，面積單位：萬公頃，產量單位：萬公噸）... 59 【表 12】歷年兩期稻作面積、產量與藍水量比值表... 60 【表 13】台灣總人口數資料來源... 61 【表 14】台灣歷年稻米產量與需求量表（單位：萬公噸）... 61 【表 15】IGBP 分類方案及自行分類對照表 ... 67 【表 16】本研究所使用之景觀指標... 69 【表 17】保留之景觀指標... 72 【表 18】相關性分析表... 78 【表 19】各子計畫間的關聯性... 83

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壹、

前言

本整合型計畫係以探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究為總標題，所依據之議題、研究主題，包括：（1）H.永續治理—H.2.國家與地方之良善治理、制度量能提升、與相關政策工具之研究；（2）I.永續資源與環境保育—I.1. 農地利用與城鄉農業發展、I.2.原住民區域資源管理研究。有關本整合型研究之總體目標、整體分工合作架構，說明如次：一、總體目標近年來，全球氣候變遷致使台灣的環境劣化與自然災害的問題頻仍，為紓解此困而轉向永續發展，整體國土規劃與土地使用政策需要重新縝密地檢視。人們應該思考如何藉由國土規劃以實現永續發展的目標，重新建立具制度性的環境規劃架構、城鄉治理內涵及永續發展規劃的藍圖範本。因此，為邁向永續發展，則國土規劃應開展新的環境典範。本整合型研究計畫團隊業於 102－105 年執行三年期「土地正義視野下國土規劃的挑戰與變革：土地利用與城鄉發展的策略研究」，獲致「未來新的環境規劃典範應包含互動式規劃（interactive planning）及集體行動（collective action）兩個核心概念，著重於公民社會裡民主和公平的參與，藉由當地自主、由下而上的集體行動更能處理在地問題」的結論，並認為應於此一脈絡下，接續就整體國土治理策略面向，進一步探討更為具體的環境規劃、土地利用實質內涵，並針對農糧、能源與水資源所面臨的空間及環境規劃共同課題，探討其制度設計與操作方式，嘗試建構制度與決策平台之具體改善建議。此種制度與決策平台之建議，並非價值全然開放的系統，而需要一定方向之指引。就此而言，衡諸此氣候變遷時期國土利用所面臨之挑戰，以建立不懼怕災害且能快速回復之韌性城鄉為極重要之核心，藉以維繫國土作為生活、生產基礎載體功能與國民生存之機會。本於此一考量，本整合計畫乃以韌性城鄉為全計畫之主軸，嘗試探討以韌性城鄉為出發點之環境規劃新典範，並藉以審視我國相關法制。在環境規劃典範方面，過去由於受到經濟效率及科技決定論兩大思潮的巨大衝擊，在二次大戰結束之後，不少規劃學者認為規劃理論的重點應該是以訓練技術人員為主，研究重點應著重於可見的事實（fact），而與政治及社會有關的價值觀（value）應該儘量少去觸及，因為它們無法經由規劃者所建立的模式予以衡量（Harris, 1960）。效率因此成為規劃工作者最重要的準繩，也唯有如此才算是理性的規劃。Martin Meyerson 與 Edward Banfield（1955：314）認為一個理性的規劃者在做政策決定時，可以事先獲得所有的資訊，並且知道所有解決

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問題的途徑；此外，一個理性的規劃者也可以清楚的認知所有問題的解決途徑及其可能帶來的影響及後果；最後，一個理性的規劃者將可以根據他的價值判斷（如效率）來選擇最好的途徑。至於理性規劃者的主要任務則是幫助市場的運作，因為在一個民主的資本主義社會裡，市場對於都市設計及都市結構的影響遠比政府還來得重要（Meyerson, 1956）。然自 1960 年代開始，許多學者及實務工作者對於上述傳統的理性規劃思潮卻迭有批評，並且提出不同的規劃理論。例如 Paul Davidoff（1965）就特別重視公民在規劃過程中的民主參與，他認為在公共政策的制定過程中公民應扮演著非常重要的角色，在規劃的過程中不應把民眾排除在外。他主張政策的制定通常是一個主觀的價值選擇，而不是猶如經濟學者所謂的客觀事實的認定。因此，在一個民主社會裡，選擇的權力應該是保留在民眾的手裡，也唯有經由民主的參與才可以促進理性目標的達成。他提出了倡導規劃的概念（Advocacy planning），建議規劃者必須幫助民眾參與，並應特別協助那些無法參與的弱勢團體及少數族裔，賦予地方社區住民對於未來發展的相對自主權，開放且公平參與的權力結構，不再完全倚賴於技術及權力菁英的指揮，可謂是倡導式規劃的主要重點。

在 Paul Davidoff 之後，John Friedmann（1973）也提出了類似的接觸式規劃理論（Transactive planning），他指出規劃的工作往往僅是由技術人員來完成，這使得具有專業技術知識的規劃者與擁有生活及實務經驗知識的被規劃者之間，形成了一條鴻溝，二者之間無法進行有效的溝通。面對這種情事， Friedmann 認為規劃者與被規劃者之間的關係必須做結構性的調整，他指出規劃者與被規劃者必須多進行對話，經由這種對話接觸，彼此將可以交換知識，相互進行學習，然後一起將知識轉化為行動。Stephen Grabow 與 Allan Heskin （1973）也頗同意上述觀點，彼等認為以經濟理性為主導的規劃模式是一種權力集中、菁英式，及反對變遷的保守規劃型態，並大力批評理性規劃學者所堅持的科技及客觀的理念，更要求更改這種規劃模式，將規劃的權力分散，轉交真正以促進人類發展為主軸的社區及社會。而 Robert Beauregard（1978）也從類似的觀點來批評理性規劃模式，認為規劃專家所主張的專業技能及追求效率的考量，主要是用來維持現有的權力結構及保障特權，因而認為現有以科技及經濟專家為主的意識型態，及規劃者與政府之間的關係，都必須全面地重組。規劃理論在價值的選項方面，公平的考量必須取代效率，並且著重於社會分配的正義。另外，為了追求一個民主的規劃過程，幫助民眾直接參與，John Forester （1982）繼而提出進步式規劃（Progressive planning）的理念。他藉由 Steven Lukes （ 1980 ）所述「權力三面向」的理念，指出規劃過程的資訊

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（information）往往因政治及經濟等結構性因素而被扭曲，在這種情況之下，規劃者的主要任務即是要避免這種情事的發生，讓民眾能夠接觸到正確的資訊，瞭解政治經濟不公平的結構關係，如此一來，才能夠賦予民眾批判的力量，而真正的民主規劃過程才有可能達成。Forester 深受哈伯瑪斯（Jurgen Habermas）的影響，認為過去以科學為主的化約方法根本沒有辦法解決複雜的社會問題，因此進一步指出，唯有透過用心的溝通，並仔細傾聽民眾所講的故事，才是規劃的主要內涵。因此，規劃理論的主要內涵已經由過去所強調的實質規劃，轉變為重視溝通對話過程，即規劃被視之為交互主觀、互相學習的辯論過程（Healey，1996）。由此觀之，規劃理論正處於一個典範交遞的年代，論者習以「現代化」與「後現代化」相稱（Beauregard, 1996; Healey, 1996）。以往的主導者—理性規劃模式已經受到相當大的質疑，因為長久以來侷限於科技及經濟理性的觀點已經變成一種支配霸權，它將許多其他的重要想法，如道德、公平、正義、審美觀等，皆排除在外，認為彼等不值得人們眷戀，唯有建築在科技及經濟理性之上的行動才代表人類文明的進步。在這種追求進步的理念之下，資本的重要性往往凌駕於對人類及環境的關懷，規劃理論的重心反而是以促進經濟成長及競爭力為主要的考量。如今，這種建基於對於現代化理念追求的規劃理論正面臨了相當大的挑戰，人們已不再相信理性規劃模式是規劃理論唯一的判準，溝通規劃理論反而成為規劃理論的主要典範。進一步言，傳統的土地規劃採用理性規劃模式，通常是由規劃者採取「科學」的方法，來決定土地使用的分派，其基本邏輯係建基在客觀理性的意識型態之上，強調規劃者及其所採用的規劃技術或工具，具有客觀或中立的可能性，因此符合理性及科學的準繩，也因此規劃所得結果是值得信賴的（Taylor, 1998; Allmendinger, 2002）。我國現行土地利用規劃亦大致採取此一規劃邏輯，這樣的規劃方式也被視之為「由上而下」的方式，亦即由規劃者或規劃機關透過一定的「理性」程序，對於規劃地區進行規劃。在操作這些程序中，規劃者通常是建立一些可以量化的指標，再將這些指標用作土地使用分派的依據，在這樣的規劃方式下，只要有資料輸入即有結果產生，這對決策者而言，甚為方便。因此，在 1970 年代以前，理性規劃成為土地利用規劃的標竿。但是，這種規劃方式很容易產生「垃圾進、垃圾出」的問題，而且在現實的社會狀況中，許多的元素無法量化，諸如農民對於土地的感情等。此外，理性規劃乍看似已建立起一套科學化的標準，使得規劃者不需深入瞭解規劃地區，特別是地方民眾的想法，也能夠做出「科學的」規劃，結果往往不能符合地方真正的需要與期待，規劃的實踐自無可能。由於缺乏與地方居民溝通，理性規劃可能產生的結果與地方期待嚴重的脫

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節，特別是，理性規劃經常忽視弱勢團體的利益，因此規劃者引用德國社會學家哈伯馬斯的溝通行動理論（theory of communicative action）作為規劃理論的依據，此即形成溝通式規劃（communicative planning）。基此，規劃者不再只是資料的收集與分析者，或在計劃室內傳達公文而已，其每日的工作是徹底的傾聽與溝通，其對象除了有權力的開發者以外，還包括那些較少權力者或邊際團體，規劃者必須積極地保護所有團體的利益（Forester, 1989）。此意味著，規劃者有責任促進民主與參與的規劃，且對於地方所有民眾的意見都必須傾聽、傾聽、再傾聽。溝通式規劃使規劃者由技術專家變成溝通者，也使國土計畫在實踐的過程上，由過去的「由上而下」走入真正的「由下而上」，此即規劃者或者政府在規劃的心態上，必須由「為民眾規劃」，調整為「與民眾一起規劃」，甚或是「由民眾規劃」。在 1990 年代以後，這種規劃方式已經在社區（community）層級的規劃中，甚至在地方發展的策略上，獲得了實踐性的支持（李承嘉，2005）。本研究計畫採取溝通式規劃為主軸的原因，不僅在於「由下而上」的規劃已經成為主流，在規劃的空間層級上比較適合溝通式規劃，更重要的是此種規劃模式能與本計畫採取的「需求導向」策略銜接，透過徹底地溝通正可以傾聽，並瞭解農民的觀點，落實以需求導向達到保存農地的目的。惟迄今我國國土空間規劃之理念，往往將環境規劃放在較小尺度（開發案等級）考量，鮮少將之置於都市計畫、區域計畫，甚或全國國土之尺度思考；然而面對氣候變遷帶來應對與調適的需求，其反映在整體國土空間治理上，凸顯於不同尺度之上皆有考量環境元素之必要性，而無論韌性城市、水資源與農糧供應之維護或改善，在在皆無法與環境規劃割離。因而，本整合型計畫延續前述執行中三年期計畫所建立的基本價值、政策方向，進而轉為更具體之環境規劃面向研究，並側重韌性城鄉要求下，在「永續資源與環境保育」、「環境治理」，以及「生態系服務」、「水資源管理」、「水、糧食、能源安全之鏈接整合研究及關鍵知識網絡建立」等議題論述，以為銜接。然而，環境規劃之進行，其是否能夠體現符合應對或調適氣候變遷課題之內容，實須由兩方面提供支持，方足以致之：（一）對於環境規劃不同尺度，能夠建立實質性、內容性規劃原則與指示方向，如生態、環境資料調查、生態系能量流動研究等等；（二）需要建構足以支持此種環境規劃，並能達到有效控管規劃成果之制度。前者主要涉及環境規劃成果實質內容之合理性與妥當性，而後者則涉及規劃行為的控制和規劃結果之執行，皆屬於環境規劃的行動面研究，俾提供未來環境規劃相關程序、制度建置的建議。為能達到上述目標，本整合型計畫將側重於整體國土治理具體制度之檢討，尤其是針對氣候變遷所帶來的動態性衝擊，亟需慎思如何建立更能及時調

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適順應之國土治理制度，以及如何使此制度針對上至國家下至社區之不同尺度單元、來自不同公私部門的需求充分予以考量並具體落實，以利深究氣候變遷之環境規劃課題，就此共同建構完整之環境規劃行動面策略。換言之，本整合型研究將分別由各子計畫針對氣候變遷反應最為敏感之農糧、能源、水資源課題進行具體研究，探尋其於制度設計上需特別注意或配合修正之處，以資回饋於基礎制度研究之各子計畫，並藉由資料庫與決策輔助系統建置，提供各子計畫所需量化數據或圖層，俾便提升整合型計畫研究成果之一體性與完整度。此外，本整合型計畫除延續前引 102－105 年計畫對於德國相關制度之研究外，未來在國際交流與合作方面，將由德國擴大至英國、美國或其他國家，藉以提供多元的制度與體系思考面向，並嘗試將成果直接回饋予相關政府機關，以供參酌。二、整體分工合作架構基於上述考量，本整合型計畫將分為三個任務群組，針對：（一）、整體制度性檢討分析，（二）、農糧、能源與水資源特定課題檢討分析，及（三）、資料庫與決策輔助系統建置等議題，由各子計畫協同合作執行研究，其分工架構概述如下【圖 1】： (一) 整體性制度檢討分析：第一組子計畫之功能設定在環境規劃運作之基本、共同運作機制研究與制度設計，係植基於擬探討之環境規劃課題，其界定、分析與解決方案皆有賴於一定行動之推進；其中絕大部分的行動，不是藉由國家機器透過公權力遂行，即是需要一定程度的公私合作，此皆難以完全脫離法制規範的限制，故這些行動仍須回歸到法制面予以討論。基此，第一組子計畫係專就環境規劃基本價值設定與原則建構、國土層級及廣域性（如地方區域計畫規模）規劃體制、私部門（尤其是 NGO）角色和參與機制、社區層級操作方法與可行工具進行研究，以求完整涵蓋上下（由國土至社區）、原則至工具及公私部門等層面。第一組子計畫亦可提供基本制度原則與框架，以便第二組子計畫針對農糧、能源與水資源進行研究，並向第三組子計畫提出資料庫與決策分析模型之空間資訊需求，並就空間資訊如何轉換於制度面向運用給予協助。

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(二) 農糧、能源與水資源等特定課題分析：第二組子計畫分別就各該領域（農糧、能源與水資源）特性研提亟待解決課題或是特有解決方案，除援用第一組子計畫所提供制度基礎原則進行探討外，並將各特殊領域問題或現象回饋給第一組子計畫，並自第三組子計畫獲取所需資訊，或提供需求項目協助第三組子計畫建置支援系統、進行空間圖資分析，以利第二組子計畫進行特定問題之研判或研擬對策（如風機安全距離造成風場整體利用改變之空間分析）。 (三) 分析與決策支援系統的建置：第三組子計畫致力於研究所需相關基礎資料庫之建置，或是建立分析與決策之模型，除針對第一、二組子計畫需求並提供相關資訊給予協助外，並得提供所搜集的生態、空間資訊以為應用。【圖 1】三項功能分組間之架構圖

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貳、

地方政治、新公民運動、與農地保護之研究（I）

一、研究目的我國國土範圍內，非都市土地的農牧用地佔據了非常龐大的面積，如何維持農地農用及保護優良農地的品質，乃是台灣尋求永續環境發展典範的重要課題，尤其是當「農業多功能主義」已逐漸成為國人共識之時，如何肯認農地的生態、環境、景觀、文化等多元價值，並確保農地農用，乃是相關土地規劃、土地政策、及法律制度必須努力達成的目標（李承嘉，2012）。對此學術界已經有許多的相關論述，而農委會也已標舉「農業多功能主義」為施政的目標，並不斷地宣示要保護珍貴的農地資源。其實，不論是區域計畫體系或是非都市土地使用管制法令，長期以來，原則上幾乎都是嚴格禁止農地轉用及違法使用。惟多年以來，我們看見的卻是農地不斷地遭致轉用為非農業使用，例如包括別墅型農舍的不斷興建及非法地下工廠散佈於農田當中等，縱然現行非都市土地管制法令非常嚴格，也相當的繁多，卻依舊無法阻止農地的變更使用，這是為什麼？因此，非常值得思索的是，關鍵的問題是因為我們缺乏健全的土地計畫嗎？當學術界及行政界皆已經提出諸多的計畫與管制措施，為什麼還是無法發揮效果？當縣市政府都不願意認真執行相關的管制規定時，請問，再多的計畫及制度規範有可能禁止台灣農地的轉用及違法使用嗎？而這是否為「環境不正義」的現象？若是，那要如何導正這個問題？然而，在那些都是以農業生產為主的鄉鎮，我們也看見有些鄉鎮很努力的想把農地保留下來，但是卻依舊無法達成目標，要如何依環境正義理念來建構非都市土地的計畫與管制制度，並確實能夠執行？以往對於農地的變更使用主要是將其歸因於缺乏健全的非都市土地使用管制制度，但本研究計畫嘗試要突破這個傳統的觀點，主張土地使用管制乃是地方政治的範疇，目前土地管制之所以無法發揮應有的功用，其主要的原因乃是地方政治出現了嚴重問題，造成了環境不正義現象，這使得非都市土地管制出現了嚴重的偏差，無法發揮作用，因此，欲解決這個問題就必須是由政治面向來著手，回復環境正義，由此建構良善的制度與政策，並能夠確實來執行，而

這也就是規劃學者 John Friedmann （ 1969 ）所稱「行動規劃理論（ action

planning theory）」的主要重點，即是否能夠確實執行乃成為規劃理論的重點。本研究計畫將著重於台灣地方政治的探討，及近年來由許多非政府組織所倡導的環境正義運動（或稱新社會運動），例如為了保護宜蘭優良農地，倡導停止興建農舍，「守護宜蘭工作坊」舉辦了許多的行動；又如近年來的重要農團組織「台灣農村陣線」透過實際的直接行動（direct action），對政府產生壓力，進而改變或創新相關的政策與制度，達到保護農地的目的。

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本研究計畫並進一步主張土地使用管制乃是地方政治的範疇，目前土地管制之所以無法發揮應有的功用，其主要的原因乃是地方政治出現了嚴重問題，這使得非都市土地使用管制無法發揮作用，因此，欲解決這個問題就必須是由地方政治來著手，而不是再完全將其著重於制度的檢討與健全設計，因為縱然有良好的制度，倘地方政府不願意執行，再好的美意，恐也會付諸流水。本研究計畫將著重於環境正義及地方政治的探討，及近年來由許多非政府組織所倡導的新公民運動，例如為了保護宜蘭優良農地，倡導停止興建農舍，「守護宜蘭工作坊」舉辦了許多的行動；又如近年來彰化縣溪洲鄉，鄉民透過直接行動，對地方政府產生壓力，進而改變或創新相關的制度與政策，達到保護農地的目的。這也表示，地方政治若願意尊重及實踐環境正義，則是比較有可能實現農地保護之目標。關鍵詞：非都市土地使用管制、環境正義、地方政治、新公民運動、執行。二、研究方法本研究計畫提案選取之三個案例，包括彰化反國光石化運動、反彰南工業區聯盟、守護宜蘭工作坊，作為農地轉用及其公民運動之探究案例。以上三個案性質分屬三種不同政策層次的農地轉用課題，概略可區分為中央政府發動、地方政府發動與政府不作為下的管制失靈：彰化國光石化園區雖由民間公司出資建設，但在民進黨主政期間上升為中央層級政府推動的重大建設；彰南工業區則服務於地方政府發展想像而力推之園區開發；宜蘭農舍濫建問題，則是在農地自由化之後，政府在農地政策上缺位、管制失靈的具體展現。本年度則選擇以「宜蘭個案」進行深入了解。本研究採文獻分析、半結構式訪談與參與觀察並行。進行文獻分析所使用之相關文獻，除了官方文書及所發佈之數據統計資料外，由於許多公民行動是藉由媒體報導對外曝光後，進而造成對公部門的壓力及影響，因此也針對重大行動前後之新聞報導進行蒐集並分析。此外，公民行動很大程度仰賴目前大眾廣泛使用的各種自媒體工具，如部落格、臉書、影音網站、網路共筆服務等媒介，本研究也廣泛蒐集並分析行動者自行撰寫並發表在自媒體平台之各種文本。訪談的對象則包括守護宜蘭工作坊成員、宜蘭縣政府官僚、水利會管理階層、不動產從業者、宜蘭在地小農與老農等 15 位，分別進行 1～2 次的半結構式訪談。另外，透過參與公民團體之工作會議、舉辦之論壇、民間與公部門對談的機會，也實際進行參與觀察，藉此了解公民團體討論、組織方式與行動歷程。計畫執行期間，研究團隊每雙週舉行討論會議，進行文獻研讀討論、資料彙整分析報告。

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本計畫提案申請三年期之計畫，執行期間起自 105 年 8 月 1 日，預定於 108 年7 月 31 日執行完畢。目前為本計畫之第一年度，並已爭取到第二年期的延續性研究資助，後續的研究將在今年累積的基礎上持續進行。三、研究成果「根據統計，自 89 年農發條例開放自然人買賣農地之後，宜蘭縣的土地上已興建約七千六百棟農舍，流失約一千九百公頃的農地，約占宜蘭農地的百分之七，又由於這些農地大多興建在已經重劃完成的優良農地上，估計宜蘭縣已因此損失了 12%的優良農地。」1_{這段話引自宜蘭縣政府宣布暫停發放農舍建照} 的新聞稿上。而由農委會統計 2000 年到 2013 年 3 月各縣市農舍建照件數，宜蘭穩居第一，是第二名的南投縣的1.56 倍2_{。由此看來，宜蘭的農舍的氾濫程度} 著實令人心驚。宜蘭的農舍管制議題在 2015 年經歷了重大地轉折與調整，在地方政府積極進行制度變革過程中，屢次出擊的公民行動也喚起傳媒與社會大眾的廣泛關注。地方政府的變革更刺激了中央主管機關農委會跟進響應，進而促發中央法規的變革。而在中央修法之後，最終促使農舍起造的管制趨嚴（仍有未盡事宜，如農舍轉賣時，農舍承受人之條件與資格並未限制）。根據宜蘭縣農業處的統計資料，在修改辦法之後，2016 年的農舍使用執照發放數量，已從最高峰的一年將近700 件，下降為一年 300 多件，降回到 2005 年雪隧通車前的水準。回顧宜蘭的農地農舍治理狀況，宜蘭為何會成為農舍種豪宅的重災區？地方／中央農舍興建辦法改革後，對於後續的農舍增改建又有何實際影響？當時促成變革的社會條件為何？公民團體、地方政府、中央政府、反對改革的團體各自扮演何種角色？雖然在支持改革的公民運動（守護宜蘭工作坊及其盟友）與政治人物（民選地方首長、政務官與政策官僚）的交互作用下，形成了有利於改革的政治氛圍，但也促動了反對改革的利害相關人積極集結，拒斥農舍治理的變革。以農會為首的反對團體，除了向地方民代進行政治遊說之外，也發起數場街頭抗爭行動，積極發出反對聲音，形塑反對農舍改革的輿論，也讓地方執政者有所忌憚與掣肘。兩方公民運動各自之行動基礎為何？制度變革對於贊成／反對陣營各自的利害有何影響和變化？何以能夠動員出農民／地主之反對力量？ 1_{宜蘭縣政府（2015/2/10）。有農地才有農業、有農業才有宜蘭的永續未來。檢索自：http：} //www.e-land.gov.tw/News_Content.aspx?n=770C4B84956BD13B&sms=56708437A1C48D11&s=906A2CE2151A6 33E。最後檢索日期：2017/7/1 2 林慧貞（2015/3/15）。宜蘭農戶少農舍多近八成曾違法使用六成農舍於三年內轉移。上下游 News&Market 新聞市集。檢索自：https：//www.newsmarket.com.tw/blog/67310/。最後檢索日期： 2017/7/1

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針對以上問題進行探究後，本研究提出以下幾點研究發現： (一) 農舍滋長的制度性脈絡：政府及土地利益集團所共構的逐利空間為何農舍會在宜蘭的土地上不斷蔓生滋長，大致可歸納為：頹弱的農業（農業佔 GDP 比例極低）、制度性合法空間（農發條例第 18 條）、地方政府的政策鼓勵（民宿及休閒農業）、監管不力（大量違規農舍無心無力查處）、農地相對低廉的價格優勢等因素，再加上交通建設提升了近便性，從而創造出大量的農舍需求。從 2000 年農業發展條例修正施行後，農地的使用與買賣從過去的「農地農有」改為「放寬農地農有，落實農地農用」，但中央法令規範鬆散，地方政府也沒有嚴格執法、並另訂地方規範的動機。修法後，農地遭分割興建農舍後轉賣，農地卻未真正落實農用，反而由此大開農地不種田、種房子的大門。興建豪華農舍的案例大量增加、鑽法律漏洞的狗籠農舍也突兀地在田間叢生。農發條例第18 條成為農地地主、地方政客、房地產業者、資本家等，得以藉此創生出利潤的新金礦。直至農發條例施行 10 年後，才在 2010 年時由監察院連提兩個糾正案，分別糾正集村農舍及個別農舍濫建的問題。事實上，農發條例施行後，期間農委會並非沒有修法的機會，如2013 年內政部與農委會修正發布《農業用地興建農舍辦法》增訂限制農舍最小面積不得小於45 平方公尺，以杜絕狗籠農舍等，但部分修正條文，如農民身份認定、限制農舍承買人的資格等，因牽涉利益龐大，屢遭立委及利益團體反對而遭擱置。而細數 2000 年至今針對農舍興建的規範所進行的攻防，不外乎是民間地主、民代、不動產業者的利益結盟，強烈地影響了農地法規的規範，而中央主管機關即便有心在法規上防禦、卻無力反對，只能一再退守、規範屢遭打折，有實權的地方政府則消極監管，甚至推出有利於農地商品化的政策，如鼓勵農舍申請民宿、休閒農業，卻未審查是否農地農用。利益團體施壓、中央欲拒、地方還迎，如此循環屢次上演，實際的效果是塑造了一個有利於農地逐利的制度性空間，無論中央地方哪一級政府，從未根本地面對農舍氾濫的問題，更遑論徹底根絕。 (二) 鑲嵌於宜蘭特定空間結構下的「新農」運動 2004 年 9 月北宜高全線通車之後，宜蘭成為台北的後花園，宜蘭的好山好水與豐富的文化資源帶動了觀光民宿的蓬勃發展，宜蘭的農舍興建數量更高居全台第一。然而與田中央暴增的房舍一體兩面的現象是，也有許多來自各地的小農，在宜蘭的田埂間找到自己的目標與方向。宜蘭近便首都的空間特殊性，讓宜蘭成為想要離開都市、尋求另類生活實

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踐者的落腳處。投入友善耕作的「新農」的數量，在近年來快速地成長。再加上宜蘭環境運動土壤（反六輕運動）及長期投入資源經營社區營造工作等文化社會條件，這幾年宜蘭的小農簇群越見興旺，除了各自經營一方天地，實驗各種在地紮根的友善農法與生活方式，促成如「守護宜蘭工作坊」、「兩佰甲」的新農為主要組成的團體，發揮串連農作資源網絡的作用之外，更成為議題討論發聲的平台。新農的組成除了歸鄉返農的農二代，也有非常多是由外地到宜蘭落腳的「島內移民」或採取「半農半 X」（部分時間從事其他工作，但另一半時間主動選擇務農的生活方式）的實踐者，相較起在地老農，普遍擁有更高的文化資本及媒體曝光度，因此也成為主政者有意吸收為己用的菁英，甚至從中拔擢政務官。對照其他以「自救會」型態組織起來的農民團體，宜蘭新農所促發的公民運動，性質上更接近是議題倡議的非政府組織，因為理念與價值的認同而集結在一起，吸引了支持食安的消費者、認同宜蘭價值的地方知識份子，共同以直接行動（direct action），身體力行另類的生命選擇，並對環境與政策提出看法與批判。在農舍規範改革的政治天平兩邊，一邊是支持改革宜蘭農舍制度的新農，另一邊是反對的地主農（及農會、仲介等利害相關者）。過去每當官方試圖農舍規範上把關或改革，每每會遭到老農派立委所挾帶的「農民」民意的強力杯葛，而屢次遭遇政治上的挫敗。但如守護宜蘭工作坊等新農運動，從關心農舍放流水的污染開始，往前更進一步倡議落實「農地農用」，到現在更關心國土計畫的推動…，藉由一次次對外發聲的行動，創造了不同於過去苦情的農民形象與訴求，從而訴諸的是新的務農想像與人地關係。新農的倡議發聲，成為主政者推動農舍治理改革時的有利槓桿，藉此稍加平衡龐大的農地商品化政治壓力。 (三) 農舍治理改革的政治機會結構：選舉、社運、執政者的政治企圖心農發條例第 18 條施行以來，全國特定農業區上已長出了上萬間農舍。2015 年 2 月，宜蘭縣長林聰賢宣布暫停核發農舍建照，並在四月公告「宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法」（以下簡稱「宜蘭農舍審查辦法」），對興建農舍的農民資格、農舍配置等進行規範，中央隨後才跟進針對農舍管制提出更為嚴格的規範。九月四號，農委會公告〈農業用地興建農舍辦法〉修法、六號生效實施，試圖將農舍濫建這扇大門稍稍掩上。遲至 15 年後，這場由地方（宜蘭）開球，中央接球，地方順勢退場的農舍政治大戲才得以出台，成功推進了農舍規範的部分改革。不過宜蘭的農舍治理的改革，即便有新農團體的積極倡議，也並非因為宜蘭的執政者「特別的」進步，受到公民團體的感召與壓

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力而扭轉了地方成長機器的方向，而更毋寧是在選舉任期、社運（318）、地方首長的政治企圖心等因素交織後，在特定政治機會結構下產生。若回過頭來觀察宜蘭的農舍治理，在 2015 年以前，宜蘭並非沒有要意識到農舍氾濫的問題，早至2006 年呂國華任縣長期間，就曾提及北宜高通車後，擔心台北人搶進宜蘭買農地，破壞田園景觀，要求建設局、農業局及早提出對策因應。同樣的，在林聰賢的第一個縣長任期，他也曾於 2011 年宣示要打擊農舍，但政策配套根本不到位，從相關統計數據來看，宜蘭縣發出的農舍建照在上述宣示之後不見減少，反而因為縣長的這席話刺激，引發民眾瘋狂搶建， 2011 年的農舍建照發放數量甚至比 2009 年要多出兩倍，一年間發出了 1300 多件3_{，直接導致農舍數量的劇烈增加。也就是說，若僅憑執政者的政策宣示，政} 策未配合到位，口惠而不實有時甚至會製造更多問題。2015 年改革之所以能成功的特殊條件包括：林聰賢邁入第二個縣長任期，不再有連任的選票壓力，但同時也需要考慮自己的下一個政治舞台；後 318 運動的社會氛圍，催生了如柯文哲這樣的素人市長與超級政治新星，社會極期待改革；同時，民進黨幾乎拿下各大縣市的執政權，即便林聰賢有著極高得票率與極高施政滿意度，但要在新的百里侯中拼出彩上位、獲取媒體關注仍是相當不容易，作為一個有著全國政治企圖心的地方首長，林聰賢需要有破格的、令人耳目一新的政治行動與掌握主導一個全國性的政治議題。而「農舍改革」便被設定為是主要戰場。而為了改革農舍，林聰賢更主動邀請新農的意見領袖出任農業處長。然而改革是要付出代價的，面對在地地主、不動產業者與農會等的強烈反對聲浪，自家民進黨的民代甚至還帶頭杯葛，林聰賢也盤算著農舍改革的停損點。當中央推出類似規範，宜蘭縣府便順勢宣告於同年十一月廢止「宜蘭農舍審查辦法」，將地方的壓力卸給中央，林聰賢並撤換小農處長楊文全，幾乎所有參與農舍改革一線主管的職務都遭調動。但林聰賢則成功晉升中央，成為農委會主委。總的來說，在農舍氾濫的困局中，儘管政策大環境並非全然有利，政治機會也一閃即逝，同樣的經驗不見得能夠一再複製，但在整個宜蘭農舍的改革運動的政治天平上，公民的直接行動，仍扮演著在改革的一端添加砝碼的關鍵動員力量。公民團體使用極為有限的社會資源，發揮出超乎期待的槓桿效果。然而農舍改革仍未竟全功，後續的行動仍在持續發酵與醞釀中，農地治理的關鍵課題仍有待持續的投入與研究。 3_{陳碧琳（2015）}_{。空間生產與抵抗：1980 年代之後宜蘭空間飛地化與在地化。中原大學設計學} 程博士論文。

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參、

農地利用、農業環境公共財供應集體行動之研究－兼論

OECD 新鄉村典範在台灣的適用性

一、研究目的（民國105 年 8 月至 106 年 7 月）因本計畫為分年核定，今年為第一年，後續將視計畫核定情形，再調整撰寫報告。以下就本計畫第一年度計畫之研究目的進行說明： (一) 建立集體行動、新鄉村典範理論的分析架構第一年度計畫已就集體行動、新鄉村典範理論（NRP）進行文獻回顧與分析，探討其內涵、核心理念，進而建立本研究的分析框架，作為第二年個案分析與第三年策略原則及政策建議之依據。 (二) 比較 OECD 新鄉村典範與我國農村再生政策之內涵第一年度計畫將就 OECD 的 NRP 要素與我國農村再生政策，比較分析兩者間內涵、問題意識與行動策略之異同，探討以「鄉村」（rural area）為取向（approach），與我國傳統以農業地區的聚落-「農村」為政策關注標的之差異，瞭解農村再生政策於制度面上是否存在缺失或優點，作為第三年政策建議及理論適用性探討之參酌。 (三) 調查研究個案地區發展情形第一年度計畫將就研究個案地區，包括宜蘭三星鄉行健社區、臺中市霧峰區舊正社區、花蓮壽豐鄉豐山社區等，瞭解其農地利用情形、集體行動發展歷程、農村再生計畫執行狀況等，以作為第二年度案例分析之基礎資料。二、研究方法以下將進一步說明，為達成各年度的研究目的，將採用的研究方法及原因，並說明第一年之研究方法。 (一) 方法論—行動取向（action-oriented）的質性研究（qualitative research）為主研究方法的設定，須視研究目的以及在這個研究目的下所提出的研究問題而定。通常研究問題的提出，如非已有明確可信的因果關係（cause-effect relationships）可供解答，而須著重在性質的描述、現象的詮釋、背景脈絡的掌握，以及不確定因素的發現，則需要透過質化的研究來尋找答案（Peshkin,1993）。由於本研究的目的著重於意義的探索，因而以質性研究為主要取向；在資料的收集上，除了透過文獻收集的方式蒐集彙整二級資料之外，

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將採用焦點團體訪談、深度訪談、參與觀察等方式，進行初級資料的收集。各種研究的方法論的形成，則受其認識論的指引。就本研究而言，由於研究問題的設定，著重於研究個案地區農地利用、農村再生與農業環境公共財供應的集體行動相關課題，而符合環境規劃新典範的「農地利用」、「農村再生」、「農業環境公共財」的意義為何，是在主體和客體的互動之間被界定出來。另一方面，「意義」的探索，就像剝洋蔥一樣，剝開一層之後還有一層，因此唯有透過上述的焦點團體、深度訪談、參與觀察等資料收集的方式，才能夠儘量避免將問題過度簡化，而只看到事物表面的危險。值得注意的是，所謂的論述，並不單指說出的話或書寫出的文字，也包含了行動的展現。許多的知識，存在於文字甚至是語言表達的範疇之外，卻可以在實踐（practice）中被展現出來（Crang, 2003）。因此，透過參與觀察，彌補、發掘口語訪談所不能傳達的訊息，即非常的重要。此外，本研究的方法論的另一個重點是，採用行動研究的原則，界定研究、研究者、研究對象三者之間的關係。行動取向的研究方法，包括：結合行動的研究（combining activism and research ）、參與式研究（ participatory research）、政策研究（policy research）等等不同的面向，基本上，它強調的是不同於由上而下的，而是草根的發聲（Pain, 2004）。本年度研究所抱持的行動研究原則，希望傳達農村社區的觀點，進而能透過制度的設計，創造社會實踐的可能。 (二) 研究方法 1. 資料收集 (1) 文獻收集：本方法主要用於收集二級資料。在本研究中，將收集有關資料；另外，則持續廣泛收集論文、期刊、調查研究報告，以補充研究地點相關之社會經濟背景資料。 (2) 深度訪談：本方法適用於個人資源使用經驗的深度瞭解。由於只受基本訪談主題的導引，沒有封閉式的問題，因此需要長時間，甚至多次的訪談，然而由於沒有封閉的問題限制，受訪者可以作更開放的自我陳述，在陳述過程中，也可能挖掘出更多的訊息。本研究所採用的深度訪談，主要是將依照對特定主題具有相當瞭解，分層列出受訪者名單，訪談的紀錄將成為進一步資料分析的文本。 (3) 焦點團體訪談：由於個人在不同情境下，對於事物的詮釋都有可能改變，而在周遭情境的激發下，也有可能提出單獨接受訪談時想不到的觀點和說法。因此，當需要得到特定訊息時，可以將相關社群

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的成員集中進行對話，進行訊息的收集。本研究所採用的焦點團體訪談，主要是針對特定主題，與研究個案社群成員、專家學者進行座談，收集組織的想法。 (4) 參與觀察：很多的訊息並不是在口語或書寫的範疇之內，例如：人際的互動關係，特定知識的展現；因此，必須透過在一個地點的長期活動或事件的參與，以捕捉這一類的訊息（Crang,2005）。本研究所採用的參與觀察，主要是研究者參與研究個案地區活動並加以觀察後，將進行記錄與詮釋。 2. 資料分析 (1) 論述分析：論述包含了一整套的想法、觀念與實踐的語言，人們透過論述來解釋他們所處的世界。而在論述的背後則存在著一定的意識型態，這些意識型態使得論述看來合理而自然（Deloria, 2004）。因此對論述的分析包含兩個面向：一是分析這一整套的想法、觀念與實踐的語言指涉了什麼？以發展論述為例，即是分析它所指涉的是什麼是好的發展，該怎麼發展等等的內涵；另一個面向則是分析這個論述背後有什麼假設，使得要做什麼、該怎麼做這樣的事情看來理所當然。本研究所採用的論述分析，主要是對照深度訪談、焦點團體座談所得的文本，以及參與觀察的紀錄，進行論述。 (2) 脈絡分析：對於事物的詮釋，尤其是涉及意義的詮釋，往往不能只看到事物本身，而必須看到其發生、存在乃至變化的特定時空背景。脈絡分析即是透過對特定時空背景的瞭解，將欲研究的對象置於該時空背景下加以檢視。本研究所採用的脈絡分析，主要是透過對政府檔案、施政計畫、研究報告的文獻收集，以及深度訪談、焦點團體座談、參與式觀察所得的田野資料，進行脈絡分析。 (3) 政策分析：對於政府的制度，包含計畫、措施、法令、規章、政策等，研究者先予以瞭解政策的目標、問題、實施方案、效果、環境、資源、評估標準等內容，再評估政策實施的成本、效益，探討政策執行的成果與政策目標之落差與衍生問題，進而提出相關改進建議或調整方法，以供政府研擬或修正政策之參酌。本研究所採用的政策分析，主要是透過對政府檔案、施政計畫、研究報告的文獻收集，以及深度訪談、焦點團體座談、參與式觀察所得的田野資料，進行政策分析。

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【表 1】第一年度計畫研究問題、研究方法與資料來源的對照 研究問題 資料收集方法資料分析方法 資料來源 1.集體行動、新鄉村典範理論的分析架構為何？ （1）集體行動理論的內涵、核心理念、分析架構為何？文獻收集論述分析脈絡分析政府檔案、施政計畫、研究報告、期刊論文、其他子計畫的調查（2）新鄉村典範理論的內涵、核心理念、分析架構為何？ 2.OECD 新鄉村典範與我國農村再生政策之異同為何？ （1）OECD 新鄉村典範與我國農村再生政策之間有何相同之處？文獻收集論述分析脈絡分析政策分析政府檔案、施政計畫、研究報告、期刊論文、其他子計畫的調查（2）OECD 新鄉村典範與我國農村再生政策之間有何相異之處？（3）分別以鄉村、農村為關注標的的政策，有何差異？（4）農村再生政策於制度面上有何優點、缺點？ 3.研究個案地區發展情形為何？ （1）本計畫遴選研究個案地區，其農地利用情形為何？文獻收集深度訪談點團體訪談參與式觀察論述分析脈絡分析政府檔案、施政計畫、研究報告、期刊論文、其他子計畫的調查、地方居民、地方社會團體、地方活動（2）本計畫遴選研究個案地區，其集體行動發展歷程為何？（3）本計畫遴選研究個案地區，其農村再生計畫執行狀況為何？

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3. 第一年研究方法、研究方法與資料來源對照有關第一年度計畫研究問題、研究方法與資料來源的對照，如表 1 所示。三、結論 (一) 集體行動的成功有賴四大面向的關鍵要素根據 OECD（2013）綜整前人集體行動相關研究文獻，及國際上 25 個實踐案例分析，探討集體行動與農業環境公共財之間的關係，並發現、歸納出集體行動能帶來地理及生態規模效益、節約成本、分享知識、提高能力、解決當地問題等利益，但這些利益得之不易，必須克服搭便車、交易成本、對集體行動的懷疑行為、不確定的政策環境等障礙，尚應具備資源系統特徵、團體特徵、制度安排、外部環境等四大面向的關鍵因素，如環境資源知識、資源產生正面效益、溝通、領導、成員同/異質性、社會資本、健全的治理安排、地方設計的管理規則、財務支持、非財務支持、中央及地方政府的合作等，如此集體行動方有成功之可能。在許多 OECD 國家，農業於塑造鄉村的地景方面，扮演重要的角色，然在經濟方面，農業部門卻扮演相對次要的角色（OECD, 2006： 22, 24）。但現今情況已經改變，主要是因為在鄉村地區，農業已經不再是主要的經濟部門。因此鄉村政策將更聚焦於指認及標定地方經濟機會，且區域政策亦開始轉變，從過去的由上而下、補貼基礎、減少地方差異的政策模式，轉變為縮小區域差距、涵蓋更廣泛部門、改善區域競爭力的政策。此種鄉村發展政策轉變即為新鄉村典範，此典範可歸納兩項原則為（1）聚焦於「地方」，而非部門；（2）聚焦於「投資」，而非補貼。基此原則，有助於許多國家得以尋求發展多部門、地方基礎的方法，聚焦於確認及開發鄉村地區不同的發展潛力（OECD, 2006： 16）。 (二) 台灣的農村社區與 OECD 的鄉村同樣面臨衰退的窘境台灣遍布都市、非都市地區的農村社區，實則包含 OECD 所定義之鄉村社區，也存在於 OECD 定義之主要都市、主要鄉村及中間區域之內。並且，台灣的農村社區也面臨 OECD 所認為之鄉村問題，尤其是衰退的惡性循環、人口外移及老化、較低的教育水準、較低的平均勞動生產力、整體公共服務水準低落等，因此，台灣提出農村再生政策，OECD 提出新鄉村典範，以為因應。 (三) 農村再生政策的制度設計部分符合 OECD 新鄉村典範的內涵及精神，但仍有可改善空間依據 OECD 新鄉村典範的內涵及精神，觀察臺灣農村再生政策，分析其制

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度設計或觀點之優點、缺點，如雖有跨域合作平台，但跨不同經濟部門的相關部會、各層級的地方政府之整合機制有待完善；雖設置專款專用基金，提供農村社區投入之金錢誘因，但欠缺對農村社區以外的行動者提供相應的誘因機制，難以促進其他私部門的參與及形成夥伴關係；雖著重提供基礎設施、住宅環境改善、人力培育等面向，但忽略鄉村社區所需的公共服務，如健康、醫療、照護、教育、交通、專業服務、金融、法律等；雖重點發展農業及旅遊產業，制度設計上欠缺考量供交通、商業、資訊通信技術、健康、教育、專業服務、金融、法律等其他產業成長的環境與誘因，且此以單一農村社區為計畫範圍研提計畫的制度設計下，不利於提案社區與周邊其他社區、私部門的參與、合作；雖符合社區驅動的發展方法，包含地方賦權、地方能力建構、參與原則，但忽略執行、監督機制、透明化原則，如經費透明、公開的要求，使得參與農村社區內部的社會資本崩壞，成為社區長遠發展的阻礙。相較於農村再生政策與 OECD 所提出的新鄉村典範，雖同為強調「由下而上」、「投資」取代「補貼」，然對於新鄉村典範所提的「地方」為主並致力於鄉村地區競爭力、維持地方資產的價值、開發未利用的資源等發展方針，值得台灣的農村社區在農村再生執行過程學習之處。 (四) 宜蘭縣三星鄉行健社區具備集體行動成功的可能性於第一年度計畫的調查，初步發現宜蘭現三星鄉行健社區擁有條件良好的資源系統特徵，如優質的水源、灌排水分離所創造的良好生產環境，因此，能夠生產優質的稻米、蔬菜、水果及有機作物，尤其是品質優良的三星蔥、上將梨與有機米，為社區農民創造從資源使用中獲得較好的經濟收益，促進更多居民們願意投入有機農業生產。其次，農村再生執行主體為宜蘭縣三星鄉行健社區發展協會，與其他社區現有組織如家政班、長壽俱樂部、環保志工隊等密切合作，歷經數十次的訪談及會議討論，議題包含社區既有問題解決、社區未來發展方向整合、如何引動居民與社區其他組織參與、排定優先詩作順序、討論撰寫農村再生計畫內容及人力安排等，漸漸累積社區居民間一定程度的社會資本，且社區發展協會透過討論農村再生計畫發展方向，希望社區居民與社區相關組織提供意見與回應，得以促成集體行動的實踐與反省。此外，結合宜蘭縣三星鄉公所、宜蘭縣政府、花蓮縣農業改良場、三星鄉農會、農委會水土保持局等外部組織的財務支持（如農村再生基金）、非財務支持（如農業技術輔導、拓展有機農產品銷售管道），為集體行動實踐的推手。至於，其他集體行動成功關鍵要素具備與否，尚有待後續研究觀察後分析之。

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(五) 台中霧峰區具備集體行動成功的可能性於第一年度計畫的調查，初步發現台中霧峰區擁有條件良好的資源系統特徵，如大規模、完整農地、多種豐富的地形、良好的生產環境、優質的水源，因此，能夠生產多樣化的果樹、蔬菜、作物，尤其是品質優良的香米、菇類，使農民可以從資源的使用中獲得明顯的經濟收益，願意繼續投入安全農業或自然農業。其次，農村再生執行主體－臺中市霧峰區舊正社區發展協會，與其他社區現有組織密切合作，及不斷與社區居民討論、檢討、溝通農村再生推展業務，對社區發展課題有共同的理解，凝聚共識、共享目標，形成一定程度的社會資本，且社區發展協會自行設計、研提農村再生計畫，促成集體行動的啟動、持續。此外，結合臺中市霧峰區公所、臺中市政府、行政院農業委員會農業試驗所、農業藥物毒物試驗所、霧峰區農會等外部組織的財務支持（如農村再生基金）、非財務支持（如農業技術輔導、拓展有機農產品銷售管道），更是集體行動實踐的一大推手。至於，其他集體行動成功關鍵要素具備與否，尚有待後續研究觀察後分析之。 (六) 花蓮壽豐鄉豐山社區具備集體行動成功的可能性第一年度計畫調查，發現社區土地雖屬山坡地保育區的農牧用地，擁有相對良好的資源系統特徵，如：可耕作農地的地勢平坦、由花蓮縱谷所提供優質水源、附近沒有製造污染的工廠林立，所生產的水稻、香蕉、花卉與小黃瓜的品質優良，尤其在農村再生計畫的協助下，社區發展協會的會員積極推動有機、無毒蓮花生產，進而與生技公司合作研發蓮花相關的保養與清潔用加工品，成為社區重要經濟產業，藉以鼓勵社區農民積極參與有機、無毒的農業生產，以增加收益。其次，社區發展協會為農村再生計畫擬定與執行的主體，在發展協會理事長與村長、地方耆老與村民的共同參與，從盤點社區地理環境的優勢與缺點、社區內既有資源與人力，透過規劃方式，建構屬於豐山社區發展生產、生活與生態的所需要的願景，作為社區發展的方針外，並透過一連串活動，形塑村民與社區間友善的人際關係；此外透過農業生產方式，創造村民經濟收益與社區收益，以獲得社區老人供餐的經費來源，改善社區年邁村民生活條件；另配合改善社區環境，發動村民種樹與整理社區周邊，不僅環境得以美化兼具維護社區生態，有助於社區發展觀光休閒產業，亦為村民增加經濟收入；在一連串的集體行動，有利於增進村民之間的社會資本，將獲致持續推動社區永續農業發展的動力。豐山社區藉由中央與地方政府、花蓮縣農業改良場等外部組織的財務支持（如農村再生基金）、非財務支持（觀光餐飲課程、活動設計）的協助，對於社區集體行動的展開，確實頗有助益。而豐山社區發展係以社區發展協會為主

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體，該發展協會理監事肩負社區活動規劃與執行的責任，經由分層負責並結合會員與村民共同執行相關事項，如每月的掃街活動，一年十二次，除該協會負責清潔的小組成員參與外，各鄰的村民亦需支援人力，共同維護社區整潔；因而社區的組織制度安排，是為促進集體行動的持續的重要因素。集體行動中的領導人為重要的團體特徵，豐山社區執行農村再生計畫的推手為社區發展協會理事長，其本身具備溝通、協調與規劃能力與領導統御能力，可促進協會理監事分工合作並完成社區相關活動；其次，理事長、村長與地方耆老間得以合作與分工，皆有賴領導人發揮動原的能力，俾持續為社區帶來集體行動的利益，如生產規模利益、分享知識、解決社區問題等，皆屬之。至於豐山社區於2017 年農村再生計畫執行告一段落後，得否以其既有的集體行動的精神與態度，繼續推動社區的永續農業將是重要關鍵，則有待後續觀察。四、對二、三年計畫之研究建議第二年度計畫已於 2017 年 7 月經科技部審核通過，後續將再申請第三年度計畫，以預期延續第一、二年研究成果。第二、三年度計畫預計探討以下課題： (一) 第二年（民國 106 年 8 月至 107 年 7 月） 1. 分析研究個案地區集體行動發展課題本計畫原選擇宜蘭三星鄉行健社區、彰化大城鄉西港社區、花蓮光復鄉太巴塱部落、壽豐鄉豐山社區等案例，但經第一年度計畫之社區參訪過程，發現彰化大城鄉西港社區、花蓮光復鄉太巴塱部落，由於政府農村再生計畫審核或經費核撥的延宕，使得其農村再生計畫的執行幾近停滯或未見具體成果，又走訪臺中市霧峰區舊正社區，發現當地居民積極推動農村再生計畫、永續農業，其成果與經驗頗受推崇，故第二、三年度計畫將更換研究個案，刪除彰化大城鄉西港社區、花蓮光復鄉太巴塱部落，新增臺中市霧峰區舊正社區。第二年度計畫將以第一年度計畫所建立的集體行動理論分析框架，持續調查研究個案地區，並剖析其集體行動發展的效益、障礙、成功關鍵要素，作為第三年政策建議及策略原則研擬之參酌。 2. 分析研究個案地區農村再生計畫執行課題第二年度計畫將以第一年度計畫所建立的新鄉村典範（NRP）理論分析框架，剖析研究個案地區農村再生計畫的形成、執行問題，及其是否具備 NRP 的要素，作為第三年理論適用性探討、政策建議及策略原則研擬之參酌。

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3. 分析研究個案地區農地利用課題第二年度計畫將以第一年度計畫所調查的研究個案地區農地利用情形為基礎資料，分析研究個案地區農地利用相關課題，如農業相關專區、農地資源維護等方面現正面臨之問題，作為第三年政策建議及策略原則研擬之參酌。 4. 進行德奧農村發展與其土地利用方式移地研究德奧同屬 OECD 之重要成員國，由於德國甫於 2006 年出版 NRP 國家報告，說明該國實施情形，而鄰近德奧邊境地區亦受其影響，為能進一步瞭解報告提及農村發展與其土地利用策略與執行，故於第二年度計畫執行期間，將挑選（i）丘陵接高山區、（ii）高山區國家公園範圍內與（iii）高山區谷地型複合產業村落，分別針對農糧、能源與防災三個課題之土地運用解方予以觀察與了解，期能對於山區聚落及上游集水區土地利用就氣候變遷調適觀點整理出更貼近我國運用可能性之策略。 (二) 第三年（民國 107 年 8 月至 108 年 7 月） 1. 分析新鄉村典範於台灣的適用性第三年度計畫將就 NRP 應用於研究個案分析、與農村再生政策比較分析之過程與結果，探討其於台灣的適用性，嘗試與理論的對話，以完善、補充 NRP 的理論內涵。 2. 研擬促進集體行動以提供農業相關公共財的策略原則第三年度計畫將就集體行動、NRP 理論應用於研究個案分析結果，提出促進集體行動以提供農業相關公共財的策略原則，以供研究個案地區未來調整集體行動方向、方法之依據，並供政府未來設計或修正集體行動相關政策與計畫之參考，另亦補足、豐富集體行動理論之內涵。 3. 進行德荷環境規劃典範建構及落實之移地研究德荷同屬 OECD 之重要成員國，荷蘭亦於 2007 年出版 NRP 國家報告，說明該國實施情形。基於第二年之移地研究基礎，將於第三年移地考察德國北部及其鄰國荷蘭的氣候變遷調適策略與具體空間規劃、防災相關措施，以及民眾參與規劃之實務操作機制，瞭解阿姆斯特丹 Westerpark 相關發展計畫之生態社區與產業土地再利用案例，漢堡都會區域計畫如何平衡城鄉發展並維持都市競爭力，柏林都會區域與週邊鄉間發展均衡課題之因應等，進行實地考察，以探析德荷環境規劃典範建構及落實之情形。