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台灣文官調查:方法、結果、與實務意義

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Academic year: 2021

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行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告

台灣文官調查:方法、結果、與實務意義(第 2 年)

計 畫 類 別 : 個別型 計 畫 編 號 : NSC 100-2410-H-004-098-MY2 執 行 期 間 : 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日 執 行 單 位 : 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 : 陳敦源 計畫參與人員: 博士班研究生-兼任助理人員:張智凱 公 開 資 訊 : 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 103 年 01 月 23 日

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中 文 摘 要 : 文官調查是一種對統治精英集體經驗的探索,過去統治精英 的研究過度集中於政治人物,但是,一國治理績效的關鍵無 法忽略文官系統的影響,公共行政學界理應開發探索文官體 系的經驗研究技術,以期更多地了解治理的「績效秘密」 (performance secret);更重要的,文官體制是中國文明 重要的社會發明,但是,學界過去對這具有數千年傳統的體 制,最多只能從規範性或是個案性的角度進行探索,缺乏系 統性的了解;更甚者,在台灣這古老體制目前正與西方民主 政治進行磨合,其過程與結果的探究是台灣公共行政學界對 國際學界責無旁貸的任務。 本書先從台灣公共行政理論發展的角度,討論「循證基礎的 公共行政」(evidence-based public administration)下 文官調查的意涵,尋找台灣學界建構文官調查能力的正當性 與時代意義;再者,將從方法應用的角度,藉由過去半世紀 政治學門發展出來的民意調查技術,對台灣文官系統進行系 統性抽樣普查;最後,本文植基於二00八年所進行的台灣 文官調查經驗,介紹與分析其實證調查過程中的流程安排、 面臨難題與解決建議、議題選擇與問卷討論建構過程論述基 礎與概念討論,以及該調查結果公布於「學術調查研究資料 庫」後的相關著作發表,和其對於台灣公共行政學界在「循 證研究」、本土性文官實證觀察上的意義。 中文關鍵詞: 文官調查、循證研究、民意調查、官僚體系、公共行政 英 文 摘 要 : Bureaucrat Survey is a method to explore the

collective experience of the ruling elites in civil service system. Students of public administration should develop the tool to understand

the 'performance secret' of governance Also, bureaucratic system is a social product of Chinese society. Scholars in Taiwan have a rare occasion to observe the reconciliation between Western democracy and the century-old bureaucracy. A systematic way of researching the Taiwanese bureaucracy will bring fruitful contribution to the world academia. In this research note, authors first argue for justifications of doing bureaucrat survey in nowadays Taiwan. Then, based on the experience of 2008 Taiwan Bureaucrat Survey, authors describe and reflect on sampling, surveying and data analyzing experiences. Finally, authors discuss the limitations and opportunities of

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the Taiwan Bureaucrat Survey in the future.

英文關鍵詞: Bureaucrate Survey, Evidence-based Research, Survey Research, Bureaucracy, Public Administration

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

□期中進度報告

■期末報告

文官調查:方法、結果、與實務意義

計畫類別:■個別型計畫(專書計畫) □整合型計畫

計畫編號:

NSC-100-2410-H-004-098-MY2

執行期間:100 年 8 月 1 日至 103 年 7 月 31 日

執行機構及系所:國立政治大學公共行政學系

計畫主持人:陳敦源

共同主持人:無

計畫參與人員:張智凱 博士候選人

本計畫除繳交成果報告外,另含下列出國報告,共 0 份:

□移地研究心得報告

□出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式:除列管計畫及下列情形者外,得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權,□一年□二年後可公開查詢

中 華 民 國 103 年 1 月

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國科會補助專題研究計畫成果報告自評表

請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價

值(簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性)

、是否適

合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價值等,作一綜合評估。

1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估

■ 達成目標

□ 未達成目標(請說明,以

100 字為限)

□ 實驗失敗

□ 因故實驗中斷

□ 其他原因

說明:本研究的結果將出版專書,期末報告的內容是專書的初稿。

2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形:

專書:□已發表 ■未發表之文稿 □撰寫中 □無

專利:□已獲得 □申請中 □無

技轉:□已技轉 □洽談中 □無

其他:

(以

100 字為限)本研究的結果將會經過修改,出版成為專書,目前正

在積極修改當中。

3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面,評估研究成果之學術或應用價

值(簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性)

(以

500

字為限)本研究乃計畫主持人過去幾年國科會的研究計畫成果的匯編,主要

是以文官調查的方法與內容為主要寫作目標,該計畫對於未來在公共行政學

界推廣「文官調查」具有重要的意義,也對於提升公共行政學界朝向「循證基

礎」(evidence-based)的發展,有引導的作用。

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台灣文官調查:方法、結果、與實務意義

Taiwan Government Bureaucrat Survey: Methodology, Results, and Practical Implications

第一章 台灣文官調查的緣起 2008 年台灣公共行政學界首次進行的全國大型文官調查的發想、規劃與執 行緣起的相關說明。 第一次研究會議 2007 年 8 月 22 日,盛夏的中午 12 點,指南山下的綜合大樓南棟 11 樓 49 研討室,伴隨著酷暑與麥當勞午餐的氣味,研討室內除了陳敦源、黃東益和蕭 乃沂三位老師外,還有當時博士班三年級的王千文、羅晉、剛考上博士班還沒 入學的張智凱、以及時為碩士生的謝忠安、林俞君、曾嘉怡、吳曜竹、蔡欣 雅,當然還有時任陳敦源老師專任助理的呂季蓉。 這是2008 年台灣公共行政學界首次進行全國大型文官調查的第一次研究 會議。 陳敦源的開場白,揭開了這次全國大型文官調查的發想序幕與焦點策略: 一、 2005 年時,黃東益、陳敦源與余致力老師合寫的「我國中央政府公共管理 者的政治態度」一文,開始思考進行大規模的文官態度調查的必要性。 二、 此次調查研究的經費來源有二:其一為蔣經國國際學術交流基金會補助「亞 洲 民 主 政 體 官 僚 人 員 及 政 治 官 員 態 度 行 為 比 較 研 究 」(Bureaucrats & Politicians in Asian Democracies,簡稱 BPAD),1;其二為國科會於2007-2009 所補助的「台灣民主治理機制鞏固之研究之子計劃一:權力轉換與文官中 立:態度、可信承諾、與政務/事務人員關係」研究案,2第一年先行運用國 科會的經費。在國科會的經費部分,原先提出的五個子計畫(文官中立、民 營化、數位治理、核心能力與績效管理)中僅通過子計畫一與子計畫三,經 費因而被刪減一半。 1 計畫主持人為政治大學公共行政學系詹中原教授,執行期間為 96 年 7 月 1 日至 98 年 12 月 31 日(計畫編號: RG003-D-06)。 2 計劃主持人為政治大學公共行政學系陳敦源副教授,協同主持人為政治大學公共行政學系黃 東益副教授(計劃編號:NSC-96-2414-H-004-037-SS2)。

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4  三、 調查樣本以全台灣的中央與地方文官為對象。 四、 調查執行上,以訪員親至受訪者辦公地點、請受訪者當場完成問卷填寫的 「面訪」為調查執行方法,以確認填寫問卷者為受訪者本人。 五、 必須在「政黨輪替」(或「權力轉換」)前(即 2008 年 3 月 20 日第十二屆 總統宣布就職之前)進行調查。 六、 公共行政學界的研究,除了「理論」之外,更需要「證據」(evidence),並 進一步建置一個資料庫,類似政治學界的「台灣選舉與民主化調查」 (Taiwan's Election and Democratization Study, 簡稱 TEDS),並在未來公開為 所有學者所共同使用。 七、 調查題目的蒐集與建立方向包括:(一)未來長期調查的固定題組;(二)可 進行國際性比較的題組;(三).其他研究計畫曾採用的題目;(四)公開徵 求其他研究者個別加掛題目。 這七點焦點策略,為此後兩週舉行一次的研究執行會議的參照依據與執行 目標。研究小組大致以蕭乃沂老師負責抽樣的設計、黃東益與陳敦源老師負責 問卷題目的規劃、呂季蓉則負責規劃調查執行之一切相關行政細節(包括訪訓 時間、地點、訪員招募、所需資源、補訪…等),博士生研究助理則開始進行國 外相關人事、文官調查之相關文獻的蒐集與分析,盡可能廣博的瞭解其他先進 國家的大規模文官調查執行經驗與問卷題目的採用和分析策略。 憑著信心前進的不可能的任務:三個「憂心」與「挑戰」 第一次的研究會議所確立的以上幾項原則與方向,尤其是「調查樣本包括全 國的中央和地方文官」、「面訪而非電話訪問、郵寄問卷」、「值得進行全國性文官 調查的問卷題目」,這三項焦點策略對於研究團隊,乃至當時我國公共行政研究 界而言,均是前所未有的嘗試,透過在歷次正式的焦點座談、非正式訪談以徵詢 公共行政、政治等領域具實證調查經驗的學界先進關於這次全國文官調查的執行 建議時,我們往往聽到的是讚許,且認同系統的、本土的、以及循證基礎 (systematic, local, and evidence-based)的公共行政研究,確實是必要且刻不容緩 的研究方向(陳敦源、呂佳螢,2009:3);然而,在讚許與認同的背後,我們也 同時感受到學界的擔憂與悲觀,這些憂心大概分成以下幾種: 一、關於調查樣本範圍:「全國都要調查?包括中央和地方?」、「中央的機 關之間屬性差異很大,很多長官不會允許」、「這段時間有專案要推動、立法院或 議會開議,機關成員拒訪率一定很高」、「公務人員的心態是保守、多一事不如少 一事,大概很多人會拒訪」。 二、關於面訪執行方式:「為什麼一定要面訪?電訪或是郵寄問卷、電子問 卷不是比較省時、省錢嗎?」、「訪員良莠不齊會影響面訪的品質」、「訪員到了現

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5  場又被受訪者拒絕,那更是曠日廢時」。 三、關於面訪題目選擇:「要放哪些題目進去當問卷題目?」、「多少問卷題 數是『適當』的問卷題數?」、「不同構面的測驗題目都放在同一份問卷中會不會 互相干擾?」 在確定循證基礎(evidence-based)是公共行政研究是當前重要的發展共識 後,3這些憂心,就成了執行此次調查必須具備信心、審慎評估考量、盡力克服 的關鍵問題,甚至,可能是此次調查執行的研究貢獻。 誠如筆者之一陳敦源在調查的籌備規劃與執行過程中,幾次回答上面這些 「憂心」時的回答:「既然確定全國性的文官調查,對當前公共行政研究的重要 性,這是件該作的事,那麼就充滿信心謹慎地去作。至少,要是失敗了,我們 也證明了:台灣沒辦法作全國性的文官調查」。 3 關於台灣文官調查的學術性應然面問題,包括「為何台灣應該進行文官調查?」、「什麼是循 證基礎的公共行政?」,可參考陳敦源、呂佳螢(2009:3)的詳細論述說明。

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第二章 台灣文官調查的內容:理論圖像 本章說明此次調查之研究變項的理論圖像與架構。作為公務人員對於現代 治理模式下的相關議題對於政府績效的影響的態度的調查,包括基本價值、個人 基本資料、專業導向認知、民營化政策與電子化政府、倫理認知與行為、組織信 任、政治中立、政治回應認知,以及政府績效產出。我們將透過這個章節,介紹 此次調查所採用的參照的理論圖像,並說明研究團隊的思考討論的過程與取捨。 研究架構及調查議題選取的四項原則 台灣的政府文官調查,究竟應該調查哪些問題?應該要參考什麼樣的理論 架構?這幾乎是研究團隊從2007 年 8 月 22 日的第一次研究會議,至 2008 年 1 月開始執行之前,經歷超過40 場的內部研究團隊會議、外部專家座談會議、正 式或非正式的專家諮詢訪談,最為關鍵的議題。為了面對前一章所提及的「關於 面訪題目選擇」的憂心與挑戰,此次調查確定以下四項的研究架構及調查議題選 取的原則:4 一、研究架構之建立雖不在驗證理論模型,但仍須具備理論意涵 由於此次調查為國內首次以民主治理系絡為主軸,探查文官對相關議題之 看法,以作為國內學術與實務社群,有機會首次較為全面地瞭解台灣文官對民主 治理基本價值與相關態度行為的前沿研究。因此,本調查最首要目的在於瞭解事 實,而非驗證單一特定的理論模型。儘管如此,由於本研究定位為公共行政之基 礎研究,並期望在日後進行跨時、跨國比較的可能,因此研究團隊認為研究架構 與議題仍須具有理論意涵。 二、研究議題選取,必須兼具民主政治與公共行政運作及改革相關理論範疇 基本上此次調查係以公共行政領域為始點,嘗試跨越政治/行政兩分的傳統 研究範疇,議題焦點以公共行政範疇的民主治理為主軸,研究對象為全國的中央 暨地方文官為主體。因此,研究議題的選取,必須兼具民主治理與公共行政運作 及改革相關理論範疇。大致而言,本次調查涉及之理論範疇有民主治理相關理論, 例如民主行政、民主轉型與民主鞏固等相關議題;以及行政運作之制度與績效改 革、官僚理論與公共人力資源管理等。 三、研究議題必須兼顧台灣在地系絡與全球跨國比較所需 除了意欲瞭解台灣文官對民主治理重要議題之看法與相關態度行為表現外, 4 關於「研究架構、議題選取」的更詳細說明,可參閱蔡秀涓、王千文(2008)。

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7  此次調查另一項重要目的則在於進行跨國比較。就短期而言,進行亞洲新興民主 國家此議題之跨國比較;長期而言,希冀與其他全球民主國家進行跨國比較。據 此,研究團隊認為在調查議題選取部分,就必須挑選對當前與未來台灣民主治理 有重要意義,以及具有全球民主治理共通意義得以進行跨國比較的議題。 四、研究議題選取必須兼顧核心議題與系絡議題 基於研究團隊希望對於台灣政府文官之民主治理重要議題看法與態度行為 探究,並非僅止於一次性的橫斷面資料蒐集,而希望能以此為基礎,嘗試建立類 似我國政治領域選舉研究之「台灣選舉與民主化調查」(Taiwan Election and Democratization Study; TEDS) 的長期資料庫,每年或至少定期能就台灣文官對 民主治理重要議題之相關看法進行瞭解,觀察長期趨勢與變化,以更加瞭解台灣 文官對於民主治理之功能與意義。

研究團隊經過討論與參酌「台灣選舉與民主化調查」(Taiwan Election and Democratization Study; TEDS) 資料庫之議題選取模式後認為,此次調查與日後 研究,在議題選取部分應兼具「核心議題」與「系絡議題」(TEDS 稱此為「加掛 議題」)。核心議題係指藉以長期觀察趨勢變化與跨國比較的項目,系絡議題則是 因應每次調查,具有時空系絡特殊意義者,例如調查文官對該年度台灣發生的重 大公共議題與政策的態度,此一部分可由研究團隊或有興趣之研究者共同討論。 理論架構的初步參照基礎:「公共行政的過程與範疇」 在上述四項原則下,研究團隊首先開始思索適切且宏觀的理論架構參照基 礎,決定以 Starling(2005)提出的「公共行政的過程與範疇」作為基礎理論架 構:

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8  圖:公共行政的過程與範疇 資料來源:Starling, 2005: 18 Starling(2005)的「公共行政的過程與範疇」基本上是從公共管理的角 度,以「系統」的概念描繪民主治理中公共行政三個重要的面向: 一、 政治、法律、府際關係、及價值的輸入: 此四項形塑公共管理者工作的政治環境,也成為決定政府公共政策產出的 最重要介面。這個一介面即是典型的政治與行政關係應如何調和之所在。 二、 政府運作之資源管理: 政府運作過程中,為了產生有效的公共服務傳送,對於人力、財務與資訊及 其他資源的有效管理,就成了公共行政運作過程的重要面向。透過輸入項與過程 的轉換,公共行政系統將能有效率且具效能的產出公共政策,提供優質的公共服 務。 三、 政府運作之方案管理: 政府運作管理乃以規劃、決策、組織、領導與執行的方案管理為主軸,這也 是民主治理系絡中,政府必須藉由公共政策回應民主課責的最重要表徵。

中介環境

資源管理

 人力  財務  資訊

方案管理

 規劃  決策  組織  領導  執行 政治 法律 價值 效率 效能

政治環境

府際關係 中介環境

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9  研究團隊認為,此研究架構宏觀的描繪了民主治理下公共行政人員在進行 行政作為、決策、服務產出的過程中,所受到的前階影響因素、行政轉化過程, 以及最後以效能與效率作為服務產出的績效標準的圖像,因此可作為進行文官調 查的面訪題目與個別次構面議題的思考與選擇時的初步參照基礎。 民主治理的相關實證議題的選擇 在上述「公共行政的過程與範疇」作為初步參照架構的基礎下,研究團隊進 一步在各種文官對民主治理相關議題之價值觀與態度行為表現的實證研究中,蒐 羅與思索「到底該放哪些題目來進行面訪?5」。 Putnam(1973)針對西歐的進行高階文官的政治/行政兩分之政治態度的研究, 6 是文官態度調查研究的開端。以此為基礎,Aberbach、Putnam 和 Rockman 於 1981 年所出版的「西方民主國家中的官僚與政治人物」(Bureaucrats and Politics in Western Democracies),針對西方國家行政菁英物之態度與行為所做的實證調 查,更是後續此類文官調查研究的重要基礎。 Aberbach 等人(1981)基本上將文官和政務人員均視為政策制訂過程中的 參與個體,並探究二者的互動關係,他們的調查議題大致有以下幾個面向: 1. 身家背景及職業生涯: 此一部分共計有社會背景(含學歷、性別、年齡與畢業科系等個人屬性,以 及家庭背景等變項)、職業生涯相關議題,以及政治取向與左右意識型態等議題。 2. 政治制訂過程中扮演的角色及型態: 此一面向共計有個人角色界定、對決策的態度、決策參考原則,以及對於民 主治理相關信念等議題。 3. 民主治理相關的意識型態: 此一部分共計有意識型態的測量、政治自由與多元主義的支持程度、對政治 公平及參與的支持程度等議題。 5 除了研究團隊的內部研究會議討論外,並於 2007 年 11 月 30 日與 2008 年 1 月 4 日舉行兩場 外部專家會議,進行問卷題目的選擇審查與討論。不過基本上,研究團隊對於研究架構與議題 選取標準,在研究籌備的前半階段已有大致的共識。

6 Putnam 在本研究中,透過政治態度的調查,將文官區分為古典官僚(Classical Bureaucrats)

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10  4. 與高層間的互動: 此一部分共計有接觸對象之互動頻率,以及接觸對象之互動模式等兩項議 題。 此後,Gregory(1991)亦是以 Putnam(1973)的理論為架構,以澳洲坎培拉市與 紐西蘭威靈頓市的高階文官,進行政治與文官關係與角色認知的跨國研究,可說 是更完整的將文官的民主治理基本價值觀的調查研究,作了更完整的建立與嘗試, 對研究團隊有很深的啟發,其主要調查議題有以下四個指標:

1.政治容忍度(Index for Tolerance of Politics; ITP):此項指標主要在測量文官 對於政務人員與政治環境的一般性態度。

2.方案承諾 (Index of Programmatic Commitment; IPC):此一指標主要在瞭解 文官對於公共政策之決策與執行等,採積極的目標導向態度(goal -seeking) 或矇混即可的消極態度(muddlers through)。

3.菁英主義(Index of Elitism, EI):此項指標在瞭解文官對於政治公平價值與公 民參與政府事務的支持程度,更廣義來說,即是民主敏感度(democratic sensibility)的測量。 4.憲政傳統尊重(Traditional Constitutionality, TC):此一指標在測量文官對於 遵守憲法中有關服從政治領導之傳統與義務,以及應恪守中立的態度。 Gregory(1991)的四項指標在 2005 年時即已啟發研究團隊中的黃東益、陳敦 源與世新大學行管系的余致力,以之調查分析1999 年台灣高階公共管理者的政 治態度。如本書前章說言,1999 年的這次調查是引發進行全國性文官調查的原 因之一。 基於上述這些調查與文獻的經驗啟發與耙梳討論,研究團隊認為,本次調查 欲瞭解我國公務人員在當代民主治理模式下的相關議題的認知與態度,對於政府 績效的影響,因此包括基本價值、個人基本資料、專業導向認知、民營化政策與 電子化政府、倫理認知與行為、組織信任、政治中立、政治回應認知,以及政府 績效產出,均應該是重要的關鍵調查議題。以下圖示研究架構中的各議題面向, 並針對內涵與選取理由加以說明。7 7 此部分的說明,主要來源包括:「亞洲民主政體官僚人員及政治官員態度行為比較研究」研究

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12  圖:民主 治理系絡之2008 台灣政府文官調查 《政治》 《行政》 基本價值  政府角色認知 (49-51)  公營事業民營 化認知(52-53)  民主體制與經 濟發展(54-55)  文官基本角色 認知(13-16) 個人基本資料  工 作 業 務 性 質 (1)  主 管 、 非 主 管 (2) 現職官職等(3)  職務年資、總年 資(4-5) 性別、年齡(6-7)  家 庭 社 經 背 景 (8-12) 政黨傾向(97) 組織(人際)信任  組織與同儕信任 (17-19) 主管信任(20-23) 專業責任認知 方案承諾(24-28) 菁英主義(29-33) 資訊化與網路  對 外 服 務 與 內 部 流 程 之 影 響 (56-57)  資 訊 公 開 與 國 倫理認知與行為  倫 理 價 值 內 涵 (34)  倫 理 行 為 規 範 (35)  組 織 倫 理 領 導 認知(36-39)  清 廉 程 度 認 知 (40) 政治中立  政治 / 行政互動關係 (41-48)  行政中立價值: 順服價值(60-63)、黨 派考量(64-67)、無名 程度(68-71)、程序與 結果(72-73)。  行政不中立來源(74) 政治回應認知 政 治 容 忍 度 (75-82)  民主認知:平等與 法治(83-86)、自由 與多元(87-90)、制 衡(91-92)、民主價 值評估(93-94)。 組織 (績效)產出 (95-96)

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(一)個人基本資料 任何一項以「人」為主體的的實證研究,受訪者的個人基本資料都是最基本 應瞭解的面向。對於公共行政研究而言,組織中個別人員的基本屬性,往往對於 其組織行為深具解釋力,也會影響最後組織總體的運作結果,因此成為一般實證 研究最基礎面向之一。 在本次調查中,研究團隊之所以選取「個人基本資料」作為研究面向之一, 不僅只是因為一般實證研究均將此面向納入調查,援引比照而已。而是因為研究 團隊認為,就政府運作體系而言,文官不僅屬於資源輸入項,需要被有效管理, 更是行政過程最重要的資源轉換主體。文官個人基本屬性不僅會影響其對許多議 題之看法,也會展現在行為面向,進而影響組織總體結果。 於本研究架構中,個人基本資料即是位居整體研究架構的輸入部分,屬於前 因變項的位置。對於此一面向,本研究又將之區分為工作相關與非工作相關面向。 工作相關面向包括一般實證研究中,最能解釋文官對各種議題態度與行為差異之 項目,主要有工作業務性質、是否擔任主管職位、現職官職等、現職年資與公職 總年資。 非工作相關面向,則包括生理特徵、家庭社經背景,以及個人政黨傾向。生 理特徵部分,主要選取性別與年齡,選擇此二項目主要是因為從我國總體文官各 項屬性分佈來看,性別與年齡是兩項足以將文官清楚區分成明顯「團體」(group) 的項目,而且相當多實證研究亦支持,性別與年齡(世代)對我國文官諸多議題 均具有解釋力。家庭社經背景,主要探究受訪者父母之教育程度、籍貫與職業別。 一方面藉以與我國社會變遷基本調查以一般公民為對象所得進行比較,瞭解台灣 文官是否具民主治理相當重要的「代表性官僚」特徵;另一方面藉以瞭解台灣文 官在另一項觀察民主多元社會重要指標之社會流動(social mobility)的總體情形。 至於政黨傾向此一項目,則是由於我國歷經長時期的黨政一元化威權體制,社會 上普遍認為,多數的文官具特定政黨傾向。對於此一普遍看法,研究團隊一方面 想藉由調查進行事實瞭解,一方面企圖比較文官政黨傾向與一般公民政黨傾向分 佈之差異,藉以對諸多台灣民主行政與民主治理議題加以解釋。 (二)基本價值 文官對於某些基本價值的特定看法,會影響其從事公共政策與公共服務之行 政行為。尤其是對於身處民主治理系絡下的文官,其對民主治理重要基本價值議

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題之看法,更會影響民主治理之成敗。據此,研究團隊根據台灣民主政治發展過 程,社會大眾較為關注的幾項價值;跨國研究中曾被選取的議題;以及社會變遷 基本調查相關議題等三項來源,於基本價值面向擇取政府角色認知、公營事業民 營化認知、民主體制與經濟發展取捨,以及公職生涯價值觀等四個次面向作為調 查議題。 政府角色認知此一變項,則是在探究文官對於政府與社會關係之看法,就意 識型態方面(Aberbach et al., 1981)是主張傾向大政府的行政國概念,亦或是傾 向主張政府減少干預之公共管理概念。研究團隊認為文官對政府角色之認知,相 當程度會影響其參與及推動公共政策的態度,以及對民間參與公共政策之看法, 因此將其做為研究議題,並且以一般跨國比較與國內民眾最關心之經濟、社會與 收入衡平等三方面做為主要項目。 以公營事業民營化認知做為基本價值調查面向之一,主要源自1980 年代之 後,解除管制與民營化成為全球各國政府改革重要趨勢之一,並且被視為還政於 民及政府不與民間爭利的民主表現。台灣這些年的政府改革過程中,公營事業民 營化亦是重要途徑,然而,對於長久已習慣多數公共服務與民生基本物資(例如 水、電、油、電信、…等)主要由政府提供的台灣文官而言,對於政府大力推動 的公營事業民營化是否支持及相關評價究竟為何?學術社群與實務社群均尚未 有較清楚的理解。本研究認為瞭解文官對此議題之態度,不僅可以反映文官對政 府角色之基本看法,更可做為與政府及一般民眾觀點之比較,瞭解此三者間觀點 異同,應有助於政府民營化改革之後續推動,亦可做為解釋文官行為的重要變項。 民主體制與經濟發展此一面向,則是研究團隊發現在台灣民主化過程中,民 主經濟孰重?長期以來一直是被爭辯的議題,即使台灣解嚴迄今已二十年,此一 議題仍是每次選舉不同政黨各自訴求最重要主軸議題之一。做為台灣民主政治運 作主體的文官,於此議題之立場對於其個人與集體行政行為之影響自是相當明顯, 但長久以來並無任何一項實證研究對此進行瞭解,因此研究團隊將之納入調查議 題。 至於有關公職生涯價值觀認知此一面向,研究團隊主要想瞭解我國文官進入 公部門擔任公職的理由、對公職生涯的期待,以及留在公部門的原因等。因為從 這些議題可以瞭解公務員的工作動機與相關行為,並據以做為文官績效改革的基 礎。舉例而言,文官進入與留任公職的理由,如果是與一般社會上刻板印象較為

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相符,例如基於有保障的工作、穩定的薪資與優渥的福利等較為相符,甚至是因 為工作輕鬆等理由,則政府文官改革方向若是採取強調績效導向與競爭的途徑, 則可能會因為與多數文官體系的基本工作價值觀不符,招致消極抗拒而成效不彰。 (三)組織信任 越來越多的學術研究發現,組織成員對服務機關、主管與同儕之信任程度, 不僅對於組織有相當正面的影響,例如高績效組織的產生、人際合作與團隊運 作…等;對於不利於總體組織的因素之消減,例如降低過高的離職率、成員對組 織變遷之抗拒與危機管理…等,亦有顯著效果。但是隨著政府績效改革、民營化 與組織精簡等改革持續推動,相關文獻也發現,文官對於政府的不信任度卻是持 續上升,而此現象也造成政府績效改革時,遭致文官消極靜默抵制的結果。因此, 各國政府莫不更積極強調組織信任對政府運作的重要性,並且嘗試從文官管理制 度加以改善。8 研究團隊基於以下三項理由,將組織信任列為研究面向。首先,瞭解我國文 官組織信任表現在政府推動績效改革氛圍下,是否呈現與國外政府組織信任類似 現象。再者,由於自2000 年至 2008 年,國內文官首次經歷政黨輪替,於此期間 迭有文官體系傳出因執政黨改變,影響部分文官管理制度與現實(例如升遷主管 升遷偏好),文官呈現對組織、主管與同儕不信任之現象,研究團隊對此非正式 傳聞亦感興趣。此外,研究團隊亦想測試組織信任與民主治理其他議題之關係, 究竟是屬於前因變項、結果變項或是中介變項。 (四)公共服務倫理認知與行為 相關文獻指出,民主先進國家於健全公共服務倫理政策的過程中,普遍均會 對於其公務人員有關公共服務倫理相關議題之意見有所瞭解,做為健全公共服務 倫理相關法制之參考,並將之視為是政府「善治」(good governance)的重要指標 (施能傑,2004;Gilman, 2005; 陳敦源、蔡秀涓,2006)。 根據「台灣透明組織」接受法務部委託每年七月定期所做的「台灣地區廉政 指標民意調查」顯示,國內民眾對於政府各級人員的清廉程度認知,以及對我國 政府未來改善廉潔程度的信心,呈現逐年下降與悲觀的趨勢(台灣透明組織, 8 有關組織信任相關研究與論述,請參見蔡秀涓(2004, 2006)。

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2008)。為了更加健全台灣公共服務倫理法制與政策成效,如同其他民主先進國 家作法,以文官之相關意見做為法制健全的基礎就有其必要性。然而由於目前我 國並無任何此方面之相關實證資料可為參考,因此,研究團隊認為此一議題無論 就理論意涵、當前政府公共服務倫理改革,或是未來進行跨國比較之所需,實有 其重要意義,因此將之納入研究議題。 根據國外相關調查顯示,無論學界或政府對於此面向之調查,一般均分從文 官對:1.公共服務倫理價值應有哪些?2.公共服務倫理行為規範與制度應含括範 圍?3.機關倫理領導認知;4.機關總體評價等四部分進行。於本研究中,此一面 向亦是將之區分成以上幾項議題進行調查。 (五)專業責任認知 以民主治理點而言,政府政策能獲得公民滿意的最重要條件,就是決策與政 策執行過程中,文官能負起專業責任。而所謂的文官專業責任,主要是意指政策 過程中,文官能夠真正地傾聽與容納公民意見於政策內涵,而且積極主動地對政 策目標達成有所承諾。因此,對方案的承諾與不具高度菁英主義傾向,就成為民 主國家文官專業責任體現的最基本兩項特徵。 研究團隊基於此專業責任不僅是民主治理實務與理論的重要議題,亦是跨國 研究普遍都有的面向(Putnam, 1973; Gregory, 1991),因此選取此一面向做為研 究面向之一,並亦將之區分為方案承諾與菁英主義兩項。首先,方案承諾此一面 向主要在瞭解我國文官對於公共政策之決策與執行,係採積極的目標導向態度 (goal -seeking)或混過去的消極態度(muddlers through)。基本上,文官的方案 承諾度越高,越被視為是一種專業主義的表現,對於政府運作效能也越正面。因 此,從公民課責的觀點而言,被認為是民主治理重要的特徵之一。因此,研究團 隊想瞭解,我國文官於此一重要民主治理面向的表現程度為何。 此外,菁英主義此一面向主要在探測,一個國家的文官對於政治公平與公民 參與政府事務的支持程度(或更廣義而言稱為民主敏感度),此面向被視為是民主 治理重要的指標。如果文官越傾向認為一般民眾不具專業與應有知識,所以政府 運作與決策,不應有過多的公民參與及影響性,則可相當程度解讀為具菁英主義 傾向,也較不符合民主治理的特徵與鞏固。 一般而言,教育程度可以被視為是否屬於社會菁英的一項重要參考指標,屬

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於社會菁英階層的人,比較容易具有菁英主義的傾向。以我國文官總體學歷分佈 而言,截至2007 年底,具大專以上學歷者已將近九成。而就實務升遷任用而言, 教育程度亦是被高度重視的一項非明文規定的重要指標。此種現象多少反映我國 文官體系就教育程度而言,可能具有菁英主義的特徵,但是否我國文官的確亦具 有菁英主義的傾向,則是研究團隊想瞭解者。 (六)政治中立 有關於政治與行政關係的探討,長久以來一直是學界與實務界均非常關注的 議題。因為行政運作的環境項,最重要的就是政治系絡,政治系統的運作與合法 性,又端賴行政體系,尤其是文官的支撐。但是,行政體系的文官與政治體系的 政務人員,二者由於人員的甄補來源、任用與管理制度,以及價值觀等均有相當 大的差異,二者互動關係時有衝突。基本上,從民主政治觀點而言,文官於民主 政治系絡中必須保持中立為基本共識,但政治中立的概念與運作,實又包括政治 /行政互動關係、行政中立價值,以及行政不中立之避免等幾項。這些議題均是理 論界與實務界在探討民主治理時,高度重視的議題,因此也是多項有關民主治理 之跨國研究列為民主治理指標與基本調查議題者。 台灣文官體系在2000 年至 2008 年 3 月這段期間,首次歷經政黨輪替。部分 文官與政務人員之政黨傾向可能明顯不同,因而造成文官與政務人員之互動關係 與過去一黨長期執政,絕大多數文官與政務人員之政黨傾向一致的互動關係有所 不同。於此情形下,究竟我國文官對於行政中立價值的認知、行政與政治互動頻 率與關係,以及造成行政不中立的來源等相關議題看法為何,均攸關我國民主治 理發展。 據此,研究團隊基於政治中立此面向之理論與實務意涵、對於台灣民主治理 的重要,以及跨國比較所需,遂將之列為調查議題之一,並將之區分為政治/行政 互動、行政中立價值認知,以及行政不中立來源三個次面向。政治/行政互動旨在 瞭解我國文官與不同政務階層人員互動的頻率與互動關係評價;行政中立價值認 知主要在探究我國文官對順服價值(意指文官順服政務人員領導)、黨派考量、 無名程度,以及政策程序與結果責任等概念;行政不中立來源則著重瞭解我國文 官認為造成難以中立的主要因素有哪些。 (七)政府資訊化與公開化 政府公共服務提供資訊化與公開化相關議題,不僅是政府績效改革的重要途

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徑,藉由政府資訊網路化所提昇的政府資訊公開化與透明化(transparency),更 被視為是民主治理的重要指標。也因此,美國布朗大學自2001 年開始每年公布 的「全球電子化政府調查評比報告」,遂被各國政府高度重視。 我國政府改革重要項目中,公共服務提供電子化與網路化,以及政府資訊公 開化此二項目均在其中,而且著有成效。電子化政府部分,布朗大學2001 年開 始進行全球電子化政府評比以來,台灣一直排名世界前5 名,其中有 3 年獲得第 1 名、2 年獲得第 2 名佳績,顯示我國全力推動電子化政府,致力全民普及運用 政府網站資訊與服務,發展便捷線上服務等方面的效益,已受到國際的肯定(行 院研考會網站)。然而,台灣政府資訊化與公開化的成就,是否亦能得到內部文 官的相同看法呢?究竟我國文官認為機關在進行網路化後,公共服務對外提供與 對內業務流程造成哪些層面影響?則迄今尚未有較為廣泛地瞭解。 此外,政府資訊公開程度,一向被視為是民主治理重要指標。我國於 2005 年 即通過「政府資訊公開法」,為民主治理之透明課責提供重要基礎。然而,長久 以來習於以國家安全及國家機密理由,處理政府相關資訊的台灣文官而言,究竟 對於政府資訊公開是否贊同?對於工作負擔與機關運作透明度二者關係之看法 為何?以及由誰來決定哪些政府資訊應該公開等議題之態度如何?以上這些議 題,相當程度也是檢視台灣文官對於政府透明化支持程度的重要指標。 基於瞭解我國文官對政府公共服務資訊化與公開化之相關態度,不僅得以做 為政府推動電子化政府改革的重要基礎,亦是台灣民主治理的重要議題,因此研 究團隊遂將之列為研究面向之一,並以對外服務與內部流程之影響,以及資訊公 開與國家安全兩個次面向組成。 (八)政治回應認知 政治因素與民主政治最首要的特徵,就是人民主權,而其具體實踐,則是政 府運作必須能積極回應來自政治面向的需求。從民主政治的原則來看,來自於政 治系統的政務人員即是代表民意的一方,也就是代表「國家意志的表現」,而常 任文官則被視為是以專業貢獻於「國家意志的執行」(Goodnow, 1990)。民主國 家中,政務人員對於來自政治面的回應,基本上都會積極主動,因為這是他們合 法性的來源與職位存續的根本。 但是對常任文官而言,由於生涯存續的基礎來自於專業,再加以具有永業保 障,因此政治回應的表現方式就會與政務人員有所不同。一般而言,文官於民主

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系絡中的政治回應力,大致上會藉由兩個面向展現,第一個面向是公共政策過程 中,對於來自政治系統相關因素的看法;第二個面向則是對於民主政治基本價值 的看法。 以第一個面向而言,就民主政治的原則來看,常任文官依循政務官的政策方 向與偏好,參與決策與執行,基本上應是符合民主政治的原則。然而,由於政務 人員對於公共政策的考量相較常任文官而言,通常會更加關切民意、政黨與利益 團體等代表政治系統的意見;而此,也就會造成以專業和技術考量為主的常任文 官,常常倍感政治凌駕專業,甚至因而會產生心理或實質行政作為,對所謂政治 因素的抗拒與衝突。此種現象,學理上遂將之稱為文官的「政治容忍度」(Tolerance of politics)(Gregory, 1991),並以此做為探測文官政治回應度的一項重要指標。 至於第二個面向,則主要在呈現在文官對平等與法制、自由與多元、權力分立與 制衡,以及司法審查正當程序(due process)等基本民主價值的看法。 從學理而言,文官政治回應認知不僅是瞭解政府運作過程中,政治與行政關 係的重要面向,更是瞭解民主治理相關議題的重要因素。因為如果文官於此面向 的兩個因素,均表現出抗拒的態度,基本上是可能並不符合民主政治的精神。對 於屬於新興民主國家的台灣而言,瞭解文官在行政運作過程中,對政治容忍度與 民主基本價值的認知,更是成為探討台灣民主治理的最基礎面向。因此,研究團 隊將政治回應認知視為是我國首次進行的「2008 台灣政府文官意見調查」核心 面向之一,並將之區分為政治容忍度與民主認知兩個變項。 (九)組織績效產出 對當代政府而言,績效的維持與提昇是共通的挑戰,更是民主國家對公 民負責的體現。也因此,每年由世界經濟論壇(WEF)與瑞士國際管理學院(IMD) 以國家為單位所公布的「全球競爭力排名」與「世界競爭力排名」,均將政府效 能列為重要指標。而自1980 年代開始的全球化政府績效改革,不僅成為實務界 各國政府最關切的公共政策,亦是公共行政學界熱門的研究議題。據此,儘管 「2008 台灣政府文官意見調查」主要目的不在驗證理論模型,但無論就理論意 涵、全球趨勢或是實務運作與政府績效改革等觀點而言,瞭解文官對於其服務機 關績效相關議題之看法,均有其重要性。因此,研究團隊遂將組織績效產出做為 研究架構的輸出面向,藉以瞭解文官在前述幾項調查議題之相關態度與文官對組 織績效與生產力認知之間是否有關連性。

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第三章 台灣文官調查的方法:抽樣與調查 本調查以台灣地區各縣市政府層級中經過國家考試而成為公務人員者為本 次大型調查的母體。不過,因基於執行面訪的可行性、時間壓力與兼顧受訪對 象的性質不致太偏離行政體系的考量下,並不納入國軍、國營事業、公立醫 院、及公立學校人員。本文將說明抽樣的理論與評估,以及實務調查上的執行 程序和面臨的問題。 全國文官調查怎樣抽樣才合理? 作為台灣公共行政研究史上第一次全國性官僚體系的面訪問卷調查,「怎樣 抽樣才具代表性?」是本書在第一章中提到「關於調查樣本範圍」的憂心。我國 學者所曾進行的文官調查研究,9多僅針對某個層級(如中央或地方)、或某些特 定機關、領域的文官進行調查(黃東益、施佳良、謝忠安:2011),而未曾進行全 國性大規模的抽樣調查。 本次調查的抽樣設計由研究團隊中的蕭乃沂老師負責主導,包括當時為博 士生的研究助理羅晉、碩士生研究助理林俞君、蔡欣雅協助,並在2007 年九月 召開外部的抽樣專家會議,由公共行政、政治領域具實證調查經驗的學者參與提 供意見,至同年十一月才完成。 這次的調查乃以國的政府文官為母體,採用面訪受訪者的方式進行調查,經 過兩個多月的討論,在抽樣上大致依循以下幾項原則: 一、母體定義:不包括國軍、國營事業、公立醫院、及公立學校人員 依據「全國公務人力資料庫」中所謂的四大類政府機關包括:1.行政機關(不 含軍職人員)、2.公營事業(生產、交通、金融)機構、3.衛生醫療機構、與 4.公 立學校(不含教師)之公務人力共計335,274 人。 這其中編制屬第一大類:「行政機關」之公務人力共有 216,422 人,本次調 查考量執行面訪的可行性、時間壓力與兼顧受訪對象的性質不致太偏離行政體系 等,因此以一般行政機關去除警察機關(因考量其特殊的任務屬性與大量人數) 後之130,559 位具備簡任、簡派、薦任、薦派、委任、委派官等之公務人員(即 所謂正式編制文官)為研究母體。 9 以中央機關為主的調查,包括針對中央六個機關的梁雙蓮(1985)、余致力(1999)針對行政 院與考試院、蔡秀涓(2004)針對考試院;包括中央和地方層級的文官,如李崧賢(2006)利 用研究領導班、薦任升簡任主管訓練的機會進行調查、劉祥得、翁興利(2007)以中央、地方 的衛生及學校人員為研究對象;地方政府則例如蔡秀涓(2004)以台北市政府社會局等七個一 級機關的公務人員進行普查。

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二、抽樣分層基準:政府層級與官等 考量研究母體範圍涵蓋甚廣,因此抽樣架構分層如果分的太細,將難以設計 各層級皆合適作答的問題。因此研究團隊僅以政府層級(中央、地方)以及官等 (簡任簡派、薦任薦派、委任委派,不含約聘僱人員)作為抽樣分層的基準。 三、採用「膨脹樣本」的概念 為考量面訪失敗的可能(譬如受訪者拒訪),研究團隊採用洪永泰(2004) 所提出的膨脹樣本(或擴充樣本)的概念,事先將總抽樣人數按比例膨脹為預定 有效樣本數2,000 人的 4 倍(8,000 人),並以其比例於各層次中抽出對應樣本數 而組成所有受訪樣本。 表:本調查的膨脹抽樣設計 母體人數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 6,843 38,747 22,962 68,552 地方政府 1,226 32,973 27,808 62,007 總計 8,069 71,720 50,770 130,559 各分層比例 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 5.2% 29.7% 17.6% 52.5% 地方政府 0.9% 25.3% 21.3% 47.5% 總計 6.2% 54.9% 38.9% 100.0% 預定有效樣本數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 105 594 352 1,050 地方政府 19 505 426 950 總計 124 1,099 778 2,000 膨脹抽樣樣本數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 419 2,374 1,407 4,201 地方政府 75 2,020 1,704 3,799 總計 494 4,395 3,111 8,000

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回收有效樣本數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 99 573 355 1,027 地方政府 20 487 428 935 總計 119 1,060 783 1,962 圖表來源:本研究 以中央政府簡任簡派層為例,先將總數6,843 位中央政府簡任簡派人員以隨 機亂數抽出419 位即為膨脹樣本,此 419 位受訪者中的前 105 位即為原始樣本, 當原始樣本受訪者在調查過程中:(1)經訪員三次電話聯絡失敗、(2)電話聯絡訪 問時明確拒絕受訪、(3)訪問當場拒絕或因故完成填答、或(4)訪問結束後經查核 填答內容判定為無效問卷時,則由隨機流水號中的次一位受訪者替補,並交由對 應地理轄區督導通知其訪員進行訪問。 全國文官調查要怎麼執行? 研究團隊中的陳敦源老師、黃東益老師負責主導調查執行的規劃,並由博士 生助理張智凱、碩士生助理謝忠安、專任助理呂季蓉協助執行。此次問卷面訪的 執行過程,分別是面訪執行前的籌備階段,以及問卷面訪的實際執行階段。茲分 述如下: 一、 面訪執行前的籌備階段 (一)訪員招募與甄選 1.訪員招募公告 各層樣本比例確定後,經過第一階段之抽樣過程確定各縣市確切成功樣本數。 於2007 年 11 月開始進行訪員招募的工作,招募公告內容包括訪問地區與薪資。 除了在BBS 公告外,並印行小張宣傳海報寄發全國大專院校相關科系進行公告, 以利進行訪員招募。 2.訪員甄選 當訪員來應徵時,請訪員確實填寫訪員基本資料表,並進行初步的面試以測 試訪員的臨場反應,藉此最為是否錄用之標準。並在錄用後,由所屬督導與其聯 繫,再次確認參與意願以及通知訪員訓練時間。此次調查共有138 位全國大專院

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校的博、碩士、大學生前來參加訪員甄選,結果錄取82 位擔任訪員。詳細名冊 參見附錄。每份成功問卷酬勞300 元,相對低於一般面訪。10 (二)寄發通知信及禮品採購 抽出實際需進行訪問的樣本後,必須進行通知正選受訪者的工作。研究團隊 以平信方式寄出受邀通知書,並於通知書中說明本研究計畫名稱、計畫研究團隊 成員、預計面訪訪問時間,以及聯絡電話等。在所有通知信寄出的同時,我們準 備受訪者來電紀錄表,當受訪來電拒訪、調動至其他單位者(部會、局處,獲其他 縣市等),以及約定訪問時間與地點都必須詳實記載。由專案指揮中心依據受訪 者所屬轄區通知該轄區督導,以便督導紀錄於所負責區域受訪樣本的動態,並通 知訪員注意。另外需採購禮品以贈送受訪者。 (三)問卷前測 問卷出版完成後,研究小組於2007 年 12 月召開前測會議,參加人員為執行 小組及督導群。執行小組及專任助理逐題向督導說明問卷訪問的重點與執行方式, 以及所可能遭遇到的問題。前測會議後發予督導前測所需之樣本資料。 2007 年 12 月,所有督導進行前測問卷訪問後之討論會議,針對前測所遭遇 到的特殊狀況及問卷詞語的意見進行交流,進而討論問卷詞語的修改,且對語句 與以再次潤飾與補充。問卷經由前測後,綜合各種修正題目的意見,最後將版面 修正至最理想狀態,讓訪員進行訪問時不致因題意不清而導致受訪者頻頻向訪員 提問的狀況。最後將底定之問卷經過研究團隊成員之確認後,送至印刷廠印刷, 問卷至此底定。 (四)督導訓練 督導是調查訪問相當重要的一環,乃執行小組與訪員間聯絡的橋樑,透過督 導才能鄉執行小組規定的注意事項貫徹到訪員身上;相反地,訪員的意見也必須 靠督導傳達給執行小組的成員,督導是問卷品質的守門員,經由督導仔細的與訪 員互動,並複查訪員的成功問卷,方能讓問卷正確無誤;另外,督導需正確為訪 員替換樣本,方能讓訪問進行順暢,並且符合抽樣設計的原則,故督導的重要性 由此可見。 研究團隊在首次文官調查的督導選取上,因執行的主要核心成員皆是政大公 行系的博碩士生助理,所以在督導人選上亦以政大公行系的碩博士生為主,並以 10 訪員三次拜訪未遇認定失敗者補助 50 元車馬費用,而偏遠地區者(如離島地區、山區等)給 予實際交通補助。此問卷酬勞係經過比較文官調查與一般民眾調查的拒訪率後而設定的,一般民 眾調查因為會有大樓居民等不容易接觸到受訪者的訪問地點;相對而言,此次的受訪者清冊皆附 有聯絡方式,在拜訪前都須與受訪者連繫,因此實際上少有訪員抵達訪問地點卻遇不到受訪者的 情況產生。更重要的是,本次調查不需一問一答,訪員的負擔也相對減少。

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曾有面訪經驗者優先,共計遴選16 位督導。11這些督導群自研究計劃的規劃時 期即加入例行性的討論,不論是平時的問卷設計會議,抑或是抽樣討論會議、專 家諮詢會議等,均要求督導積極參與,透過各項研究會議的參與,所有督導均可 說是非常清楚研究問卷設計的原意、填答方式乃至抽樣的精神,而能貫徹研究執 行的原則至第一線執行的訪員。 (五)訪員訓練 訪員是調查計畫的核心,問卷必須透過訪員送交給受訪者,並且在第一線確 保面訪原則的落實。訪員訓練的主要作用便在於透過既定的訓練課程,讓訪員在 面訪的過程中保持一定的原則,維持面訪執行的一致性。 研究團隊於2008 年 1 月分別於政治大學等校進行訪員訓練,主要負責人員 為研究助理博士生張智凱、碩士生謝忠安及專任助理呂季蓉。在訓練課程中,利 用生動的例子,教導訪員訪問前的準備事項、訪問中的應對技巧,以及訪問後的 資料彙整處理方法。並由張智凱進行問卷講解,針對問卷中各種問題的測量方法 與研究目的加以說明;除此之外,教育訪員訪問的禮儀、危機預防與避免危難。 最重要的是,訪員訓練的最後,將由各轄區督導與所屬訪員進行團體討論的方式, 讓訪員與督導之間培養默契,由督導在次叮嚀訪員面訪執行過程所需注意的問題, 除了可讓訪員熟稔面訪的原則與要求、替補樣本的回報規定外,也利用此互動模 式讓訪員與督導之間能有良好的互動;督導亦可同時熟悉與觀察訪員的態度和能 力,以便調整未來與各訪員接觸的方式。 在訪員與督導互動階段,督導會分配轄區內各未訪員的面訪區域樣本資料, 並給予相等份數的問卷、信封袋及禮品,同時給予訪員樣本處理所需的相關填寫 表格,如樣本匯整表、訪員自填表、來訪未遇卡等。並請訪員填寫訪員資料表, 以利後續未訪員辦理保險,同時於清點相關資料後填寫領取切結書。上述訪訓書 面資料詳見附錄。 二、 面訪執行階段 面訪執行階段是整個調查研究案最繁忙的時期,許多瑣碎的行政事務、聯絡 工作和執行狀況的掌握是調查成功與否的關鍵,在進行面訪執行階段的細部說明 前,我們先將面訪問卷執行流程圖示如下: 11 本研究督導名冊,請參見附錄。

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圖:面訪問卷執行流程圖 自我介紹,遞上禮物 解釋問卷並詢問是否 可在旁等待,方便解 釋題意不清之處 等待受訪者填妥問卷 後,請受訪者將問卷 放入密封袋 結束訪談,離開後填 寫訪員自填表,並在 密封袋上貼上 整套樣本接觸完 畢後填寫樣本彙 整表,繳給督導 督導進行 複查 以複查短卷隨機抽 取1/3受訪樣本 進行複查。 受訪樣本 有無問題 N YES 糾正訪員,重新 給予樣本。 訪問開跑 根據抽出的樣本透 過電話約訪 1. 受訪者不在→約訪 →再約訪→三訪未 遇 2. 受訪者調離原職務 3. 拒訪 確認時間、地點、問 卷和禮物,準時赴約 與督導聯絡, 詳細說明情 況,並更換新 樣本。 成功/失 訪問成功:請訪員交給督導,督導統整 後寄回研究團隊(11605 台北市文山區指 南路二段64 號國立政治大學公共行政學 系陳敦源教授收)→研究團隊複查→資料 登錄或發回重新訪問

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(一)正式進行面訪 訪員訓練後,面訪正式開始,訪員必須隨時將來電約訪、拒訪的樣本告訴督 導,以便督導進行替補樣本的給予和面訪進度的規劃。 訪員先依據樣本資料表上所給予的電話先與受訪者接觸,約定面訪的時間。 於約定時間當日攜帶問卷及禮品至受訪者服務機關進行面訪。首先,由訪員自信 封袋內取出問卷,說明問卷中的相關名詞界定;其次,由受訪者自行填寫問卷, 此時訪員在旁,以不影響受訪者填答的適當距離範圍為原則,以便隨時提供受訪 者相關協助。整份問卷填寫完畢後,由受訪者自行將問卷放入信封袋內並彌封, 以達匿名原則。 在面訪進行的過程,督導必須與訪員密切聯繫(聯繫方式包括電話、電子郵 件,及MSN 等),當訪員有任何問題時都能隨時聯繫並尋求協助。另一方面,督 導必須與訪員約定時間進行問卷檢查與回收工作,以便日後進行電話複查工作。 (二)督導回報 督導於訪問進行中,必須切實掌握所屬訪員的狀況,向研究團隊回報。故督 導在執行過程中是相當重要的一環,必須完全掌握負責區域的所有情況,有任何 風吹草動都必須先自行處理,並回報請求執行小組支援。 (三)預備樣本進行替補 面訪執行中若遇到樣本拒訪或者陞遷,且未達到該區域所應成功的份數時, 則督導必須進行樣本替補的工作。從預備樣本資料中尋找相同層級,且職等相同 的樣本替補之,採一對一方式進行替補。例如:北縣二區正選樣本為中央簡任十 二職等的受訪者拒訪,則此時督導應在原先作為北縣二區的替補樣本中,先選取 中央且職等為十二職等的樣本中,選取第一順位者作為替補樣本;若第一順位者 仍拒訪,則選擇第二順位者,直到應完成的樣本結構數時才停止。在進行預備樣 本替補的同時,督導必須針對正選樣本的失敗狀況進行了解,詢問訪員並標示可 繼續追蹤的樣本。 (四)面訪完成 各區督導之訪員所負責的區域,預備樣本替補成功達到應完成的樣本結構術 後,問卷面訪即宣告結束。訪員必須將所有完成的問卷、訪員自填表、樣本匯整 表等交還所屬督導,督導詳細審閱並檢查確實無誤後宣告問卷完成。督導將所屬 訪員成功份數匯整回報執行小組。

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(五)問卷與訪員自填表的彙整與統計 所有問卷完成時,督導除了檢查所有問卷、訪員自填表是否錯漏之外,仍需 監督訪員是否確實填寫樣本匯整表,若有錯漏馬上要求訪員進行補填。督導檢查 所有訪員全部表格填寫無誤之後,必須統計所屬訪員的成功與失敗問卷份數。總 計此次成功問卷數共1,962 份。 另外,督導群必須在所屬訪員中推薦一位優秀訪員候選人,經過所有督導群 的投票表決後,選取五位優秀訪員,予以薪資獎勵。將各項問卷成功及失敗份數 依照價格計算訪問費,另外再加上補助訪員電話約訪費用、交通費,以及優秀訪 員獎金成為最終的訪員薪資。將計算出的薪資回報給執行小組進行彙整報帳。 執行小組彙整所有督導回報的各項統計資料與薪資後,開始申請訪問費與督 導費,經費申請下來後,將匯款方式直接匯給各位訪員。訪員領取薪資的同時必 須請訪員填寫收據。下表為本次研究調查執行的時程表。 表:調查執行時程表 研究規劃進程 主要負責人員 進行時間 抽樣 抽樣專家會議 蕭乃沂助理教授 2007/09-2007/10 抽樣完成 2007/11 問卷設計 問卷規劃 陳敦源及黃東益副教 授、詹中原教授、蕭 乃沂助理教授,東吳 大學政治系蔡秀涓副 教授及其他研究案兼 任助理 2007/0701~2008/0115 問卷專家會議 2007/11/30 前測 研究案督導 2007/12/13-2007/12/23 問卷專家會議 陳敦源及黃東益副教 授、詹中原教授、蕭 乃沂助理教授,東吳 大學政治系蔡秀涓副 教授及其他研究案兼 任助理 2008/01/4 問卷完成 2008/01/15 問卷執行 發函相關單位、 受訪者 專案助理及督導 2007/12/3-2007/12/28 訪員招募 專案助理及督導 2007/12/3-2007/12/28

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研究規劃進程 主要負責人員 進行時間 督導訓練 專案助理及督導 2007/12/10-2007/12/14 訪員訓練 專案助理及督導 2008/1/24 問卷發放 及回收 含訪員薪資發放 專案助理及督導 2008/0124~2008/0314 問卷回收 及整理 含除錯、問卷 coding 專案助理及兼任助理 2008/0314~2008/0630 圖表來源:研究團隊 第一次全國文官調查的執行檢討 台灣學界過去以量化方式進行的文官相關研究,多僅針對特定機關或層級採 郵寄問卷或電話調查,少有全面性的隨機抽樣以及面對面的資料蒐集,藉由此次 面訪調查的經驗,了解在全國文官調查在執行上以及在操作上的限制。以下就文 官意見調查的執行過程中和一般民眾訪談上較不同的問題點,以及相關限制提出 說明,以下這四點,正是文官意見調查中拒訪率較一般民眾高的原因,也是在進 行全國調查中成本增加的重要因素(陳敦源、呂佳螢,2009): (一)資料庫的正確性問題 首先受訪者服務單位地址與工作地點不同的問題,在研究小組取得受訪者資 料後,第一個步驟是先在網路上確認受訪者的通訊方式,但是卻會有地址不同的 問題。12 其二是公務人員的流動問題。最常遇到的棘手問題是當受訪者調職或進修 訓練,或受訪者退休或長期休假,當遇到受訪者調職或進修訓練時,則透過督導 將樣本轉到受訪者所處的轄區。13 換句話說,當受訪者不在資料上的區域工作時, 以找到原始受訪者本人為主,並非輕易動用替代樣本。 (二)訪談需要請示長官或者直接拒訪 在確定正式樣本名單後,研究團隊於訪問前一周先寄發拜訪通知函給予受訪 者個人。部分受訪者接到通知後,主動打電話至研究團隊辦公室與研究團隊聯繫, 12 例如經濟部水利署南區水資源局地址位於台南縣楠西鄉,但是因為其管轄範圍是整個南台灣 地區,所以有多位受訪者的實際工作地點在其他縣市。而面臨此情況,研究團隊的因應方法是 作樣本的調動,轉由其他督導負責。 13 例如受訪期間台南市南部稽徵所的科員到台北受訓兩個月,南部督導責將樣本轉由北市該區 督導負責。

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而文官受訪者和一般民眾不同點是,由於訪談的時間通常為上班時間,因為會有 受訪者表示須先取得上級長官的同意,方得接受訪問。14 另外一種情形則是表示 拒訪,受訪者通常沒有說明拒絕訪問理由,部分原始受訪樣本表示因身為公務人 員,不應該對於政策有任何態度,必須保持中立。15 (三)機關代為拒訪的情形 在執行調查時,研究團隊中每位督導及訪員手中皆有受訪者的通訊方式,訪 員須先進行電話約訪接觸並確認受訪者,再確認為受訪者本人後約定拜訪時間, 並於約定時間前半小時,須再與受訪者確認行程,並前往拜訪。然而在執行過程 中,因為機關單位屬性、個人意願等問題,形成拒訪或要求上級單位公文的情況 屢屢發生,其中對於訪員而言最為艱鉅的問題為機關長官或整體代為拒訪的情形, 因而無法接觸到受訪者本人,而最常遇到拒訪的單位是司法機關。16 (四)要兼顧地理分布與全國文官的樣本分布 此次調查與過去民眾意見調查最大差異之一是樣本的地理分佈。舉例來說, 樣本中有10 位外交體系的文官,長駐於國外,因此只能直接列為失敗樣本。事 實上,此次調查是以機關別,而非以地理區域作為分配面訪樣本的原則,因此增 加許多內部聯繫協調的成本,也影響到訪員的原先規劃的訪問數量以及實際執行 數量的差距。例如狹長型的花東地區,其訪問的難度以及成本相對提高。 14 研究團隊處理的方式是主動追問其原因,試圖了解是否有特定機關屬性而需取得上級長官的 同意,並且告知研究團隊將以公文通知受訪者服務的機關單位,以協助受訪者取得機關同意。 15 通常面臨此種問題,研究團隊訪員則是先探索原由,並再次保證研究的重要與正當性,以取 得受訪者的信任與接受訪問的意願。 16 當遇到機關首長代為拒絕及整體機關拒絕訪問的情況時,則以研究團隊統一寄發公文通知受 訪者所處機關,以降低拒訪態度,此情況在監獄、航空單位最為明顯。並且為求調查訪問內容 的精確性,研究團隊也會試圖透過各種管道接觸到原始樣本受訪者,除了公文通知外,還會運 用包括電話約訪、直接到工作地點拜訪、以及友人引薦等方式。

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第伍章 政治與行政關係 文官與政務人員之間的互動良莠、頻率高低是否影響政策與政務的推動? 行政人員的政治傾向、態度、民主概念的深度是否影響其與政務人員的互動? 凡此均為值得釐清與正視的焦點。本章將先針對相關的重要理論與文獻進行評 述,再將本次調查的結果加以分析。17 一、 相關理論與文獻評述 公共行政理論與實務常久以來必須面對「政治行政二分」、「價值衝突(或 競逐)」甚至是「認同問題」,政治與行政價值間的交互影響是公共行政學門的 核心關懷。然而,從文官的行為面來看,卻往往被簡化成為單一的「中立」或 是「中立能力」的概念,彷彿政治與行政間的價值衝突可以用法律或是團體行 為所導引的中立倫理所解決。 事實上,處在價值競逐的環境中,官僚的認知行動是由官僚個人的價值認 知,加上環境與個人特質等因素共同影響的結果。那麼,官僚的認知與行動之 間,是否符合理論與實務所預期的,認知和行動是一致的,抑或是行政理論與 實務在這個問題上是不相符的? Herbert Kaufman 在觀察美國歷年行政改革之後,統整提出三個文官制度改 革時的競逐價值,包括代表性(representativeness)、中立能力(neutral competence)、 以及行政領導(executive leadership)。在這個價值競逐模型中,可了解到文官的 三個非常重要的價值,「回應性」(responsiveness)、「課責」(accountability)以及 「責任」(responsibility)。這也是文官的中立能力在實務上上必須要平衡的三個 面向,同時也是文官所面臨到最困難的工作習題。 更核心來看,文官面對的是公共利益與專業主義的價值衝突問題,所面對的 是一種「價值困境」(value dilemma)。Cooper(1998)提出「個人倫理決策模型」 (individual ethical decision-making model),這種決策常常是在官僚擁有「裁量權」 (discretion; Schubert, 1957)的時刻發生的,這也是行政倫理從「內部控制」的角度, 來防止公共利益受到傷害;然而,在真實的公共政策決策當中,如果我們深入官 僚政治的核心,可以發現以多元主義(pluralism)為基礎的「利害關係人參與」 (stakeholder participation; Leach, Pelkey and Sabatier, 2002)才是最主要的決策模型。

從另一面來看,假設公共利益與政治上司的利益是一致的,政治上司選擇官 僚的議題就會成為單純專業能力的要求,也就是說,專業能力越強,就越能協助 17 本章更詳盡的內容可參閱陳敦源、呂佳螢所撰寫的「政治與行政的二分與重整?台灣文官態 度與行為的實證分析」一文,發表於2009 年台灣公共行政暨公共事務系所聯合會(TASPPA)年 會「全球化下新公共管理趨勢與挑戰-理論與實踐」,高雄:中山大學公共事務管理研究所。

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政治上司達成任務:一方面幫助政治上司成功地延續政治生命,一方面也完成公 共利益。然而,這並非常見的真實運作狀況,真實的情況是,文官的專業與政治 上司政治生命延續的目的之間,通常都會產生大小不等的衝突,簡單而言,一個 在專業上為「全民服務」的文官,與一個在政治上必須運用執政資源鞏固自己政 治勢力的政治上司,常常可能在政策議題上出現重大歧異,這個時候,政治上司 對於文官的選擇,就不只是專業能力而已,因為即便文官有專業能力,也可能因 為政治上司所要的與文官心中的公共利益衝突,而得不到文官全心的推動。 反過來說,所謂的「中立能力」(neutral competence),事實上是一種為著維 繫公共利益而努力的文官專業能力,它不單單包括在專業上「使命必達」的能力, 還包括為維繫公共利益而存在的整體政策判斷能力,也就是說,中立能力意指文 官能夠判斷政治上司的命令是否違反某些實質或是程序上的公共利益要求。這樣 看來,政治上司在選擇政治任命人員的時候,就會面臨選擇「專業的人還是政治 忠誠之人」的困境,也就是所謂「忠誠-能力」取捨(Loyalty-competence trade-off; Edward, 2001)。 當前對於行政中立的問題,大多聚焦在其定義、內涵、及法制化問題,而理 論上也是著重在行政倫理、公法、以及比較行政的角度(請參許濱松,1996; 施能 傑, 1992; 林文益, 1992; 邱華君, 1994; 陳德禹, 1992; 蔡良文, 1996 等),主要探 討民主化變遷之下,台灣官僚體系改革的議題,而國外對於民主轉型與官僚體系 的研究,有針對行政中立的概念進行探討(Asmerom and Peis, 1996; Baker, 2001; Wiatr, 1995),也有從行政改革的角度探討政務與事務人員的關係(Peters and Pierre, 2001),當然,研究美國民主行政的學者,也從「中立能力」(neutral competence) 的角度,討論官僚體系在政治環境中的角色變遷(Heclo, 1975; Kaufman, 1992; Miller, 1994; Moe, 1985a; Rourke, 1992; Vinzant, 1993; West and Durant, 2000)。

然而,行政中立的意義在學界有不同的說法。如果從公務人員行政中立法草 案第三條「公務人員應嚴守行政中立,依據法令執行職務,忠實推行政府政策, 服務人民」當中了解行政中立的意義,我們會陷入一個套套邏輯(tautology)。如 果再檢視草案當中的內容,可以發現草案主要規範了公務人員的「人」與政黨活 動的界限,但是對於政策上政治上司執意推動討好自家選民的政策,公務人員如 何做到為公共利益服務、客觀、公正,似乎並未給予重視,換句話說,即便該法 通過,面對政治上司違背公共利益的作為,公務人員有何「誘因」(incentive)去獨 自堅守行政中立? 「行政中立」從規範性的層面討論,離不開將前一節當中所謂「價值抉擇」 的問題交給每一個官僚,然而,如果從政策的角度,對行政中立作制度性的詮釋, 我們可以將之視為一種:「官僚體系在政策空間(policy space)中向政務系統『說不』 (say not)的誘因結構」。

數據

表    文官與民眾民主價值次數分配表  民眾  文官  卡方檢定  民主價值高  民主價值低 民主價值高 民主價值低 學歷平等  820(66.6%) 411(33.4%) 1781(90.9%) 178(9.1%)  X 2 =296.54*  ,p<0.001 性別平等  1253(96%) 52(4%)  1885(96.5%)  68(3.5%)  X 2 =0.55    ,p=0.46  首長決定  1014(80.9%) 239(19.1%)  1525(77.8%) 434(22.2%)

參考文獻

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