國立高雄大學法律學系研究所碩士論文
Master Dissertation of Law Master of National Kaohsiung University
Advisor :Dr.Cheng-Ken Chen
指導教授：陳正根 博士
公法上不當得利返還請求權之探討
Research on the
Öffentlich-rechtlicen
Berecicherungsaspruch
研究生：蘇 茂 雄
Mau-Hsiung Su
中 華 民 國 106 年 11 月
November,2017
謝 辭
民國 102 年的春天，一位毫無法律高度專業素養的高齡老人，僥倖考取國立 高雄大學法律學系研究所碩士專班攻讀法學的情境，宛如一隻不知天高地厚的老 兔子誤闖險惡的叢林，結果，遍體鱗傷地幸能完成艱辛的學程；如今午夜夢回雖 直冒冷汗心有餘悸，然仍感萬般欣慰，理由：「因為我沒有回頭」，憶起當時複雜 的心境，套取名哲徐志摩對其素有平常心的人生哲學寫照－「得之我幸，失之我 命」自娛。 在攻讀公法領域的學術過程中，我最先要感謝的是指導教授高大法律學系陳 正根老師，對於老師豐沛的警界出身背景，在學術上更能洋溢無比的學術熱情， 直接感染我對法律，尤其公法上的研究動力，激發了我思考公法背後可能存更深 沉的公法難題，在與老師簡短的討論論文的過程中，更體會老師對公法上曾探究 的學術功力，除了對學生思考的激發外，更將學生原本雜亂無章一堆稻草似的原 始不成熟的資料，提煉出其中精華，進而呈現一片有系統ヽ有意義且能脈絡互循 的初稿，老師提供的人生價值觀念ヽ經驗，至今回味無窮。 除此之外，我要感謝論文口試的兩位審查委員－中央警察大學教授黃清德老 師，以及高雄大學法政學系教授李俊增老師在口試時指點相當多的寶貴意見與鼓 勵，且在論文的寬度與深度以及聯繫度上誘導將來可再努力的空間方向；使學生 更有信心邁向將來進入學術殿堂的方向期能一窺其奧妙；同時也感謝同班同學們 一路來在課堂上協助學術上的研究，尤其是研究論文小組同學楊淑雲ヽ張素蘭ヽ 蔡雅萍不厭其煩在 powerproint 檔等科技資訊設備操作上的協助始能順利完成，各 項報告製作，類此貴人，一生不可多得，在此謹略表深忱的謝意於萬一。 最後我要感謝是家人，在眾人齊聲反對學生老而始學的逆境渴求之壓力下， 一直支持學生勇往直前形成我的驅動力，終於攻上山頂摘得一顆仙桃，野人獻 曝，藉花獻佛，更期待能以此小小成果期收拋磚引玉之效。 蘇茂雄 謹誌於辦公室簡 目
第 一 章 緒 論
- - - 1 第一節 研究動機--- 1 第二節 研究目的--- 2 第三節 研究範圍與限制--- 2 第四節 研究方法與論文架構--- 4第二章 公法上不當得利返還請求權之基礎理論
--- 7 第一節 公法上不當得利返還請求權之意義ヽ特質ヽ目的與法理基--- 7 第二節 公法上不當得利返還請求權之成立要件--- 9 第三節 公法上不當得利與民法上不當得利制度間之關連性---12 第四節 公法上不當得利返還請求權之探討要旨簡表（附表一）---15第三章 公法上不當得利返還請求權之客體與範圍及消滅時效
---17 第一節 客體與範圍---17 第二節 消滅時效---24第四章 實現公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑與國內外
學說與實務之見解概述 -
- -- -- - - --- - - 3 5 第一節 實現公法上不當得利返還請求權以對象區分之訴訟途徑---35 第二節 公法上不當得利請求權之行使在學說與實務之爭議---40 第三節 小結：國內外學說與實務見解要旨概述---45 第四節 如何行使公法上不當得利返還請求權之爭訟---46 第五節 設例簡析---49第五章 公法上不當得利返還請求權之行政救濟淺釋---
51 第一節 概述--- 51 第二節 公法上不當得利返還請求權之行政救濟之意義---52 第三節 訴願決定效力與救濟方法---59第四節 同一事件公法上不當得利返還請求權與私法上不當得利請求權新近 分別於行政法院與民事法院有為歧異判決實例之回顧與評析---63 第五節 判決評析---66
第六 章 結論 與展望
- - - 7 9 第一節 結論--- 79 第二節 展望---80附 錄
參考文獻
細 目
本文目錄
第 一 章 緒 論 - - - -
1 第一節 研究動機---1 第二節 研究目的--- 2 第三節 研究範圍與限制---2 第四節 研究方法與論文架構---4 第一項 憲法上之價值基礎---7 第二項 公法學的原理原則---7第二章 公法上不當得利返還請求權之基礎理論---
7 第一節 公法上不當得利返還請求權之意義ヽ特質ヽ目的與法理基礎---7 第一項 意義---7 第二項 特質---7 第三項 目的---7 第四項 法理基礎---8 第二節 公法上不當得利返還請求權之成立要件---9 第一項 財產變動---9 第二項 公法法律關係---9 第三項 欠缺法律上之原因與兼論認定判斷基---10 第三節 公法上不當得利與民法上不當得利制度間之關連性---12 第一項 功能方面---12 第二項 公法上不當得利基礎構造方面---12 第三項 公法上不當得利返還請求權的法律效果方面---13 第四節 公法上不當得利返還請求權之探討要旨簡表（附表一）---15第三章 公法上不當得利返還請求權之客體與範圍及消滅時效
---17 第一節 客體與範圍---17 第一項 受害人不得向相對人請求返還不當得利之特殊情形---17 第二項 民法第一百八十一條規定部分之適用情形---18第三項 民法第一百八十二條第一項如何準用與法律效果---19 第四項 民法上不當得利第一百八十二條第二項規定部分之適用情形---21 第五項 民法上第一百八十三條規定部分之適用情形---22 第六項 行政程序法第一百二十七條第二項可準用之範圍與理由---23 第二節 消滅時效---24 第一項 概述---24 第二項 從行政程序法有關公法上請求權消滅時效要件層面分析要旨---25 第一款 公法請求權方面---25 第二款 行政機關之公法上請求權---28 第三款 人民之公法上請求權---29 第四款 法律特別規定---29 第五款 公法上消滅時效起算期間---30 第六款 公法上請求權消滅完成之效力---30 第三項 時效中斷--- 31 第一款 行政契約可否中斷時效---31 第二款 行政程序法未規定之時效中斷事由之適用民法規定---32 第四項 本章結論--- 33
第四章 實現公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑與國內外
學說與實務之見解概述
---35 第一節 實現公法上不當得利返還請求權的對象分類與訴訟途徑---35 第一項 人民向行政主體請求---35 第二項 行政主體向人民請求---35 第三項 行政主體相互間請求---35 第四項 實現公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑---36 第一款 人民向行政主體請求實現其公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑---36 第二款 行政主體向人民請求實現其公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑---38 第三款 行政主體間相互請求實現其公法上不當得利返還請求權之訴訟途徑---39 第二節 公法上不當得利請求權之行使在學說與實務之爭議---40 第一項 文獻回顧概述---40 第二項 法律問題摘要---40第三項 座談會內容節錄---40 第三節 小結：國內外學說與實務見解要旨概述---44 第一項 德國實務見解---44 第二項 德國學說見解---45 第三項 我國學說見解---45 第四節 如何行使公法上不當得利返還請求權之爭訟---45 第五節 設例簡析---49 第一項 案例---49 第二項 學說上的爭議--- 49 第三項 法律問題意見研討評析---50
第五章 公法上不當得利返還請求權之行政救濟淺釋
---51 第一節 概述---51 第二節 公法上不當得利返還請求權之行政救濟之意義---52 第一項 意涵---52 第二項 第一次權利保護與第二次權利保護之差異---52 第一款 國家賠償法之基本要件---52 第二款 「第二次權利保護之意義」---53 第三款 「第一次權利保護優惠原則」---53 第四款 採「二元之訴訟制度」---53 第五款 憲法依據--- 54 第六款 公法上不當得利返還請求權之行政救濟方法之原則性救濟方法---54 第三項 訴願---54 第一款 表列內容與法律依據---55 第二款 訴願之提起區別---55 第三款 積極行政處分之訴願---55 第四款 權利保護之必要性---55 第五款 怠為行政處分之訴願---56 第六款 訴願有理由之決定---56 第七款 再審程序之救濟與重新審理區別---57第三節 訴願決定效力與救濟方法---59 第一項 訴願決定---59 第二項 訴願決定之效力---59 第三項 對訴願再審之決定得否提起行政訴訟？---59 第四項 行政訴訟--- 60 第一款 概述---60 第二款 類型---60 第三款 行政訴訟制度---61 第四節 同一事件在公法上不當得利返還請求權與私法上不當得利請求權新近 分別於行政法院與民事法院有為歧異判決實例之回顧與評析---63 第一項 概述---63 第二項 實例導引--- 65 第三項 判決要點整理簡表 (詳如附表二)---65 第四項 實例判決簡述---65 第五節 判決評析--- 66 第一項 判決違背法令，原告得為程序法上與實體法上之有利主張 與法律意見---66 第二項 原判決有法律適用法規不當之違法，學生提出下列具體意見---69
第 六 章 結 論 與 展 望
- - - 7 9 第一節 結論---79 第一節 展望---80 第一項 公法上不當得利返還請求權之行使---80 第二項 確立「給付決定」之法律性質---80 第三項 增加附加利息條款---81附錄
附錄一 法律事實概要--- 1 附錄二 判決歧異整理簡表---2 判決一 台灣高等行政法院 103 年度訴更 1 字第 1 號---3 判決二 台灣高雄地方法院 102 年度重訴字第 149 號---26 判決三 台灣高等法院高雄分院 103 年度重上字第 106 號---33 判決四 最高行政法院 104 年度裁字第 598 號---38 附錄三 公法上不當得利返還請求權之探討要旨簡表---42參考文獻
---43中文摘要
公法上不當得利之返還請求權，植基於公法領域內法治國家依法行政之要 求，使因無法律上原因所產生之不合法財產變動，回復至「合法狀態」，此與民 法不當得利制度重在「調和私人間利益之衝突」在本質上有所不同。在欠缺合法 依據下，因一方受有利益致他方蒙有損失之經濟活動，此涉及於財產變動之情況 於公法上與私法上皆可能發生。然由於兩者在本質上規定目的之差異與成立要件 之法理基礎之不同，目前公法上「不當得利」制度上規範之實定法化，未若民法 學之精細與徹底，大部分似成為類推適用民法上不當得利規定所得之產物；而非 其本為一般行政法所「固有之原始制度」，旨在使不合法之財產變動透過其返還 請求權之行使途徑，回復至「合法狀態」之固有意涵與獨立存在目的。此為學生 研究本文之核心價值所在之動機。 承上所述，如何規劃追求公法上不當得利返還請求權法律制度，使其趨於完 善，學生以為宜先從公法上不當得利制度與民法上不當得利制度返還請求權之關 連性切入，依據上開法理基礎等差異溶化兩者之固有意涵與獨立目的，促使其於 其所準用或類推民法規定之返還範圍內，期能符合公平正義的週延法律效果。最 後本文亦藉由上開理論之探討，輔以學生曾參與之實務經驗所引用判決，襯托出 其在法規範制度設計的關連性，複雜性與互動關係的發展方向，除了個別層面的 建議外，並在整體發展上亦有若干期望。關鍵字：不當得利、公法領域、實地法化、核心價值、合法狀態 Abstract
The restitution claim of unjust enrichment in public law is based on the requirements of “law-based country administration by rule of law” under the public law domain,
resulting in the restoration of legal status of any illegal property change with no legal causes. This is essentially different from the law of unjust enrichment in civil law, which reinforce on “reconciling the conflicts of interest among private individuals”. In the absence of legal basis, economic activity that is beneficiary to one party and causes lost in another party, which involves property changes, may occur in both public and private law. However, the basis of stipulated purposes of the two are different in terms of the foundations of the legal basis. At present, the actual legalization of the standard in the “unjust enrichment” system in public law is not as precise and thorough as it is in civil law. Most of them are likely the results from the analogy of the unjust enrichment provisions in civil law, unlike the “existing original system” of the general
administrative law, with the purpose of existing meaning and independent existence, to restore the “legal status” of illegal properties change through the exercise of restitution claim. This is the motivation of researching the core value of this paper.
As mentioned above, to plan to the pursuit of the perfect legal system of the restitution claim of unjust enrichment in public law, the researcher think that it should begin by considering the relevance between the unjust enrichment system in public law and the restitution claim of the unjust enrichment system in civil law. According to the
differences in the foundation of law mentioned above, to integrate the existing meaning and the independent purpose of both to ensure it is within the standard of the “scope of restitution” or analogy of the civil law, and expect it to meet the overall legal effect of fairness and justice. Lastly, based on the discussion of the above theory, in addition to the researcher’ previous practical experience in application, the judgment sets off on the development direction of the relevance, complexity, and interaction of the design of legal regulations. Apart from the individual suggestions, there are some expectations on the overall development too.
state
第一章 緒 論
第一節 研究動機
凡吾人處於文明社會中在日常生活與人互動之經濟活動,無論基於事實上或法 律上之關係，在欠缺合法依據下，因一方受利益致他方受有損害之情形每每皆 有。因此，當事人間之財產利益變動，於一定成立要件下，在法律上為尋求雙方 財產上之變動作適當的調整乃補償方法，不得不依據「不當得利」的法理來審斷 其平衡點，此乃法律上之形成「不當得利」制度之由來，至今中外學者莫不肯定 認之。 凡涉及財產變動之不當得利情形，在公法上與私法上皆可能發生。由於其兩 「不當得利」制度立法之本質、目的、法律基礎及成立要件差異致影響實務上對 所涉及的事實或法律關係的處斷不同難符公平正義的週延法律效果。公法上(不當 得利)返還請求權(öffentl ichrechtliche Erstattungsanapruch)：公法上不當利最初亦屬 來自民法上之概念，雖目前已成文化而為行政法上之制度，此觀行政程序法之規 定自明(參照該法第一二七條第二項)。但於公法上不當得利返還請求權之要件， 應類推適用民法相關規定(第一七九條以下)，並無疑義。然在某些法律關係例如 所受利益已不存在(Wegfall der Bereicherung)，其免除返還義務，是否在公法上亦 有其適用？在學理上頗有爭論。 綜觀上述：①本文認為，為達依法行政及公平正義應提供公法上不當得利返 還請求權之制度具更深遠的方向，即於「其他公法事件」亦應有其規定的必要。 即應認為其適用範圍不以行政程序法第一二七條規定及司法院釋字第 515 號解釋 規範所及為限。②除了上法條在「個別法律」也有明文規定者，（例如稅捐稽征 法第二八條），但於個別法律縱使沒有規定在一般行政法中亦應普遍存在此一公 法請求權（陳敏 1226）。③公法不當得利請求返還與民法不當得利返還請求權兩種制度將來應具有相同功能的法律制度而非前者似只成為類推適用後者規定所得 的產物，唯如此，始能使公法上不當得利返還請求權所欲追求的法律效果達於公 平正義，此乃筆者研究並廣集公法上不當得利還請求權制度缺陷的原動力。
第二節 研究目的
綜合以上之探討之法理基礎，本文所欲期望達成之研究目的如下： (一) 公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權兩者在特質、成立 要件、法理基礎、實現途徑與消滅時效之計算及其救濟究竟有何關連性與差 異性。 (二) 為何公法上不當得利返還請求權之規定大部分似成為類推適用民法上不當得 利返還請求權規定所得之產物。 (三) 由公法上「不當得利」返還請求權之立法目的，及其範圍與界限等深入了解 其目的性之核心價值。 (四) 透過理論面向上對基礎價值與選擇實現途徑方式的分析，試提出互動原則， 並以此為基礎，分析規範面提供實務操作促使兩者之間產生互動模式或方 向。第三節 研究的範圍與限制
如前述，公法上不當得利返還請求權之要件，類推適用民法相關規定(第一七 九條以下)，並無疑義。但就涉及公法領域內某些法律事實關係在學理上就有激烈 的爭論，例如就所受利益不存在(Wegfall der Bereicherung)免除返還義務，是否在 公法上亦有其適用？因若出現受領不當得利者為國家或行政主體之事件，則發生 所受利益不存在之問題殊少可能。因國家(包括各級統治團體)皆有財政高權，不 生不能返還問題。反之國家機關向人民請求返還不當得利者，則較少見，此時應 分別以觀：如不當得利因違法之授益處分遭撤銷而生，相對人有值得保護之信賴 利益時，其所受利益已不存在，應免其返還或償還價額之義務；反之，如相對人依法並無值得保護之信賴利益，自不能以所受利益已不存在作為免返還之抗辯。 僅就此學理上的不同觀點，德國聯邦行政法院則傾向於不問不當得利之前提，是 否出授益處分，一律以「信賴保護原則」取代「所受利益不存在」之標準。易言 之，採取與民主不同之法則。此項見解遭國際公法學者認為利弊參半而激烈批評 之，由此顯示公法上不當得利返還請求權就適用類推適用民法上不當得利返還請 求權規定之範圍上存有相當的限制實值吾人深入突破。 欲達到實現公法上不當得利返還請求權的目的，必須依行政訴訟法之規定進 行訴訟，然當其與民事訴訟法存有原則性之本質差異時，則行政訴訟程序準用或 類推適用民事訴訟法之規定時即有其限制，即行政訴訟程序不應準用民事訴訟法 之規定。此兩程序法本質上差異乃係民事訴訟法採「當事人提出主義」（辯論主 義），行政訴訟法採「職權調查主義」。即為裁判基礎之事實資料由何者負責蒐 集，提出於法院並證明其事實(提出證據)，因採用之訴訟原則不同而有重大之差 異，在民事訴訟，除了少數人事訴訟程序適用職權調查主義之特別規定外，皆採 當事人提出主義，由當事人負責將裁判基礎和證據蒐集提出於法院，因此當事人 負有主張責任與主觀舉證責任，由於所追求者為當事人間之真實(形式真實)故有 自認，不爭執等免除主觀舉證責任之規定之適用；在行政訴訟，依行政訴訟法第 一百二十五條第一項，第一百三十三條，第一百三十四條之規定，行政法院於撤 銷訴訟和有關公益維護之訴訟，應依職權調查事實、證據，由此等規定可知，行 政訴訟與有關公益維護之訴訟採職權調查主義，當事人原則上不負主張責任與主 觀之舉證責任，而由法院負調查事實真相之義務，所追求者係實質真實，故不受 當事人自認之拘束。亦無不爭執之適用，縱係當事人未主張之事實，法院亦得自 行調查而為裁判之基礎。由於此項訴訟原則之差異，導致民事訴訟法相關規定之 準用於行政訴訟受到限制。 依行政訴訟法第一百二十五條與同法第一百三十三條規定，在非撤銷訴訟且 與公益維護無重大關聯之案件，是否適用職權調查原則即有疑義。行政訴訟法於
撤銷訴訟和與公益維護有重大關聯之訴訟案件係適用職權調查原則，由行政法院 負責調查事之義務，而在與公益維無重大關聯之案件，應如同民事訴訟法採當事 人提出主義，因此，在撤銷訴訟和公益維護有重大關聯之訴訟案件，由於所適用 之訴訟原則，不可準用或類推適用民事訴訟法之規定。1
第四節 研究方法與論文架構
眾所週知，凡每一個研究計畫必有其特定的範圍，因此相對情形之下也會形 成此研究計劃的限制，而且在特定的脈絡下，無論是歷史的因素或是研究方法的 侷限也都會形成對論文研究的限制。 第一項 憲法上之價值基礎 本文研究方法係以所知公法上「不當得利」返還請求權之特質，成立要件， 法理基礎，實現途徑，消滅時效之計算及其救濟為主題輔以實務上就因相關法律 規定不周延（例如行攻訴訟法）的衝突所衍生，阻礙公法上不當得利返還請求權 之實現途徑作探討遵循客觀分析，綜合判斷，深入了解其目的性之核心價值。 第二項 公法學的原理原則 目前公法上「不當得利」制度上的最大缺陷乃其規範之實定法化未若民法之 精細與徹底，大部分似成為類推適用民法上不當得利規定所得之產物。因此本文 研究方法將焦點注入上述方向廣尋各學者對公法上不當得利返還請求權認有爭議 之處蒐集提列供後學者研究，易言之，亦即如何首由了解兩者有意涵並獨立存在 目的入門，依據公法上「不當得利」制度立法之本質、目的，依其公法學之以 「原理原則」之建構為主軸，使其成為一般行政法所「固有之原始制度」，此為 筆者研究本文之核心思維所在。 綜上所述，本文主軸的憲法上之價值基礎已如上述。為達成此原則基礎得以 實踐的前提下，認為國家與學者有義務及責任去提供協助行政法學上本身固有 1 請參閱張文郁「論民事訴訟法有關事實和證據調查規定於行政訴訟之準用」，權利與救濟—以行 政訴訟為中心，第 234-236 頁，元照 2005 年 9 月初版。「原理原則」，依法行政的制度的運行與推展，易言之，即使用何方式去實現的 方式，視其是否存在類似或相通之一致性標準，然而目前就此部分的比較言之， 可以歸納列的結論只是：似乎並無一致性的規範，此乃似乎由於各國環境背景的 不一致使然，但亦不能因此否定探討他國立法例與實務面操作之價值，理由：一 為上述結論乃係依探討後之歸納分析得來，不能因為得到否定結論，就否定其得 到否定結論之前的探討價值。蓋有此探討才出此一結論。二為其雖無存在一致性 標準，然而透過比較分析，綜合判斷，則多一致認為似乎國家至少有義務負擔此 基礎價值的實踐任務，此點現今已被國際公法學者所肯認。
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第二章 公法上不當得利返還請求權之基礎理論
第一節 公法上不當得利返還請求權之意義特質、目的及法理基礎
第一項 公法上不當得利之意義 公法上不當得利與民法上不當得利，皆為因欠缺法律上原因而發生財產變 動，致一方受有利益，他方受有損害。但前者受有損害原因限於在公法的範疇 內，此可與民法上不當得利返還請求權可相比擬 2 ，亦是兩者法律制度均具其不 當得利返還請求權之主要區別所在。因前者可能是行政機關對人民的請求，可能 是人民對行政機關的請求，亦可能行政機關相互間的請求權。惟公法上不當得利 所生之公法上返還請求權依據係「依法行政」，抑或是「準用民法上不當得利之 規定」有不同見解。公法之返還請求權雖依行政程序法第一百二十七條第二項規 定得準用或類推適用民法有關不當得利之規定，但其畢竟屬行政法體系內自有之 法理，僅係借用民法有關規定之原理來充實其內容故不可不辨明。 貳、公法上不當得利之特質、目的及法理基礎 第二項 特質 公法上不當得利指在於當事人間，或當事人與行政機關，或行政機關相互 間，因無法律上原因而產生財之變動時，基於法治國家依法行政原則之要求，在 公法領域內為不同的處理，亦即依其此特殊本質主張公法上不當得利請求權此為 其基於公法關係之特質所在。 第三項 目的 基於上述可推知，同樣在處理因無法律上原因，而產生財產上變動之事 2 參見林錫堯，公法上不當得利法理試探，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編輯，《當代公 法新論（Ｆ）》—翁岳生教授七秩誕辰祝壽文集，元照 2002 年 7 月初版。第 268 頁以下。件，然由於法律關係適用之不同使其本質上制度目的之要求亦不同，公法上不當 得制度理應使因無法律原因之不合法財產變動，回復至「合法狀態」。此與民法 上不當得利制度重在「調和私人間利益狀態之衝突」有所不同。3 4 5 第四項 法理基礎 法學上在主張法律上之(合法請求權)時，理應「合於其制度本質」而行使， 早期公法學由於其一向以原理原則之建構為主軸，故其實定法不如民法學來得細 緻與常態。此乃公法上不當得利制度大量引借民法上關於不當得利規定之典範主 因。；在大陸法系下，公、私法之本質本有極大差異，依據主流見解公法上不當 得利請求權並非類推適用，民法上不當得利規定所得之產物，而是一般行政法所 「固有之原始制度」，亦即如上述其制度目的旨在使不合法之財產變動經由返還 請求權之行使，回復合法狀態。 其返還範圍之所以準用或類推適用民法規定並非在於制度本身由其所生，乃 僅因其為如上述所稱公法實定法化程度不足的自身規定之欠缺所致。因此縱使在 行政程序法公佈後，雖有該法第一百二十七條第一項已對基於行政處分受有利益 方式，受有利益之公法上不當得利類型有所明文規範，然同條第二項仍以過度簡 略與概括之方式，指引前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如此立法制 度，如為準用民法相關規定時，在實務上必會留下模楜空間，造成實際操作之難 題。明乎此，若我們欲掌握公法上不當得利返還請求權之公法自有特質，期求其 制度所欲規範目的，似非對於公法上不當得利與民法上不當得利制度間之關連性 作基本性之認識與探討實無法窥其堂奧。公法上不當得利與民法上不當得利在本 質上亦有其差異，除了救濟程序不同外，公法上不當得得利較異於民法上不當得 3 為求區別，德文將公法上不當得利返還請求權稱為 Erstattungsanapruch；而民法上不當得利返還 請求權稱為 Bereicherunsanpruch))。 4 林石猛，行政訴訟類型之理論與實務第 355 頁，學林，2002 年初版，德國學說見解公權力主體 間彼此亦有成立返還請求權之可能。請參閱，魏虎嶺，公法上不當得利之研究，台大法研所碩 士論文第 103 頁，1988 年 6 月。 5 劉建宏，「人民向行政主體請求返還公法上不當得利之法律途徑」，月旦法學教室，第 24 期，第 2 頁，2004 年 10 月。
利者，乃在就法律上原因有無之認定。民法對於法律上原因之有無，只要有客觀 的事實存在，任何人皆得主張之。但於公法，為尊重國家權的正當性，對基於一 定權力行為所生的不當得利情形，只要它的瑕疵並非重明顯到被認無效外，大致 上依然承認它的效力，而可拘束相對人。亦即根據違法的行政處分而有不當得利 的情形，在該行政處分未被撤銷或認定為無效之前，對所受之利益，仍係具有法 律上原因，而不得認為成立不當得利。故於該違法的行政處分未被撤銷或廢遮以 前，相關的當事人及法院均應受其拘束，而不得逕自否認其效力。同時，在行政 處分已因爭訟期間的經過而告定致生不可爭力的情形，除有行政程序法第一百二 十八條程序重新進行之特殊的情形外，當事人亦不得再主張該處分違法，而主張 返還不當得利。6
第二節 公法上不當得利返還請求權之成立要件
基於前開說明可知公法上不當得利者，其實本質上與民法上不當得利制度相 類似，旨在調整各種公法法律關係中無法律上之原因而有財變動的制度。為達成 其調整各種公法法律關係中無法律上之原因而有財產變動的目的其基本構成要件 要素有三： 第一項 財產變動( Vermögensverschiebung) 公法上返還請求權之成立首以行政機關與人民此兩者為主體於包括金錢或其 他有財產價值於公法法律關係中在權利義務間所發生之財產上變動，致一方受有 利益(Bereicherung)，而他方受損害(Entricherung)，惟此之財產變動，係指「直接」 發生財產之移動，亦易之即一方財產之減少直接構成另一方財產之增加。第二項 在公法法律關係中(imrahmen deroffentlichrechtlichen Rechtberziehungen) 如前所述「無法律上原因而受有利益，致他人受有損害」均為公法上與民法
6 林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編輯，翁岳生教
上不當得利基本構成要件要素之一，然如何將此「財產之變動」歸屬於公法或私 法，以區別各所指之不當得利，端視該行為之法律性質而定。易言之，即受利益 與受損害間必須直接真實的（tatsachlich）或假設的(Vermeintlich)公法上給付關 係。茲概述如下： 1.先有具依據之給付情形，則視其給付之依據而判斷。如係公法規，行政處 分，行政契約等公法上給付而為給付，屬公法上給付，若其所依據之基礎因自始 無效或事後無效視撤銷、解除等，致喪失依據而欠缺法律上原因，則可發生公法 上不當得利。又如因誤認依公法規定或其他公法上依據有義務給付而誤給，亦因 有「具體的公法上關聯性」而認為有公法上不當得利。(如退休人員已死亡而誤給 其子女退休金之例) 2.付無依據，然從給付動機假設其給付原因，並視其給付係因與何種「拘束 力」（責任）而為，據以判定其公法或私法性質。故如係履行公法上義務而為給 付，則屬公法上不當得利之範圍。 3.因其他方式之財產變動，其是否具公法性質，應視得利與失利者間之法律 關係而定，例如：行政機關誤用他人土地開闢道路，因其係公權力之干涉，故具 公法性質，而發生公法上不當得利。 第三項 欠缺法律上之原因(兼論認定判斷基準) 1.欲成立公法上不當得利返還請求權，其財產之變動必須是「無法律上原 因」（Sine causa;öhne Rechtsgnud），在實體法上得以構成公法給付之法律上原因者 可能甚多，例如基於行政處分，行政契約或是單純之給付事實行為等皆是。其中 基於行政處分而受有利益者，若是該行政處分為無效時，則此「法律上原因」較 易令人理解，因無效之行政處分，自始不生效力(行政程序法第一百十條第四 項)。茲疑義者，若形成給付義務之行政處分並非無效，而僅屬違法而已，則此時 該違法之行政處分得否作為公法給付之有效法律原因？對此問題，其關鍵點乃在 於違法行政處分之效力。在一般行政法學上，行政處分之「違法性」
（Rechtwidrigkeit）與有效性(Wirksamkeit)係分離之概念，彼此並不具必然之對立 關係。易言之，違法之行政處分一旦送達於相對人處，即生效力，在未經撤銷之 前，其效力繼續存在(行政程序法第一百十條第三項)。準此，未經撤銷之違法行 政處分亦為公法給付之「正當法律原因」，唯有當以提供金錢或可分物給付之違 法授益行政處分經撤銷而溯及既往失效之情形時，原存在之法律原因始隨之而溯 及不存在，給付始成為無法律原因(行政程序法第一百二十七條第一項)。由於此 結論與民法法律行為概念或人民之一般通念不盡相符。 2.德國公法學普遍採取「公法上返還請求權(Deroffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch)」之用語，易言之，乃以「無法律原因」為關鍵要件，替代公 法上不當得利之概念。一方面凸顯公法上不當得利在行政法學中之固有獨立地 位，另一方面則為避免上述「違法但不當」之表象矛盾窘境，蓋縱使行政處分違 法，但其存在，故仍屬於公法給付之「法律原因」。雖然德國與我國就此概念在 實質內涵上應無不同，但我國行政法學與實務偏愛「公法上不當得利」之用語。 析言之，公法上不當得利返還請求權之目的，並非在於對違法財產變動之修正， 而係在回復因無法律原因所致財產變動之原始狀態。 3.承上強調公法上不當得利制度，旨在使無法律原因之財產變動回復原來應 有之合法狀態，以符依法行政原則，其與民法上不當得利制度因著重於調和私人 間之利益衝突，故將導致不當得利之主觀歸責事由列入考慮不同，易言之，公法 給付是否無法律原因，應從「客觀面」加以判斷。而非係由非可歸責於給付者之 事由所致，亦即無法律上原因是否可歸責於給付者之事由所致，並不會影響到返 還請求權之行使。準此，民法第一百八十條第四款所稱不法之原因而為給付者， 不得請求返還之規定，於公法上不當得利制度即不適用，縱使受領人受有利益原 因行政機關自身違法作成授益處分所致，原則上並不因其「違法在先」之可歸責 於己之事由，而喪失返還請求權。至於受領人是否得主張信賴保護，則屬另一層 面問題，與無法律原因之客觀判斷基準無涉。
第三節 公法上不當得利與民法上不當得利制度間之關連性
第一項 功能方面 如前所述，公法上不當得利返還制度目的非在於「填補損害」，而在於調整 各種公法關係中因無法律上之原因的財產變動。就此與民法上不當得利制度的功 能幾無不同，然國外法學尤以德國法學界主流見解，對公法上不當得利在其制度 建構之完成，或相關法律之制定時，就其是否應該類推或準用歷史上發展較早之 民法上不當得利之規定存有爭議 7 。德國通說 8 基本上傾向如著名公法學者 Forsthoff 所主張「公法上不當得利，乃是一種行政上發展出來的獨立制度，所以 民法上不當得利之規定，不應類推適用……」9 (否定見解)。但認為一般之公法上 返還請求權，其目的及結構，皆與民法上之不當得利返還請求權相似，應可引用 民法上不當得利之規定，適用一般返還請求權，故若處於可適用一般法律思想之 觀點立場，可謂為獨立之公法律制度。易言之，在此通說立場的背後，卻始終隱 藏若即若離的密切關聯性，頗值吾人進一步探討之必要。 第二項 公法上不當得利基礎之構造方面 因為公法上不當得利，無論是不成文的一般公法上不當得利類型或者是法律 已有明文規定的特殊公法上不當得利類型，其實均有學說與實務已發展定型，故 在此範圍內，民法中有關不當得利之構成要件的規定 10 （我國民法一七九及一八 ○條參照），幾乎毫無再行援用的必要 11 。雖然學說與實務作如此推論,但吾人仍 7 相關文獻，尤見：Lorenz, a. a. o.(Fn.11), S. 929 ff. 8例見：BVerwGE 20, 295 (297) ; 71, 85 (90); Detterbeck, a.a.o .(Fn.2), § 23 Rn.3 mit Fn.9。
9
E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd I : Allgemeiner Teil ,10.A. 1973, S. 175.
10 我國民法第 179 條以下有關不當得利之規定，原可謂德國民法第 812 條以下規定的簡明版;尤其 相關條文之規定如何解釋，德國法學的影響更大（就此，詳見：王澤鑑，註 3 書，17-20 頁）。 基於此一緣故，本文以下有關民法上不當得利之規定，僅援用我國民法之相關條文；德國民法 條文，則不另予考慮。 11
同說，例見：H.Schnellenbach, Beamterecht in der Praxis. 5. A. 2001, Rn. 704(以公務員法上之不當得 利問題為例)。
需注意在公法上不當得利發源地之德國,畢竟仍是一種尚未完全發展定型的法律制 度，尚有若干的問題，譬如「非給付型不當得利」（Nichtleistungskond ktion）類型 如何認定 12 及所謂「三人關係之不當得利」(Bereicherungausgleich in Dreipersonen-vernaltnissen)如何處理13 等一直尚待澄清。就此部分，民法上不當得利法學14 非但在 理論上可以提供相當程度的參考資料，並且在事實上的確也可供公法學界比較與 對照15 。故無可諱言，若就此層面而論，公法上不當得利與民法上不當得利，確 實仍具有甚難割捨的臍帶關係。 第三項 公法上不當得利返還請求權的法律效果方面 承上所述，公法上不當得利是否可類推適用民法上不當得利之規定，其效果 如何？長久以來一直是德國學說與實務爭議之焦點，雖然通說16 普遍認為，在一 般公法上不當得利部分，由於公法上原有所謂「信賴保護（Vertrauensschutz）ヽ 誠實信用(Treuund Gtauben)」與「衡平法理(Billgkeitsgedarke)」等原理原則的適 用，足以克服法正義與法安定間的緊張關係，所以民法中有關善意受領人及惡意 受領人返還不當得利的「範圍」(我國民法一八二條參照)，並不適用，但除此之 外，不當得利受領人應返還的「標的」究竟為何？則民法上相關規定(我國民法一 八一條參照)，仍有參照的餘地17 。此外，又如公法上不當得利的部分，雖然德國 的若干法律18 ，已明文地指出不當得利規定之準用，但卻由於法學上所謂的「準 12
參見 Lorenz,a.a.o.(Fn.11),S. 933 ff ; Ossenbuhl.a.a.O.(Fn.2),S,428 f.; Schoch, Jura1994, 82(86)；轉引自 Weber, JuS 1986,29(30 f.) 。 13 就此，參見：Detterbeck,a.a.O.(Fn.2), § 24 Rn. 1 ff; Lorenz,a.a.o. (Fn.11), S.936 ff.。 14 有關民法上「非給付型不當得利」與「三人關係(或稱：三角關係)之不當得利」問題的中文文 獻，詳見：王澤鑑，註 3 書，28 頁以下(「統一說」與「非統一說」問題)ヽ89 頁以下(三人關係 之不當得利)及 161 頁以下(非給付型不當得利)；劉昭辰，三人給付關係之不當得利，月旦法學 教室，22 期，2004 年 8 月，54 頁以下；同氏著，非給付型不當得利(上)，月旦法學教室，24 期，2004 年 10 月，59 頁以下;非給付型不當得利(下)，月旦法學教室，26 期，2004 年 12 月，63 頁以下。 15
例見：Detterbeck,a.a.O.(Fn.2), § 25 Rn 1; Ossenbuhl,a.a.o. (Fn.2), S.423;Schoch,Jura 1994,82(86) ;Windthort,JuS1996,894(895).
16 例見：Detterbeck,a.a.O.(Fn.2), § 25Rn.10 ff. 17
就此，參見：Detterbeck,a.a.O.(Fn.2), § 25Rn.2 ff.
用」並非一體適用的法條，而是合目的性的適用，從而德國之通說19 也強調，「準 用民法」在此仍須參酌公法與民法間公益與私益，乃至隸屬與對等地位等原則性 的差異，作有限度，修正性的適用，以求配合公法上的法理。由此可知，有關特 殊公法上不當得利，其於法律效果部分準用民法後，實與上述一般公法上不當得 利的法律效果，顯然並無原則性的高度歧異。 綜觀上述，公法上不當得究竟是否應該，並如何類推適用(或準用)民法上不 當得利之規定，吾人可體察德國行政法學者 Maurer 之建言20 歸納其要旨參酌我國 情而加以適用在公法上不當得利制度如下： 鑑於民法上不當得利制度之建立較早，且理論完備及公法法律關係中特有公 益問題以及國家或其行政主體與人民間不對等的隸屬關係等，因此公法上不當得 利返還請求權如何在兼顧公ヽ私法關係間之差異之情況下運作，於必要時，有條 件發展出一套獨立完整的制度。唯如此方為掌握公法上不當得利與民法上不當得 利間返還請求權之關係的正確之道 21 ，茲將學生已知公法上不當得利返還請求權 在作公法與私法之判斷標準ヽ客體ヽ行使範圍與行政救濟先綜合歸類其要旨如附 表，作為將來逐步深研之進階22 。 項)。 19
例見：Detterbeck,a.a.O.(Fn.2), § 23 Rn.4; Schoch, JURA 1994,82(85)。.
20 Maurer,a.a.o(Fn,2), § 29 Rn.22。 21 從而，德國民法學者 Lorenz,a. a. o.(Fn,11), S. 931 ff.鑑於公法上不當得利與民法上不當得利間許 多問題點的共通性，甚至試圖發出一套既適用於前者，又適用於後者的統一制度，殊值注意。 22 同說，參見：林錫堯，註 1 文，268 頁；陳敏，註 16 文，66 頁；同氏著，行政法總論，四版， 2004 年，1214 頁。
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第三章 公法上不當得返還請求權之客體與範圍及消滅時效
第一節 客體與範圍
學者普遍認定公法上不當得利之法概念，係源自民法不當得利概代而來,故民 法上不當得利之返還客體與範圍，於公法上不當得利自有類推適用之餘地，然由 於民法上不當得利之相關規定，因其立法規範之目的，本質與公法上之不當得利 不盡相同，故公法上不當得可類推適用於民法第一百八十條至一百八十三條之相 關規定之情形頗受限制，合先敘明並分述如後。 第一項 受害人不得向相對人請求返還不當得利之特殊情形 民法第一百八十條：「給付有左列情形之一者，不得請求返還：一ヽ給付係 履行道德上之義務者。二ヽ債務人於未到期之債務，因清償而為給付者。三ヽ因 清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者。四ヽ因不法之原因而為給付 者。但不法之原因僅於受領人一方存在時，不在此限。」本條係規定受害人不得 請求返還不當得利之特殊情形 23 。蓋此類不當得利之債務性質，受害人對受益人 雖顯有債權，但無請求力及強制實現力，充其量僅具保持力而已，性質上學理歸 類並稱之為「自然債務」，一般學者認為行政法上行政主體基於其依法行政及行 政公權力性ヽ公益性上無適用民法此規定之理由歸納條例於下。 1.由於依法行政原則之拘束，不存在所謂給付係履行道德上之義務者，或基 於不法原因所為之給付或利益無須返還的情形產生，此部分和依法行政原則的本 質是相抵觸自無類推適用之餘地(民法一百八十條第一款及第四款規定之部分)。 2.人民偶有明知無給付義務而不得不服從之情形，若事後不得請求返還則顯 失公平並有不當得利侵害人民權益之嫌，例如人民僅為避免被課予滯納金對於行 23 此類不當得利之債務，受害人對受益人顯有債權，但僅具受領保持力，而無請求力及強制實現 力，性質上屬於學理所稱之自然債權(務)。政機關所核給之錯誤之課稅通知，明知無給付義務，卻不得不先為給付，俟事後 再請求返還。此情形乃係基於行政的高權特性所致(同法第一百八十條第三款規定 之部分)。 3.債務若是債務人自願於期前清償(原本即具有債權債務關係之實質原因存 在)，並無所謂不當得利之問題 24 (同法第一百八十條第二款規定之部分)，故亦無 應類推適用之餘地。 第二項 民法第一百八十一條規定部分之適用情形 公法上不當得利返還請求權之客體包括：所受利益ヽ孳息25 ヽ代償物ヽ價 額。26 但亦有學者見解以為其返還之客體可分為：原物返還，基於權利所得(如債 權之受償)及原物代償(如損害賠償金ヽ補償金等)三類。本條關於返還請求權的規 定，旨在調整利益的不當移動。使其回復至公平的狀態，並不會受到當事人間主 觀究屬善意或惡意的影響 27 當事人間主觀的惡意，只會影響到返還的範圍。因此 公法上不當得利自有依據行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十 一條規定類推適用該條規定，以原物返還為原則，如不能原物返還時，才有適用 償還其價額規定之必要性28 。 24 吳庚，行政法之理論與適用，第 655 頁，自版，2001 年七版。 25 孳息包括天然孳息與法定孳息兩種。應返還者如係實物而有天然孳息者，返還客體自應及之。 如係法定孳息即金錢之利息，則應視情況而定。如所受領之給付實際上已產生利息者，受領人 亦應返還。如所受領之給付並未實際上產生利息，則除法律明文規定應給付利息之情形外(如稅 捐稽徵法第 38 條 2 項ヽ第 3 項之規定)，返還之客體不及於利息。另德國實務上見解認為:受領 人如係行政主體時，無論所受領之給付實際上是否產生利息，除法律明文規定應給付利息之情 形外，均無返還利息之問題。蓋利息者，係使用金錢之對價。國家因公法上關係而取得金錢， 並非以獲利為其目的，而係為公益之目的而支配該金錢，故不生返還利息之問題。請參閱，劉 建宏，「行政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年度判字第 01210 號判決」，第 7-9 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術 研討會，高雄市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。 26 詳請參閱，劉建宏，「行政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高 行政法院 95 年度判字第 01210 號判決」，第 7-13 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制 及訴願學術研討會，高雄市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。 27 請參閱大法官釋字第 525 號解釋意旨。 28 舉例來說，當國家違法侵佔人民土地或違法扣押人民物品時，人民得依公法上不當得利返還請 求權類推適用民法第 181 條規定，請求原物返還(此時公法上不當得利返還請求權與公法上結果 除去請求權則有競合的可能性)。在不能原物返還時，則可以請求相當價額的返還。至於國家向 人民請求原物返還的部分，則可以行政程序法第 130 條第 1 項「行政處分經撤銷或廢止確定，
第三項 民法第一百八十二條第一項如何準用與法律效果 1.「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在 者，免負返還或償價額之責任。」民法第一百八十二條第一項訂有明文。其旨在 於使善意受領人之財產狀態不至於因發生不當得利而受到不利的影響，至於受領 人之不知無法律上原因是否有過失在所不問29 。然此項規定於公法上的不當得利 返還請求權究有無準用的可能性？如答案為肯定，究又如何應用30 ，宜視其不當 得利返還請求權之對象是為人民或行政主體而有不同之法律適用效果，茲分述如 下： ①公法上不當得利返還請求權之行使對象為人民時： 信賴保護原則所保護的對象除了實體法上的利益 31 外，尚兼及法律上地位的 不利影響 32 。其成立要件包括了信賴基礎 33 ヽ信賴事實 34 ヽ信賴值得保護 35 與信 賴利益顯然大於撤銷所欲維護等要件；惟「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護的公 益」之要件並不會影響人民免負返還利益的權利，只會影響到原處分機關得否依 職權撤銷該處分 36 ，因而在信賴利益顯然大於撤銷所欲維護的公益時，原處分機 關不得依職權撤銷該授益處分，此時人民所受領的給付具有法律上之原因，不生 公法上不當得利請求權之問題。易言之，倘受益人就因授益處分所受領之給付， 業已使用而不復存在，則可認係具有信賴之表現。又若受益人倘無行政程序法第 一百一十九條信賴不值得保護之情形，尤在非明知行政處分違法或因重大過失而 或因其他原因失其效力後，而有收回因該處分而發給之證書或物品之必要者，行政機關得命所 有人或占有人返還之。」之規定為其適例。當事人間主觀的惡意，只會影響到返還的範圍。 29 王澤鑑，債法原理第二冊－不當得利，第 201 頁，自版，2001 年 7 月。 30 按行政程序法第 127 條第 2 項規定「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」 31 請參閱大法官釋字第 525 號解釋意旨。 32 請參閱大法官釋字第 529 號解釋理由書第一段。 33 包括行政處分及法規命令。 34 需具體表現其因信賴基礎所生的事實行為，而非僅為主觀的願望或期待。 35 即行政程序法第 119 條。 36 按行政程序法第 117 條但書第 2 款規定，受益人具備下列三項要件時，行政機關不撤銷違法之 授益處分：受益人無行政程序法第 119 條所列信賴不值得保護之情形（即信賴值得保護）ヽ受 益人信賴該授益處分（即有信賴的表現）ヽ信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。
不知者，則非惡意，且所受利益已經不存在，又不具備信賴利益顯然大於撤銷所 欲維護之公益時，即使其所受利益依然存在，亦不撤銷授益處分。綜觀上述可得 知，若謂人民為公法上不當得利請求權之對象得否準用依據民法第一百八十二條 第一項之因其所受利益已不存在而免負返還責任之概念，已被公法上的信賴保護 原則（das Insistut des Vertrauensschutzes）所取代 37
之論述較為妥切符合公法上不當 得利制度之目的與特質。易言之，可知當行政機關在決定是否撤銷授益處分，而 適用信賴保護原則時「就所受利益是否存在」並非維一考慮之焦而僅是其所斟酌 之一項因素而已。38 ②公法上之不當得利返還請求權之行使對象為行政主體時 承上所述，基於行政主體於國庫連續原則，並無所受利益已不存在之概念， 亦無不能返還或不能償還之問題 39 。受益人處分而受領利益後，行政主體因授益 處分有得撤銷ヽ廢止或其他溯及既往失效之情形而應請求相對人返還其所受領之 給付時，在公法上已有依行政法上信賴保護原則之相關規定(行政程序法第一百一 十七條ヽ第一百一十九條及第一百二十三條)，為其獨立之價值判斷。準此，負返 還義務的公權力主體對於享有返還請求權之人民，無法引用信賴保護原則，亦即 不得準用民法第一百八十二條第一項有關不當得利之規定 40 。 37 在行政主體向人民行使公法上返還請求權之情形，如人民所受領之給付原係由行政主體所作成 之行政處分所提供時，行政主體得否主張公法上返還請求權之判斷標準，已為公法上「信賴保 護制度」（das Insistut des Vertrauensschutzes）所取代。請參閱，劉建宏，「行政主體向人民行使公 法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年度判字第 01210 號判決」，第 10-11 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術研討會，高雄市政府法制局ヽ 國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。 38 林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收錄於當代公法新論(下冊)，第 278-280 頁，元照出版有 限公司，2002 年初版。惟就算原處分機關得依職權撤銷該處分，原處分機關亦不得要求人民返 還其所受領的給付，因為人民只需具有信賴基礎ヽ信賴事實ヽ信賴需值得保護前三項要件，即 符合了所謂的信賴保護原則，並且不宜因為信賴基礎為事實行為ヽ行政處分或法規命令而有所 不同的區別對待。 39 林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收於當代公法新論(下冊)，第 281 頁，元照出版有限公 司，2002 年初版。 40 劉建宏，「行政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年度判字第 01210 號判決」，第 12 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術 研討會，高雄市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。
第四項 民法上之不當得利第一百八十二條第二項規定部分之適用情形 本條項之規定，乃對惡意受領人以其明知無法律上原因為要件加重其返還責 任的規定，而其所加重之責任乃是上述「所得利益或知無法律上原因時之現存利 益附加利息並負損害賠償責任」41 。 依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項規定之 結果，人民於受益時如無法律上之原因者，除應返還所受利益外，無論所受領之 給付實際上是否產生利息，均應附加利息，一併返還；如有損害，並應賠償。其 立法旨在受領人既係惡意，為平衡不當之損益變動自可有擴大其返還範圍之必要 性，準此，行政程序法第一百二十七條第二項既準用民法第一百八十二條第二之 規定，在法理上自應可作相同之解釋 42 。但如謂有疑問者乃民法第一百八十二條 41 至於公法上的不當得利返還請求權是否應加計利息返還，國內文獻都一筆帶過，或引外國的立 法例做為結論，並未深究其原因，例如引日本國稅法通則規定而為不問善惡意均應加計利息返 還，或引德國稅捐通則規定而認為應加計訴訟利息（即自訴訟繫屬之日起，至付款日為止這段 時間的利息）返還。就此，似宜就不同情形，分別加以討論，不扼要析之：一ヽ行政主體係公 法上之不當得利返還請求權之行使對象：法律有特別規定時(如稅捐稽徵法第 38 條)，依其規 定；法律無特別規定時，通常可認為行政機關不當得利的金錢，無更取利息的問題。蓋國家之 公法上收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益上使用。二ヽ人民係公法上之不當得利返還 請求權之行使對象：當人民係行使對象時，法律有特別規定時，依其規定：法律無特別規定 時，得依行政程序法第 127 條第 2 項規定準用民法第 182 條第 2 項規定辦理，即：(一)人民明知 其所取得的利益無法律上原因者，例如，人民所取得利益依據的行政處分，有行政程序法第 119 條規定之情形者或明知其所得利益依據的行政處分係無效者。此時人民應將受領時所得之 利益，附加利息一併返還。（二）人民非明知其所取得的利益無法律上原因者，例如，人民所 取得利益依據的行政處分係違法者，那麼基於行政處分的存續力，行政主體必須於事後再做一 個撤銷處分及命返還的處分，並待該撤銷處分及命返還的處分具有形式上的確定力後，方生公 法上的不當得利返還求權的問題。至於利息的部分，基於誠信原則，解釋上應在該撤銷處分及 命返還的處分具有形式上的確定力後，類推適用民法 229 條之規定，定期催告返還，並於該期 限屆滿後，始生利息的計算問題。 42 學者林錫堯採不同見解，其認為，基於依法行政原則，公權力主體應就欠缺法律上依據因而與 現有法律狀態不相符之財產變動，予以回復至合法狀態。公權力主體不僅應將其不當得利返還 受損人，亦應就其所失利益主張不當得利請求權，而要求返還。因此，如認為公權力主體得主 張所受利益已不存在而免除返還義務，將不符合法治國家原則。再者，民法有關所受利益不存 在而免除返還義務之規定，係基於私人利益衝突之調和而設，與人民基本權保障及憲法原則無 涉。反之，公法上不當得利之法理，則應一併考量人民基本權保障與憲法原則，而另求其法理 內容，不宜準用民法有關所受利益不存在而免除返還義務之規定。公法上不當得利，除法律另
第二項規定,其返還客體由「受領時所得之利益」限縮為「知無法律上之原因時所 現存之利益」。此一限縮返還客體之規定部分，即不在準用之列。準此，原則上 無論受益人自始惡意或嗣後惡意均應返還全部之受益，所不同的是，受益人自始 無法律上之原因時，其返還利息之計算點亦自始計算；受益人嗣後無法律上之原 因時，則其返還利息之計算點自其知悉時起算43 。 第五項 民法第一百八十三條規定部分之適用情形 關於第三人返還責任之規定，民法第一百八十三條訂有明文，即「不當得利 之受領人，以其所受，無償讓與第三人，而受領人因此免返還義務者，第三人於 其所免還義務之限度內，負返還責任。」其立法精神旨在此之第三人其利益係來 自不當得利受領人，並未直接致受損人受損害，本質上並不構成不當得利，然就 當事人利益衡量之觀點言之，一方面受領人依第一百八十二條第一項免除返還義 務，另方面第三人得無償取利益，按情理顯失公平，故特有本條之立法44 。縱然 如此，但本條乃以受領人必依民法第一百八十二條第一項免還義務為前提，且係 為保護債權人利益而設，如就公法上不當得利言之，原則上既還準用民法第一百 八十二條第一項，同理，民法第一百八十三條亦相應的不在準用之列45 。此觀行 有規定外，原則上不準用民法第 182 條第 1 項規定。同理，民法第 182 條第 2 項對於惡意受領 人之加重責任規定亦不準用之。林錫堯，前揭文，第 277-278 頁。 43 其理由如下：依行政程序法第 120 條第 1 項之規定，授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受 益人無行政程序法第 119 條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失 者，為撤銷之機關應給予合理之補償。另依行政程序法第 126 條第 1 項之規定，原處分機關依 同法第 123 條第 4 款ヽ第 5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者,對受益人因信賴該處分致遭 受財產上之損失，應給予合理之補償.受益人如得依行政程序法第 120 條第 1 項或第 126 條第 1 項之規定主張損失補償請求權時。受益人如得依行政程序法第 120 條第 1 項或第 126 條第 1 項 之規定主張損失補償請求權時，行政機關之返還請求權之行使範圍即受影響，即應扣減受益人 所得之損失補償請求權之額度。由此可知，有關受益人是否善意與行政主體公法上返還請求權 之範圍問題，公法上亦有獨立之價值判斷，不得準用民法有關不當得利之規定。請參閱，劉建 宏，「行政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年 度判字第 01210 號判決」，第 14 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術研討 會，高雄市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。 44 王澤鑑，前揭書，第 214 頁。 45 林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編輯，翁岳生教 授七秩誕辰祝壽文集—當代公法新論(下)，第 281 頁以下，元照 2002 年 7 月初版。劉建宏，「行 政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年度判字第
政程序法第一百二十七條第二項並不準用民法第一百八十三條之規定自明46 。蓋 當人民依賴保護原則而確定取得該利益後，對於該利益所為之處分，係屬有權處 分，不生第三人需負返還責任之問題。 第六項 行政程序法第一百二十七條第二項可準用之範圍與理由 綜觀上述，可歸納行政稅序法第一百二十七條第二項可準用之範圍與理由概 述如下： 一ヽ範圍 1.可準用之列範圍：（民法第一百八十一條） 行政程序法第一百二十七條第二項規定「前項返還範圍準用民法有關不當得 利」之規定。理由：兩者制度上頗多類似之處，法理上均可引用。 2.不在準用之列範圍：(民法第一八十條ヽ第一百八十三條)(第一百八十二條第二 項限縮返還客體之規定部分)ヽ民法第一百八十條ヽ第一百八十二條第一項ヽ第一 百八十三條等所規定之事項，理由： 二ヽ理由 ①民法第一百八十條ヽ第一百八十二條第一項ヽ第一百八十三條所規定之事 項均因與公法上獨立價值判斷不符。 ②民法有關上述相關規定未有如行政程序法第一百一十七條ヽ一百一十九條 ヽ第一百二十條ヽ第一百二十三條ヽ第一百二十六條等條文之有關信賴利益保護 等規定。此兩制度立法旨意互相衝突之部分亦不在準用之列47 ，以符衡平法理取 01210 號判決」，第 14 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術研討會，高雄 市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。 46 但德國學者有不同見解，其主張如受領人以其所受利益無償讓與第三人，則可準用民法對該第 三人發生不當得利返還請求權。請參閱，林錫堯，前揭文，第 281 頁，註 34，Carl Hermann Ule.Hans-Werner Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (1995), § 70 Rn 55。
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劉建宏，「行政主體向人民行使公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－評最高行政法院 95 年度判字第 01210 號判決」，第 14 頁，發表於 2006 年（第四屆）高雄市政府法制及訴願學術 研討會，高雄市政府法制局ヽ國立高雄大學法學公法研究中心主辦，2006 年 11 月 24 日。
代民法第一百八十二條第二項限縮返還客觀之規定。 ③茲整理附表如下： 民法不當得利之規定 行政稅序法第 12 條第 2 項準用與 否 第 180 條ヽ第 183 條 不準用 第 181 條 準用 第 182 條第 1 項ヽ第 182 條第 2 項 被信賴保護ヽ衡評法理取代民法 第 182 條第 2 項限縮返還客觀之規 定不在準用之
第二節 消滅時效
第一項 概述 所謂公法上請求權乃指權利主體相互間，一方依據公法規範得向他方請求為 特定給付之權利。此之所指「特定給付」包含「為特定的行為」ヽ「不為特定之 行為」以及「容忍特定的事實」等48 。公法上請求權之實例如人民對行政機關之 社會救助給付請求權，行政機關於溢發補助費後對受領人民之權利因長期間不行 使，為確保法秩序的安定，由法律規定使該權利失其效力之制度。行政程序法第 131 條第 1 項ヽ第 2 項分別規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五 年間不行使而消滅。（第 1 項），公法上請求權，因時效完成而當然消滅。(第 2 項)」上開規定即係我國行政法上消滅時效制度的一般規定。 我國行政程序法於民國八十八年二月三日總統公佈，於九十年元月一日起施 行。該法第一百三十一條規定「公法上請求權，除法律另有規定外，因五年間行 使而消滅(第一項)。公法上請求權，因時效完成而當然消滅(第二項)。前項時效， 48 本法第二條第二項：「本法所稱行政機關，係指代表國家ヽ地方自治團體或其他行政主體表示意 思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」繼於第一百三十二條ヽ第 一百三十三條及一百三十四條再律定時效不中斷ヽ時效重行起算及重行起算之時 效期間等規定，共同構成本法就公法上請求權時效之原則性規定。 依行政程序法第二條第一項及第三條第一項，其適用範圍係以行政機關之行 政行為為限，若如此，是否包括人民之公法上請求權？公法上請求權之消滅時效 完成，與私法上請求權之消滅時效完成，其效果有何不同？且該法自正式施行以 後，公法上請求權是否仍有類推適用民法請求權消滅時效相關規定之必要在學理 上及實務上在司法界曾認頗值深入探討。 第二項 從行政程序法有關公法上請求權消滅時效要件層面分析要旨 【第一款 】 公法上請求權方面 1.有學者對於行政法律關係之主張，於人民方面著重「公權利(right)」而於行 政機關方面則著重其所享有之「公權力( power)」，甚至認為行政機關僅有「公權 力」而無「公權利」49 。然亦有學者強烈主張「公權利」即為「公法上之權利」 係法律所承認並保護之權力，公法上之「請求權」則係實現公權利之積極性權 能，據此而論，行政程序法第一百三十一條明文規定行政有公法上之請求權，是 否意味代表行政機關亦享有公權利(right)而非僅「公權力( power)」，依此提供之另 一思考方向，探究上開法律規定是否有類推適用民法之必要？ 1-1 贊同行政程序法時效規定所稱之「公法上請求權」亦適用於人民之公法 上請求權，應屬明確，然該法所稱「公法上請求權」是否包括「人民公法上請求 權」？頗有疑義？後因同法第三項對於時效中斷之規定僅提及「前項規定，因行 政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」之規定更添疑問，故認其所以不 49 行政機關是享有公權利(right)？還是公權力( power)」？學者見解不一，甚多學者堅決主張國家 及地方自治團體亦具有公權利。蔡志方，行政法三十六講，頁七十二(八十六年十月，全新增訂 再版)；陳敏，行政法總論，頁一七八(八十七年五月)；陳新民，行政法學總論，頁八十七以下 (八十六年九月)，李建良,行政法基本問題，行政法（合著，八十七年一月）頁一四四。參見法 治斌，行政法律關係與特別權力關係，收錄於翁岳生所編「行政法」(2000 年)，上冊，頁 224-225。
適用於人民之公法上請求權50 之諸項，其理由： ①人民對行政機關之公法上請求權。並非行政行為，自非行政程序法適用範 圍，似即不應受行政程序法時效規定之拘束。此係就行政程序法之適用範圍觀點 斷論之此其一。 ②時效制度，涉及公益，因其與人民義務之重大關係至深且鉅，若無法律明 文規定，不得任意將原可達十五年之時效縮短五年。復以，行政程序法第一三十 一條第三項前項時效，因行政機關為實現該權利作成之行政處分而中斷，就行政 程法時效中斷事宜，顯僅規定行政機關之時效中斷等情形，亦得認該法時效規定 僅係規定行政機關之公法上請求權而已，此其二。 1-2 贊同司法實務認行政程序法時效規定適用於人民公法請求權前揭理由， 顯與現行司法實務見解不同，倘予成立，則司法實務見解將須作重大修改51 。故 有學者認為行政程序法時效規定應得直接適用於人民所得行使之公法上請求權， 其理由： ①行政程序法實質上兼具有實體法之性質52 並非如同其名僅為「程序法」而 已，其適用範圍由於事涉廣泛且所稱之「行政行為」尚欠明確定義,致其法條有待 行精進，設若僅以此「與本法之適用範圍不符」為由遽認其時效規定就不應適用 50 參見本法第一百三十一條第三項「前項時效，因行政機關為實現該權利作成之行政處分而中 斷，」 51 高雄高等行政法院八十九年訴字第一二二五號判決：「次按行政訴訟法第八條第一項規定：人 民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付．．，得提起給付訴訟；及九十年十 一月一日公布施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：公法上不當利請求權，除法律有 特別規定外，因五年間不行使消滅。……本件原告主張系爭土地增值稅款……係於八十三年十 二月十五繳納完峻，並提出被告之土地增值稅繳款書影本乙紙為憑，……距原告完納系爭土地 增值稅款日，顯已逾越前開五年之消滅時效期間甚為明確。…」，另參見台中高等行政法院八 十九年訴字第四十五號判決。 52湯德宗，行政程序法，收錄於翁岳生編「行政法」(2000 年)，頁 85 以下，頁 871；另參見拙作， 我國行政程序法適用範圍之疑義－行政行為與行政程序之探討，律師雜誌，八十九年四月十五 日報 247 期，4 月號），頁六十二；拙作，行政程序法適用範圍之研究－論資訊公開及行政救濟 之法律競合，司法周刊，第 955ヽ956 期，第三版。
