預防原則 ( The Precautionary Principle )導言
－節錄聯合國教育、科學及文化組織 2005 年 3 月發表
黃俊夫 國立科學工藝博物館 科技教育組主任 壹、前言 在當今科學研究與技術開發迅速發展的環境中，各式各樣應用新知識和創 新的方法應運而生，為我們提供了比以往任何時候都多的可能與挑戰。我們注定 要從這一過程中所帶給我們的更多選擇中受益。然而，更多的選擇同時也產生了 更多的責任。我們深知自己在這個世界中作為乘客的角色，為了子孫後代，我們 必須慎重作出選擇。 在關於「預防原則」的辯論中，人们表示需要以合乎倫理的方式進行預防。 雖然預防並不是一個全新的概念，但是隨著時間的推移，對於「預防原則」的理 解也因人而異，「預防原則」的應用有時是存在爭議的。 「預防原則」最初是出於環境的考慮，如今它已經發展成為一條倫理原則， 範圍較之以前寬廣得多，「預防原則」作為政策指南的潛在價值應當得到重視。 鑑於聯合國教育、科學及文化組織（教科文組織）在科技倫理方面所肩負 的使命，它有責任對「預防原則」進行改造，從而使會員國能夠適當的利用該原 則，對科技所提供的各種選擇進行倫理評估。 為履行各會員國賦予的使命，考慮到新技術產生的影響，教科文組織與其 諮詢機構－－世界科學知識與技術倫理委員會（科技倫理委員會）組織了一個專 家小組，為「預防原則」制定明確的定義，澄清可能的用途，其目的是構建一個 倫理平台，確保對危機進行適當的管理，以向公眾和決策者提供正確的信息。貳、「預防原則」概述 無論是現在、過去還是未來，人類的生活都充滿風險，而處理這些風險的 本能是我們生存的基本條件，水手駕駛配備救生艇的船舶航行並不是因為他們期 待遭遇災難，而是因為他們明白，不為航行中可能遇到的危險作好準備是不理智 的。科學技術不但減輕了生活中的一些困難，還有助於避免或減少自然界某些最 具威脅的風險。近代歷史便有大量因技術和科學發展而產生正面影響的例子。在 上個世紀許多國家的人平均壽命都顯著增加，人類生活的不少困難都已經成為歷 史。然而，人们也越發清醒地意識到，科學技術也給人類生存或生活品質造成了 新的威脅。當人類發展已經走到這個階段，人類便必須控制自身對生物圈的影 響，因為人類的生存正是依賴於這個生物圈作為基礎。 國家和國際的早期環境政策的特點乃是對自然環境實施治療措施：隨著人 口日益增多以及工業化對環境產生的影響越發嚴重，環境本身已無法實施自我治 療，故在修補人類活動所造成的破壞方面，它不得不依賴於外來的幫助。基於平 衡與可行性方面的原因，各國政府謀求對這種破壞的經濟成本進行分攤，要求污 染者支付污染成本。然而，人们很快意識到，這種污染者付費原則只有在預防性 政策也同時實施的情況下才能行得通，它將破壞限制在可以修復或彌補的範圍 內。這種「預防勝於治療」的模式標示著政府在環境保護方面所採取的行動已進 入到第二階段，而這一階段的特點是相信科學能夠可靠地評估風險，並將風險量 化，「預防原則」可被用於消除或減少進一步的環境破壞 隨著越來越多不可預知、不能確定並且難以估計，但卻可能造成災難性後 果的風險出現（如基因改造生物或氣候變化等所帶來的風險），各國需要制定一 種保護人類和環境的全新預防模式：「預防原則」，以免他們遭受因人類活動所導 致的不確定性風險。「預防原則」的出現標示著由風險的破壞後控制（以承擔民 事責任作為補救手段）到破壞前控制（預防措施）的轉變。 在過去幾十年中，「預防原則」已經在可持續發展、環境保護、衛生、貿易 和食品安全領域裡，大量且日益增多的國際條約和宣言中成為基本原則。「預防 原則」的最基本形式是一種用來處理在風險評估和管理中，遇上科學不能提供確 定答案時所應採取的策略。它包含著在不確定狀態下行動的智慧：「三思而後 行」、「有備無患」以及許多其他民間諺語都反應了這種智慧的某一方面。預防代 表著以行動來保障人類健康和環境，免於受到嚴重破壞的潛在危機。然而，在國 際上，人们對於什麼是「預防」卻有著不同的觀點，對「預防原則」也有不同的 解釋。 「預防原則」常常被視為可持續發展所必不可少的原則。可持續發展是指 在滿足當前需要的同時，亦不損害子孫後代並可滿足他們需要的能力。通過保證 不對自然資源基礎造成嚴重、尤其是無法挽回的破壞－因為那樣可能危及後代子 孫滿足自身需要的能力，「預防原則」建基於當代人之間以及跨代人之間應當實 現平衡的倫理觀念之上。
由於「預防原則」在各種國際性法律文件中越來越多出現，以及它對科技 發展的潛在意義，這都使得有必要對什麼是「預防原則」達成一種共識。教科文 組織作為一個政府間組織，其重點任務之一就是促進科技倫理的建立，它謀求向 會員國提供關於「預防原則」的明確含義，以便促使在該領域建立標準，提高對 「預防原則」所基於的倫理觀念的意識，並幫助會員國增強相關人員和機構的能 力。 在聯合國系統內，「預防原則」被納入了 1992 年的【關於環境與發展的里 約宣言】以及【聯合國氣候變化框架公約】。後來，「預防原則」又被寫入 1994 年的世界貿易組織（世貿組織）【關於適用動植物衛生檢疫措施的協定】（SPS 協 議）的預防條款（第 5.7 條），並被寫入 2000 年 1 月在蒙特利爾批准的【生物安 全議定書】的執行條款中，是一個涉及範圍更加廣泛、旨在將該原則納入法律框 架的運動之一部分。 由於上述原因，作為 1999 年世界科學大會的後續行動，並根據 2002-2003 雙年度計畫與預算，教科文組織決定加強科技倫理委員會作為一個多文化和跨學 科的咨詢機構的作用，著重於環境倫理，並考慮到自然和人類兩方面。有鑑於不 斷湧現的新技術所產生的影響，它的主要目標就是提供一個倫理平台，用以管理 風險並向公眾和決策者提供訊息之用。在這種背景下，「預防原則」將是一個首 要的考慮因素，而環境責任和可持續發展等的概念更會受到特別重視。因此，教 科文組織和科技倫理委員會將側重於一系列已確定未來要解決的問題，如複雜性 對於制定決策方案的影響。從實際和眼前來看，這些問題都具有重要的意義，因 為處理無法完全預測的複雜系統（例如氣候變化）需要觀念的轉變，從思考可以 計算的後果，轉變為意識，並且準備去面對和處理基本上不可預知的事態發展。 本文就是該行動的一部份，它旨在縮小對「預防原則」理解上的差距，以 及向決策者和科學家闡明「預防原則」，從而讓大家在更加知情的情況下對它展 開辯論，並在將來有可能進一步執行「預防原則」時作為參考。這對國家和國際 的環境及衛生政策，以及對世界貿易都具有積極意義。科技倫理委員會正在致力 於解決「預防原則」的其餘問題，批判地討論「預防原則」所遭遇的反對意見， 以及澄清應用過程中經常出現的誤解。 參、「預防原則」的沿革 「預防原則」是一個比僅僅謀求安全還要精細的概念。預防性這個“思維” 有一個非常久遠的歷史。報告【預警的最新啟示】（Harremoes et al., 2001）提到了 John Snow 博士的例子，他在 1854 年建議取下倫敦一個水泵的手柄，以遏止霍亂 的傳播。雖然當時只有薄弱的證據顯示霍亂傳播與接觸水泵之間有因果關係，並 不是鐵證如山，然而，這個十分簡單、花費也不高的措施在遏制霍亂傳播方面卻 非常有效。報告接著提及了一系列其它例子，如石棉。在這些例子中，如果潛在 的－－雖然當時未證實但仍可化解－－傷害的預警受到重視，預防方針就可挽救 許多生命。方框 1 簡要地說明了石棉的例子。
但是，「預防原則」肇始於 20 世紀的 70 年代。一些學者提出「預防原則」 起源於瑞典，另一些則主張它源自於德國。在德國「預防原則」（Vorsorgeprinzip） 可以追溯到一項旨在保護空氣清新的法案（1970 年）的第一份草案。該法於 1974 年通過，它涵蓋了空氣污染、噪音、振動以及類似過程等的一切潛在來源。德國 環境政策對「預防原則」做出最為明確的闡述是在晚些時候，它這樣寫到：“我 們對後代的責任要求我們必須保護生命的自然基礎，和必須避免造成那些無法挽 回的破壞，如森林的衰減。”因此：“「預防原則」要求我們就著機會和可能性 來預先避免（我們週遭）自然界會遭受到的破壞。Vorsorge 還意味著通過全面、 同步（協調）的研究，尤其是關於因果關係、、、的研究，來及早發現健康和環 境所面臨的危險。它亦意味著，在尚無最終科學定論時就採取行動。預防代表著 所有的經濟部門都要制定出技術方案，以顯著地減少環境的負擔，特別是那些因 有害物質侵入所造成的負擔。”（Bundesministerium des Innern，1984）
方框 1：石棉的例子
如今，人们都知道，石棉是導致間皮瘤（mesothelioma）的罪魁禍首，這是一種潛 伏期很常的疾病，一旦發病通常在一年內就會死亡。保健專家估計，在未來的 35 年間，全歐盟就會有大約 250,000.∼400,000.人因過去接觸過石棉而死於間皮瘤、 肺癌和石棉沉滯症。 石棉開採始於 1879 年，當時的科學並不知道石棉的危險性。1998 年，全球石棉 年產量增加到 200 萬噸。歐盟的進口量在 20 世紀 70 年代達到了頂蜂，並在 1980 年之前一直保持在每年 800,000.噸以上，1993 年降至 100,000.噸。一個國家進口石 棉的高峰期與該國爆發間皮瘤的高峰期之間有 50 至 60 年的差距。 早期的警告和行動按照時間順序概述如下： 1898 年 英國工廠巡視員 Lucy Deane 警告石棉粉末將產生有害和邪惡的後果； 1906 年 法國工廠的報告說，有 50 名石棉紡織女工死亡，建議採取控制措施； 1911 年 對老鼠進行的試驗表明有“合理理由”懷疑石棉粉末有害； 1911, 1917 年 英國工廠部未能找到足夠的證據來支持採取進一步的行動； 1930 年 英國的“Merewether 報告”發現，Rochdale 工廠中 66%的長期工人患 有石棉沉滯症； 1931 年 「英國石棉管理條例」對製造業中的粉末控制以及對石棉沉滯症的賠 償做出規定，但未能得到有效執行； 1935-1949 年 有報告指出石棉製造業的工人患了肺癌； 1955 年 Richard Doll（英國）的研究指出，Rochdale 石棉工人患肺癌的風險很 高；1959-1964 年 南非、英國和美國等地的工人、鄰近的“旁觀者”和公眾被發現罹 患間皮瘤； 1998-1999 年 歐盟和法國禁止一切形式的石棉； 2000-2001 年 世界貿易組織支持歐盟/法國的禁令，駁回加拿大的上訴。 在石棉的例子中，因缺乏關於傷害的充分科學證據，導致拖延了很長時間才採取 行動，實施降低風險的規定。1898-1906 年的預警發出後，有關人士並沒有採取任 何種類的預防措施來減少對石棉的接觸，也沒有對工人進行長期的醫療及粉末接 觸調查，雖然這些在當時是可以做到的，並且會有助於強化對粉末級別更嚴格的 控制。據荷蘭的一項調查估計，如果在 1965 年，當皮瘤的假設看似有理但未經證 實時，而不是 1993 年，當石棉的危險性已得到廣泛承認時，頒布禁令，那將能夠 挽救該國大約 34,000 名的受害者和 190 億歐元的建築成本和賠償費。根據荷蘭衛 生部統計，在 1969-2030 年期間，將會有 52,600 名受害者，牽涉 300 億歐元 的成本。 如今，它給開採國和使用國留下了巨大的健康和污染成本，然而現在石棉仍在被 繼續使用，大多是在發展中國家。 （資料來源：歐洲環境署，2001 年） 德國對「預防原則」的解釋是許多定義中的一個。各種國際條約似乎對於 「預防原則」的共有定義各執一詞。在國際條約中，幾項北海條約（布來梅，1984 年；倫敦，1987 年；海牙，1990 年；埃森堡，1995 年）是最早將「預防原則」 置於重要地位的例子。有趣的是各項北海條約中對「預防原則」說法上的變化： 從“、、、及時預防措施、、、”鑒於“知識不夠”（1984 年）；到“、、、 預防方針是必要的，這甚至可能需要在還沒有十分確定的科學證據證明因果關係 之前就採取行動、、、”（1987 年）；以及“、、、應用「預防原則」、、、即 使當時沒有科學證據證明因果關係的存在、、、”（1990 年）；到最後“、、、 指導原則、、、是「預防原則」、、、以減少排放為目標、、、旨在徹底消除”。 （1995 年） 肆、概念和定義 在文學作品以及國際條約和宣言中，可以找到各式各樣的定義，表 1 列舉了 一些定義。【里約宣言】定義中使用的三重否定（即使縱然沒有確鑿的證據來證 明危險，這也不能將不干預合理化）相當弱：它提倡考慮預防干預，但並不要求 實施這種干預。另一方面，歐盟來文中的定義則要求實施干預，以堅持歐盟所選 定的高級別保護。
表 1. 「預防原則」的定義範例 來源 定義 可選擇 / 強制行動 【倫敦宣言】（第二 次保護北海國際會 議，1987 年） “為保護北海免受最危險物 質的潛在侵害，同意採取預防 方針是必要的，這甚至可能需 要在還沒有十分明確的科學 證據來確立因果關係之前就 採取行動，控制這類物質的流 入。” 包括限定用語，如“可能 需要、、、採取行動”和 “在十分明確的、、、證 據、、、之前”。 【里約宣言】（聯合 國，1992 年） “為了保護環境，各國應根據 它們的能力廣泛地採取預防 性措施。凡遇到有可能造成嚴 重或不可挽回的損害地步，雖 缺乏充分的科學肯定性，但不 能當作延遲採取防止環境退 化有成本效益措施的理由。” 包括限定用語，如“根據 它們的能力”和“、、、 延遲採取、、、有成本效 益措施”。 歐盟關於「預防原 則」的來文（歐盟， 2000 年） “在科學證據不充足、不具有 決定性或者不確定的情況 下，而且初步的科學評估表 明，有合理的理由擔心，環 境、人類、動物或植物健康所 面臨的潛在有害影響，或許會 與歐盟所選定的高級別保護 不協調時，「預防原則」便該 應用。” 要求實施干預，以堅持歐 盟選定的高級別保護。 伍、共有元素 儘管對「預防原則」的各種表述在措詞上有出入，但有一些關鍵元素是大多 數定義所共有的。在科學界和決策者之間，也正在形成關於「預防原則」的廣泛 共識。它們是： ● 當科學上對損害的因果關係、規模、可能性和性質有相當大的不確定性時，「預 防原則」可以發揮作用； ● 某種形式的科學分析是強制性的，純粹幻想或憑空猜測不足以觸發「預防原 則」。能夠觸發「預防原則」的那些憂慮理由侷限於那些看似合理的，又或在 科學上站得住腳（即不易被駁倒）的憂慮； ● 由於「預防原則」涉及對其結果和可能性都可知甚少的風險，所以未經量化 的可能性亦足以引發考慮使用「預防原則」。這將「預防原則」與「防止原則」 區別開來：如果有可靠的依據來量化風險可能性，那麼「防止原則」應該被
使用。在這種情況下，風險便可以通過一些方式來控制，例如，達成一個可 以接受的行動風險級別，並採取足夠措施使風險低於這一級別； ● 「預防原則」的應用該侷限於那些無法接受的危險；儘管有機會定義更為具 體：可能威脅到後代或其他人群（例如其他國家居民）生活的影響應當得到 明確的考慮。有些表述提到“損害或有害影響”，有些提到“嚴重”傷害， 有些提到“嚴重的和無法挽回的損害”，還有一些提到“全球性的、無法挽 回的和影響多代人的損害”，這些不同條款的共同之處在於它們都包含了承 載價值的語言，因此表達了對可接受損害程度的道德判斷； ● 要求在可能的損害發生之前，或者在確定這類損害會發生之前就進行干預（也 就是說排除了“等著瞧”的策略）； ● 干預應當與所選定的保護級別以及可能造成的損害大小相對應。有些定義呼 籲採取“具有成本效益的措施”或者在其他方面提及成本，而另一些定義則 只談到防止對環境的破壞。成本只是評估相對性時的其中一個考慮因素。很 少風險能被減少到零。在任何情況下，完全禁止可能都不是對潛在風險的適 當反應。然而，在某些情況下，對於特定的風險，它是唯一可能的應對措施； ● 有一些常用的干預措施： （1） 限制損害發生可能性的措施； （2） 遏制損害的措施，也就是如果損害發生的話，限制損害的範圍並提高損 害的可控制性； ● 必須持續地進行有系統性的實驗式探求，找出更多的證據並達到更好的理解 （長期監測與學習），以便儘一切可能去超越「預防原則」，讓情況可轉變到 更為傳統的風險管理。
方框 2 中列出了「預防原則」一種可能的表述方式，它抓住了「預防原則」 的關鍵要素，並且考慮了早期定義所受到的批評。這一工作定義乃本文基礎。
