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日本時代臺灣的土地徵收

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Academic year: 2021

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(1)國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文. 指導教授:許佩賢 博士. 日本時代臺灣的土地徵收 Land Expropriation of Taiwan under Japanese Colonial rule. 研究生:張乃文 撰 2014 年 8 月.

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(6) 謝. 誌. 經過三年的研究所生涯,論文終於寫到這裡,一時之間卻還真不知如何下筆, 回想走至目前的過程,可說是充滿機緣、巧合、還有許多人的幫助。首先要感謝 的是指導教授許佩賢老師,老師不但包容我許多性格上的劣根性,也在學業上不 斷地砥礪著我前進。老師清晰的思辨能力、治學的態度、還有待人接物的處事方 法,是除了論文指導以外,令學生受用無窮的收穫。第二要感謝在期中發表、校 外發表還有論文口試中給我許多論文修改意見的蔡龍保與曾文亮老師。兩位老師 的點評既精準、又能提出大的修改方向。如果本論文仍然有不盡完備的地方,我 想責任是在我身上。第三要感謝的是在研究所課堂上曾經教授給我知識、帶領我 思考的老師,感謝蔡錦堂老師、張素玢老師、張隆志老師、詹素娟老師、劉益昌 老師、范燕秋老師、林文凱老師、吳進喜老師、李根芳老師。每一堂課的上課經 驗對我來說都是自我充實的寶貴回憶。另外也要特別感謝洪致文老師以前在大學 課堂的教導,種下我對臺灣史的興趣。 當然,也感謝家人能夠讓我在沒有經濟壓力的情況下完成碩士學業,提供我 一個可以靠岸休息的家,我想這比甚麼都還重要。在處理學業相關的行政作業上, 感謝薇倫助教的幫忙。很感謝在研究所求學過程中讓我還可以在球場上揮灑、賣 老命的歷史系羽球隊,祝未來壯大。最後,要感謝同在一條船裡的同學與學長學 弟妹們,帶給我各式各樣研究所生涯的體驗與疑難解惑,感謝政儒、東昇、創裕、 騏嘉、仲文、彥均、言葉、德承、胖虎、姿均、俊昌學長,我想需要感謝的事情 就不一一記上一筆了。 提筆至此,如果問我當初怎麼會開始想研究臺灣史,老實說我仍然說不清, 或許一開始純粹是為了興趣,但是到後來似乎覺得有一條路在指引著我前進,或 許聽起來很莫名其妙,但是如果我的論文可以為臺灣帶來一點點甚麼,那真是再 高興也不過了。.

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(8) 摘. 要. 本論文的主要研究目的,是找出日本時代臺灣總督府如何基於殖民統治的考 量,拿捏出其土地徵收的政策方針。清代臺灣傳統上地方頭人大多樂於捐錢、捐 土地領導地方公共建設的進行。改朝換代之後,總督府很快便發現,清代臺灣的 土地徵收舊慣大致可歸納為土地捐獻、土地收購、官民地交換等三種方式,並且 在鐵路、道路、市區改正等建設上皆以諭示人民捐獻土地為主要徵收方針。然而, 依據清代「舊慣」近似民事行為的土地徵收,終究在遂行公益事業上並沒有絕對 的強制性,因此總督府在 1901 年時制定出「臺灣土地收用規則」 ,是為臺灣第一 套近代的土地徵收法。「臺灣土地收用規則」在發布之時就因為後藤新平擔心會 影響到以往土地捐獻的方針,增加建設成本,便壓抑此法使之無法正常施行,導 致日本時代實際適用此規則的土地徵收案件數量非常少。臺灣總督府絕大部分的 土地仍然都是以捐獻或是收購的方式徵收。然而,過於推進此依照「舊慣」的徵 收方針,其實已難以與強制取得土地有所分別。 進入 1920 年代後,臺灣人開始會注意到,以「公益」之名要人民捐獻土地, 其實有時是為了「私益」,進而開始會採取各種抵抗,要求即便是公共建設,也 不能以無償捐獻而應該要有合理的補償。臺灣人對於土地權利意識的覺醒,使總 督府以往希望人民無償捐獻的方針受到動搖。到了 1930 年代初,製糖會社為了 將自己以往強取土地建造專用線鐵路的行為「合法化」,竟與總督府磋商修改律 令,將「甘蔗搬運專用鐵道」一項納入適用土地徵收法。此時臺灣人真正意識到 了土地徵收法的重要,以劉明電為主開始了阻止「土地收用規則」修正的運動。 雖然在 1934 年時此案被日本內閣法制局駁回,但總督府在 1936 年最終以修改「府 令」的方式,將原本應該在法律層級定義的公益原則,以總督府能夠掌握的方式 修改,最終還是將「甘蔗搬運專用鐵道」直接納入了公益原則的定義之中。簡言 之,日本時代的土地徵收以「舊慣」為主,土地徵收法為輔的方針,具有以不合 理的低成本達成最高效率的殖民統治之特性。. 關鍵字:土地徵收、土地收用、土地捐獻、舊慣、殖民統治.

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(10) ABSTRACT The aim of the thesis is to identify how Governor-General of Taiwan established the policy for land expropriation which was based on the consideration of colonial rule. Traditionally, most of the local headman in Qing Taiwan was willing to donate money or land to lead the conduct of local public construction. After the regime change, Governor-General soon discovered that “old custom” of land expropriation in Qing Taiwan can be summarized into “land donation”, “land purchase”, and “land exchange by government and people”, etc., and it’s main principle for land expropriation was commanding people to donate land, especially on the railways, roads, and urban construction. However, the land expropriation according to "old custom" which approach to civil behavior, after all, is not mandatory for carrying out public construction, so in 1901 Governor-General enacted "Taiwan land expropriation rules", that is the first modern law of land expropriation in Taiwan. At the time of this law was announced, because Gotō Shinpei(後藤新平) worry that the previous policy of “land donation” will be impacted and increasing construction costs, he suppressed this law to make it impossible to be properly implemented, resulting in the number of land expropriation cases which were applicable to this law are not many. Governor-General still acquired most of land by “land donation” or “land purchase”. Nevertheless, when too promoting the way in accordance with "old custom", in fact, it was almost like acquired land by force. After entering the 1920s, Taiwanese began to notice that, in the name of "public interest" to make people donate land, in reality sometimes it’s for "private interest", and therefore began to take all kinds of resistance, requiring that even a public building, could not be free donated but should have a reasonable compensation. The Taiwanese awakening of consciousness for land rights cause Governor-General’s policy to be challenged. By the early 1930s, the sugar company who in order to “legalize” their behavior that forcibly acquired land formerly for building exclusive railway, conferred with Governor-General about altering law and attempted to make that “exclusive railway of sugarcane transport” could also be applicable to land expropriation law. At this point Taiwanese was well aware of the importance on land expropriation law, and furthermore Liu ming-dian(劉明電) had begun the movement to stop the modification of land expropriation law. Although this case was dismissed from the legal bureau of the Japanese Cabinet in 1934, but Governor-General ultimately via the way of altering “Governor order”( 府 令 ), originally welfare principles should be defined on the level of law, through the way that Governor-General can command by itself, eventually “ exclusive railway of sugarcane transport” was directly included in the definition of welfare principles. In.

(11) short, the policy of land expropriation in Taiwan under Japanese rule, which used “old custom” as main measure and supported by modern land expropriation law, has the characteristic of colonial rule that unreasonable cost can achieve maximum efficiency.. Keyword: land expropriation, land acquisition, land donation, old custom, colonial rule.

(12) 目. 次. 第一章 緒論……………………………………………………………1 第一節 問題意識…………………………………………………………1 第二節 研究回顧…………………………………………………………5 第三節 研究方法與史料………………………………………………..12 第四節 論文架構………………………………………………………..14. 第二章 改朝換代時的土地徵收…………………………….....16 第一節 清代臺灣的公用土地徵收……………………………………..16 第二節 統治初始官有地的釐清…………………………………….….23 第三節 土地徵收舊慣的延續…………………………………………..30 小. 結 ........................................................ .................................. .......37. 第三章 土地徵收法規的建 立與分析 … … … … … … … … . . . … . … 3 8 第一節 日本明治時代土地徵收法的演進 ………………………...… .... 39 第 二節 基礎建設 的 整備與土地徵收 … … …………………… … …… ...48 第 三節 土地徵收 制 度與法規 ………… … …………………… ... ……… 54 小. 結........................................ .......................................................... 65. 第四章 土地徵收制度的運作與改變 …………………… ... … ..… 66 第一節 「土地收用」的案例整理與分析 ………………………...…....67 第二節 「土地收用」的實際執行方式 …………...…….....…………...78 第三節 臺灣人對於土地徵收 制度的反應………………...........………93 小. 結.................. ...... ........................................................................ 105. 結. 論……………………...….................................................................…106.

(13) 表 次 表 2-3-1:土地清丈後收購價位……………………………………….…..31 表 3-3-1:「臺灣土地收用規則」與日本「土地收用法」的比較 ........62 表 4-1-1:各種起業者申請的「土地收用」件數 ……………… ……...69 表 4-1-2:各申請事業種類的「土地收用」件數 ……………………...70 表 4-1-3:朝鮮「土地收用」各起業者件數( 1920 年代)…….…...77 表 4-1-4:朝鮮「土地收用」各事業種類件數( 1920 年代). ..…….77 表 4-3-1:日本、臺灣、朝鮮公益原則定義比較( 1936 年).…..….103 附表 1:臺灣土地收用規則指定事業一覽表…………………………….110 附表 2:臺灣土地收用規則徵收土地一覽表…………………………….115. 圖 次 圖 4-1-1:歷年「土地收用」件數………………………………….…..68 圖 4-1-2:收用土地面積與件數………………………….……….…..72 圖 4-1-3:收用土地筆數與件數………………………………….…..73 圖 4 -2-1 :府後街地 番一二〇與一二一 … ……………………… …… ..83. 附 件 附件:臺灣土地收用規則及相關施行細則………….………………….123. 參考文獻 ................................................................................................130.

(14) 第一章 緒論 「土地徵收」是國家剝奪私人土地所有權,強制取得土地的方式。國家所有 的建設除了建於既有的官有地之外,絕大多數皆須立基於人民生存的土地之上。 土地的意義對人民來說不只是市場上交易的商品,也是重要的環境資源,更是人 們主觀認同的地方與安身立命的故鄉。土地徵收對財產權的侵害實涉及對被徵收 人生存權的剝奪。1瞭解「土地徵收」除了可以考察人民的土地所有權有無被政 府確保與尊重,在釐清政府如何取得土地一事上也有助於理解其統治的手段與本 質。本論文即是針對 1895 年臺灣成為日本殖民地之後,臺灣總督府基於殖民統 治的考量,如何執行土地徵收的研究。. 一、問題意識 臺灣總督府作為初來乍到的殖民政權,在開始建立其統治之際,必然會面對 的問題是:該如何獲得所需的土地?唯有解決此問題新建設才能推行,統治者也 才能確立在臺灣的生存空間。對於這樣的提問,實際上牽涉的層面非常廣,難以 有全面性的解答,但是本文希望能透過研究土地徵收的制度,提供一個可以窺探 總督府獲得土地的政策方針。 所謂的「土地徵收」,如果要以人民的觀感來下定義,只要感到私人土地有 所損失,且是將土地交給政府甚或是國家扶植的企業的話,就土地所有者的感受 上土地就是等於被徵收了。也就是說,除了依據土地徵收法所進行的土地徵收之 外,其他種政府從人民處獲得土地的方式也可視為是「土地徵收」。最基本的方 式即包括「跟人民收購土地」、「令其捐獻土地」、或是「官民地交換」等方式獲 得土地。相較於這樣廣義的定義,比較狹義的「土地徵收」則專指政府由土地徵 收相關的法令,來「依法徵收」人民的土地,這樣的徵收則一定帶有法律上的強 制性,且必須是最後不得已的手段。日本時代臺灣的土地徵收法是以 1901 年發 布的「臺灣土地收用規則」(律令第三號)為主,此法是臺灣第一套的土地徵收 法。必須先說明的是,以下本文的討論雖然是聚焦在狹義的土地徵收定義,但是 1. 林樂昕、陳瑩恩執行編輯, 《土地正義的覺醒與實踐:抵抗圈地文集》 (臺北市:臺灣農村陣線, 政大第三部門研究中心,2012) ,頁 8-9。. 1.

(15) 最終的研究關懷仍然是以廣義的土地徵收為主;亦即臺灣總督府或是地方政府如 何用它偏好的方式獲得土地。 事實上,總督府獲得土地的方法很多,最直接的方式就是接收清代的官有地, 這是統治剛開始的必備工作,但是因為這不是取得人民的土地,所以並不算是土 地徵收,除非在釐清官、民有地的過程中有多餘的私有地在混亂中被政府接收。 隨著現代化基礎建設的展開,清代的官有地被接收之後,總督府也必須開始思考 如何取得人民的私有地來應付大量的公共建設需求。 第二種取得土地的辦法,是沒收統治初期土地調查事業之時,無法提出土地 所有關係的「證據書類」2、或是無法認定有占有事實的土地。3清代臺灣即有為 逃稅而不向政府申報「隱田」的習慣,而且舊慣上臺灣人移轉土地業主權本就不 以向政府申報為必要。因此政權交替之後在土地調查過程中未申報,「失注意而 喪失土地者不少」4。對於總督府來說, 「法秩序的迅速確定」比發現土地權利的 真實狀況還重要。也就是,必須盡速確立臺灣的土地權利關係,制定單一而明瞭 的所有權,才能確定土地納稅與交易方式,完成所謂「資本主義化基礎建設」的 一環。5在土地調查的過程中把權利關係不明的土地收入國庫,對於已生存在其 土地之上的臺灣人來說與土地被徵收沒甚麼差別,但是對總督府來說,此種獲得 土地的方式雖然某種程度上也是獲得私人土地,卻不是積極的去徵收,也不一定 能針對想獲得的土地進行徵收,總督府勢必還得想別的辦法。第三種辦法就是進 行「土地徵收」。 土地徵收是政府革新硬體建設最直接的一種力量。日本時代的臺灣,無論是 鐵路、道路、官署、市區改正乃至後期的都市計劃,出現了許多現代化的建設, 但目前的研究大多都從結果論去探討現代化的成果,建設過程中土地如何被徵收 則幾乎沒有專著,這一點在都市史研究中更是明顯。然而,如何從殖民統治的本 質,以及,更重要的是臺灣人的主體與能動性去解讀這段時期的「近代」,已有 些研究提出了省思。在無形的文化、文明知識的近代化方面,陳培豐的研究注意. 2 3. 4 5. 包括地契、劉銘傳清賦時發的丈單、先前交易的上手契等等。 在土地調查事業(1898-1905)之時如何查定業主權,以及發生查定糾紛時該如何處理,可參 考:魏家弘, 〈臺灣土地所有權概念的形成經過:從業到所有權〉 。臺北:國立臺灣大學法律學 研究所碩士論文,1996,頁 124-135。 〈土地問題與無產者〉, 《臺灣民報》 ,1925 年 9 月 27 日,頭版社說。 這樣的工作是資本主義的近代政府在任何殖民地皆首先著手的事業。矢內原忠雄著、周憲文譯, 《日本帝國主義下之臺灣》 (臺北:海峽,2003[1929]) ,頁 12-18。 2.

(16) 到,日本時代的近代化,是臺灣人積極、過濾和選擇性地攝取國語教育內的「同 化於文明」之要素後,所產生的結果。換言之,日本人雖然帶來了近代的國語教 育,但是臺灣人卻從當中取得近代的文明思想,並直接反過來將其當成抵殖民的 武器。統治者所希望臺灣人吸收的「同化於民族」的部分,則並非臺灣人所渴望。 6. 亦即,近代化並不是統治者單方面的灌輸,而是臺灣人主動地接受。近代化是. 統治者與人民相互應對之後的結果,這樣的觀點是否也能應用在物質建設呢? 雖然對於現代化的公共建設,從結果論來說似乎只能給予正面的評價,但是 目前已有許多研究從「殖民性」的角度提出思考,認為日本時代的現代化,尤其 是都市當中的建設,反映出的是殖民者與被殖民者之間的不平等。戰前西村睦男 的研究即指出,臺北市在 1930 年代,行政上是作為包容 30 萬人口的大都市,可 是在單一性的都市假面脫落之後,露出的是「二元性」 、 「雙子性」的殖民地都市。 表面上雖然有殖民地的繁華與大致的整備之美,可是在內部經濟機能甚低,一面 具有大都市的要素卻也一面具有地方都市性的成分。他如此形容臺北:「駁雜、 不調和的感覺,然此即是映入吾人眼中的和諧」 。7這種突顯殖民性如何塑造現代 都市空間的「雙元都市論」8在溫振華的研究中被更全面的建立。9此種研究路線, 之後更因演化為「殖民都市」的研究取向,強調殖民政策如何影響空間發展而進 一步的延續。10後至葉肅科的研究中,認為雖不全面否定日本在臺的建樹,但認 為都市市街的建設和都市計劃的擬定完全是以日人為前提,可說是已將這類研究 取向推演到了極限。11之後,葉倩瑋的研究在此種研究基礎之上套用「權力空間」 的概念,是試圖找出殖民者與被殖民者之間的權力關係如何形塑出都市空間的一 次精采嘗試。12以上的研究雖然想透過顯現「殖民性」的方式來批判現代都市建 設的偏頗,但最終也僅對於臺灣人無法均分現代化建設的果實而感到不滿,而非. 6. 陳培豐著,王興安、鳳氣至純平編譯, 《 「同化」的同床異夢─日治時期臺灣的語言政策、近代 化與認同》 (臺北市:麥田,2006) ,頁 473。 7 西村睦男, 《臺北市の地理學的研究》 (東京市:古今書院,1939),頁 21。 8 具體來說,即臺北市作為殖民地首都,從人口、產業種類、甚至基礎建設在空間分布上皆有清 楚的日臺差異。日人與臺人混居情形不明顯。 9 溫振華,〈二十世紀初之台北都市化〉 ,國立臺灣師範大學歷史研究所博士論文,1986。 10 包括:廖春生,〈台北之都市轉化-以清代三市街(艋舺、大稻埕、城內)為例〉 ,國立台灣 大學土木工程研究所碩士論文,1987;徐裕健, 〈都市空間文化形式之變遷──以日據時期台 北為個案〉 ,國立台灣大學土木工程研究所博士論文,1992;簡博秀,〈日據時期台北市:殖 民主義下都市計劃與空間構造〉 。國立中興大學都市計劃研究所碩士論文,1992。 11 葉肅科,《日落臺北城》 (臺北市:自立晚報,1993) ,頁 277。 12 葉倩瑋, 〈植民地主義と都市空間─台北における権力と都市形成〉,收錄於竹内啓一編著, 《都 市・空間・権力》 (東京:大明堂,2001) 。 3.

(17) 對現代本身進行批判。 對於蘇碩斌的研究來說,重點不只是殖民都市的差異性,而是必須分析統治 權力的本質。即日本統治者為何能完成都市空間的規劃?國家力量如何能深入掌 控到地方社會?相較於「殖民暴力」,人類社會的「現代暴力」才是真正得以支 配空間的力量。透過土地、戶口調查、精準地圖的繪製,數字化、科學化的統治 方式,國家權力才得以對都市空間進行改造。13雖然作者試圖解析現代化的力量 並做出深刻的「空間批判」,但是強調現代國家的權力滲透進入地方社會後,會 使「地方」 (place)意義消解,轉變為具有流動性、易於監視的現代「空間」 (space), 這樣的看法似乎忽略了對於統治者來說,與其消滅、架空地方社會,說不定保存 地方社會的運作才是殖民統治達成現代化的最好方式。現代空間的形成應不是政 權轉變後就突然發生,而是國家與地方不斷折衝的漫長演變。殖民政府也不一定 會完全依照現代國家的邏輯遂行統治。 若林正丈的研究指出,臺灣總督府與臺灣社會的「本地地主資產階級」之間, 實存在著一種政治交換關係。日本當局雖然奪去了臺灣漢族舊社會指導層權力, 卻又不能盡奪他們經濟基礎,反而要以近代法律制度與治安維持力加以保證,利 用這些人士對地方社會的影響力,來圓滑的維持其支配,並給予他們地方行政職 或是「紳章」等等榮譽,成為取代清朝官吏的分配權威者。也就是說,殖民政府 期望透過這種交換,使殖民地權力的威信被仲介而有效地傳達於社會底層。作者 稱此種統治機制為「交換‧仲介進行控制的機制」。 14國家權力與地方社會之間 並非單向而是雙向的互動關係,總督府必須透過原有的地方社會頭人才能將權力 的觸角「仲介」至基層,可見地方社會的力量仍然存在且不可忽視。殖民政府的 思維不是大費周章地去瓦解地方社會,而是利用地方社會完成統治。 至此,討論臺灣如何邁向近代化,除了必須細究的是總督府的政策思維,如 何由上而下的執行外,地方社會如何接受,甚而積極爭取、協調的過程也是相當 重要的。蔡龍保針對日本時代道路事業的研究之中,注意到由於在清代臺灣人即 有由地方仕紳義捐並領導築路的傳統,當總督府道路施政過慢時,有識之士甚至 積極擬定計劃,自發性出資築路。至 1920 年代後期更有因期待道路會帶來地方 13. 14. 蘇碩斌,〈臺北近代都市空間之出現─清代至日治時期權力運作模式的變遷〉 ,國立臺灣大學 社會學研究所博士論文,2002。 若林正丈著、許佩賢譯, 〈試論如何建立日治時期台灣政治史的研究─戰後日本研究成果的一 個反思〉 ,收錄於《台灣抗日運動史研究》 (台北市:播種者,2007) ,頁 427-435。 4.

(18) 發展,而對官方積極運動爭取道路線通過之情況。充分展現臺灣人對於近代事物 的容受力,及地方社會的澎湃力量。15 土地徵收是政府與地方人士之間的正面交鋒,研究政府如何徵收土地,可以 提供從結果論之外,對於公共建設現代化的一些反思。另一方面,究明總督府對 於土地徵收一事所採取的政策方針,也可以了解殖民政權如何在新領土上迅速確 立其統治,並且可探究臺灣人/地方社會對於土地徵收的拒絕或肆應。政權更迭 對於臺灣社會來說,代表的不是國家權力的重置而是重疊與延續,總督府徵收土 地的方式也必須考量到臺灣社會的「舊慣」。本文主要的研究目的,是透過對土 地徵收制度的研究,包括對立法思維、執行方式、具體個案進行發掘,來找出總 督府慣用甚麼樣的方式徵收土地,又為什麼用這樣的方式徵收土地。最後則進一 步討論,此種土地徵收的方式作為一種遂行殖民統治的手腕具有甚麼樣的特性。. 二、研究回顧 跟土地徵收問題相關的研究,大致可分為兩類,第一類是土地制度的研究, 第二類是都市計劃的研究。至於日本時代政府如何依法執行土地徵收的專著則尚 未出現。較近似的研究有陳獻明的《台灣日據時期被強佔土地問題之研究──從 財產權保障觀點》 ,此篇論文中注意到了 1901 年發布的「臺灣土地收用規則」 (律 令第三號)是執行土地徵收的法令,但論文焦點集中在政府或企業不合理的土地 強佔上,且日本時代的內容過於簡略,沒有形成完整的論述。16「土地徵收」與 「土地強佔」之間實存在著一條模糊的界線。如果該土地是透過政府的力量,在 不使用土地徵收法的情況下強制取得之後再用任何手段交予企業,則符合前面所 提的廣義的土地徵收。如果是企業以公益為名義甚至是直接強制收購土地的話, 則是土地強佔。當然無論前者還是後者,都是用不合理的手段剝奪人民土地,只 是前者是由政府主導,後者是由企業主導,有時兩者很難切割。以政府之手收奪 人民的土地,可以說是「土地徵收」最寬的定義。 實際上,政府靠著警察權力勸誘或是強逼出賣土地,協助土地所有權私法移 轉的事情,對當時臺灣人來說並不陌生。1909 年 5 月總督府的高級官吏愛久澤 15 16. 蔡龍保, 《日治時期臺灣道路事業之研究 1895~1945》 (臺北市:師大歷史系,2008) ,頁 223-232。 陳獻明,《台灣日據時期被強佔土地問題之研究──從財產權保障觀點》 ,國立政治大學地政 研究所碩士論文,頁 102-104。 5.

(19) 直哉退職後,向彰化廳申請設立源成農場,彰化廳長小松吉久積極介入向農民施 壓,強行收購民有地三千甲。17緊接著 6 月又發生林本源製糖合名會社取得製糖 工廠設立許可,18在臺中廳溪州庄引發土地強制收購事件。此事因捲入總督府內 部的政治派系鬥爭,在產生強烈的非難、抗議聲下,竟造成民政長官大島久滿次 引咎辭職。191913 年,在臺中大南庄發生的「馬力埔事件」,則是政府為了設置 殖產局蔗苗養成所與附屬苗圃地,又動用警察力量強行收購土地,引發警民流血 衝突。20除此之外,假如土地調查後被沒收的土地沒有好好處理,官有地經過贈 與或是賣出後就「放領」(拂下)給資本家,其實也跟變相的土地徵收沒甚麼不 同。最具爭議的即 1912 年在斗六廳林圯埔支廳等地發生的「竹林事件」 ,是政府 將林野調查後收歸的保管林,給日本三菱合名會社承購土地設置製紙工廠。對此, 憤懣的民眾甚而攻擊駐在所內的警察。21 另外在製糖會社強買土地方面,矢內原忠雄的研究注意到,製糖會社強制收 購土地的現象到了他所觀察的 1920 年代後半已不復存在。他認為主要原因是臺 灣社會已完全資本主義化,製糖會社雖然一再擴充所有地,但這已是純粹的經濟 交易,不再需要「強制」收購。22不過柯志明的研究卻認為,由於土地改革後保 護土地私有權的法律體制已然建立,現代私有制只允許在「不履行債務」的情況 下才可強制剝奪所有權。使用市場交易以外的手段進行強制收購的事件都會造成 嚴重後果,因此土地私有制反而有礙日本資本對臺灣農村的滲透。即便單靠「純 粹的經濟交易」擴充土地,根據作者的計算,購買一塊水田用來放租、或雇工經 營,都比不上把這筆錢用來放貸取利來得划算。買農地並不符合經濟理性。23但 是,製糖會社強制收購的土地不只有田地,引起更大爭議的是有關蔗糖搬運專用 鐵道用地的收購,臺灣人與製糖會社的對抗到了 1920 年代後半並沒有消失,反 而隨著思想的啟蒙,圍繞著鐵道用地的問題而不斷周旋至 1930 年代初。因此, 製糖會社強制收購土地的停滯,除了經濟理性的原因之外,或許也跟臺灣人已懂 得組織反抗有關。這部分留待第四章詳述。 17 18 19 20. 21. 22 23. 枠本誠一,《臺灣秘話》(臺北市:日本及殖民社,1928),頁 256。 〈製糖會社總覽〉 ,《臺灣》5,(1911.4.6) ,頁 73。 枠本誠一,《臺灣秘話》,頁 257-258。 向山寬夫,《日本統治下における台湾民族運動史》(東京:中央経済研究所,1987),頁 330。 事件詳細過程可參考:梁華璜, 〈竹林事件探討-日本帝國掠奪臺灣林地之一例〉 , 《成功大學 歷史學報》5, (1978 .7 .1) ,頁 245-285。 矢內原忠雄著、周憲文譯,《日本帝國主義下之臺灣》 ,頁 24。 柯志明, 《米糖相剋:日本殖民主義下臺灣的發展與從屬》 (臺北市:群學,2006) ,頁 88-90。 6.

(20) 現代土地私有制除了「不履行債務」的情況以外,使用「土地徵收」也可強 制剝奪土地所有權。但土地徵收必須是由政府執行,專門用來針對「公共利益事 業」的用地,絕不可用來替資本家強佔土地。「土地徵收」在動機上是為了幫助 現代化基礎建設的整備不致停滯,在手段上也必須符合相關徵收法規的規定。此 點與直接使用國家暴力或強大資本來佔有土地有根本上的不同。但當然的前提是, 總督府必須不濫用「臺灣土地收用規則」或其他與土地徵收相關的法令,才能使 國家暴力不會透過法律的規定「合法化」,這個部分也包括命令人民捐獻土地、 或是強制收買、及官民地交換等方式。同時,面對臺灣地方社會可能的強力的反 彈力道,總督府也必須謹慎思考該用甚麼樣的方式進行土地徵收,才能既達到快 速建設的高效率又不致引起臺灣人的不滿。對於土地徵收的處理方式也反映出殖 民統治技術上的拿捏。. (一)土地制度相關研究 向山寬夫的《日本統治下における台湾民族運動史》是唯一將「土地徵收制 度」與「土地登記制度」、 「公共水利制度」、 「地租制度」並列為與土地所有權制 度的近代化有關連,對於臺灣經濟資本主義化很重要的制度。所謂的「土地徵收 制度」是指,行政機關、公共團體、私企業等為了「應遂行的公共利益事業」, 不基於與民有地的當事者間相互自由合意的買賣、乃至賃貸契約,而是給予一定 的補償後權力性地強制徵收的制度。依據「臺灣土地收用規則」,臺灣總督與地 方長官被給予了廣大的土地徵收權限。24在黃靜嘉的研究中也對此法規內容注意 到相同的傾向,他認為此規則在「公共利益」的規定上只有概括性的規定,因此 授予總督廣泛的裁量權,並推斷「其目的即為便利殖民地設施之需要,而其對殖 民地人民財產權益之保護相對地薄弱」25。雖然兩者同樣指出了此法授予政府很 大的權限可以使用,但皆沒有深入研究此法具體的執行狀況。 依法執行的土地徵收,必須有一項前提是被徵收的土地應具有法律保障的土 地所有權,換句話說,即不受法律保障的土地所有權國家不可用土地徵收法徵收 之。事實上,在近代國家假如有不受法律保障的土地所有權,政府大可以便宜行. 24 25. 向山寬夫,《日本統治下における台湾民族運動史》,頁 329-330。 黃靜嘉, 《春帆樓下晚濤急:日本對臺灣殖民統治及其影響》 (臺北市:臺灣商務,2002) ,頁 119。 7.

(21) 事。以日本時代的臺灣來說,就等於在土地調查中提不出所有證明或是未申報的 土地直接被收歸國有一般。但是,對於經土地調查委員會查定,登錄在土地臺帳 上的土地,法院已認為具有創設性與絕對性效力;且依據 1905 年「臺灣土地登 記規則」(律令第三號)的規定,任何登錄在土地臺帳上的土地要進行設定、移 轉、變更、處分限制或消滅時,非依此規則登記不生效力,提供了以國家法律保 護人民土地的外在客觀條件。再加上土地調查的過程中已作過精準的土地測量, 建立了地籍制度。此時臺灣土地的「業主權」 (1904 年的大租權整理之後消滅了 大租權,確認了「一地一業主權人」)在實質內涵上已與日本民法上的「所有權」 相差無幾,後至 1922 年「業主權」的名稱才改為「所有權」 。關於土地改革的過 程,包括土地調查事業的進行、土地測量與繪圖、大租權補償等,江丙坤的《臺 灣田賦改革事業之研究》26到現在仍值得參考。另外,臺灣的土地權利關係如何 從「業主權」轉變為近代歐陸式土地所有權的過程,魏家弘《臺灣土地所有權概 念的形成經過─從業到所有權》27的研究堪稱完備。臺灣的土地所有權在可獲得 法律保障之後,才存在有必要訂定可以依法剝奪土地所有權的土地徵收法之前提, 也就是說,土地徵收法是關於土地所有權不可侵原則的唯一例外。不過江、魏二 人在關於土地所有權形成的過程中沒有提及「臺灣土地收用規則」的存在。 所謂「近代所有權」,是依照西方發展出的所有權管理制度來處理土地所有 關係。在這套制度下,個人對土地的支配關係被抽象化為一種權力關係,並由國 家法律保障個人得依其自由意思對該土地進行全面支配,而不受其他人跟人關係 之影響。因為土地所有關係與身分關係相分離,而得以成為市場經濟中自由交易 的商品,有利資本主義發展。如同上述,欲建立此種關係的土地調查事業因此才 被稱為資本主義發展的基礎工程。然而,曾文亮的《日治時期臺灣土地調查事業 中的「家產」問題及其解決》28一文注意到,這樣的近代土地權力關係實與臺灣 人的家產觀念相衝突。總督府最後在成功維持土地調查的絕對效力之下,透過法 學學理的運用與立法,統合了這樣的衝突。既守護了總督府的政策與實定法,又 同時顯示出維護臺灣人固有家產秩序的面向。 近代土地所有權的框架下難以處理的土地,除了家產以外,尚有地方社會的 26 27. 28. 江丙坤,《臺灣田賦改革事業之研究》 (臺北市:臺灣銀行,1972)。 魏家弘,〈臺灣土地所有權概念的形成經過:從業到所有權〉。臺北:國立臺灣大學法律學研 究所碩士論文,1996。 曾文亮, 〈日治時期臺灣土地調查事業中的「家產」問題及其解決〉 ,收錄在林玉茹主編, 《比 較視野下的臺灣商業傳統》 (臺北市:中研院臺史所,2012)。 8.

(22) 共有財產。許佩賢的研究《日治前期的學租整理與法制化過程》29,詳細分析了 具有傳統社會共有財產性質的「學租」如何在近代化的過程中被重新整理,並最 終被國家介入、掌握的過程。值得注意的是,學租的來源包括儒學、書院、學會, 然這些教育機關依各自情況的不同,在清代受到官府掌握的程度也不同,但相同 的是皆在國家與社會共同援助下才能成立。這些教育機關雖然處在國家與地方社 會的灰色地帶之間,但其財產在改朝換代後皆統稱為「學租」。有趣的是,總督 府來到臺灣第一年,便注意到了「學租」雖然看起來與政府關係密切,實則是作 為地方教育或社會事業之用,特別將其與其他「官租」區隔,交由地方廳來管理。 在 1901 年決定成立由民政長官管理的單一學租財團之前,各縣甚至還公布自己 的學租取扱規程。直至 1906 年,正式成立了全島性的學租財團,雖然具有社會 共有財產的機關在近代權利化的過程中被視為是法人團體,但最終仍被收納入行 政體系的國家掌控之內。從曾、許二人的研究可以注意到,土地權利關係的處理, 問題產生在「近代法」與「舊慣」之間的差異該如何解決,這一點在土地徵收上 也是一樣。 「臺灣土地收用規則」作為一種新的土地徵收方式被引進臺灣, 「舊慣」 的徵收方式與新的徵收法之間該如何搭配使用,會與總督府的統治思維有關。 由於「臺灣土地收用規則」是在 1901 年頒布,在此之前臺灣總督府如何認 識臺灣的土地,進而徵收土地,是本論文需要探究的部分。栗原純〈統治初期に おける台灣總督府の舊慣調查と土地政策─南部地方を中心として〉30提供了很 好的思考方向。此文大量地使用《臺灣總督府舊縣公文類纂》 ,挖掘出在「兒玉‧ 後藤時代」的舊慣調查之前,南部的地方縣廳如何對清代舊慣進行調查,尤其針 對地租徵收、土地制度方面,著墨在土地調查事業開始之前的準備階段。是少數 將時間斷線限縮在政權交替初期的研究,對於瞭解統治初期地方政府如何建立行 政有開創性的啟發。 另外,要知道臺灣的土地徵收法規的特殊性,以及當中蘊含的法理概念,日 本的「土地徵收法」(土地收用法)可供對照。橋本誠一的四篇文章〈一八七五 (明治八)年公用土地買上規則の成立と展開─近代公用收用法制研究序說─〉、 〈近代收用法理論の成立―江木衷と一木喜德郎―〉、〈一八八九(明治二二). 29 30. 許佩賢,〈日治前期的學租整理與法制化過程〉, 《師大臺灣史學報》3,(2010.3) ,頁 23-43。 栗原純,〈統治初期における台灣總督府の舊慣調查と土地政策─南部地方を中心として〉 收錄於《台灣學研究國際學術研討會:殖民與近代化論文集》(臺北縣中和市:臺灣分館, 2008),頁 41-107。 9.

(23) 年土地收用法の立法過程(1)〉、〈一八八九(明治二二)年土地收用法の立 法過程(2‧完)〉31,對於日本明治時代「土地徵收法」在法理概念上的演變 有詳細研究。除了日本之外,可以比較的還有同樣身為日本帝國殖民地的朝鮮, 広瀨貞三的〈朝鮮における土地収用令―1910~1920 年代を中心に―〉32對朝鮮 如何執行土地徵收制度上有清楚的說明。至於在土地徵收通論方面,日本戰前著 名的法學者,美濃部達吉所著的《公用收用法原理》33,即便到今日在理解土地 徵收的本質上仍然值得一讀。以上的研究皆沒有提及日本時代臺灣的徵收法,不 過將日本、朝鮮的土地徵收法對照「臺灣土地收用規則」後,可以更清楚此法規 內含的殖民性,或是臺灣的舊慣是否有影響到此法規的內容。. (二)都市計劃相關研究 除了前述向山寬夫的研究之外,對「土地徵收制度」有所涉略的還有黃武達 的研究。相較前者將「土地徵收制度」當成土地所有權近代化的一部份,黃武達 則是將其當成近代都市計劃法制創設的一環。這是因為土地徵收制度本來即是為 了取得公共事業用地而誕生,在日本時代的確是「市區改正」的相關配套法規之 一。在〈日治時代臺灣近代都市計畫法制之創設─創設期法制之內涵,並以臺北 市街之施行為例〉一文,以及《日治時代(1895~1945)臺北市之近代都市計畫》 34. 一書中,皆有對「土地徵收制度」做了類似的基礎研究。然有關土地徵收制度. 的建立只是他研究中的一小部分,尚存有許多細節值得進一步研究。 譬如,他注意到清代臺灣關於公共事業用地之徵收「似無定規」,除官方勸 31. 32. 33. 34. 橋本誠一, 〈一八七五(明治八)年公用土地買上規則の成立と展開─近代公用收用法制研究 序說─〉 ,《阪大法学》149、150, (1989.3),頁 318-322; 〈近代收用法理論の成立─江木衷 と一木喜德郎─〉, 《法経研究》38:1-2, (1989.10) ,頁 285-301;〈一八八九(明治二二)年 土地收用法の立法過程(1) 〉, 《法経研究》39:3, (1990),頁 97-126; 〈一八八九(明治二二) 年土地收用法の立法過程(2‧完)〉 ,《法経研究》40:3‧4, (1992),頁 203-246。 広瀨貞三, 〈朝鮮における土地収用令─1910~1920 年代を中心に─〉 ,《新潟国際情報大学情 報文化学部紀要》2, (1999.3),頁 1-22。 美濃部達吉, 《公用收用法原理》 (東京市:有斐閣,1936) 。美濃部是戰前「天皇機關說」最 有力的提倡者,認為天皇是國家法人的最高機關,因此須受憲法規範。此學說是 1910 年代大 正民主運動時的主流,至 1930 年代後半遭受強烈打壓,美濃部自身也受迫害。不過他對於殖 民地的憲法適用問題非常冷淡。本書出版的時間點剛好是他受到右翼勢力一連串打擊之後。 參考:鹿野政直著,許佩賢譯, 《日本近代思想》 (臺北市:五南,2008) ,頁 20-22。 黃武達, 〈日治時代臺灣近代都市計畫法制之創設─創設期法制之內涵,並以臺北市街之施行 為例〉, 《都市與計劃》24:2,(1997),頁 99-127;《日治時代(1895~1945)臺北市之近代都 市計畫》 (臺北縣板橋市:都市史研究室,1998) 。 10.

(24) 募外也有強制徵收,而地主對於道路、學校用地等公益事業用地亦多願捐獻;另 一方面,統治初期之都市設施用地仍循舊例,統治當局盡量規勸地主「義捐」, 或者協議收購。究竟,在沒有近代法律規範下清代的土地徵收如何進行?為何統 治初期要依舊慣徵收?這樣的方式持續多久?甚至,在他的研究中也略提到,實 際上土地捐獻於公布「臺灣土地收用規則」之後亦屢見不鮮;但即便如此,他仍 認為此規則頒布之後,關於公共設施用地之徵收制度的常態化,從而確立。不免 令人好奇,總督府取得建設用地的政策方針究竟為何?「收用規則」的使用有使 土地徵收方式常態化嗎? 針對這個問題,青井哲人的研究中提出非常精闢的假設。《彰化一九〇六─ ─一座城市被烙傷,而後自體再生的故事》35這一本書是關於彰化這座城市如何 被像烙鐵般名為「市區改正」的改造事業粗暴切割後,在街道空間上自我修復、 改造,並且延續城市生命的故事。書中作者對「市區改正」的特性有清楚掌握。 殖民地臺灣的「市區改正」雖然一向被研究者視為是都市計劃的嚆始,但卻是以 非常原始的技術跟制度為基礎來改造及建設城市,與現在所謂的都市計劃相比, 是僅限於「市區」 (市街地)的「改正」 (改造)這種程度的建設。執行手段上便 是運用公權力取得建設道路和上下水道等最低限度基礎設施所需要的土地後,直 接施工。「市區改正」最大的特徵,就是開闢的道路幾乎都直接切割城市,與原 有道路毫無關聯,且對於被道路切過的土地其剩餘部分毫不關心。作者推測,不 論就經濟面或社會面而言,收購土地的成本都非常高昂,所以「市區改正」雖然 在明治時代的日本也有執行過卻沒有顯著成果;然而反觀臺灣,由於美其名曰「獻 納」 、 「義捐」的強迫捐獻屢見不鮮,此困難可輕易解決,因此不需要等到近代都 市計劃背後的立法完成,也能進行城市改造。36相較於以往的都市史研究者從結 果論觀察而將「市區改正」視為是一種近代都市計劃,事實上它只是預先將空間 規劃過後用粗糙的手法完成而已。 這樣的看法直接假設「強迫捐獻」就是土地徵收的主要方式(至少在市區改 正方面),而立法徵收變為只是一種依據公權力獲得土地的保證,且因為依法一 定要補償所以說不定經濟面上並不划算。但是仍然要問,為何以「強迫捐獻」為. 35. 36. 青井哲人,《彰化一九〇六─一座城市被烙傷,而後自體再生的故事》 (新北市:大家出版, 2013)。 青井哲人, 《彰化一九〇六─一座城市被烙傷,而後自體再生的故事》 ,頁 35-41。另外,臺灣 第一套近代的「都市計畫令」是直到 1936 年才發布。 11.

(25) 主的徵收方式能夠在臺灣推行?臺灣人對於捐獻土地的回應是?總督府究竟是 「規勸義捐」還是「強迫捐獻」?此書沒有進一步探究。37整體來說,政府或是 大企業強佔土地,聚焦在幾件較有名的事件上目前已有許多研究成果,可是對土 地徵收制度有完整研究的著作則幾乎沒有。至於有提及「臺灣土地收用規則」的 研究,則是認為此法規賦予政府方相當大的裁量權,同時它也是「市區改正」配 套法規的一環,但是實際的使用狀況則沒有前人研究過。. 三、研究方法與史料 本論文為了理解日本時代的臺灣如何進行土地徵收,不把統治政權「改朝換 代」的過程視為一種斷裂。原因是,臺灣社會並不會因為統治者的改變而在舊有 運作模式上就立刻轉變,之間應該存有一段新來的統治者摸索認識臺灣,並且與 地方社會之間進行磨合,進而快速恢復行政作業的過程。總督府在對於土地徵收 一事上,也必須在了解清代的公共事業用地如何取得之後,判斷怎樣的土地徵收 方式最有效率,適合統治初期基礎建設的開展。 當時臺灣的土地徵收法是 1901 年時發布的「臺灣土地收用規則」 ,為了能夠 深入分析此規則執行的過程與其中存在的土地徵收的法理概念,也會將之與日本 的「土地收用法」,以及朝鮮的「土地收用令」作比較。當然日本的「土地收用 法」是在臺灣的「收用規則」成立之前即已制定,透過將兩者相互比較,可以知 道總督府究竟將日本的內地法做了怎樣的修改、過濾後才得以引進臺灣。尤其在 統治初期是採取「特別立法原則」,在土地相關的法規上更是如此,「收用規則」 所展現出的內容不只是基於內地法的簡略版,甚至在某些制度上發生專屬於殖民 地才有的「變質」。至於朝鮮的「收用令」不用說是更晚才發布的,臺灣與朝鮮 因為同屬日本的殖民地,將兩者的法規內容與執行狀況相比,較能突顯出臺灣土 地徵收方式的特性。 研究方式採文獻分析,使用的史料在土地徵收執行的案例分析方面,《臺灣 總督府府報》是最基礎的資料。這是因為根據「收用規則」第六條與附則第二十. 37. 除此之外值得注意的是,本書對「殖民都市雙重性」的看法,不針對族群或權力在空間上的 差別待遇,而是純粹就都市空間的變化,討論「日本殖民都市計劃」 (市區改正)如何將新的 道路系統直接交疊在「華南風自然形成的城市」 (臺灣傳統城市)的舊有道路系統之上,且互 不相干。 12.

(26) 一條,土地徵收須由臺灣總督指定,徵收施行的地域及日期也由臺灣總督決定。 又,根據「臺灣土地收用規則施行規則」第五條,「土地收用指定」須以「公告」 方式刊載在《府報》上。所以在《府報》上應能找到以臺灣總督名義指定的所有 土地徵收案件。而且「公告」內容應記載事業的種類、應徵收的土地番號、地目、 位置和其面積、及土地上應徵收的物件之種類、數量等,提供了一些可供分析的 資料。基本上《府報》的功能本來就是將臺灣行政、司法上之各項事情登載週知, 由臺灣總督府發行的官報,可查詢總督府公布的相關法規與行政命令,且因為是 官方公布的文書,史料可信度極高。另外,在法規的沿革上除了查詢《府報》外, 也可參考 1902 年出版的《臺灣土地調查法規全書》與 1929 年總督府內務局出版 的《臺灣地理例規》,後者當中也有幾件指定的徵收案整理。至於總督府各年度 的《臺灣總督府民政事務成績提要》中,也有「土地收用指定」的資料,是僅次 於《府報》最完整的。 不過《府報》上只有關於土地徵收案件的基本資料,對於實際上這些案件如 何執行並沒辦法知道。在資料上也略有不足,譬如「公告」中不會有關於土地所 有人、以及關係人是誰的資料,對於這些人所受的損失應給予多少補償額也不會 刊載。這時《臺灣總督府公文類纂》就可提供一些資料上的不足,雖然實際上目 前留有關於「土地徵收」(土地收用)的檔案數量非常少。但在《臺灣總督府公 文類纂》之中,屬於第七門的「土地家屋」有相關都市計劃、房屋管理、法規等 資料,第十九門「土木工事」則有相關公共建設、建築等資料,對於本研究有一 定的幫助。另外,也可發現「臺灣土地收用規則」律令案成立的公文書。至於總 督府領臺前幾年的行政資料則可參考《臺灣總督府舊縣公文類纂》,當時臺灣總 督府採中央集權,因此各地方檔案也集中於總督府管理大約兩到三年的時間,是 珍貴的資料,但由於目前留有的部分以南部為多,使用上會受到限制。更早的清 代臺灣的土地徵收方式,則可參考臨時舊慣調查會的調查報告,在《臨時臺灣舊 慣調查會第一部調查第二回報告書(第一卷)》,以及《臺灣私法(第一卷)》中 在討論到「業主權的限制」與「不動產權的消滅」事項,有涉及到土地徵收的情 況。 官方色彩濃厚的新聞媒體《臺灣日日新報》,其中也有許多豐富的地方新聞 與總督府施政的第一手消息,當中也可找到與土地徵收有關的報導。有時一項法 令或政策甚至還沒在《府報》上公布,《臺灣日日新報》已可見到總督府研議或 13.

(27) 民間對於即將上路的政策之意見。除此之外,跟「市區改正」或是基礎建設相關 的資料也頗豐富。譬如 1899 年頒布的「臺灣下水規則」 ,其中有規定建設公共排 水工事時有徵收土地、建物之必要時,所有權人不得拒絕,但其相關的土地徵收 資料不會經《府報》公告,也就是不需臺灣總督指定,因此只能由《臺灣日日新 報》搜尋相關資料。 其他可以找到「土地徵收」 (土地收用)資料的史料還有《臺灣史料稿本》、 《臺灣協會會報》等,這些資料都可以交叉比對,但是數量不多。值得注意的是 《臺灣史料稿本》中有少數幾篇法規剛成立時期的公文。另外論文中參考的史料 還有 1908 年總督府官房文書課纂的《臺灣統治綜覽》,是統治初期官方對於殖 民地經營成果的一次總體報告,少見的針對「土地收用法」有細緻的討論。目前 臺灣大學圖書館藏的《臺灣土地收用令案》,則是 1936 時總督府打算改正「臺 灣土地收用規則」時制定的版本,雖然此案後來胎死腹中,可是這份史料整理了 當時日本、朝鮮、臺灣、關東州土地徵收法的比較,很有參考價值。1920 年代 末期臺灣人對抗不公益的土地徵收的紀錄,則留存在《臺灣民報》與改版後的《臺 灣新民報》之中。1937 年出版,陳逢源的著作《新臺灣經濟論》,是唯一有較 詳細地討論 1930 年代,臺灣人與製糖會社針對蔗糖鐵道專用線的土地是否應適 用土地徵收法一事上正反兩方意見的資料。除此之外,也少量使用了一些日記與 回憶錄,包括《灌園先生日記》、《楊肇嘉回憶錄》、《吳三連回憶錄》等。希 望對事件過程與參與人物有較立體的論述。. 四、論文架構 本文加上緒論與結論共分為五章,其餘各章概要簡述如下: 第二章討論「臺灣土地收用規則」出現之前如何執行土地徵收,時間上包括 從清代到日本時代初期。清代臺灣由於國家力量無法深入掌控地方社會,無論是 地方公共建設(書房、道路、橋梁) ,亦或是官方主導的公共建設(城牆、公署), 沒有透過地方社會的力量皆不可能完成。地方頭人為了公益大多樂於捐錢、捐土 地,事實上公共建設本就是地方社會運作的一部分,也沒有近代的土地徵收法存 在。改朝換代之後,總督府為了接收清代官有地判斷哪些土地可以直接徵收,開 始進行官民地的區分,並透過地方行政調查開始思考如何徵收民有地。清代臺灣 14.

(28) 的土地徵收並沒有明文規定的做法,只有不成文的民間習慣,本章即是討論總督 府如何將這樣的做法「法制化」,並納入處理官有地的法規之中。 第三章為「臺灣土地收用規則」的立法過程與內容之分析。首先,為了能夠 清楚當時日本已具有的土地徵收法的樣貌,先針對日本的土地徵收法的演進過程 作一爬梳,並解釋其中的制度與專有名詞。接著,討論在「臺灣土地收用規則」 出現之前的基礎建設如何徵收土地,包括「臺灣下水規則」的執行與保留徵收制 度的探討,並從此一過渡時期找出為何需要制定土地徵收法的原因。統治初期有 關土地制度的法規都是採取「特別立法」 , 「收用規則」也不例外,然而,在立法 的過程中可注意到條文的逐步刪減。最後將其與日本的徵收制度相比較,「收用 規則」當中制度的不完備與變化即相當清楚。從此法規的內容去分析具有甚麼樣 的特性是本章的目的。 第四章則是「臺灣土地收用規則」的實際執行,以及與朝鮮的比較。本章主 要會進行三種分析,首先是整理日本時代臺灣所有適用「收用規則」的案件,並 統計分析實際執行的情況,另外也會針對其中幾個個案進行討論,釐清究竟在甚 麼樣的情況下需要使用「收用規則」進行土地徵收。第二則是將「收用規則」與 1911 年在朝鮮頒布的「土地收用令」進行法規內容與執行案例數量的比較,朝 鮮與臺灣同樣作為日本的殖民地,在法規內容上展現出一定程度的相似性,不過 在執行方式上卻可能有很大的不同。第三部分則是探討臺灣人對於「收用規則」 的施行有何反應。1920 年代後半隨著風起雲湧的文化啟蒙、農民運動,臺灣人 對於假公益之名的土地徵收已懂得反抗,保護私有財產利益,並在 1930 年代初 對抗製糖會社專用線鐵道強徵土地的過程中,展現出對於土地徵收法已有明確的 認識,能夠指出其內容的不合理之處。. 15.

(29) 第二章 改朝換代時的土地徵收 1895 年中國甲午戰爭戰敗,臺灣成為日本帝國的新領地,當日本軍隊登陸, 殖民政府坐落在臺灣島上之際,統治者想必立即遭遇到的問題便是:那些土地可 以使用而那些土地不行?具體來說,即「官有地」與「民有地」的劃分問題。殖 民政府作為取代清帝國而新上任的統治機構,只要是前朝的「官有地」,理所當 然可以直接使用。但,眾所皆知,清代臺灣的土地權利關係極其複雜,日本人一 開始來到臺灣真的能充分理解臺灣的土地狀況,清楚作出「官、民地」的區別嗎? 尤其是,在土地調查事業(1898-1904)尚未在全島完成之前,臺灣總督府如何 在無法完全掌握臺灣的土地狀況下,找出自己可以接收的土地,並進一步擬出土 地徵收的方式,以解決官、公用地的問題呢?唯有解決此問題,臺灣總督府的各 項建設才有可能順利開展,統治才能確立。. 第一節 清代臺灣的公用土地徵收 總督府對於私有土地的買入需求,在土地調查事業之前,甚至是在還沒區分 清楚官有地的情況下就已經開始。在這樣匆忙的情況下,初期對於土地的徵收方 式只能依照「舊慣」。舊慣調查報告中已注意到清代如何限制業主權。清代臺灣 土地的權利關係中,業主權1雖然是私權當中具有最大支配權能的,但卻不是絕 對無限,業主權的各種效力在關係到「社會公共的安寧」以及「應保護個人利益」 等兩種必要的情況下,在法律上以及慣習上皆可加諸種種限制。即清代業主權存 在著「公益上的限制」與「私益上的限制」。在官方為了公共利益而徵收土地的 情況之下,即可對業主加諸「公益上的限制」。2 在清代臺灣因公用目的徵收土地是實際上頻繁發生的事,作為官廳、鐵道、. 1. 在此必須注意,「業主」是指清代臺灣的一種土地所有關係,然在土地調查過程中調查當局將 「業主」的概念賦予了近代歐陸法上所有權私性質的內涵,因而將「業主」一詞用日本民法所 有權的語言模式在後面加上「權」一字,使成為「業主權」 。舊慣調查報告因為是在土地調查 事業之後才出版,因此在闡述清代的土地所有關係時使用了「業主權」這樣包含近代所有權概 念的用詞。為了行文方便,文章中不做區分。參考:魏家弘,〈臺灣土地所有權概念的形成經 過:從業到所有權〉,頁 143-148。 2 《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查報告第二回報告書》 (神戶市:臨時臺灣舊慣調查會,1906) , 頁 474。 16.

(30) 城壁、道路等用地而徵收民地實例很多,並且在慣習上人民不能拒絕。其中一項 原因是當時還存在「率土之濱莫非王土」的觀念,土地為了公用而徵收應是當然 之事,所以對此也沒有特別明確的法律規範。「業主」的「業」一字本來即具有 經營之意, 「業主」則是指對於已達成生產狀況的土地握有實權之人。3清代戶部 例則中田賦之下「免賦田地」一項提到: 直省築塘、濬河及建造衙署、營堡一切公佔,竝給價買用各田地, 應徵錢糧,該督撫委員,勘明造冊,題豁免料。 作為公共事業的埤塘築設、河川疏濬等所需要的土地,以及官衙、官署、營 壘、城堡等一切公佔土地,可用其他相當代價支付,收購民地,田地所附的租稅 則應該免除。當中所提到的「公佔」 ,已有為了公共使用而佔據土地之意,與「公 用徵收」的概念非常相近。4但是,購買田地、免其租稅這兩項要件,只是土地 權益最簡單的基礎,另外有關補償額的規定、徵收手續等等細部內容一切從缺, 這條法條實際上沒有保障土地所有權的效果,等於清代臺灣並不存在現代法律規 範下「土地徵收」的概念。不過還是有少數幾件符合上述戶部例則的案例存在。 1788 年時在基隆地方土名蠔殼港口,平埔族人己力武荖將土地的永佃權給墾漢 人,後年之後部分土地被官方「買為建造衙署地基」,於是被徵收部分的土地其 租稅可以減額。5還有一例是在 1890 年,臺北城內為了建造軍械局,徵收了婦人 陳許氏與其子陳木柳的土地一千三百七十丈,兩人因孤兒寡母依靠土地維生,不 堪土地被政府徵收,上書臺灣布政使司。臺北府在查明地基無誤後准許以相當代 價補償,以每丈銀六角的補償額,共補償八百二十二元一角,並減免其大租。是 目前可以看到少數向官方依照規定申請補償的例子。6 傳統中國法除了會被書寫下來的「成文法」7之外,尚有不成文的民間習慣。 人民日常生活上許多事物,在官府所制定頒布的成文規定中,根本沒有相關條文,. 3. 古來中國的法理中, 「王土觀念」不許人民對土地有專屬的權利,因此「業主」的權利很難說 完全等同於所有權。然而實際情況下業主權常與永佃權一同存在,其所具有的處分權能已不只 是對於土地使用上的處分,而是對於土地本身的處分,因此即便業主權並非與所有權相同,但 是也很難不視為幾乎等同於土地所有權。參考:東嘉生著、周憲文譯, 《台灣經濟史概說》 (臺 北市:海峽學術,2007) ,頁 152-153。 4 《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查報告第二回報告書》,頁 474。 5 《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第三回報告書臺灣私法附錄參考書》 (臨時臺灣就慣調查會, 1910),頁 130-131。 6 《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第三回報告書 臺灣私法附錄參考書》,頁 126-130。 7 例如清朝律例、會典、或省例、諭、旨、告示、堂諭等等。 17.

(31) 只能依據人民自然形成之不成文的民間習慣加以規範。然而將部分事情交由民間 習慣規範其實也符合帝國統治利益。本來擁有廣大領土的帝國,為了以最少資源 達到有效控制人民的目的,本就不應鉅細靡遺地介入人民生活各個層面。況且, 各地的特殊要求可透過民間習慣自我滿足的話,即不必挑戰那套全國一體適用而 難以因地制宜的律典。故民間習慣的存在,反而變成是構成律典能長久存在的「安 全瓣」 。8以上那一條過於簡陋的土地徵收條文,在實際執行面上也留下了相當大 的空間交由民間習慣自行規範。清代臺灣在土地徵收一事上幾乎不受「成文法」 規定,只有廣義下的「土地徵收」。 現代所謂的「土地徵收」,是國家為了取得公共建設所需的土地,且又無法 透過協議取得土地之時,由政府行使公權力強制徵收私有土地,並且發給補償。 但在清代臺灣,國家的權力尚無法完全深入掌控地方社會,地方上的公共建設舉 凡造橋、鋪路、建圳、築溝、蓋廟等,實際上絕大部分是由地方社會自行完成, 而非由官方主導。9亦即,清代官方主動積極參與擘劃的地方公共建設並不多, 即便是具有官方色彩的公共建設,譬如孔子廟、義倉、書院、育嬰堂、節孝祠等 等,也是由官方選任董事來管理地方公共事業。當地方上需要建立公共事業的時 候會設置董事一職來管理公共財產,譬如寺廟或書院財產的管理人皆稱為董事, 而董事的選任有地方官直接選派,或是由地方眾人推選一人向地方官推薦等兩種 方式。如果該建設需要由官方直接監督的話,董事選任一般採取前者。除非是由 官方直接選派的董事才需要製作財產帳簿向地方官報告,私選的董事只需要備置 帳簿以供眾人閱覽即可。10 除了董事之外,清代街庄最重要的職位堪稱「總理」,總理是地方自治團體 的首席,通常數街庄聯合構成一個連庄組織才會置一位總理,專責綜理地方自治 事務,遇到重要事情時,必須向仕紳、耆老、殷商、業戶、頭人等地方社會的領 導人徵詢意見。總理需要經手的事務繁多,可分為「自治」與「官治」,自治的 職務包括:約束庄民、維持秩序、調處、巡防、興修公共設施(建廟、築路、造 橋、義塾、義渡等等)。官治的職務包括:編造保甲及戶口、捕犯解案、命盜重 案的稟報、設隘防番、清庄連甲、團練壯丁及清賦等。11基本上總理需要負責處. 8. 王泰升,《台灣法律史概論》(臺北市:元照,2012) ,頁 45。 王泰升,《台灣日治時期的法律改革》 (臺北市:聯經,2010) ,頁 41。 10 〈舊慣問答錄─董事に關する事項〉, 《臺灣慣習記事》12,台灣舊慣調查會,1901,頁 22-26。 11 戴炎輝,《清代臺灣之鄉治》(臺北市:聯經,1979) ,頁 30-31。 18 9.

(32) 理地方官所交辦的一切事務,另一方面,也要負責統籌地方事務,堆動地方社會 的運作。當地方需要新建公共建設(譬如修建廟宇、開路造橋、設義渡)之時, 通常情形總理需要與地方仕紳協同,籌捐資金與土地,完成建設。 總而言之,可以說清代的公共設施是由地方社會自己出錢、出土地所完成的。 由於公共設施完工後是屬於地方的福利,所以公共建設也是地方「自治」的一部 分,應交由地方社會的運作來完成。建設所需的土地由地方仕紳出資收買,或是 直接捐贈土地也是理所當然的。另一方面,清代臺灣還是有少數規模較大的建設 名義上是由官方來主導,譬如城牆的建造、城牆內部的官署、考棚、文武廟、劉 銘傳建設的鐵路等等。如前所述,清代臺灣在「王土」的觀念底下並不存在近代 「土地徵收」的概念,官方如果要強制取得土地進行建設,除了協議收購土地之 外沒有其他辦法。但,國家事實上也沒有足夠的財力能夠支應大規模的建設,因 此官方常常提出某些誘因號召地方仕紳、富豪能夠捐獻大量的銀兩,以支應建設 的費用,並且讓地方仕紳直接「督辦」該項工程。對地方仕紳來說,幫忙官方建 設最直接的好處就是由國家認可的「榮譽感」與「地方自豪感」。 譬如 1888 年立於臺北城內石坊街的「急公好義」牌坊,是臺北的地方仕紳 洪騰雲捐助土地及銀兩建造考棚,由劉銘傳上奏光緒皇帝批示建造來宣揚此義舉 的。又或者,地方仕紳還會積極要求建造城牆,主動與官方交涉,還負擔絕大多 數的經費,甚至跟民間募款;包括嘉慶年間彰化縣城、鳳山縣城、新竹縣城石牆 的建造,都是由地方勢力自籌經費主動向官方提議的。地方仕紳如此熱絡的支助 城牆建設,目的其實是希望,能夠代表當地的經濟規模與教化已經達到接近清帝 國大城市的水準,因此除了防禦功能外,城牆對地方上來說也是一種自豪的象徵。 地方仕紳願意參與官方的工程也有實質上的誘因,主要是功名上的獎勵,或是參 與街道建設可以獲得最早進入市街投資的機會。12總之,無論是屬於地方自治範 疇的公共建設,或是具有官方象徵意義的大型公共建設,沒有靠地方社會的運作 是不可能完成的。 官方如何運用地方社會之間的勢力,取得購買土地的經費,完成大型公共建 設,臺北城就是最好的例子。關於此已有許多前人研究,以下只針對地方社會運 作的部分概述。1879 年臺北知府陳星聚公告臺北建城一事,正式開始推動築城 工作,並向地方紳民募款。臺北城在築城開始之時,如同其他地方一樣,得到地 12. 蘇碩斌,《看不見與看得見的臺北》 (臺北市:群學,2010) ,頁 99-100。 19.

(33) 方仕紳的大力支持,組成 14 人的董事,成員包括板橋的林維源、八芝蘭的潘成 清、大龍峒的王玉華、艋舺的李清琳、大稻埕的陳霞林等等,從成員來看整個臺 北地區不分族群、聚落、甚至是前不久還陷入激烈械鬥的恩仇,皆要參與築城這 項大事,總計共募得二十萬餘兩的經費。雖然這筆經費看似頗多,但只能讓陳星 聚先穩固鬆軟的地基,進行基礎工程而已,此時並未開始城牆的建築,工程看似 停擺。 1881 年臺北建城一事改由福建巡撫岑毓英所主持,他為了「渡台籌防」的 首要目的,加速建城進度「親臨勘履,劃定基址,周經一千八百餘丈」,但他在 沒多久之後便轉任雲貴總督,繼任築城事務者變成臺灣道劉璈。劉璈因篤信風水, 「更改規模,全城舊定基址均棄不用,故前功盡棄」,因此已經投入的經費多半 報銷,更增加巨額的經費,而這筆增加的經費官方當然還是循舊慣希望由地方仕 紳買單。臺北築城並不是一氣呵成,工程頗多曲折,官府曾屢次向紳民募捐,民 間到最後不堪負荷,對於捐獻態度漸趨消極,因此在如何分派捐款時產生諸多爭 議。 劉璈原本希望築城增加的經費,能夠由林維源獨自再出資十萬,但林維源稱 病不出,僅派家丁向知府陳星聚訴說艱苦,無力再捐。劉璈為了打破此僵局,巧 妙的利用了地方上的族群關係。清代臺北盆地素來漳、泉之間是世仇,而漳州人 的領袖是林維源,泉州人的領袖是大稻埕的陳霞林,兩邊勢力長久以來互相牽制, 彼此俱有違言,也曾發生過激烈的械鬥,地方官需持平辦理,才能免於事端。劉 璈也非常清楚這樣的情況,他與陳星聚商議,「傳集漳、泉各紳富來柵,面同勸 諭,令其公議」,將捐獻一事攤在地方會議之上,交給兩方勢力去折衝,官方則 適時再從中施加壓力。面對這樣的狀況,林則回應: 城工應照前撫憲歷辦晉賑、堤工、城工三次捐案底冊,照數公捐, 不應偏累一家。且前獨捐五十萬,已奉奏明,永不再捐。如照案勻 捐,尚願格外加重為難等語。13 首先,林維源認為之前負責的官員已經定了捐案底冊,捐款應該照前例不應 該偏累林家,甚至說如果照前案均派捐款的話,格外加重也沒關係。言下之意似 乎不滿劉璈不循前例擅自針對他加重捐款。第二,他認為林家的捐款已經超量,. 13. 劉璈, 《巡台退思錄》 (臺北市:臺灣銀行,1958) ,頁 226。 20.

(34) 不堪負荷,漳州人一派也同樣附和他的意見,會議呈現兩派對立之勢。這時劉璈 出面說明, 「此案已奉奏專辦,捐數已稟定,不容推辭」 。但是,林維源仍堅持前 面的說法不動搖,劉璈則認為他可能是覺得此次假如答應將「一破成案」,開了 特例之後將會受累。或許是有感於林維源態度的堅定,劉璈與陳星聚提出了一個 折衷的辦法: 城工需費甚急,礙難再延,亦未便以合郡之公偏加抑勒,兼以防務 喫緊,需助孔多,祇得憑公酌議,勸令淡水中上各戶,仍照前案底 冊,一體勻捐;下戶免派。惟林紳前案派捐一萬三千二百元,應令 照案加倍捐出二萬六千四百元,以杜籍口。……仍由府出示曉諭。 各紳均願遵從,當面出具承捐期票。陳紳亦願加捐。14 最後規定,淡水縣的中上各戶照前案均捐、下戶免派,可說是依照林維源所 提的建議。林維源自己則接受依照前案的金額加倍,捐出二萬六千四百元。另一 派的陳霞林也願意加捐。從結果來看,這場會議最後獲致實質成果的是官方,雖 然沒有成功讓林維源捐出一開始提的十萬,但是藉由透過地方上相互牽制的另一 派的壓力,林維源即便想依照前案均派也只好答應捐款加倍。就這樣,即便在過 程中產生爭議,劉璈仍然順利的啟動了地方上的力量,繼續進行臺北城的建築工 事。 官方為了建設不斷的向民間借力,連臺灣第一大家族的板橋林家都向官方申 訴漸感吃不消,兩次希望能與官方切結,永不再捐。15臺北城完工之後地方的民 力已被嚴重消耗,再加上 1885 年臺灣建省後,劉銘傳展開一連串的新式建設, 最終導致地方民力枯竭,不得不由官方直接出資來遂行建設。1889 年劉銘傳在 財政上已吃不消,向皇帝上了一道奏摺名為「臺北地方建造衙署廟宇等項工程動 用工料地價銀兩據實開單,請旨刔部立案」。當中對於當時臺北的狀況有非常具 體的描述,內容如下: 竊查臺北自光緒初年分設縣治,僅將城垣、文廟、試院、府署陸續 營建;其餘地方工程,因民力不逮,多未興辦。臣於光緒十年奉命 東渡,即就臺北駐紮。其時城內盡屬水田,不特屋宇無多,且無輿 馬可通之路;先經飭據淡水縣勘購民田,按折方論丈給價,砌築橫 14 15. 劉璈, 《巡台退思錄》 ,頁 226。 劉銘傳,《劉壯肅公奏議》 (臺北市:臺灣銀行,1958),頁 336-337。 21.

參考文獻

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