評析學校決定超額教師之機制與程序 云云主王云三三三--_.__._-"甘甘叮叮叮 AnalyzlQ9lb~主極主坦nM些h型哩理 nd P堅ceduresof Surplus Teachers inSchool 主主主
故稱日期: 201
1/
11/28 修訂日期: 2012/1/
16 接受日期:2012/1/
16評析學校決定超額教師之
機制與程序
高靖雯碩士生
。團立中央大學法律與政府研究所摘要
本文皆在研究因少子女化而必須裁枝、併班或學區調整等，而產生之超額 教師介聘問題，分析超額教師產生原因和影響因素外，主要通過法學角度探討 超額教師之法律性質、學校枝務會議與教師評審委員會對超額教師決定之權限 與影響。本文分析認為學校對超額教師之決定，你為一行政處分，且排除過用 行政程序法第 3 條第 3 項第 6款、第 7款之適用，故按行政程序法之適用對象、類 型及定義內涵而言，學校決定超額教師之機制與程序，應過用行政程序法之規 範，以落實正當法律程序之要求。 關鍵詞:超額教師、正當法律程序、枝務會議、教師評審委員會編融戶三三三三一一
Manuscript received:
Nov 詣， 2011Modified: Jan 16
,
2012
Accepted: Jan 16
,
2012
Analyzing the Decision Mechanism and
Procedures of Surplus Teachers
in School
Wen-Kao Ching Master
。 Graduate
Institute of Law and Government, National Central
University
Abstract
The
pu中oseof this study was to investigate the impact of the trend of low natality that
curtailing and combining schools or school district
吋ustmented，which arising from the issue of
the transfer of
su中Iusteachers.
An
alysing the causes and factors of surplus teachers by the view
of education
,
but also through the analysis of the legal definition of the surplus teachers and the
decisions and influence of the school council and teacher evaluation and review committee for the
surplus teachers.
Th
is paper analyzes the decision of
s叮plusteachers in school is an administrative
disposition
,
which exclude the application of Article 3
,
paragraph 3 of the application in
Administrative Procedure Law. So
,
according to the Administrative Procedure Law
applic油Ie 0吋ecttypes and definitions content
,
the school decided to surplus teachers of mechanisms and procedures
shall apply to the Administrative Procedure Law standards
,
to implement the requirements of Due
Process of Law.
Keywords: surplus teachers
,
due process of law
,
school council
,
teacher evaluation and review
committee
評析學校決定超額教師之機制與程序 手三三亡了三三三三三三三三 Anqlyzingthe DecisipnM~ch(]nisrrLaJ)g PrQc~guresqf. $urplusI~()~ t1~rsIrL$CQQQI
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宜、目。首
民國 100 年屏東縣國小超額教師達 86 人、國中有 39人，為優先安置超額教師和避 免再產生超額問題，縣府已決定該年度不 辦理國民中小學正式教師甄試(翁禎霞， 民 100 )。屏東縣教育處亦估計全縣還有 100 多個國中正式教師缺額，但預估到民國 104 年，所有缺額將會用盡，如果再增聘新教 師，屆時缺額問題將更嚴重(翁禎霞，民100
)。觀察我們歷來教育體制，有學者認 為我國的中小學教育行政，傳統上具濃厚的 中央化色彩，但透過教育基本法、國民教育 法和地方制度法等修訂或制定後，逐漸有地 方分權之趨勢，是以，當前較佳的策略，應 由中央立法或修改教育基本法及相關教育法 律，採間接性策略調整中央、地方和學校問 的權力結構關係，授予學校更多的自主權， 方為適當(黃嘉雄，民 90 )。 安此，觀察現行國民中小學的超額教 師介聘處理規定，從法條脈絡分析，按憲法 第 108 條規定，教育制度係由中央立法並執 行，或交由省、縣執行之，超額教師介聘 之主要法源乃依據教師法第 15 條: r 因系、 所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、 解散時，學校或主管教育行政機關對仍願繼 續任教且有其他適當工作可以調任之合格教 師，應優先輔導遷調或介聘;現職工作不適 任或現職已無工作又無其他適當工作可以調 任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工 作者，報經主管教育行政機關核准後予以資 遣。」由各地方政府主管教育行政機關自行 訂之，依教師法第 15 條做為法源依據後，即 自行訂定超額教師介聘規定，做為地方政府 對超額教師管轄之依據，而超額教師之產 生，係透過地方政府頒定之規定，或地方政 府授權予學校校務會議自行訂定規定，學校 再召開教師評審委員會決議超額教師人選， 因此研究學校內部組織對超額教師之決定機 制與影響，乃本文主要之核心議題。此外， 整理現行各縣市超額教師介聘規定，發現有 部分縣市已意識到高級中等學校超額教師的 問題，將高級中學與國民中小學超額教師之 介聘規定共同訂之，例如:臺北市、基隆 市、嘉義縣、花蓮縣等。本文認為，高級中 等以下學校教師之權利義務，皆一體適用教 師法之規範，是以，超額教師之決定機制， 亦應有共通處可做探討、分析。本文以下將 針對校內決定超額教師之運作機制分析後， 透過法律定性後，來檢視學校對超額教師決 定時，須注意之程序事項，以避免對超額教 師之工作權益產生侵害。貳、超額教師之類型與制
度
一、定義
按現行中小學超額教師介聘規定，可發 現有兩類超額教師成因。其一係指學校因裁 併校、減班、停辦、解散等原因，各校依地 方政府財政能力調整師生比例員額編制，再 扣除於該年度 8 月 1 日退休、辭職、資遣、遷 調及其他異動人員之現有編制內合格教師人數，仍超出法定編制員標準的教師，即稱超 額教師。此外，如「新北市所屬國民中小學 超額教師輔導介聘實施要點」第二點規定， 可見男一類超額教師成因係為學生人數過 多，使得學校硬體設施不足，以致採行男設 新校，或重新劃分學區之方式，而使得學校 發生減班之情形，因此產生超額教師。且由 於學生自然移撥，因此原校教師即依移撥班 級數計算編制員額後亦隨同移撥。愛此，超 額教師之定義與成因非僅從單一面向即可完 整詮釋。
二、超額教師介聘制度之實
施
中小學超額教師員額之法令依據為「國 民小學與國民中學班級編制及教職員員額編 制準則 J '當教師員額超出法定編制員額 時，即產生超額教師，以國中為例，每減少 1 班，就要縮編2名教師;高級中等學校教師 員額規定，國立學校依「國立高級中學組織 規程及員額編制擬定暨審查原則」、「國立 職業學校組織員額設置基準 J '各縣(市) 立高級中等學校按「高級中學法」第20條規 定訂定，每減少 1 班，就須縮編2名教師。質 言之，公立學校合格編制內教師雖然在身份 及工作權利義務上已受「教師法」之保障與 規範，然受少子女化、減班之影響，導致原 校教師編制員額過剩，使得超額教師面臨必 須介聘他校之命運，或甚至依「教師法」第 15條規定若介聘不成功或無介聘職缺時，意 即無適當職缺可調整者，得依法資遣。 此外，超額教師介聘之時程，優先於 其他類型之教師介聘(縣內介聘、縣外介 聘) ，且介聘地區範圍以該縣市內之學校缺 額為選擇標的。至於現行超額介聘運作程序 上，地方政府係依「教師法」第 15條做為超 額介聘法源依據，頒定超額教師介聘處理要 點(或稱作業原則)為框架性規範，再授權 給學校透過校務會議和教師評審委員會決定 之。學校校務會議制定相關評定該校超額教 師之內部、細節性規定，例如評定超額教師 積分項目和給分比例等，各該教師再依此計 算積分後，由積分數最低之教師為該年度之 超額教師，程序上須經學校教師評審委員會 通過決議後，再由學校向主管教育行政機關 確定提報該名超額教師。而主管教育行政機 關也會向縣市內之其他學校，詢問是否有編 制缺額可以開出，以利於主管教育行政機關 協調和安置超額教師之去處。參、超額教師之工作權益
內涵與影響
一、教師工作權益與行政處
分
我國現行對教師工作權益影響之判斷， 在實務上已逐漸認為係一行政處分，真體可 見於「最高行政法院98年7 月份第 1 次庭長法 官聯席會議決議 J '將教師與學校間之聘任 關係與行政行為形式的實務見解做一致性之 規定，認為以往公立學校評定教師之解聘、 停聘或不續聘之行政行為，皆認為此乃內部 行為措施，僅得以提起申訴、再申訴，蓋因評析學校決定超額教師之機制與程序 至三三至三三三三三三三主型旦i旦旦f悸。1型型企且關巴09_njSi!l andl'19_c:.金血!..E~Le>L~壁也立凹的~.r:sJn_School 三三三 依「教師法」第 14-1 條規定，在未經主管教 育行政機關本其監督之職責而為核准前，乃 屬學校之內部行為，意即學校教評會對教師 解聘、停聘或不續聘之法律效力，必須經主 管教育行政機關核准後，始生解聘、停聘或 不續聘之法律效力，此才為行政處分，即此 一行為始對外直接發生公法上效果。雖然學 校對教師之解聘、停聘或不續聘之作成非為 行政處分，但依「教師法」第29至 33條之規 定，教師仍可因權益受侵害，而向地方政府 和中央提起申訴與再申訴之救濟，唯針對學 校內部行為不可提起行政訴訟，須以主管教 育行政機關之核准為訴訟標的。 依最高行政法院98年聯席會議作出實務 法院判決觀點之新決議後，對於學校教評會 做出解聘、停聘或不續聘之行為乃改為「行 政處分 J '可依此向學校提起行政訴訟。因 認為該公立學校依法律明文規定之要件、程 序及法定方式，乃有利於「機關」之地位， 就公法上具體事件，所為得對外發生法律效 果之單方行政行為，即具有行政處分之性 質，因此公立學校教師得對法定生效要件尚 未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴 或訴願、行政訴訟以資救濟，且因其具有行 政處分之性質，自無限制須俟主管教育行政 機關核准法定生效要件成就後始得提起行政 救濟之理。執此，公立學校教師對生效要件 尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行 之行政救濟程序進行中，即不生單獨對主管 教育行政機關之核准始得進行行政救濟。 安此，從實務判決見解可發現我國教師 權利發展上，非適用傳統特別權力關係理論 之觀點和判斷標準。在法治國原則之下，涉 及基本權利之行為，亦應有法律依據，個人 權利應受合目的與合法之限制，且國會不應 放棄制定法律之任務，聽任行政機關裁量， 而法律亦不可規範一切細節，應判斷何者具 有重要性，並交由法律規定之，亦應許可當 事人提起行政爭訟(吳庚，民99) 。 綜上，因應社會變遷，公立學校教師 與學校之關係應有新定位，以往特別權力關 係理論盛行之年代，學者普遍認為主管教育 行政機關或學校對教師有概括命令之授權， 而教師也有高度服從之義務，但經過「基 礎關係」與「經營關係」理論 l 及「重要性 理論 J 2 (法治斌、董保城，民99 )之引進 後，叉民國 84年教師法施行，確立公教分途 原則後，公立高級中等以下學校教師之任用 方式皆為聘任制，意即教師與學校間之法律 關係轉變為「契約關係 J '顯示公立學校教 師與學校間再也不屬於特別權力關係下之一 環，且行政法院實務上已普遍主張公立學校 教師聘約性質係行政契約，認為公立學校教 師遭受身分變更時，係公法上之爭議，亦得 提起行政訴訟，更不限待主管教育行政機 關之核准始得提起行政救濟(吳志光，民 99) 。愛此，若本文探討之校內決定超額教 師之機制、程序及結果若產生爭議時，則應 可依法提起行政訴訟，並不待主管教育行政 機關核准始得提出救濟程序，故對教師工作 權益之保障，可謂有更完善且即時之保障。
二、學校機制對超額教師之
影響
教育主管行政機關將教師聘任之人事 權交由各校校務會議、教師評審委員會得以 決議之，其發展潮流及考量因素，乃符合 「學校本位管理」之理念，而有權力下放之 趨勢。張明輝(民 88 )認為，學校本位管理 是將學區委員會或教育局長權力授權至學校 層級，就參與的內涵而言，有預算、人事、 課程、教學及學校行政運作等。林新發(民 8 7)認為，學校本位管理的意義，係教育行 政機關將與學校相關的事務授權由學校層級 自主作決定，作決定的過程是由學校相關人 員共同參與，並由學校擔負績效責任，並可 歸納出「學校本位管理」的特色在於權力結 構分權化、參與分享決定過程、授權決定的 範圍包含學校發展的核心事項。因此，現行 將超額教師之決定方式，由中央授權給地方 政府，再由地方政府授權給各校，透過校務 會議和教師評審委員會決定，這種強調民主 式、教育專業考量、學校本位管理之參與決 定模式，也使得學校的各種委員會能擁有更 大的自主權和決定權，而主管教育行政機關 則居於輔導及協調地位。 每學年下半年度開始，各地方政府教 育主管機關、學校即開始準備提報或統整各 校教師缺額，以作為現職教師介聘、教師甄 選，以及公費生分發等作業之準備。因此， 教師編制員額除隨著學生人數比例計算外， 各校可自由決定是否控管教師員額，此舉為 該校是否產生超額教師之決定性因素。質言 之，由學校校務會議和教評會審理和決議超 額教師之機制，經常容易產生爭議如:各校 對積分比例計算方式不一，而尤具爭議處乃 校長人事評定分數之權限與比例，以及年 資、行政、研習等積分及比例爭議。但若無 適度授權給學校自行決定，則叉有違反學校 本位管理之權力下放之意冒。受此，針對校 內程序對決定超額教師人選之影響，不禁讓 本文思考校務會議和教師評審委員會除依學 校本位管理之理論外，於法源依據上，是否 有足夠之法律授權，其程序之執行，是否適 用行政程序法之適用得以規範之?各校超額 教師之人選決定，叉是否會影響教師工作之 權益?上述各項教師權益及程序保障之問 題，為本文關注之核心問題，至於在法治國 原則對人民權益保障制度中，實體上對超額 教師工作權益保障之內涵，以及中央與地方 於超額教師介聘規定之權限等問題，亦為探 討超額教師工作權益之重要議題，然限於篇 幅，故先不在此深究。
肆、處理超額教師之行政
程序及教師聘任關係
之變動
一、處理超額教師之行政程
序
教師法對教師工作聘約之保障，除有 違反教師法第 14條各款不得聘任及不適任教 師之事項，始得對聘任之教師解聘、停聘或 不續聘，換言之，原則上若無上述情事， 則依教師法第 13條規定，教師聘任通過教評 會審查後，即可繼續聘任。那麼，本文不禁 試問，超額教師叉以何種形式與原校聘任關評析學校決定超額教師之攝制與程序 三三三三三三之三于三三三三三三~ngl~in立世旦旦聖豆i塑 nM聖豆帽堅持1世~n(:tf白主呵旦~-Lot~啞巴|盟T~g豆悸堅1η 主hQQL 係終止?按教師法規定除教師有不適任之情 事，學校教評會才得以對教師進行解聘、停 聘或不續聘行政處分，而超額與不適任為兩 個完全不同之問題，更不得將超額教師作為 不適任教師處理。是以，在超額教師與原校 間之聘任關係終止上，必定不能採取解聘、 停聘或不續聘之行政處分措施來做終止聘任 關係，且教評會乃學校內部單位，非獨立之 機關，無獨立以自己名義作成行政處分之權 限，因此有關教評會之決議有作成行政處分 之必要時，應以學校名義為之(程明修，民
94
)。愛此，本文認為教評會以學校名義對 超額教師人選作成決議，無論是否為書面通 知或口頭通知，亦皆屬行政處分之一種，蓋 此一決議之效力即對該名教師對其發生工作 權益之重大影響，因在此一決議通知後，該 名教師乃成為超額教師，面臨必須被超額至 他校，或甚至是資遣之狀況。質言之，若超 額教師對決議有疑義或認有不公時，則應可 於此一程序提起教師申訴救濟程序，此觀點 亦與「最高行政法院98年聯席會議決議」之 見解相符。 教評會決議後，依行政程序須進行提 報，若超額教師同意教評會之決議，且教評 會之決議過程無瑕疵等狀況，則提報出去， 且按主管教育行政機關規定之超額介聘時程 作業完成，超額教師至新校完成報到以及教 評會審查通過後，此一超額教師介聘程序即 順利完成。再者，儘管超額教師介聘程序完 成，由於該名教師與原校問之聘約關係仍未 結束，該名超額教師仍需繼續任教至聘約期 滿為止，即該年度7 月 31 日，而通常校內程 序皆以該名教師離校前填妥離職證明書，始 表示與原校聘約關係終止。此時，至新校接 受聘書，才不會發生雙重聘約關係之問題。二、超額教師與新校間之聘
約關係
針對移撥教師與新校之聘任關係應屬 於初聘或續聘，教育部民國87 年7 月 24 日台(87
)人(一)字第87075916號函，針對因 學校班級調整，移撥他校教師之聘期疑義做 出函釋說明如下， r 查教師法施行細則第11 條規定: Ii'本法所稱初聘，係指實習教師或 合格教師接受學校第一次聘約或離職後重新 接受學校聘約者。.!l '同法第12條: Ii'本法 所稱續聘，係指合格教師經學校初聘後，在 同一學校繼續接受聘約者。』教師於移撥轉 調他校後接受新學校之聘約，非原服務學校 之聘約，以教師法暨其施行細則並末就教師 移撥轉調他校後原服務年資是否併計聘期另 有規定，且編制內合格專任教師之解聘、停 聘、不續聘均受教師法之保障，初聘、續 聘、長期聘任雖有聘期長短之不同，惟並不 影響教師之權益，故仍宜以初聘辦理。」按 此函釋，應也能同理解釋一般超額教師狀況 介聘至新校之聘任關係'故本文認為在超額 教師介聘程序中，超額教師與新校應、以初聘 為聘任關係。 綜上分析，在教師法公布後，教師乃 從派任制改為聘任制，而聘任關係發生在學 校與教師間，主管教育行政機關之權限和地 位乃處於協調、輔導和聘任引介之平台。此 外，從上述函釋對教師介聘至新校間之聘任一 關係，應以初聘為之，亦可從此一法律關係 中確信、肯認教師之聘約關係乃發生於各服 務單位之學校間，若聘約關係發生在教師與 主管教育行政機關間時，則教師工作服務地 點之調任，皆只是在其所屬機關內間之調整 而己，乃類似公務員之職務或機關問之調 整，然此一函釋明顯揭示，當教師改變服務 學校時，其聘約關係乃須以初聘為之，是以 公立學校教師雖支領主管教育行政機關所給 付之薪資，但在法律關係上，主管教育行政 機關乃授權學校對教師有人事上安排之權限 與聘任關係，使學校立於「機關」之地位， 得與教師成立相關法律人事行為。
恆、正當法律程序與超額
教師
目前公立學校雖在組織上是自主獨立， 但在法律上仍歸屬於國家教育行政的一部 分，因此，就現行學校與教師間之法律關係 而言，學校係屬於有部分權利能力之公營造 物，有時必須作成行政處分或締結行政契 約，並不是如同無權利能力之公營造物(鍾 政成，民96) 。有關超額教師與學校間之關係，係屬於人事權之執行，學校對此亦擁有
決定之權限範圍，透過校務會議議決校務重 大事項後，再由學校教師評審委員會負責決 定之，因此本文欲透過正當法律程序之概 念，強化學校機制之程序正當性，以避免濫 權爭議。一、正當法律程序之內涵
「正當法律程序」的概念係源於美國憲法第5修正案3 的「正當法律程序 J
(Due
Process of
Law) 及第十四修正案4 之「平等
保護條款J(Equal Protection
Clauses) 裡所強調之正當法律程序條款。憲法第五修正案 和第十四修正案內的「正當法律程序」之法 律要求，係指不得未經「正當法律程序」而 剝奪人民生命、自由或財產，且在訴訟程序 和行政決定程序之作成皆須以符合「正當法 律程序」之要求(廖元豪，民93 )。 我國憲法並未有「正當法律程序」的 明文規定，司法院大法官透過解釋將此法律 制度引進我圈，大法官在釋字第384號解釋 中，首次引用美國「正當法律程序」的概念 來詮釋我國現行法之規定內涵，強調「憲法 第八條第一項規定人民身體之自由應予保 障，除現行犯之逮捕由法律男定外，非經司 法或警察機關依法定程序，不得逮捕、拘 禁、審問、處罰。」換言之，凡限制人民身 體自由之處置，在一定限度內為憲法保留之 範圍，不間是否屬於刑事被告身分，均受正 當法律程序之保障。而司法院大法官之解釋 文中直接使用「正當法律程序」一詞，首見 於大法官釋字第396號解釋丈「懲戒案件之 審議，亦應本正當法律程序之原則，對被付 懲戒人予以充分之程序保障J (陳愛娥，民
93 )
有關正當法律程序於程序面上之要求， 例如委員會之審查對當事人有權利義務上之 影響時，亦須遵循正當法律程序之要求，賦 予當事人陳述意見之機會和出席委員會之權 利等，即大法官在釋字第49 卜 446號解釋指評析學校決定超額教師之攝制與程序 丘吉王三三主歪歪三三三三三企D.QIY1i姐 th堅.Q~想isi()D_MEl豆。9Dls'!LQQQProcedures ofSu巾lusl哩豆h壁些h豆豆hool
出「對於公務人員之免職處分既係限制憲法 保障人民服公職之權利，自應臨行正當法律 程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場 公正之委員會決議，處分前並應給予受處分 人陳述及申辯之機會，處分書應、附記理由， 並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立 相關制度予以保障。」同理，大法官釋字 636號解釋更詳細說明「依據正當法律程序 原則，於審查程序中，被提報人應享有到場 陳述意見之權利。意即審查委員會組成之多 元化，固然有助於提升其審查之客觀性，惟 欲保障被提報人之防禦權，必須賦予被提報 人辯護之機會，除應保障其於受不利益之決 定時，得以獲得事後之救濟外，更主頁於程序 進行中使其享有陳述意見之權利，始符合正 當法律程序原則。」我國司法院大法官引進 美國正當法律程序之概念內涵，不僅只著重 於強調程序上之正當性，也強調實體內容 正義之正當性，例如對憲法第8條第 1 項之限 制人身自由規定，有大法官釋字384號、 436 號、 567號、 588號、 639號、 677號等解釋 說明我國憲法第8條對於人身自由應給予保 障，因此對其之限制應遵循法定程序，且須 有法律依據，遵循必要的司法程序或其他正 當法律程序，並符合憲法第二十三條之規定 始得為之，以符合憲法對人民基本權益之保 障意旨。 綜上，可勾勒出「正當法律程序」在 我國實體法及程序法上，多在限制人身自 由、訴訟權和委員會進行相關與當事人基本 權利之審查時，強調應遵循必要之正當法律 程序，如此，也才能使人民於其權利遭受國 家公權力侵害時，能循法定程序提起行政爭 訟，俾其權利獲得適當之救濟。此外，大法 官對正當法律程序要求也著重對基本權利程 序保障之理念，強調在各項有關權益審查之 委員會中，認為應提供程序上之參與或陳述 意見之機會，且委員會評議書也應符合正當 法律程序之要求，內容必須具體、明確等， 藉由具備程序正當、公開、透明、公平等原 則、以保障當事人之基本權益免於受到侵 害，並應於評議書中明確提供救濟之管道與 時限等規定。 而本文在此將強化檢驗攸關超額教師 介聘之相關正當法律程序，限於討論程序上 之正當性，至於實質正當性部分，須透過法 治國原則之法律保留、比例原則、平等原則 做相關超額教師介聘制度之檢視，礙於篇幅 所限，本文在此不另做論證。是以，實現正 當法律程序將能盡量確保於所有程序中，參 與者能受到平等的對待，而此一程序參與之 保障，也將有助於當事人能從心理上對裁決 結果，表示服從和確認，尊重國家法律制度 的威信或權威，透過平等對待之程序來滿足 人民對公正的信賴心理，此外，此一民主、 公正、公開之程序係約束和克制國家公權力 之行使，亦可避免行政行為恣意為之，質言 之，程序正義乃現代法治社會之重要目標與 理想(羅傳賢，民的)
二、行政程序法之適用
我國行政程序法明示部分行政機關行政 行為，係不適用行政程序法之規定，例如行 政程序法第3 條第3 項第6款規定學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序，及第 3條第 3 項第 7款規定對公務員所為之人事行 政行為，皆不適用行政程序法之規定。而本 文在此欲分析研究學校教師評審委員會決定 超額教師的行政行為措施，是否適用行政程 序法? 學者徐筱菁(民92) 認為，行政程序法 第 3條第 3 項第 6款規定之適用主體，僅限於 學生，蓋因該條款規定之「教育目的」係應 存於學校與學生之間，是以本條款所指「內 部程序」乃指基於教育目的所建立之學校與 學生間之行政行為，例如學校教育之學科教 育內容、教材選定、成績評定與發表、生活 指導、學校事務與班級活動的指導、班級的 編成等內部事項，換言之，成績評定之行為 係為學校為達成評量學生學習效果之教育目 的，故無適用行政程序法對行政行為之規 範。但，本文認為，依國民教育法第 13條規 定「學生之成績應予評量，其評量內容、方 式、原則、處理及其他相關事項之準則，由 教育部定之;直轄市、縣(市)政府應依準 則，訂定學生成績評量相關補充規定。」因 此按行政程序法第3條第 1 項規定，若有其他 法律另行規定，則仍須遵循。質言之，教育 部按國民教育法第 13條制訂「國民小學及國 民中學學生成績評量準貝UJ '作為教師教學 改進及學生學習輔導之依據，仍有法令規定 作為規範國家權力行使之方式或界限，以保 障人民基本權益，並非認為「內部程序」之 作成無行政程序法之適用，即可規避法治國 原則之法律檢驗，而可對人民之基本權利做 恣意之侵害或干預。 至於學校教評會對教師所為之人事行政 行為，是否排除於行政程序法第3條第3項第 7款規定對公務員所為之人事行政行為之適 用，學者林明鏘(民 89 )認為，由於現行人 事法律中尚未建立一套比行政程序法更為完 整或嚴格之行政程序規定，因此對於該條款 所稱之公務員，宜從保障公務員享有最低限 度程序保障之基本要求上，做目的性限縮解 釋，意即應僅限於狹義之常任丈官為宜，以 符合保障公務員服公職權力中，享有最低限 度程序保障之基本權利。是以，不宜將學校 對教師之人事行政行為排除行政程序法之適 用範圍。 再者，行政程序法適用之客體，係以 行政決定之法律性質，作為適用與否的判斷 標準(蔡茂寅，民 89) ，就超額教師與學校 間之法律關係而論，按本文前述，學校教評 會經過審查和決定該名超額教師時，此一行 政行為之法律性質為行政處分，蓋因此一決 議乃足夠作為對其發生對外法效性之行政行 為，也恐對教師工作權益產生重大影響，該 決議乃意謂著原校須與該名教師結束聘約關 係，且該名教師若未介聘成功，則有被資遣 之重大工作權益侵害。因此，就個案決定而 言，教評會對超額教師之決定乃屬行政處 分，而學校之行政措施真有行政程序法第2 條所定「行政處分、行政契約、法規命令、 行政規則、行政計章、行政指導及陳情」等 性質時，即有行政程序法之適用(徐筱菁， 民92) 。申言之，公立學校對教師職缺之確 定、招募廣告、教評會之組成、甄選過程、 締約後的法律關係等，基本上都應受到教師
評析學校決定超額教師之機制與程序 的。 11'i:IQ9Jt1E? [)E?c:!siQIJME?c:D9I甘~rT'I_(]I}c:ll)rQc:E?d些型企臼~21些I墅。豆h哩 in豆豆t1Q91三三
法及教育人員任用條例等公法法規之限制， 也應遵守行政程序法有關公正、公開及民主 之程序(李惠宗，民93 )。 綜上，從行政程序法第 3 條第 3 項適用 分析，本文認為，教師非屬學校為達成教育 目的之對象，且教師在民國 84年教師法公布 後採公教分途之趨勢下，也應與公務員作區 分，因此教師亦不屬於該條款所稱公務員之 人事行政行為之適用範圍，且若從學校教評 會對超額教師決定之具體個案而言，此一人 事行政行為之決定，係為行政處分，則此一 行政處分之行政程序，須適用行政程序法之 要求，乃無庸置疑。
三、正當法律程序與校務會
議
校務會議對教育人員的甄選、任用、 遷調、考核、待遇、保險、資遣、退休、撫 蚓、在職進修規定等有另訂辦法之權限和責 任，學校基於行政固有權責訂定注意事項等 行政規則，惟學校自行訂定之行政體系內部 規章時，仍須符合目的合理之要求，若規章 內容以構成超額教師介聘工作權上之基本權 利限制之重要事項時，則也應當受正當法律 程序之拘束(羅德水，民98 )。換言之，學 校對超額教師之重要事項議決基於學校本位 管理、權力下放和法令相關規定之授權，但 由於訂定如何評定超額教師之規定，係攸關 於教師之工作權益，因此，在會議中之正當 化程序、參與，以及對教師工作權之侵害等 限制，不得不特別注意之，質言之，主管教 育行政機關應對校務會議之組織以及程序上 之執行有相關行政規則之規制要求，以避免 學校特定人士透過校務會議而有濫權行使之 疑慮。因此，就現行校務會議之程序規定而 言，在符合民主國原則之要求下，並不以直 接參與為必要，而係以間接民主參與即可， 換言之，校務會議乃基於學校自治、權力下 放，該校超額教師如何選定，其判斷標準為 何，透過校務會議制定相關規定後，乃做為 教評會之審查依據。是以，校務會議中成員 是否符合民主國原則要求之程序正當參與， 乃成為本文在此所強調之正當法律程序之強 化意冒。而依現行國民教育法第 10條來看， 其稱校務會議以校長、全體專任教師或教師 代表、家長會代表、職工代表組成之，因此 就尊重教育專業和考量超額教師介聘係攸關 教師權益而言，本文認為，現行規定乃充分 保障教師於學校自治之組織上，有足夠之程 序參與之保障。四、正當法律程序與教師評
審委員會
為了保障或實現基本權利，程序法上 最低要求則是賦予當事人最基本參與程序的 權利，例如在行政程序法上給予人民陳述意 見或參與聽證'或者法院訴訟程序上的言詞 辯論，藉著當事人參與不僅有助於事實之瞭 解，當事人主觀價值亦容易納入考量。質言 之，國家具有實際或法律獨占，或具有高度 影響的生活領域，組織與程序保障往往是實 現基本權利的前提要求，例如釋字462號對 於大學教師升等之審查，具體要求教師評審 委員會評審程序之進行以及給予升等人以書a且…一一一
面或口頭辨明之機會，強調當事人參與程序 即為一例。因此國家在制定程序規定時，應 要依循保障基本權利的精神，讓人民可以透 過程序上公平合理之機會實現其基本權利， 而不可藉由制定程序規定之名，在實體上徹 底掏空基本權之保障(法治斌、董保城，民 99) 。此外，程序係擔保權利獲得實現之一 種機制，並非權利之本身，而強調民主化程 序之意涵，係把人民視為權利之主體，當國 家或行政機關欲對人民權利或法律地位作出 不利處分時，應使當事人有知悉教示，並使 其有表連意見之機會。而此一教示包括行政 救濟途徑的教示和法律效果的事先教示。因此，民主參與程序主要是要讓人民有參與行
政決定作成之機會，特別是與各該人民之利 害關係有重要關聯性之事務，而其參與之方 式即為聽證程序(李惠宗，民97) 。 依「高級中等以下學校教師評審委員 會設置辦法」第 10條規定「本會審查第二條 第一項第三款至第五款事項時，應給予當事 人陳述意見之機會。」其係限於教師解聘、 停聘、不續聘、資遣原因認定、連反本法規 定之義務及聘約之審(評)議事項。然，對 於超額教師介聘而言，學校教評會扮演之角 色，非為使超額教師為解聘、停聘或不續 聘，亦不必然會產生資遣，但學校教評會乃 須透過校務會議制訂之規定做為超額教師判 斷標準'依此審查教師資格與積分後，決議 超額教師，使該名教師與原校將終止續約之 聘約關係，故本文認為，從正當法律程序對 教評會之組織和功能上之強化而言，教評會 對超額教師決定乃屬個案決定，亦應比照現 行規定辦理，應給予當事者有最基本之程序 參與權利，此外，更應將超額教師之決定增 修進「高級中等以下學校教師評審委員會設 置辦法 J '以因應時代變遷所必須修改之法 律漏洞。 簡言之，由於教評會決定超額教師人 選之行政程序，非能見於現行之「高級中等 以下學校教師評審委員會設置辦法」規定， 然，綜上重要法律觀點論述，強化學校對教 師之內部人事行政行為之決定係攸關教師之 重要基本權益，因此，在個案決定上須採行 政處分之形式，並遵循行政程序法所強調之 公正、公開與民主之程序，確保依法行政之 原則，以保障人民權益，提高行政效能，增 進人民對行政之信賴冒意。且學校教評會若 欲對教師進行評定是否為超額教師之重要權 益影響決定時，乃須遵循行政程序法之要 求，對行政處分之相對人，應依行政程序法第 102條規定賦予其程序參與之權利與陳述
意見之機會。此外，行政程序法中規.定有關 迴避、作成行政處分所應注意之相關程序， 於學校教評會亦須遵循之，如此正當法律程序對人民權益之保障，在行政程序法對行政
行為之規範和要求下，才能得以落實。陸、結論
超額教師問題乃由於少子女化浪潮影 響，使得各校新進學生人數逐年銳減，而教 師人數之配置係乃與學生人數多寡相關，國 民中小學階段有依「國民教育法」、「國民 小學與國民中學班級編制及教職員員額編制評析學校決定超額教師之機制與程序 至三主三三三三歪歪歪歪三_._..-βDQlyzlo91b旦旦~.<;:~位nM堅固「哇哇maodP啞豆豆砂悶。f
Surplus
Teach望E虹豆豆h旦旦1三三三準則 J .高級中等學校階段有依「高級中學 法」、「國立高級中學組織規程及員額編制 擬定暨審查原則」等，做為國家維護學生受 教權益，而訂定基本標準之班級師生比例人 數。因此，若少子女化影響，而使得學生人 數驟滅時，則勢必影響班級數，而造成減 班、併班，甚至裁校、併校等問題，執此， 學校無法繼續提供足夠專任教師職缺，則超 額教師問題應運而生。當學校發生超額問題 時，係透過召開教評會之程序，來決定該年 度被提報至主管教育行政機關之超額教師。 其中會先以自願起額者為優先提報，若無自 願超額教師，再按該校校務會議自訂之規 定，或縣市訂定之超額教師評定辦法做判斷 依據，且本文認為教評會對超額教師之決定 做出決議，乃以學校名義為之，為行政處分 一種，並適用行政程序法之相關正當法律程 序之程序保障要求之規定，此外，若超額教 師對決議有疑義或認有不公時，亦可在此一 行政決定程序後，提起教師申訴救濟程序。 此外，按「國民教育法」、「國民教 育法施行細則」、「高級中學法」等教育法 令對校務會議之權限規範，指出校務會議為 議決校務「重大事項」之學校內部組織，而 「重大事項」係指校務發展計畫、學校各種 重要章則、依法令規定應經校務會議議決之 事項，和校長交議事項。因此，學校對超額 教師之重要事項議決權利，乃基於學校本位 管理、權力下放和上述法令對重大事項之議 決任務，以及現行各地方政府超額教師介聘 規定之授權，更讓我們重視學校內部組織之 規定和決議，係攸關教師於憲法上所得主張 之工作權益保障，故在會議中之正當化程 序、參與，以及對教師工作權之平預等限 制，在正當法律程序原則下，乃需特別注 意，且應透過遵循行政程序法之程序保障， 具體落實法治國家對人民權利保障之規範與 要求。
