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論國民健康與食品安全問題

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Academic year: 2021

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155 - 162 頁 pp. 155 - 162

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「國以民為本,民以食為天」,飲食係滿足消費者生理欲求最直接的標的,隨著臺灣人民生活品質的提升, 世人食安意識的覺醒,保護國民健康權的訴求已經成為食品安全管理工作的重點,本篇論文乃試圖從這次臺灣 全民公投運動結果的爭論,經由法制暨政策分析導向途徑,藉保障人民主權為軸心,進而呼籲主政當局善盡保 護國民權責任,俾能達成臺日兩造經貿雙贏的目標。 本文作者以目前執政當局現時所面臨的諸多政策執行問題為切入點,全篇論文除引言及結語外包含:「公民 投票所持理由及其結果之處理」、「敏感性國際貿易議題之糾葛」及「管制與開放間價值兩難調和之道」等三項 論題,深切期盼透過理論的闡釋解析,可以凝聚政府彼此間、相關利害關係機關與民眾之共識,使其同心協力 一起為人們締造一個安全、合理的食品消費環境。 ᙯᔣෟ:國民權、人民主權、跨太平洋夥伴全面進展協定、食品衛生檢驗及動物檢疫、政策執行

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先哲有言:「國以民為本,民以食為天」,國民健康(national health)對內國人民而言係典型的國民權(Civil

Rights),而如對地球村(global Village)裡可能隨時移動的人民來說,亦何嘗不是一種普世人權(Human Rights)

的體現;病從口入,餐飲不僅在解決人們最基本的生理需求(Physiological needs),更是解決國民健康的最重要

關卡,隨著社會型態的改變,原級關係(Primary relationship)的式徵,次級關係(secondary relationship)的形 成,國人飲食習慣有從傳統在家食用的「內食」方式轉向在餐廳、飲食店消費的「外食」方式,或者係採從餐 飲業購買到家食用「中食」方式這種漸以外食為主導的發展趨勢,享有安全無虞的食材品質和確保沒有污染陰 影的飲食條件,確屬每一個人享有國民健康基本權利的必備元素(廖又生,1995)。 由於地緣政治(Geopolitics)關係,臺灣與日本地理位置接近,兩地之間貿易往來密切,臺灣是日本主要農 林漁輸出對象,足見臺灣人對日本產品的鐘愛,基於消費者主權(Consumer Sovereignty)觀點,政府當局應該 嚴謹的替臺灣地區二千三百萬同胞之健康權益把關,自是政府捍衛國民健康權的體現,鑑於 2011 年 3 月 11 日 日本因地震引發海嘯,造成福島核電廠事故,臺灣地區由衛生福利部於同年 3 月 25 日宣布禁止福島、櫪木、茨 城、千葉及群馬等五縣出產之食品進口,2014 年 10 月 28 日臺灣食品藥物檢驗署(TFDA)進一步公告日本輸 入食品檢附都道府縣等官方出具證明申請查驗,然 2015 年 2 月 26 日發現由日進口食品中有進口商利用改標、 1 亞東技術學院教授兼醫護暨管理學群學群長 * 通訊作者:廖又生

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貼標等偽標方式混充闖關,致同年 5 月 15 日臺灣當局公告禁止上揭五縣核災食品進口之外,並要求日本其他縣 市輸臺食品皆需檢附原產地證明與輻射檢測證明,簡言之,臺灣食品安全政策(Foods safety policy)就日本輸 臺部分採行管制嚴格的態度。

然隨著自由貿易協定(Free Trade Agreement, F.T.A)的簽署,海內存知己、天涯若比鄰的共享貿易體系的形 成,有關當局怎樣在開放與管制兩者間取得平衡,秉持保障國民健康及食品安全核心價值,兼顧食安管理與貨 物流通,實為現今政策與立法亟待解決的焦點問題(蔡英文,2008)。本文擬以臺灣地區 2016 年政黨輪替、2018 年公民投票(Plebiscite)等政治經濟變遷實況,採法律研究途徑(Legal Approach)探討反核食事件下關國人食 的安全問題。

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公民投票是由一國或一地區人民以投票方式表示其對國家結構、公共政策相關議題或法案之直接意見,此 投票的結果有法律上之拘束力,顯見公民投票與不具拘束力的公民諮詢(Volksbefragen)二者實有區別(許宗 力,1999)。2003 年臺灣地區通過公民投票法,2018 年匆匆修正通過,放寬門檻限制,無論規範內容、立法技 術,亟待補偏救弊之處極多,兹就國民健康及食安問題一事有關者,扼要說明如次: 一、公民投票種類:有全國性公投及地方地方性公投兩種。本文探討之食政策屬於全國性公投。 二、公民投票適用:含法律之複決(referendum)、立法原則之創制(initiative)及重大政策之創制及複決。 本文牽涉之適用對象為第三種。 三、全國性公投由公民發動,其形式要件(含提案、連署人數、各種表格)及實質內容,因修法廢止行政 院公民投票審議委員會,皆由行政院中央選舉委員會審查及認定(吳庚,2003)。 四、經審查及認定不合規定者,應予駁回,對於合於規定者,應提供同意及反對公投之雙方電視上辯論之 機會,並定期舉行投票。 2018 年臺灣地區舉辦民選縣市首長及縣市議員、鄉鎮市區村里長選舉,類似美國期中選舉(Midterm Election),當局依公民投票法第 23 條為選務經濟,避免單獨舉行公民投票的耗費,採行公投綁期中選舉之規定, 於全國性公民投票案第 9 案,依公民投票法第 18 條規定,將公民投票案之編號參,有關反核食政策之主文、理 由書、政府機關對公民投票案投出之意見書、公民投票權行使範圍及方式等資料刊登於全國性公民投票案第 7 案至第 16 案公投公報,兹就國民健康與食安政策有關之第 9 案,扼要縷析如下: 一、主文:你是否同意政府維持禁止開放日本福島 311 核災相關地區,包括福島與周遭 4 縣市(茨城、櫪 木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口? 二、理由書:主要論述有四 (一)檢測人力不足。 (二)管制標準應當最嚴。 (三)不符合平等互惠的原則。 (四)執政當局政策反覆。 三、意見書:答辯意見有四 (一)整體彈性調度,邊境查驗及輻射檢測人力充足。

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(二)管制標準相較世界各國已為最嚴。 (三)食安管理應以符合國際檢驗標準為首要規範。 (四)食安優先政策一致。 上揭食安議題公投經 2018 年 11 月 24 日(星期六)上午 8 時起至下午 4 時舉行投票。總計開出 1077 萬票, 總投票率達 54.56%,其中同意維持管制政策(Regulatory Policy)有 779 萬票,占投票總數 72.3%,另持開放政 策(Open Policy)態度有 223 萬票,占投票總數 20.3%,其餘尚有占投票總數 7%(75 萬)票數投無效票,民主 政治採多數治理原則(Majority Rule),一人一票、每票等值;申言之,反核食已經成為最新主流民意(Public Opinion),公民投票是人民經直接立法以控制國會的手段,選民有創制權,得以制定自己所需要的法律,另外有 複決權可以否決自己所反對的法律,公民投票是我國憲法第 2 條揭櫫人民主權(Popular Sovereignty)的具體實 踐,渠係政權發揮的功效,治權機關(無論採行內閣制、總統制或五權憲法制)裡的統治少數應以順應民意為 是(Dicey, 1959;謝瀛洲,1976)。 依公民投票法第 30 條及第 32 條所規定,公民投票案獲得同意者,其處理之方法如下: 一、係屬「法律的複決」,原法律或自治條例於公告之日算至第 3 日起失其效力。(中央法規標準法第 22 條 有相同規定)。 二、若是「立法原則之創制」,行政機關應於 3 個月內提案送立法機關審議,並完成立法。 三、如為「重大政策之創制或複決」,由總統或權責機關為實現該公民投票案之必要處置。另未通過之投票 案,則於 2 年內不得就同一事項重行提出。 職是,禁止日本核災相關地區農產品及食品進口臺灣,總統、行政院、有關部會等權責機關應依上面所提 第 3 路徑以法律保留照顧國民健康,更須進一步履行法律優越原則所課以之義務,積極為必要處置,以專業判 斷或行政裁量落實食安管理政策與措施。

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食品安全問題不只是國內問題,同時也牽涉到國際經濟合作事宣,當日本要求臺灣解禁核災可能影響地區 農產品進口之際,日方恒採取非關稅障礙造成我方市場進入的困擾,例如日本與歐盟經濟夥伴關係協定 (Japan-Eu Economic Partnership Agreement)早已簽署且歐美諸國與日本距離較遠,輸入日本農產品比例較低, 經濟風險自然較小,臺灣則正好相反,地狹人稠接近日本潛存風險較高,邇來又有釣魚臺,沖之鳥礁經濟海域 爭議;是否進入跨太平洋夥伴全面進展協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans Pacific Partnership, C.P.T.P.P)的折衝等,日臺雙方從 2013 年起針對經濟貿易夥伴協定的談判,由區域全面經濟夥伴協 定(Regional Comprehensive Economic Partnership, R.C.E.P)到 CPTPP 皆尚未定案,此次臺灣地區針對福島核災 周邊地區食品之進口採全民公投途徑同意維持禁止開放政策,公投結果出爐日本駐臺辦事處代表及該國外務大 臣皆先後表達嚴重關切與至表遺憾,認為臺灣當局以政治手段解決日本進口食品經貿問題,顯失立場,該國並 擬依法律途徑向 WTO 控訴,總之,本次公投結果已引發敏感度高之經貿議題,在執行政當局欠缺周延的政策 說明時,導致國家食品安全政策身陷泥沼之窘境。 兹值進一步深究的在於國際法之拘束力問題,接憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締 約之國際書面協定,包括用條約或公約之名稱,或使用協定等名稱而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權

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利義務且具有法律上效力者而言。其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者,當然應送立法審 議,其餘國際書面協定,除經法律援權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,亦應送立法 院審議(司法院大法官釋字第 329 號解釋足資參照)。復依我國條約及協定處理準則第 3 條第 1 項規定:本準則 所稱條約,係指左列國際書面協定: 一、具有條約或公約之名稱者。 二、定有批准條款者。 三、內容直接涉及國家重要事項且有法律上之效力者。 四、內容直接涉及人民權利義務且具有法律上之效力者。 據上所指,條約之名稱及締結形式頗為複雜,其是否得為法源,見解有兩說: (一)肯定說:多數學者認為國際條約依我國憲法第 58 條第 2 項、第 63 條規定,其簽定須經行政院會議 議決,並經立法院審議通過。據而可認為條約具有國內法的效力,其與法律位居同一位階(吳庚, 1998)。 (二)轉化說:外國立法例承認條約具有國內法效力者,並非全數,況依憲法第 63 條明文將法律案與條約 案區分,可見條約與法律乃有差別。因此,考慮規範人民權利義務事項的客觀法規範,實以立法院 通過,總統公布之形式法律為主,所以條約似僅屬補充或間接法源,如要成為直接法源,則需經國 內立法方式轉化,使得對人民發生法律上效力。 觀乎本文所欲探討的人民健康與食安問題關聯,無論 FTA、RCEP 或 CPTPP 之名稱為何,從實質內容判斷 食安問題直接涉及衛生、經貿等國家重要事項,人民健康則攸關人民的權利義務,本質上皆係屬條約性質而具 有法律上效力,並且參照上面所提釋憲機關之見解,無論事前授權抑或事後同意,都需經由國會監督殆毋庸置 疑。 依我國貿易第 7 條第 4 項所定:協定或協議之內容涉及現行法律之修改或應另以法律定之者,需經完成立 法程序,始生效力。足徵來日臺灣政府當局若欲開放日本核災相關地區產品、食品進口,因受複決採持續禁止 政策;並依全國性重大政策之國人健康權保障所創制的立法管制原則,未來臺日雙邊貿易協議自是需要制定為 內國法規後使得適用;甚至多邊經貿協定或者與 WTO 所締結的國際書面協定,皆會面臨相同的考驗,在可預 見的未來臺日在 WTO 進行貿易爭訟勢將難以避免。

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日本各地生鮮產品向來在臺灣地區各大賣場廣為流通,加上臺灣人民喜愛日本食材,如何保障國人健康, 乃是反核食公投的主要訴求。另一方面,積極開放,有效管理,使符合國際檢驗標準食品得以進口,俾讓臺灣 經貿政策得以國家接軌,而免自絕於地球村之外而淪為東亞經貿孤兒。申言之,政策乃為某目標價值與實踐而

設計的計畫(Policy is project program of goal value and practice);政策程序應包含規劃、公布與執行(Policy process

is the formulation,promulation and application)(Lasswell and Kaplan, 1954)。本文所指稱維持禁止開放日本核災相

關地區農產品及食品進口。旨在保障國民健康,而食品安全政策就是確保國人食的安全之計畫;現時臺灣食品 安全政策之程序應力求政策與立法的緊密結合,使食安管理措施及邊境查驗機制持續落實,兹就食品安全政策 之規劃、公布與執行,於臺日食品進口貿易摩擦的當下,可採取行動者,舉其犖犖大者如下:

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一、遵循 WTO 訂定「食品衛生檢驗及動植物檢疫(sanitary and phytosanitary, SPS)」措施協定:以科學性、 普遍性、一致性的國際共通標準進行進口產品認定,以提昇國際社會可信任度與穩定度。

二、尊重 WTO 訂定「技術性貿易障礙協定(Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT)」:調和會員間 日益多樣且複雜之技術性貿易障礙問題,應確保在技術規章及標準方面,對於來自任何國家境內所輸 入之產品,應給予不低於對待本國同類產品及來自任何國家同類產品之待遇。 三、主管機關訂定「食品原子塵或放射能污染容許標準」,針對碘 131 及銫 134 與銫 137 總和之限值,與日 本標準相同,以最嚴格進口食品管理措施以鞏固國人食安之基礎。 四、主管機關適時舉辦公聽會(Public Hearing),以保障消費者食安權利,執政者亦可藉此掌握真實民意: 1962 年美國總統甘乃迪提出消費者有講求安全、知道真相、自由選舉及表達意見等四項基本權利,2016 年臺灣地區執政黨政府亦舉辦「日本食品輸臺公聽會」如能安排精緻而作法便民,亦可達到傾聽民意 的效果(Hermann, 1974)。 五、配合民意走向積極調整法律:我國食品衛生管理法、消費者保護法、刑法製造販賣妨害衛生物品罪(該 法第 191 條)、民法商品製造人之責任(該法第 191 條之 1)皆應配合政策與立法之更迭,尤其是公民 投票反核食案的通過修正調整,以副解禁後實務所需。 揆諸上述,足證經貿活動是一個國家總體活動的一部分,傳統靜態的農業莊園社會,盛行自給自足 (Self-sufficiency)式生活,小國寡民,有可能民至老死不相往來,故鎖國封閉,主政者可以保衛或管制的方式 來維持國家安全、公道、秩序等目的遂行;迨至產業革命以降,工廠制度興起,安土重遷生活方式修正,伴隨 私有企業問世,兩次世界大戰洗禮,資本主義思想成熟,國際間經貿來往使任何國家無法自絕於人寰,故各國 政府所制頒之公共政策也就由保衛、管制轉向輔導、協助,以本文所探討問題,主政當局對於日本食品輸入之 立場,應以保障人民健康為施政目標,援引國際做法及公認標準,戮力執行嚴格的管制措施,以禁止受放射能 污染食品進口,顧守人民健康福祉,且臺日比鄰,雙方經濟貿易夥伴協定之衝突與談判,應採逐步修正的漸進 主義(Incrementalism)政策規劃模式(Lindblom, 1968),臺灣執政者選擇如上揭五大作為舉動,自將有助於社 會歧見之消弭,兩年間從事經貿政策局部調整,屆時有關人民健康權保障與國家整體貿易政策遂行,或許自可 兼籌並顧、相輔相成。

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政策程序過與不及甚易造成決策者的顧此失彼,2018 年臺灣地區期中選舉綁公民投票呈現出「潔淨家園」 理念以替代「非核家園」既定政策,眾所周知,水、空氣、陽光及食物是人類不可或缺的保健因素(Hygiene Factors),所以食品安全構成全民投票案第 9 案的主要焦點,提案一方以理性主義(Rationalism)政策規劃模式 訴求國民健康的保護,然開放社會、多元民主浪潮襲捲全球,臺灣不可能孤立於全球經濟體系之外,故本研究 主張全民公投結果出現後執政當局應先回應民意,以行政自我拘束原則確保國民健康,採漸進調整策略,首先 食安政策自我要求力求做好「禁其為惡」的防弊措施,例如輻射檢測檢驗、禁止受放射能污染食品進口及嚴格 邊境查驗機制,藉以有效達成人民健康保護的目標;其次在進一步兩年猶豫期間逐步改善食安環境,回饋社會 大眾並教化進口商能「強其為善」多做好全面品質管理軟體基礎建設,藉資符合憲法第 141 條尊重條約或協定

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Formulation)與政策執行(policy Implementation)齊頭並進,堅守徒善不足以為政、徒法不足以自行的依法行 政風格,針對食安政策與立法與公民投票結果進行良性溝通,善用民氣以化阻力為助力,徹底妥善處理食品安 全議題以活絡經貿交易,確保國民健康權益。

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1. 吳庚(2003)。憲法的解釋與適用(初版)。臺北市:三民。 2. 吳庚(1998)。行政法之理論與實用(增訂四版)。臺北市:三民。 3. 許宗力(1999)。「憲法與公民投票」,收於憲法與法治國行政。臺北市:元照。 4. 廖又生(1995)。「從消費者主權的觀點探討餐飲經營業之責任問題」。第一屆餐飲管理學術研會。臺北市:財團法人中國飲 食文化基金會。 5. 謝瀛洲(1976)。中華民國憲法論。臺北市:司法院秘書處。 6. 蔡英文(2008)。國際貿易法專題研究─政大法學叢書(廿七)。臺北市:政大法律學系。 7. Dicey, A. V. (1959). Introduction to the study of the law of the constitution. London: Macmillan. 8. Hermann, R. O. (1974). “The Consumer Movement in Historical Perspective”, in David A. Aaker 9. GeorgeS. Day, Consumerism. New York: The Free Press.

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From the viewpoints of National Health Interest discuss the Policy Agenda

of Foods Safety issue

Yu-sheng Liao

1, *

Abstract

“A Nation regards people as its precious foundation, while the people consider eating as their sublime haven.” Foods and Beverages are the immediate targets which provide consumers the satisfaction of physiological wants in accompanying with the elevation of Taiwanese living quality and the awareness of foods safety conscience, the topics of protecting the right of civil health have become the concerning focus of managing foods safety policy. The article attempts to discuss the issue of result of Taiwan plebiscite movement, the rough the application of legal policy analysis orientation approach. Using the protection of popular sovereignty as an axis,in order to arouse the circle of governing to pay attention to the importance of civil rights.Thus it hope to bring the do double-wins for Taiwan as well as Japan.

The article will discuss the overall issue of policy implementation which Taiwan executive face today. The whole article include three aspects: “Taiwan plebiscite result and processing”, “Sensitivity analysis of international economic problem”. “open or Regulation of admission in policy dilemma.” It expects through the interpretation of the above mentioned contents to consolidate the common consensus among government. infragovernmemt and peoples, to cooperate for constructing a much safer and much reasonable foods safety circumstances.

Keywords: Civil right, Popular sovereignty, CPTPP, Sanitary and phytosanitary (sps), Policy Implementation.

1 Professor and Chairman, department of hospital & healthcare administration, O.I.T * Correspondence author: Yu-sheng Liao

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