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台灣地區「分立政府」與「一致政府」之研究-立法機關與行政機關在立法過程中的影響力:一致政府與分立政府的比較

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Academic year: 2021

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

立法機關與行政機關在立法過程中的影響力:

一致政府與分立政府的比較

The Influence of the Legislative Branch and the Executive Branch in the

Process of Lawmaking:

A Comparison of Unified and Divided Governments

計畫編號:NSC90-2414-H-004-029

執行期限:民國 90 年 8 月 1 日至民國 92 年 1 月 31 日

主持人:盛杏湲(國立政治大學政治學系教授)

研究助理:吳宜蓁(國立政治大學政治學研究所碩士)

壹、中文摘要 本研究的主要目的在於比較在一 致政府與分立政府時期,立法機關與 行政機關在立法過程中的相對影響 力。本研究以第四屆與第五屆立法院 為研究焦點。研究時間點預計自一九 九九年二月至二 OO 三年七月底止,研 究時間可依不同的政府組成分成三個 時段,第一時段是第四屆立法院的前 半期(自一九九九年二月至二 OOO 年 五月),此乃由國民黨掌握行政機關 與立法機關的一致政府時期,而第二 時段是第四屆立法院的後半期(自二 OOO 年五月至二 OO 二年一月),此乃 由民進黨掌行政機關,國民黨掌立法 機關的分立政府時期,至於第三時段 乃是第五屆前半期的立法院(自二 OO 二年二月至二 OO 三年七月),此時雖 然民進黨依然掌控行政機關,且成為 立法院的最大政黨,但是僅掌握不到 四成(38.7%)的立法院議席。本研究將 以研究時段內立法院所有的法律提案 為分析的對象。本研究計畫預定兩年 完成,本成果報告是本計畫之第一年 部分,以第四屆立法院為分析焦點。 關鍵詞:行政機關、立法機關、法律 提案、分立政府、一致政府、政黨政 治、議會政治 Abstract

The purpose of this project is to examine the relative influence of legislative branch and executive branch in the process of lawmaking, under the different periods of time of unified and divided governments. This research focuses on the fourth term and the fifth term of the Legislative Yuan. The research period of time ranges from 1999 February to 2003 July, divided into three periods: the first begins from February 1999 to May 2000, in which the KMT dominates the executive and the legislative branches. The second period of time begins from May 2000 to January 2002, in which the DPP

dominates the executive branch and the KMT dominates the legislative branch.

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February 2002 to July 2003, in which the DPP dominates the executive branch and has been the largest party in the legislative branch, but with only 38.7 percent of seats. This research focuses on all legislation initiations in the

Legislative Yuan. This research report is the first part of a two-year project. The major task of this year is on the fourth term of the Legislative Yuan.

Keywords: legislative branch,

executive branch, legislation initiation, divided government, unified

government, party politics, legislative politics 貳、計畫緣由、目的與執行 本研究的主要目的在於比較在一 致政府與分立政府時期,立法機關與 行政 機關 在立 法過程 中的 相 對影響 力。立法院在一九八 O 年代中期之 前,一向在立法過程中扮演較為消極 的角色,總是極快且無太多異議的通 過行政院的提案,然而在一九八 O 年 代中期之後,立法委員在立法的過程 中逐漸積極自主。儘管如此,在二 OOO 年五月二十日以前,在重大法案的立 法過程中,行政院仍扮演相當主導的 角色,這一方面是因為行政院本身就 是執行機 構, 對於立 法較能切實掌 握,另一方面是因為國民黨的決策系 統一向較重行政而輕立法,重大法案 多半交由行政院提出。因此,立法院 儘 管在立 法的 過程中 較過去獨 立自 主,但重大法案仍以行政院的提案為 主導。 然而此一行政與立法的關係自二 OOO 年五月二十日以後產生轉變,這 是因為民進黨的陳水扁挾著選舉的勝 利入主總統府,成為我國第一個與立 法院多數黨不同政黨的總統,他藉由 主導行政院的人事而使民進黨掌控行 政權,行政機關與立法機關由不同政 黨掌控的分立政府於焉產生。那麼, 在分立政府時期,究竟重大法案是由 行政機關或立法機關扮演議程設定的 角色?而在法案審議的過程中,究竟 是以行政機關為重?或者是以立法機 關為重?同時,不同政黨的立委是否 會因為在朝在野的角色互換而產生不 同的立法行為?並且,在立法的過程 中,是否會因為行政權與立法權掌握 在不同的政黨手中而造成行政與立法 的衝突,導致政策制訂的僵局?本研 究試圖來解答上述的問題。 本研究的時間點預計自一九九九 年二月至二 OO 三年七月底止,研究時 間可依不同的政府組成分成三個時 段,第一時段是第四屆立法院的前半 期,此乃由國民黨掌握行政機關與立 法機關的一致政府時期,而第二時段 是第四屆立法院的後半期,此乃由民 進黨掌行政機關,國民黨掌立法機關 的分立政府時期,至於第三時段乃是 第五屆的立法院,此時雖然民進黨依 然掌控行政機關,且成為立法院的最 大政黨,但是僅掌握不到四成(38.7%)

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的立法院席次。 本研究分為兩年執行,本年度計 畫係以第四屆立法院為研究焦點,亦 即前述第一個時段(國民黨掌控行政 院與立法院的一致政府時期)與第二 個時段(民進黨掌控行政機關,而國 民黨掌控立法院的分立政府時期)。 總共蒐集第四屆立法院的所有法律提 案(計有委員提案 1467 件,政府提案 840 件,總共 2307 件)。有關法律提 案的資料蒐集包括: 一、提案者:是行政院提案或立 法委員提案?如果是立法委員提案則 是哪一個政黨為主的提案?或政黨聯 合提案?還是只是委員個人的提案? 這裡所謂某政黨的提案是指某黨立法 院黨團提案,或者是某次提案時,某 一政黨有二十個以上的立委參與提案 或連署,且該黨提案或連署人數占總 提案或連署人數的百分之九十以上, 則視為該政黨立委為主的提案。 二、提案通過與否以及提案通過 的時間長短。 三、提案的規模大小:分為新制 訂提案、大幅修正提案、小幅修正提 案、或提請廢止法律案。新制訂提案 指的是過去未曾有過此法,而由立委 或政府自行擬訂的完整法律提案。大 幅修正提案指的是對現有法律的全文 修正提案,通常提議修正的條文數在 十條以上。小幅修正提案指的是對現 有法案的小幅修正提案,通常提議修 正的條文數在五條以下。 四、提案的重要性:在對提案按 重要性程度加以分類時,本研究所採 行的分類方式是依照該提案所牽涉的 法案被新聞報導的多寡來決定,基本 上認為若某一法案愈具有重要性(此 重要性無論是政治性或政策性),則 政治精英與一般民眾都會愈為關注, 因此媒體也會愈為青睞,報導的就會 愈多,因此若新聞報導某法案愈多, 則表示該法案愈為重要,反之若新聞 報導愈少,則表示該法案愈不重要。 對於新聞報導的多寡判定,乃根據立 法院新聞檢索系統,該檢索系統包括 聯合報等二十四份報紙。若新聞筆數 在一百筆以上,則歸類為重大法案, 在十至九十九筆則歸類為普通法案, 在九則及以下歸類為較不重要法案。 此一法案重要性的分類,再與各黨在 各會期初所提出的優先審議法案清單 做比對,發現被列為重大法案的,也 幾乎都被某一政黨或某些政黨列為優 先審議法案。因此此一法案重要性的 測量方式,具有不錯的效度。 在立法機關與行政機關在立法過 程的相對影響力方面,本研究有兩個 指標:(一)是由那一個機關作議程 設定;(二)通過的法律內容是以哪 一個機關的意見為主。為了達到此一 目的,因此選取了 148 個法案作為研 究焦點,(注意法案與提案不同,一 個法案可能同時有許多個提案),這 些中選法案符合下列三個原則:(一) 法案具有相當重要性(新聞筆數超過 100);(二)行政院與立法院皆有提 案,如此才可以看出是哪一個機關作

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議程設定;(三)此法案完成三讀程 序,如此才得以判斷究竟是以行政院 或以立法院的意見為重。 議程設定的認定是指是由立法院 或行政院首先提案。提案時間的認定 在立法委員的部分是以立法委員首次 在立法院提案的時間為準;至於行政 院的提案時間係以其在行政院討論通 過的時間為準,並且輔以報紙的相關 報導。 至於通過的法律內容是以哪一個 機關的意見為主的判斷,則係採用內 容分析方法。每一個法案都由兩個助 理作判斷,如果意見不一樣,則加以 討論並作成最後決定。 參、主要研究結果 研究初步發現結果如下: 一、在行政院與立法院的提案數目與 規模方面: 在一致政府時期,民進黨立委在 提案上相當積極,遠較國民黨立委為 多,而國民黨立委提案數較少,無論 民進黨立委或國民黨立委都以小幅 度修正的提案為主(比例各佔六成多 或七成多)(見表一)。至於行政院 的提案新法案與大幅度修正的法案 約佔五成,小幅度修正的提案比例約 佔五成。這表示比較起立委,行政院 更有能力提出較全面性的法律提 案。在一致政府時期,國民黨立委身 為執政黨的立委,重要的法案比較可 能由行政院提,因此國民黨立委大多 數的提案是對法案作小規模、甚或零 星的法條修正。至於民進黨身為最大 的反對黨,為了展現政策制訂的企圖 心,因此有較高比例的提案是提出新 法案,或是大幅度的修正案,小幅度 修正法案的比例較國民黨立委為少。 在分立政府時期,國民黨立委的 提案數目明顯增加,反之民進黨立委 的提案數明顯減少,顯示自民進黨掌 握行政院後,新法案與較大規模的修 正法案可以由行政院提出,因此民進 黨立委提出新法案與大幅度修改的 提案大幅度減少,而行政院的新法案 與大幅度修改的提案甚至較在一致 政府時更多,幾近六成,顯示民進黨 初掌行政權的企圖心。 二、在行政院與立法院的提案重要性 方面: 研究發現顯示國民黨立委在分 立政府時期比在一致政府時期提出 較大比例的重大法案,民進黨立委在 一致政府與分立政府時期差不多,至 於行政院則在不同時期有很大的差 異,在分立政府時期,行政院所提出 的法案有相當大幅度的比例是重大 法案。此一發現與前述有關提案數目 與規模的發現相類似,印證了民進黨 自從掌握了行政權之後,有相當大的 企圖心,許多重大法案是由行政院 提,因此民進黨立委在提案上較不像 在國民黨掌控行政立法時那麼積 極。反之,國民黨立委自從失去了行

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政權的舞台之後,確實在立法提案上 較為積極,且提出重大法案的比例也 提升。 三、在提案通過的比例與提案所需時 間方面: 民進黨立委的提案通過的比例 在一致政府與分立政府時期差不 多,至於國民黨立委的提案通過的比 例在分立政府時期較在一致政府時 期少一些,通過的時間也稍長一些。 而行政院在一致政府與分立政府時 期的表現則差異極端顯著,在一致政 府時期,行政院提案通過的比例最高 (高達七成以上),且提案通過所需 花費的時間比國民黨立委或民進黨 立委所通過的時間都短許多;然而在 分立政府時期,行政院提案通過的比 例大幅下滑到不到四成,且提案通過 所需花費的時間比國民黨立委或民 進黨立委所通過的時間都要長許多 (見表三)。此一發現顯示,在民進 黨掌控不到一半立法院席次的分立 政府時期,行政院所推動的法案在國 民黨掌控多數立法院席次的情況 下,確實遭受到較大的挑戰。 四、在議程設定方面: 這部分僅以行政院、立法院均有 提案、通過三讀且重要的 148 個法案 作分析。結果發現無論是在一致政府 或分立政府時期,行政院與立法院在 議程設定上大致扮演差不多的角 色,約各有半數是由立法院設定議 程,而也有大約半數是由行政院設定 議程(見表四)。比較值得注意的是, 民進黨立委在分立政府時期扮演較 小的議程設定角色,這是因為民進黨 掌控了行政院,重大法案可以由行政 院來作議程設定與主導,至於國民黨 立委在分立政府時期也扮演較小的 議程設定角色,這是因為國民黨分 裂,親民黨、國親、或國新兩黨聯合、 與國親新三黨聯合分去了泛藍系統 部分議程設定的角色。 五、在通過法案是以行政院或立法院 的意見為重方面: 在一致政府與分立政府時期,都 有大約半數的法案係以行政院的提 案為主,而也有相當比例(大約三分 之一)的法案是在協商或表決後,行 政院與立法院各有讓步與斬獲,至於 以立法委員的提案為主的法案比例 並不高,僅有一成到兩成左右(見表 五)。但是比較一致政府與分立政府 時期,有一些值得注意的差異;立法 院的意見在分立政府時期比在一致 政府時期稍微重要一些,此顯示行政 院在重大法案的立法過程中,仍然扮 演重要的角色,但是當掌握行政院的 政黨無法同時掌握立法院的多數席 次時,行政院主導立法的角色會較為 低落,而立法院主導立法的角色會較 為增強。 肆、結論

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綜合上述的研究發現顯示,行政 院在立法過程中確實扮演著相當重要 的角色,一方面行政院的提案規模較 大,提出重大法案的比例較高,且扮 演重要的議程設定角色,同時在通過 的重大法案中,有相當高比例是以行 政院的意見為主,或者即使不是全以 行政院的意見為主,但是行政院的意 見也扮演相當重要的份量。但是行政 院在立法過程中的影響力,在一致政 府與分立政府時期有所不同,在一致 政府時期,行政院的提案被通過的比 例既高,且通過所需要的時間也較 短;至於在分立政府時期,行政院的 提案被通過的比例大幅降低,且通過 所需要的時間也大幅延長。此顯示當 掌握行院的政黨無法掌握立法院的多 數席次時,確實在法案的推動上較為 困難。 此外,本研究亦發現國民黨與民 進黨在一致政府與分立政府時期的朝 野角色互換,也導致其立委有不同的 立法表現。在國民黨方面,在分立政 府時期,由於失去行政權的舞台,因 此在立法提案上較過去為積極,反 之,民進黨立委因為重大法案是由行 政院提,因此在立法提案上並未如過 去般積極。 以上的研究發現係以第四屆立 法院為研究分析焦點,至於第五屆立 法院係由民進黨擔任立法院最大政 黨、但無過半數的情況,究竟其所展 現的行政立法的關係,會比較接近第 四屆前半期的一致政府或後半期的分 立政府狀態,或者展現完全不同的結 果?則有待本研究後續(第二年度) 的觀察與分析。 表一:一致政府與分立政府時期立法委員提案與行院提案統計(按提案類別分) 一致政府 分立政府 新法案 大幅度 修正法 案 小幅度 修正法 案 廢止案 合計 新法案 大幅度 修正法 案 小幅度 修正法 案 廢止案 合計 N 53 13 171 0 237 64 27 264 1 356 國民黨立委 % 22.4 5.5 72.2 0.0 100.0 18.0 7.6 74.2 0.3 100.0 N 81 29 189 4 303 20 30 163 2 215 民進黨立委 % 26.7 9.6 62.4 1.3 100.0 9.3 14.0 75.8 0.9 100.0 N 62 65 154 23 304 144 136 168 22 470 行政院 % 20.4 21.4 50.7 7.6 100.0 30.6 28.9 35.7 4.7 100.0 N 42 23 82 3 150 55 42 169 4 270 其他 % 28.0 15.3 54.7 2.0 100.0 20.4 15.6 62.6 1.5 100.0 合計 N 238 130 596 30 994 55 42 169 4 270 % 23.9 13.1 60.0 3.0 100.0 21.6 17.9 58.3 2.2 100.0

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表二:一致政府與分立政府時期立法委員提案與行院提案統計(按提案重要程度分) 一致政府 分立政府 重大 普通 不重要 合計 重大 普通 不重要 合計 N 49 104 84 237 106 126 124 356 國民黨立委 % 20.7 43.9 35.4 100.0 29.8 35.4 34.8 100.0 N 73 115 115 303 58 79 78 215 民進黨立委 % 24.1 38.0 38.0 100.0 27.0 36.7 36.3 100.0 N 132 114 58 304 289 119 62 470 行政院 % 43.4 37.5 19.1 100.0 61.5 25.3 13.2 100.0 其他 N 35 51 64 150 93 103 74 270 % 23.3 34.0 42.7 100.0 34.4 38.1 27.4 100.0 合計 N 289 384 321 994 546 427 338 1311 % 29.1 38.6 32.2 100.0 41.6 32.6 25.8 100.0 表三:一致政府與分立政府時期立法委員提案與行院提案通過比例、通過天數統計 一致政府 分立政府 通過比例 平均通過天數 通過比例 平均通過天數 平均數 69.2% 274 50.8% 164 國民黨立委 N 237 164 356 181 平均數 60.1% 255 60.0% 146 民進黨立委 N 303 182 215 129 平均數 72.7% 219 38.5% 212 行政院 N 304 221 470 181 平均數 70.7% 290 48.9% 160 其他 N 150 106 270 130 合計 平均數 67.7% 253 47.5% 173 N 994 673 1311 621

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表四:一致政府與分立政府時期重大法案之議程設定 一致政府 分立政府 次數 百分比 次數 百分比 國民黨立委 33 28.9 7 20.6 民進黨立委 19 16.7 4 11.8 新黨立委 1 0.9 親民黨立委 1 2.9 國新兩黨立委 1 0.9 2 5.9 國民新三黨立委 1 2.9 國親新三黨立委 1 2.9 國親兩黨立委 1 2.9 行政院 50 43.9 14 41.2 無法判斷 10 8.8 2 5.9 合計 114 100.0 34 100.0 表五:一致政府與分立政府時期重大法案是以行政院或立法院的意見為重 一致政府 分立政府 次數 百分比 次數 百分比 行政院提案 26 52.0 47 48.0 立法委員提案 5 10.0 18 18.3 協商或表決後互有讓步或勝負 19 38.0 33 33.7 合計 50 100.0 98 100.0

參考文獻

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