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非關民主化:中國村民自治的三層分析--宋國誠Update:2018/05/03

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非關民主化:中國村民自治的三層分析

宋國誠

(政治大學國際關係研究中心中國經濟與社會研究所研究員)

本文重新檢視「村民自治是中國基層民主體制」的通行觀點,並 論證中國村民自治並非是一種民主體制,而是國家下沉中地方政權的 行政附屬體,或是基層黨部的支配物。本文修改「國家/社會」的理 論範式,提出「國家/鄉村」、「鄉村/村莊」、「村莊/村民」三 層模式,藉以分析中國村民自治是國家下沉的產物,其本質是一個高 度依賴、發育不全的行政附屬體,其實質是「行政派出」和「菁英專 治」而非走向「民主自治」。但從制度的運作來看,有些地方也衍生 出黨國訓練以外的結果。 關鍵詞:村民自治、基層民主、「國家/鄉村」關係、國家下沉、村 委會

壹、前言

長期以來,特別是《村民自治組織法》實施以來,把村民自治視 為「中國基層民主制度」的觀點已成為一種通論或定見。實際上,這 種定見和期待均值得懷疑。本文指出,村民自治的本質和實況與真正 的「民主」並不等同,中國的村民自治其實是一個「國家下沉」(State Submergence)的過程,而「村委會」則是一個高度依賴、發育不全的

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行政附屬體,其實際是國家宰制社會、鄉鎮控制鄉村、菁英主導群 眾─三層控制的治理機制。 本文修改了「國家/社會」模式,並基於中國大陸「城鄉二元 化」的結構特性,先將「國家/社會」分解為「國家/城市」和「國 家/鄉村」兩種關係模式,並在「國家/鄉村」模式上再進一步細分 「國家/鄉村;鄉鎮/村莊;村莊/村民」三個分析層面。這種模式 的改進,目的在修正「國家/社會」在中國研究範式上的粗略性與不 適應性;期望精確捕捉中國國家功能纖維化、高密化與滲透化的特 徵,有助於從微觀面和操作層次,觀察中國村民自治「非關民主」的 特性。 1949年以來,中國大陸鄉村組織制度經歷了三種形態的轉變。在 治理形式上,則經歷了「鄉制」、「政社合一模式」、「村民自治」 等三種模式。表面上來看,中國村民自治在組織與治理模式上經歷了 「收權─ 集權─分權 」的變遷軌 跡,但實際 上,這裡所謂 的「分 權」,只是「國家權力再進入」的迂迴體現。本文認為,中國村民自 治體制的轉變動因,自始取決於國家權力對鄉村的滲透力和控制力, 也就是「沉降能力」,其動力則來自國家政權、地方治權、幹部行為 三個合力的推動。 本文所稱「村民自治」(試行於 1984 年),是指依據《中華人民 共和國村民自治組織法》(以下簡稱《村組法》,正式頒布於 1998 年,2008 年則已排入十一屆全國人大常委會進行大修法)1而實行自治 的村,也就是依法實行《村組法》的村。本文所稱「村民自治」是指 行政村,亦即設有村民委員會的「自治村」,它是從人民公社解體後 的「群眾自治組織」演變而來的。 陳麗平,〈村委會組織法頒行十年,即將「大修」,草案已報國務院〉, 《人民網》,2008 年 11 月 5 日,<http://society.people.com.cn/BIG5/8217/ 8285957.html>。

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本文的研究動因來自於「中國村民自治是不是民主?」這一問題 意識,中國的村民自治究竟屬於獨立、分權的村民自治組織?還是只 是一種「村務管理」?而此一爭論之學術意涵在於:中國是否存在一 個依據民主理念和經驗而操作的「基層民主」?中國的村民自治究竟 是不是一種民主制度?

貳、國家與鄉村關係的再思考

一、理論範式的歷史掃描

進入 20 世紀以來,基於對國家與鄉村關係的不同認知,存在著三 種主要的理論範式: 第一,「國家無能論」。此一理論屬於「鄉村建設學派」的觀 點,梁漱溟與晏陽初等人的鄉村建設運動的興起,說明了國家治理無 能導致農村凋敝這一事實。梁漱溟把所推動的「鄉村建設運動」就是 基於政治上的無能而被逼迫出來的自救運動。「鄉村建設運動,實是 鄉村自救運動」、「中國由其政治上之無辦法,將只有鄉村自救運 動」。2無論梁氏的說法是否準確,但至少證明了鄉村對國家的依賴。 在本文中,可以用「國家/鄉村」(第一層)的分析與之相呼應。 第二,「國家有限論」。學者張靜就持這一看法,認為傳統中國 自古以來國家對農村的治理與控制能力是相當薄弱的,國家通常只是 形式上的統治者(保護者),農民基於內部集體利益所建構的利益共 同體才是農村權利的主要來源。3但近、現代以來,隨著「國家建構」 (Nation-building)的需要,國家權力才開始向下滲透和擴張。 第三,「國家下沉論」。本文引用杜贊奇(Prasenjit Duara)此一觀 梁漱溟,《鄉村建設運動》(上海:上海人民出版社,2006 年),頁 12、 13。 張靜,《基層政權─鄉村制度諸問題》(杭州:浙江人民出版社,2000 年),頁 24-26。

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點,此一理論旨在說明「國家─鄉鎮─村莊─村民」這條權力鎖鏈的 情況,說明國家對鄉村進行體制吸納、組織控管、資源汲取、賦稅徵 斂、秩序管理等等利益誘因與權力衝動,簡言之,「國家下沉」就是 國家政權由上而下對基層組織的控制。依據杜贊奇的研究顯示,中國 現代化的進程中,國家總是千方百計通過各種渠道,如權力的文化網 絡(Culture Nexus of Power),包括商業團體、經紀人、廟會組織、 宗教、神話與象徵性資源等等,深入社會底層,以實現政治控制、消 弭底層反叛,這種以汲取鄉村資源為目的的「國家政權擴張」(State Strengthening),始終沒有中斷,他指出:「所有的中央與地區政權, 都企圖將國家權力伸入到社會基層,不論其目的為何,它們都相信這 些新延伸的政權機構是控制鄉村社會最有效的手段」。4換言之,以 「國家/鄉村」關係來看待中國的村民自治,其基本特徵表現在國家 對鄉村下沉式、汲取式、主導式的控制。本文認為,這種「下沉/汲 取─吸納/控制」現象,在今天的村民自治中普遍存在。但為了深入 理解整體下沉控制現象,還需要補充「村莊─村民」這一微觀層面進 一步說明。

二、「村莊在國家中」

除了上述線型式的分析之外,我們還可以用「網絡型」來補充論 述,那就是本文進一步倒轉了米格岱爾(Joel S. Migdal)等人的「國家 在社會中」(State in Society,或譯「社會中的國家」)觀點,提出 「村莊在國家中」(Village in State,或譯「國家中的村莊」)的觀 點,其基本的意思是:村莊陷在(Stock on)國家權力的網絡中。但在說 明此一概念之前,必須先討論修改「國家/社會」模式的問題。 究竟「國家/社會」模式在中國研究上是否適用,始終存在分歧

Prasenjit Duara, Culture, Power, and the State: Rural North China,

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與含混。5雖然 20 世紀以來,學者們就開始運用「國家/社會」的分 析框架來研究中國農村政治,如蕭鳳霞(Helen Siu)提出「農村細胞 論」,指出近代以來的村莊逐步成為被國家控制的政治單位或細胞組 織;6杜贊奇提出了「經紀體制論」和「國家政權建設論」,描述國家 政權如何在鄉村破舊換新,指出為了國家統一與經濟發展,地方政權 必然率先破壞農村的傳統權威。 但是由上述「國家/社會」模式在中國研究上的分歧及其「適用 性」之爭論,可以歸納出三項論點: 無論是「單軌政治論」、「士 紳官僚論」、「農村細胞論」,皆說明了國家政權對社會自主性(Social Autonomy)具有強烈的吸納傾向和壓制衝動,從而使鄉村自發性的自治 能力愈加萎縮; 「國家/社會」模式所假定的「社會」乃是指「城 市社會」和「城市有產階級--市民」,但中國大陸缺乏這一明確可辨 的「社會主體」; 反過來說,正是因為中國缺乏獨立自主的「鄉村 自主社會」,所以「國家/社會」模式未能完全適用於中國大陸的鄉 村社會,7必須借助於更細膩的分析模式。 張靜,〈編者的話〉,張靜主編,《國家與社會》(杭州:浙江人民出版 社,1998 年),頁 4;鄭衛東,〈「國家與社會」框架下的中國鄉村研究綜 述〉,《中國農村觀察》(北京),2005 年第 2 期,2005 年 4 月,頁 72-79;

Philip C. C. Huang, “Public Sphere/Civil Society in China? The Third Realm between State and Society,” Modern China, Vol. 19, No. 2, April

1993, pp. 216-240;李學昌、徐曉青,〈「國家政權與農村社會」:一個

研究命題的回顧與反思〉,《學術研究》(廣州),2003 年第 1 期,2003 年 1 月,頁 87-90;唐士其,〈「市民社會」、現代國家以及中國的國家與 社會的關係〉,《北京大學學報(哲學社會科學版)》(北京),1996 年 第 6 期,1999 年 12 月,頁 69。

Helen F. Sui, Agents and Victims in South China: Accomplices in Rural

Revolution (New Heaven: Yale University Press, 1989), pp. 169-179. 例如李學昌、徐曉青就認為:「與其糾纏在『中國有無市民社會』、『有怎

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因此,本文認為中國大陸並不存在一個以自由主義經濟思想為基 礎並獨立於國家之外的自主社會(Autonomous Society)或市民社會(Civil Society)8,而且基於中國大陸城鄉二元化的既有結構,基於中國政府 對城市與農村不同的政策區隔與對待,「國家/社會」的模式過於寬 泛和粗略。本文認為,應該將「國家/社會」模式分解為「國家/城 市」、「國家/鄉村」兩種模式,而其中的「國家/鄉村」模式可以 再分解為「鄉鎮─村莊」和「村裝─村民」關係,於是本文所採的分 析模式即為「國家/鄉村;鄉鎮/村莊;村莊/村民」三層模式。 其次再談「村莊在國家中(國家中的村莊)」這一概念,同樣因 為認定「國家/社會」模式過於粗略,米格岱爾、柯力(Atul Kohli)、 許慧文(Vivienne Shue)等學者討論了以傳統「國家/社會」二元論作 為第三世界之分析框架,具有明顯的不足與缺陷,認為國家與社會不 是絕對的二元對立關係,而是類似「相互滲透」。9米格岱爾還提出了 樣的市民社會』這些假問題中,不如放棄」。請見李學昌、徐曉青,〈「國 家政權與農村社會」:一個研究命題的回顧與反思〉,頁 89。 「市民社會」(Civil Society)一詞在西方歷史的不同階段有不同的涵意,在 希臘時期,意指城邦政治中獨立的社會團體,在啟蒙時期,市民社會意指和 「自然狀態」相對立的社會狀態或與獨立於宗教之外的世俗生活領域;17、 18世紀以後,市民社會意指封建關係之外剛剛萌芽的資本主義生活方式, 一種與公共政治相對立的經濟的、私人的領域。但重要地是,正如赫德 (David Held)所指出的,將社會獨立於國家之外,只能在有限的條件下才有 可能;現代民族國家的建構與現代化歷程,如建立統一的軍隊、行政、司 法、稅賦、教育等等,實際上又把原先獨立於宗教、封建之外的市民社會, 再度納入國家統治範圍之內。請見 David Held, Political Theories and the Modern State (Cambridge: Polity Press, 1989), pp. 169-179

例如甘陽認為國家與社會的關係絕不是簡單的對立以至對抗關係,而是雙向 互動的過程,它既包括「社會型塑國家」(society-making-state),也包括 「國家型塑社會」(state-making-society)的過程,請見甘陽,〈「民間社 會」概念批判〉,張靜主編,《國家與社會》(杭州:浙江人民出版社,

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「國家在社會中」的觀點,認為國家與社會的關係不是銅牆鐵壁,而 是互賴的關係,因而主張把國家與社會重新表述為一種「邊界交換與 移動」的動態關係。10 米格岱爾關於國家與社會的「互滲關係」值得重視,但在中國村 民自治上,往往只是國家對鄉村的單向滲透而不是相反,兩者關係主 要是下沉,而不是上升或同構。本文認為,中國大陸目前至少並不存 在米格岱爾意義上「國家在社會中」的現實,換言之,基於中國村民 自治既無法擺脫國家依附性,也無法成為免於國家政權的全面覆蓋, 也無力由此上升擴展成為國家民主體制,中國的村莊與國家的關係反 而類似於一種「村莊在國家中」,村民自治履行的是國家「代治理」 的職能而不是基層民主自治。

三、從二元論到三層論

基於政權下沉,本文通過一種「(三層)國家/社會」關係(即 「國家/鄉村」中內含「鄉鎮─村莊」、「村莊─村民關係」的分析 架構(請見圖 1),論證中國村民自治至今還不是所謂「基層民主」或 「中國市民社會」的發展形式,而是通過「自發─恩准」的形式,僅 具「自治」之名並受到國家政權控制的底層單位。

Joel S. Midgal提出了「國家在社會途徑」(the State-in-Society approach), 認為國家不僅對社會進行權力控制,社會也有可能對國家進行反滲透,意指 國家與社會之間不是互不關涉的兩塊鐵板,請見 Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another (New York: Cambridge Press, 2001), pp. 3-38;郁建興、吳宇, 〈中國民間組織的興起與國家─社會關係理論的轉型〉,《人文雜誌》(西 安),2003 年第 4 期,2003 年 8 月,頁 142-148。

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ഏ୮Яषᄎ ഏ୮Яၢޘ ഏ୮Яৄؑ ၢ᠜ѧޘ๗ ޘ๗ѧޘا 圖 1 中國村民自治的三層分析架構 資料來源:作者自行繪製。

參、文獻評估:中國村民自治研究的關鍵辯論

一、村民自治的四個面向

劉婭依據所謂「三個文明」把村民自治分為「民主─發展式」、 「菁英─治理式」、「自富─冷漠式」、「村政─轉化式」四種類 型。本文認為,這四種類型的分類,不僅具有完整的涵蓋面,而且能 夠抓緊各類型的權力運作實況。「民主─發展式」實際上是指理想化 的典型模式,這種自治村能夠嚴格執行法律規範,村民也能積極參與 社區公共活動與民主建設,但數量很少;「菁英─治理式」則分為 「村委會主持式」和「村支部主持式」兩種,其中,「村支部主持式 在目前農村各種治理類型中占主導地位」;「自富─冷漠式」則是指 個體經濟發達且集體經濟薄弱的富裕地區,但「公益事業無人關心過 問」;「村政─轉化式」是村委會已不是原來實際意義的村委會,村 民會議已轉化為企業職工大會,村委會「轉變成企業領導班子並形成 分工明確的企業管理部門」。11 劉婭,《解體與重構─現代化進程中的「國家─鄉村社會」》(北京:中國

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如果依據本文「國家/鄉村」模式對劉婭的上述分類進行修改, 可以將中國村民自治的論述分成以下四種: 國 家發動且是 朝向民主發 展(接近於 上述的「民主 ─發展 式」)。 國家發動但非朝向民主(接近於上述的「菁英─治理式」)。 社會發動的且朝向民主(接近於上述的「自富─冷漠式」)。 社 會 發 動 的 但 非 朝 向 民 主 ( 接 近 於 上 述 的 「 村 政 ─ 轉 化 式」)。 上述第三、第四種論述,由於「公益事業無人過問」或根本上已 轉化為企業管理部門,本文就不再討論,以下將集中於第一種和第二 種論述的爭論。

二、國家發動且是朝向民主發展

第一種立場多屬官方和社會科學界,他們把村民自治視為「中國 農村的基層民主制度」(Grassroots Democracy)或「村級民主」或「基 層群眾自治制度」。但本文認為,所謂「基層民主」實際上卻是「基 層控制」。因為不能允許組黨(如反對黨)、結社(如法輪功)、議 會民主(代議監督)、言論批評自由等等,就難以稱為「民主」。 回顧歷史,最初推動村民自治最重要的領導人彭真,把村民自治 視為「一個國家基本法」、「八億農民的民主訓練班」12。米有錄把村 民自治看成「靜悄悄的革命」,13一如墨寧(Melanie Manion)所形容 的「靜默的革命」。14程同順認為:「村民自治不僅啟蒙和培育了中國 社會科學出版社,2004 年),頁 138-144。 白益華,〈八億農民的民主訓練班〉,《公民導刊》(重慶),2008 年第 5期,2008 年 5 月,頁 43。 米有錄,〈靜悄悄的革命從這裡開始─尋訪中國第一個村委會〉,《鄉鎮論 壇》(北京),1998 年第 12 期,1998 年 12 月,頁 6-8。

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農民的民主觀念和意識,而且也極大地調動了他們參與政治生活的熱 情,使他們的政治參與空前高漲」。15 再者,中國「村治研究」學派(其中以徐勇最具代表性)的觀點 也多認為,1990 年代以後,中國大陸鄉村政治發生了結構性的歷史轉 變,市場化、民主化的進程在鄉村首先取得重大進展,特別是以大眾 參與為主要特徵的村民自治,為中國的鄉村治理注入前所未有的現代 民主因素。16有學者認為,「基層民主」統攝於民主的範疇之內,是國 家民主政治的一部分,包含了「基層社會民主」和「基層國家政權民 主」兩個部分;17又有學者認為,基層民主是相對於高層民主而言,是 宏觀民主的微觀體現。18 徐勇將「村民自治」定義為:「農村居民根據法律自主管理本村 事務的基層民主制度,是有中國特色社會主義民主的一種重要形式, 是在新的歷史條件下農村治理的一種有效形式」,19並且將之抬高為 「中國憲政制度的創新」,20認為「通過村民自治確立的民主規則和程

Melanie Manion, “The Electoral Connections in the Chinese Countryside,”

American Political Science Review, Vol. 90, No. 4, December 1996, pp.

736-748. 程同順,《當代中國農村政治發展研究》(天津:天津人民出版社,2000 年),頁 390。 吳毅、吳淼,《村民自治在鄉土社會的遭遇─以白村為個案》(武漢:華中 師範大學出版社,2003 年),頁 3。 匡自明,〈轉型期中國基層民主的特徵和基層民主發展的政治意義〉,《雲 南行政學院學報》(昆明),2007 年第 1 期,2007 年 2 月,頁 78-79。 魏憲朝,〈基層、基層民主和農村基層民主析論〉,《理論與改革》(成 都),2004 年第 1 期,2004 年 2 月,頁 11。 徐勇,《中國農村村民自治》(武漢:華中師範大學出版社,1997 年), 頁 3。 徐勇,〈村民自治:中國憲政制度的創新〉,《中共黨史研究》(北京), 2003年第 1 期,2003 年 1 月,頁 62-67。

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式及其相應的民主實踐,將潛在的『暴民』訓練為理性的『公民』, 這將是對中國民主化的巨大貢獻!」21 郭正林把村民自治視為「社會主義政治文明建設的基礎工程」, 指出「絕大多數農民通過民主程序制定了村規民約及村民自治章程, 使村民的經濟利益和政治權力有了制度性保障,促進了社會主義民主 化進程」,認為這種民主化進程體現為「黨的領導與村民自治互為促 進、互為加強」。22以上這種觀點可以歸類為「基層民主派」,並以程 亞萍的觀點作為代表:23 實行村民自治,村民直接進行『民主選舉、民主決策、民主 管理、民主監督』,根據多數人的意志決定社會事務,並且通過 法律規定了一套村民自治的行為規則,也就是說在民主運用的範 圍裡,法律規定了一套制度,框定了民主實施的基本範疇、運作 條件、實現程式和修正機制,能保證民主的有效性,民主已制度 化了。這種村民行使自己當家作主權利的制度,就是農村基層民 主制度」。

三、國家發動但非朝向民主

這一派的觀點認為自治並不等於民主,有人甚至把村民自治視為 一種理論上的怪胎。吳毅等人認為:「總體上看,村民自治仍然是作 為由國家發起的一項具有林毅夫意義上的『強制性變遷』的運動,即 徐勇,〈中國民主之路:從形式到實體─對村民自治價值的再發掘〉,《開 放時代》(廣州),2000 年第 11 期,2000 年 11 月,頁 60。 郭正林,〈擴大基層民主:社會主義政治文明建設的基礎工程〉,《中山大 學學報(社會科學版)》(廣州),2003 年第 3 期,2003 年 5 月,頁 57。 程亞萍,〈村民自治概念的三個視角〉,《高等函授學報(哲學社會科學 版)》(武漢),第 21 卷第 2 期,2008 年 2 月,頁 9。

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它基本上是自上而下、自外而內地進入鄉村社會的。因此,它也就相 應地呈現出了十分明顯的費孝通意義上的『規劃性社會變遷』的特 性」。24他甚至認為,中國村莊的特色在於「無政治」,在農民眼中, 村民選舉不過是熱鬧儀式,並非村民生活的主流。25 張靜認為,儘管現行村民自治組織體制建立了有別於「委任/薦 舉」的權威產生途徑,但是並沒有解決村民自治組織的治理問題,它 缺乏行之有效的集體決策的制度保障,它產生的仍然是「權威性自 治」。26換言之,村民自治主要不是出自國家「還權於民」的考量,而 是通過秩序重整將鄉村社會整合進入國家構成的要素之中,因而是一 種杜贊奇意義上政權「下沉」的附屬現象,它相當類似於所謂「送法 下鄉」的產物。27于建嶸等人也指出,「中國社會沒有進行也不可能完 成西方社會那樣一個由農村社會向工業社會的自然轉型,而是在走一 條『規劃的社會變遷』之路」,28這裡所謂「規劃變遷」就是強調國家 吳毅、吳淼,《村民自治在鄉土社會的遭遇─以白村為個案》,頁 2。 吳毅,〈無政治村莊〉,《浙江學刊》(杭州),2002 年第 1 期,2002 年 1月,頁 20。 張靜,《基層政權─鄉村制度諸問題》,頁 102。 蘇力,〈為什麼研究中國基層司法制度─《送法下鄉》導論〉,《法商研 究》(武漢),2000 年第 3 期,2000 年 6 月,頁 82-92。據《新華網》報 導,2007 年 1 月 15、16 日,青海省海晏縣組織人員深入金灘鄉和三角城社 區,開展「送法下鄉活動」,通過懸掛橫幅、展出展板、發放宣傳資料、設 立法律諮詢點等形式向廣大群眾宣傳了《婚姻家庭法》、《合同法》、《勞 動法》等與群眾切身利益相關的法律法規,請見王兵全,〈海晏縣開展送法 下鄉活動〉,《新華網(青海頻道)》,2007 年 1 月 30 日,<http://www. qh.xinhuanet.com/misc/2007-01/30/content_9182869.htm>。 于建嶸,〈鄉鎮自治:根據和路徑-以 20 世紀鄉鎮變遷為視野〉,《戰略 與管理》(北京),2002 年第 6 期,2002 年 12 月,頁 119;童廬、吳從 環,〈組織重構:農村現代化的社會基礎〉,《天津社會科學》(天津), 1998年第 4 期,1998 年 8 月,頁 70-74。

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政權的主導性。 黨國印指出,至今尚無歷史經驗證明,能否在全社會民主政治發 育不全情況下率先發展鄉村民主政治。換言之,村民自治不是民主政 治的起點,而是一場發展後果尚難以預料的鄉村政治動員令,「一般 而言,鄉村很難產生推動全社會政治變革的力量,我們對中國鄉村民 主自治的意義與前景不宜過分樂觀」。29徐增陽也認為,不能對村民自 治存有過多期望,因為村民自治根本與民主無關,頂多是一種「民主 化的治理方式」,不過是國家以低成本治理農村的工具。30潘嘉瑋、周 賢日也指出:「只要國家存在,『自治』就不可能是真正的社會『自 治』,它只能是在國家統治範圍內的一種治理模式,是國家與社會的 分權」,31一個明顯的證據是,《村組法》的制定既無農民代表或菁英 的協商或參與,農民也無權制定內部自治法規,換言之,村民自治只 是國家治理下的承命者和接受者。沈延生同時也強調,「村級直選」 並不等於「民主選舉」,將村級直選和村民自治看成一場無聲的民主 革命是可笑和幼稚的,因為「自下而上的演進不能替代自上而下的變 革,『非國家』層面的群眾自治也不能代替國家層面的民主憲政」32 郎友興則強調中國村民自治中「菁英主導」,或稱「型塑」(Craft) 作用的重要性。儘管郎友興對「農村民主化」抱有期待,但顯然對 「群眾自治能力」表示懷疑。他依據索倫生(George Sorensen)「高層 過渡─群眾轉型」的模式,33認為「地方政治菁英」在塑造中國村民自 黨國印,〈「村民自治」是民主政治的起點嗎?〉,《戰略與管理》,1999 年第 1 期,1999 年 1 月,頁 93。 徐增陽,〈中國農村村民委員會選舉學術研討會綜述〉,《開放時代》(廣 州),2001 年第 1 期,2001 年 1 月,頁 125。 潘嘉瑋、周賢日,《村民自治與行政權的衝突》(北京:中國人民大學出版 社,2004 年),頁 3。 沈延生,〈材政的興衰與重建〉,《戰略與管理》(北京),1998 年第 6 期,1998 年 12 月,頁 25。

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治的轉型中扮演重要的角色。34 對照於地方菁英的強勢主導性,有學者進一步認為中國村民的 「群眾自治能力」是相當低落的。如果「社會資本」(Social Capital) 這一概念主要包括公民參與網絡、互惠規範、信任等等,35施雪華、林 暢認為中國村民的社會資本是極度匱乏的,因而認定村民自治之所以 成效不彰,其根源就在於鄉村居民社會規範、關係網絡的缺失與鄉村 居民內部的低度信任─即社會資本的貧乏。36

四、國家控制且朝向非民主化

本文並不全盤否定第一種立場(國家發動且是朝向民主發展), 本文傾向於支持並同意第二種立場(國家發動但非朝向民主),但本 文對於第二種立場也非簡單的支持或同意,本文將在下一節提出國家 控制的實證以及非民主化的事實。這裡首先提出對第一種立場提出若 干質疑,但也不意味本文對中國村民自治採取絕對悲觀的態度。 從彭真的「八億農民的民主訓練班」,到徐勇的「將潛在的『暴 民』訓練為理性的『公民』」,再到郭正林的「黨的領導與村民自治 互為促進、互為加強」和「社會主義政治文明建設的基礎工程」,正 是從這些定義性觀點中可以看出,中國官方早期推動村委會,主要不 是為了「自治」,而是通過「訓育」而進入「黨治」,它類似一種 「鄉村訓政」,這意味村民自治既無關個人自由與人權,而是政府對

George Sorensen, Democracy and Democratization: Processes and Prospects

in a Changing World (Boulder, Colorado: Westview Press, 1998), pp. 82-85. 郎友興,〈政治菁英與中國的村民自治:經驗與意義〉,《浙江社會科學》 (杭州),2006 年第 6 期,2006 年 11 月,頁 15-24。 艾理生,〈試論社會資本在建設社會主義新農村中的作用〉,《理論前沿》 (北京),2006 年第 9 期,2006 年 5 月,頁 12-14。 施雪華、林暢,〈社會資本視角下的中國鄉村治理研究〉,《北京行政學院 學報》(北京),2008 年第 2 期,2008 年 4 月,頁 1。

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農民的「公民訓練制度」,是國家進行鄉村教育的政治實驗。既然把 村民自治看成「社會主義的基礎工程」,那就意味村民自治本質上只 能是中共領導和控制的「許可式民主」。本文認為,法律規定的頒布 並不等於制度內涵的落實,法律的規定也不等於制度的保證。依據張 志英的研究統計,全國範圍內「發展型」的農村僅占全國 15%,「維 持型」或比較差的占 65%,「癱瘓或半癱瘓」的占 20%,這說明了 85% 左右的村民自治是發育不全的。37 儘管《村組法》把「村委員」界定為群眾性自治組織,但一如豪 爾(Jude Howell)所提醒的,對於中國村民自治的研究應避免被制度的 表象所迷惑,應通過更多的實證調查,以確認村委會、鄉鎮黨委與政 府之間的真實關係。38本文認為,儘管自「人民公社」解體後村委會已 失去基層政權的性質,但村委會依然是一種「多重組織」而不是「群 眾自治組織」,它既要負擔國家財政汲取任務,又要辦理村民日常事 務,既要傳達國家政令,又要驗收政績成果。「村委會」夾在鄉鎮與 村民之間扮演「上承下行」的功能。對此,即使本文歸類為第一種立 場的徐勇也承認,「(村委會)既要扮演完成國家和政府『代理人』 角 色 , 更 要 扮 演 管 理 本 村 事 務 , 為 村 民 提 供 服 務 的 『 當 家 人 角 色』」。39尤有甚者,村委會在「上承下行」之間,其角色往往是矛盾 的,徐勇自己也承認,「國家權力的下沉,無疑會增加官僚機構和治 理成本;當治理成本主要由農民承擔並不斷加重之時,不僅難以整合 鄉村社會,反而會強化鄉村社會的離心力」。40 張志英,〈新農村建設與鄉村治理路徑的選擇〉,《西南民族大學學報(人 文社科版)》(成都),2006 年第 10 期,2006 年 10 月,頁 56。

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徐勇,〈縣政、鄉派、村治:鄉村治理的結構性轉換〉,《學術中華》,

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肆、第一層─「國家/鄉村」關係:國家下沉與村民

抗治

一、國家下沉:後人民公社─國家再進入

41 就第一層「國家/鄉村」關係來說,農村改革以來,鄉村人民政 府和鄉村企業開始分家,農民允許外出打工。而就組織演化和時間的 意義來說,村民自治是人民公社解體後,國家退出農村之後一種自發 性的體制,基本上,所謂「自治村」乃是原先的「生產大隊」蛻化而 來,有的甚至是直接從生產大隊「改名換姓」而來的,人民公社體制 的制度慣性與行為慣性不免在村民自治組織上留下影響與牽制。對政 府而言,利用農民已經發明的、現成的組織形式,只要稍加修改和規 範並加以認可、推廣即可;加上 1980 年中期,美方的卡特基金會、福 特基金會及聯合國組織介入中國農村改革,中國開始大力重視農村發 展。村民自治之所以存續下來,原因當然很多,而主要原因基於國家 對農村的重新控制,而村民自治比起其他控制模式,有利於降低制度 創新成本和社會風險。

二、村民抗治

然而,國家下沉的結果往往導致國家政權與社會自主之間的緊 張。大量的農民維權、集體上訪、群眾滋事、衝撞機關、堵塞交通等 等事件,特別是因土地徵用、環境保護、集體資產處置、幹群關係等 問題誘發的群體性事件,說明了國家下沉並非毫無阻力或沒有抵抗, 也說明了國家整合與村民自治之間的目標差距與制度偏離,乃至從村 這裡所謂「國家再進入」,是基於統治之需要,國家政權再一次進入鄉村、 再一次下沉至基層的一種說法;如果「人民公社」是國家政權第一次進入鄉 村,那麼村民自治在本文中則可視為第二次下沉,也就是本文所指的「國家 再進入」。

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民自治演變至「村民抗治」。 「村民抗治」從外部來說,由於村民自治實現的是國家政令的暢 行,而不是村民的現實利益,其重點治理效果而不是民主價值,由此 導致了村民缺乏制裁幹部、監督村務的內規,導致村民過度依賴外部 力量來解決村莊的權利糾紛。從內部來說,國家下沉瓦解了鄉村內部 的「軟治理」力量,削弱了農村傳統的、非制度性的規範力量,例如 村莊輿論、道德約束、民間規約、菁英魅力、公益共識等等,造成村 民自治之社會基礎與權利資源的薄弱化;另外,農民通過各種「抗稅 拒費」,形成了國家與鄉村之間一種「催收/拖欠」的利益博弈態 勢,使作為國家現代化必要條件的「現代化財政契約關係」,受到了 衝擊。42

伍、第二層─「鄉鎮/村莊」關係:行政附屬與村民

自治

鄉鎮政府與村莊的關係是考察村民自治真實內容的重要焦點。依 據《村組法》,鄉鎮與村莊的關係將從過去「領導─被領導」關係, 轉變為「指導─協助關係」。但現行《村組織》在有關村委會候選人 資格與素質、宗族與黑色勢力的防範、領導方式、監督制衡、罷免、 村務公開、選務糾紛的調解與仲裁等等問題,均缺乏法律上明細的規 定,43以致所謂「指導─協助」往往演變成「欽定─指派」。 村民自治的核心在於「村民直選」,即具有選舉權的村民依法運 吳毅,〈無政治村莊〉,頁 56。實際上,在中國農村,村級幹部與農民之 間因為催徵收費而發生「扭打廝殺」事件十分常見,這不僅意味著農村稅費 由黨員幹部而不是稅務人員負責徵收,本來就很「反現代化」、很荒唐,也 意味著中國農村裡並不存在民主國家慣行的「財政契約」關係。 孫桂燕,〈「村民委員會組織法」的不足與完善〉,《河北理工大學學報 (社會科學版)》(唐山),2008 年第 1 期,2008 年 1 月,頁 33-37。

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用秘密投票的方式將手中的自治權委托給村民代表,並由獲選的村代 表(村幹部)行使村莊的公共權力(而不是國家權力)。44但許多實證 調查顯示,鄉鎮政府往往憑藉所謂「指導權」,利用各種組織與資源 優勢,介入村民選舉,以直接任命、指定、委派、撤換村委會幹部等 方式,剝奪並侵犯村民的選舉權。45這種越俎代庖的選舉,實際上等於 把村委會當作鄉鎮政府的派出機構,並以行政命令進行約束和管理。 這種指派選舉稱為「操縱型選舉」,並以官員的侵權和村民的疏 離和冷漠為其特徵。調查顯示,中國村民直選中屬於「操縱型選舉」 的村莊數目,要遠多於「競爭型選舉」的數目。46自實施村民自治以 《村組法》第 11 條規定:村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選 舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。請見 〈中華人民共和國村民委員會組織法〉,《中華人民共和國農業部》,1998 年 11 月 4 日,<http://www.agri.gov.cn/zcfg/nyfl/t20060123_540370.htm>。 李小平、盧福營,〈村委會民主選舉中的無序問題分析─以浙江省金華市吳 村為個案〉,《荊門職業技術學院學報》(荊門),第 15 卷第 2 期,2000 年 3 月,頁 11-16;林競君,〈我國村民自治存在的矛盾及其對策〉,《福 建師範大學學報(哲學社會科學版)》(福州),2001 年第 3 期,2001 年 6月,頁 35-37;賀雪峰,〈村委會選舉為何會出現倒退─湖北袁楊、姚周 兩村調查〉,《中國農村觀察》(北京),1998 年第 4 期,1998 年 8 月, 頁 49-53;王孝勇、金精鎮,〈蘇南地區村民委員會的自治及其與鄉鎮政府 的關係─錫山、昆山兩市農村調查〉,《南京師大學報(社會科學版)》 (南京),2000 年第 2 期,2000 年 3 月,頁 47-51;黃世虎、趙建梅,〈關 於村民自治進程中鄉鎮政府權力滲透的思考〉,《淮陰師範學院學報(哲學 社會科學版)》(淮安),2001 年第 1 期,2001 年 1 月,頁 36-39;王曉 旭,〈對有關村委會選舉的 100 封上訪信的分析〉,劉亞偉編,《無聲的革 命─村民直選的歷史、現實和未來》(西安:西北大學出版社,2002 年), 頁 53-62。 景躍進,〈村民自治的空間拓展及其問題〉,《教學與研究》(北京), 2001年第 5 期,2001 年 5 月,頁 21。另根據湖北省潛江市的一項調查,全

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來,鄉鎮幹部粗暴干涉選舉和插手村務的事例不勝枚舉,鄉鎮幹部合 夥侵占「村產」和欺負村民的事件頻頻發生,有學者乾脆稱之為「村 霸政治」,47這種情況有其地方經濟與鄉鎮財政上的客觀誘因。 自人民公社解體並實施聯產承包制以後,生產資料分散到各戶, 鄉鎮政府的財政負擔日益加重,從而也加深鄉鎮政府「向下汲取」的 欲望與衝動,乃至極力擴張體制外的非正常收入。鄉鎮政府向下汲取 以求生存的手段,就是運用各種「潛規則」─如控制村幹部的提名、 操縱選舉過程、決定當選幹部的職位分配等等,或「明辦法」─如發 布命令、目標考核、財務稽核等等,直接或間接滲透、操縱、干預村 市總計 329 名由村民選舉產生的村委會主任,竟有 187 人遭撤換,占了總數 的 57%,請見黃廣明、何衛紅,〈三年撤了 187 名民選村官〉,《中國改革 (農村版)》(北京),2003 年第 2 期,2003 年 2 月,頁 19;另根據中國 民政部 2008 年 7 月的調查,村民選舉中包括私填、塗改選票,聚眾擾亂投 票場所,搶奪或撕毀選票、損壞選票,焚燒票箱、毆打投票人;買賣、偽造 選票,威脅、利誘、限制選民投票等等非法行為,層出不窮,千奇百怪,請 見中評電訊,〈中國:村委會選舉賄選和暴力行為增多〉,《中國評論新聞 網》,2007 年 7 月 10 日,<http://www.chinareviewnews.com/doc/1004/0/5/7/ 100405774.html? coluid=7&kindid=0&docid=100405774>。 李鵬飛、陶霞,〈「村官」職務犯罪若干問題研究〉,《鄉鎮經濟》(合 肥),2008 年第 3 期,2008 年 3 月,頁 124-126;王金利,〈村民自治不 是「村官自治」〉,《鄉鎮論壇》(北京),2002 年第 9 期,2002 年 9 月, 頁 11;王金利,〈村官犯罪現象亟須引起重視〉,《人大研究》(蘭州), 2002年第 9 期,2002 年 9 月,頁 46。當然,解決兩委衝突並非全然沒有辦 法,有些村實行所謂「兩票制」(黨支部先經村民全體投票後再經黨員投票 之後成為村支書),有的村採取「一肩挑」(鼓勵村支書競選村委主任,或 村委主任當選後若同時是黨員,則當然成為村支書),也有的採取「公議 制」,以村民投票方式解決雙方衝突。請見李凡,《中國基層民主發展報 告:2000-2001》(北京:東方出版社,2002 年),頁 15-16;老石,〈評 論:98 份證言表現出的勇氣和正義感〉,《新浪網》,2002 年 11 月 27 日,<http://news.sina.com.cn/c/2002-11-27/0944820319.html>。

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民自治事務,以期最大限度滿足鄉鎮政府的局部利益,乃至把村民自 治蛻變為實際上的次行政組織。48 在實際運作中,鄉鎮政府和鎮黨委經常把村委會當作下屬機構。 特別是在村委會幹部的工資報酬由上級政府轉移支付負擔之後,使村 委會更加依附於鄉鎮政府,使村委會自願行政化並流於形式化。49鄉鎮 政府通過黨指揮、人事干預、資源誘導,通過不改選、強行任命、變 造程序、撤換任期未滿的村委會成員、取消罷免權等等手段,使「鄉 鎮/村莊」之間的「指導─協助」演變成實質上的「官僚─命令」關 係,50使村民自治不是走向民主化,而是官治化。 從財政上來說,村莊的自治權並不包括「村財權」,而是採取 「村財鄉管」。依據國務院規定,鄉鎮政府對村的財政提留不得超 過農民上一年度純收入之 50%,但全國鄉鎮違反此一規定者超過 50%。51在「村財鄉管」上,鄉鎮政府設有「農經站」,負責統籌、提 留、分配村的財產,但農經站在行政上聽命於鎮長,角色類似上級稅 捐單位,所謂「村財鄉管」往往變成「村錢鄉用」。 「村財鄉用」是利益部門化的現象之一,它是鄉鎮政府由「代理 型政權經營者」向「謀利型政權經營者」轉化的伴生現象。在實踐 朱新山,〈村民自治發展的制度困境〉,《開放時代》(廣州),2000 年 第 1 期,2000 年 1 月,頁 94;徐勇,〈論鄉鎮管理和村民自治的有效銜 接〉,《華中師範大學學報》(武漢),第 36 卷第 1 期,1997 年 1 月,頁 19-25;賀雪峰,〈村委會選舉為何出現倒退─湖北袁楊、姚周兩村調 查〉,頁 49-53。 吳理財,〈中國農村治理體制:檢討與創新〉,《調研世界》(北京), 2008年第 7 期,2008 年 7 月,頁 3。 余韜,〈村民自治中行政權干預的思考〉,《遼寧行政學院學報》(瀋 陽),第 10 卷第 6 期,2008 年 6 月,頁 45。 金太軍,〈「鄉政村治」下的村民自治─鄉鎮政府與村委會之間的制約關係 分析〉,《社會主義研究》(武漢),2000 年第 4 期,2000 年 8 月,頁 62。

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中,「村財鄉用」的虛假名目相當繁多,從借用、墊、扣、嫁接、轉 支等等,52使村民的「財政自治」權限受到很大的傷害,使本應「由民 做主」演變成「為民做主」。

陸、第三層─「村莊/村民」關係:菁英主導的村民

自治

這裡所稱的「菁英」是指擁有權力與地位的「村黨支部」(其負 責人簡稱「村支書」)和村委會主任(俗稱「村官」);而這裡所說 的「主導」,是指村支書的獨裁作風或村委主任的「越位自治」,因 此,本節所稱「菁英主導」,一指幹部的專擅與侵權,二是指「兩 委」(村支書 vs.村委主任)形成的兩個權威中心共同破壞村民自治的 民主本質。無論是「菁英專治」或「兩委矛盾」,在本文都被視為國 家下沉在村莊領域的發酵作用。 一個真正、完整、充分的村民自治,應由全體村民共同參與,實 現對村務活動管理的民主化,但在實際運行中,「合議─代行」的村 委會往往往變成「專斷─獨行」,進行一種「越位自治」,使得自治 權集中於村委會,甚至集中在「村委主任」一人手中,「村民自治」 異化成「村官自治」。 「菁英專治」是指幹部(包括村支書、村黨支部黨員)對村民自 治的包攬、操縱、違法、擅權、侵犯等等行為。基於村民自治本是國 家下沉的產物而不是「還權於民」,基於村幹部身份的二重化和角色 邊緣化,53村幹部居於國家與村莊的交匯點,其權力來源於村民的推選 沈玉林,〈「村財鄉管」成了「村財鄉用」〉,《鄉鎮論壇》(北京), 2001年第 6 期,2001 年 6 月,頁 18;楊善華、蘇紅,〈從「代理型政權經 營者」到「謀利型政權經營者─向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權〉,《社 會學研究》(北京),2002 年第 1 期,2002 年 2 月,頁 17-24。 吳毅,〈雙重邊緣化:村幹部角色與行為的類型學分析〉,《管理世界》

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但又承擔上級任務的交辦,在兩難中,村幹部必須妥善控制並運用村 委會(包括村委主任和委員),使其成為完成「雙重任務」的籌碼。 因此,村幹部選擇上述一系列「專治」行為是一種很自然的結果。 依據《村組法》的精神,村民通過村委會、村民代表會議、村民 大會等「三會」實現村務管理,但所謂「民主管理」往往是「有名無 實」,而幹部的干涉壟斷卻是「有實無名」。在各種村務中最重要的 「財務」,但依據戴慕珍(Jean Oi)在江蘇與廣東的實證研究,在集體 經濟比較發達的村莊,村莊的財政權總是掌握在「村支書」手中。對 此,戴慕珍的解釋是,由於整個村民自治制度並沒有提供任何措施來 保障村支書的權力地位,處於這個職位的人就有可能利用現有的權力 資源來控制村委會,以降低個人的政治風險,並傾向於以「支部包 辦」來擴張幹部的權力,以致經常導致村委會集體辭職事件(如山東 省 57 名村委集體辭職事件)。54

柒、結論

本文並不武斷否定中國的村民自治未來容有走向「中國式民主」 (北京),2002 年第 11 期,2002 年 11 月,頁 78-85。

Jean Oi, “Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Government,” in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper & Tsang Shu-ki, eds., China Review 1996 (Hong Kong: The Chinese University Press,

1996), pp. 125-144. 有關「山東 57 名村委集體辭職事件」,請見崔士鑫, 〈「村官」為何要辭職─對山東 57 名村委會成員集體要求辭職事件的調查 與思考〉,《人民日報》,2001 年 3 月 21 日,<http://www1.peopledaily. com.cn/BIG5/shehui/46/20010321/421651.html>;〈「村 官」為何 要辭 職 ?〉,《 中 國 網 》,2001 年 3 月 21 日 ,<http://www.china.com.cn/ chinese/2001/Mar/25610.htm>;李長虹,〈人民時評:談「村官集體辭 職」〉,《人民網》,2001 年 3 月 23 日,<http://www1.peopledaily.com. cn/GB/guandian/26/20010323/423669.html>。

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的可能性,也無意將本文歸屬於「中國村民自治的悲觀派」。本文所 謂「非關民主」(Disregarding Democratization)並不等於「不民主」 (Undemocratic),而是指「非民主化」(Non-democratization),本文 也無意武斷認定中國村民自治必須走向西方民主才是「真民主」(True Democracy),也不否定中國村民自治有自身發展的邏輯。惟通過「三 層模式」的分析,中國村民自治基本上是國家政權下沉的過程與結 果,它通過政權下沉的吸納和擴張,在中層(第二層)表現出明顯的 行政附屬性,在底層(第三層)則表現出「菁英專治」(專擅治理) 的特徵。 本文質疑「基層民主論」的觀點難以成立,說明村民自治不是為 村民的民主權利,而是為了通過「訓育」而進入「黨治」,是一種 「公民訓練制度」;「基層民主論」對村民自治過度樂觀和高度期 待,正是因為混淆的自治與民主、混淆了自治與治理、混淆了國家權 力與公共權力、混淆了國家收益與村民權利的區別。而「村民抗治」 的頻頻發生和廣泛存在,說明了正是因為村民自治無法真正保障村民 的利益,才導致村民對國家下沉的抵制,而「三難」現象,則說明了 村民的選舉權、言論權、監督權均受到很大的限制。 鄉鎮政府向來把村民自治是為自身派出的行政附屬體(但並不意 味本文把村民自治視為「基層政權」),其不僅把「指導─協助」異 化成「欽定─指派」關係,還通過各種資源的、人事的、財務的操縱 與干預,實現對村民自治的行政控制;至於在村莊內部,幹部專治和 兩委矛盾,造成村民自治的紛擾和退化變形,導致村民民主權利的空 洞化。 本文不否認村民自治的必要性及其在「公民訓練」上的意義。對 照於「人民公社」時期農民幾乎對政權言聽計從,今日的農民尚且還 敢「抗治」,顯示中國大陸人民的主體性正在提高。但以目前實施情 況來看,距離民主化目標還有一段距離。截至目前,中國村民自治體 現的主要是國家政權對鄉村社會的系統性改造,是國家下沉的行政附

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屬物。

(收件:97 年 12 月 21 日,修正:98 年 7 月 21 日,採用:98 年 7 月

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參考文獻

中文部分

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Disregarding Democratization: Triplex Analysis

of Chinese Villagers’ Self-Governance

Kuo-chen Sung

(Research Fellow, Division of Mainland Chinese Economy & Society, Institute of International Relations, National Chengchi University)

Abstract

This article inspects the general viewpoint of “the villagers’ self-government is the China democracy at the grassroots level system”, and proves the Chinese villagers’ self-government by no means one democratic institution. This paper revises “state/society” relation into three patterns of “state/country”, “country/village”, and “village/villagers” model, so as to analyze the Chinese villagers’ self-government as the product of state submergence. Chinese villagers’ self-government is essentially one highly compliant and immature sub-administration, it exercises in the domination of administrative commands and elite monopoly as a result that it digressed from the way to democratic autonomy. However, if looking from the system operation one can find that some exceptions also grow outside party-state training result.

Keywords: Villagers’ Self-government, Basic-level Democracy, State/

參考文獻

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