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Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6490

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第一章 緒論

第一節 研究動機

在傳統思維上,高生育率和高死亡率是一種社會必然的趨勢。然而,隨著醫藥的發 達,人們越來越顯長壽,社會亦逐漸形成一種老化的現象,取而代之的是一種低死亡率 的社會趨勢。當個人主義逐漸取代集體主義之下,多子多孫多福氣這樣的傳宗接代的想 法已逐式微,而隨著經濟不景氣、政治不穩定以及生活型態的轉變,反傳統不願生小孩 的夫妻愈行普遍,甚至有部分的原因是因為求學的時間延長,造成晚婚、晚育及不孕的 現象,除了低死亡率所形成的老化現象外,低生育率所造成的少子化的問題也為這個老 化的社會帶來衝擊,轉變為現代法則下的低生育率和低死亡率,這似乎已慢慢宣告少子 化時代的來臨。 20 世紀初期已開發國家呈現生育率相對低落之狀況,甚至在近期更出現驟降。1960 年代初期,已開發國家女性一生中平均生產 2.7 人,目前更跌落至 1.6 人。其中,美國 生育率大約是 2.0 人,這已是已開發國家中高標準,而日本的生育率則已滑落到 1.4 人, 義大利的生育率則為 1.2 人,這也是全球最低的生育率。然而,開發中國家亦有相同的 趨勢,自 1960 年代末至 1990 年代末,墨西哥生育率 6.8 人降至 2.8 人。印度也從 5.7 人降至 3.1 人,而在中國大陸方面,更因為「一胎化政策」更從 6.1 人降至 1.8 人。(鍾 俊文,2004) 二次世界大戰後,大量的嬰兒潮造成的生育過量曾經是人類最大的絆腳石,而有愈 來愈多的國家面對的已不再是生育過多的問題,取而代之的是少子化所造成的人口老化 危機。「兩個恰恰好,一個不嫌少」的口號,言猶在耳,曾幾何時「三個不嫌多」已成 為新人口政策的主要訴求。隨著我國生育率逐年銳減的情形下,未來青壯年人口會隨之 減少,老年人口會逐漸增多,進而影響整個社會之整體生產力,因此,要能維持適當人 口成長,實為我國人口政策之重要課題。

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台灣近年來,生育率快速下滑,新生兒人數由 1981 年之 41.4 萬人,降至 2004 年之 21.6 萬人,由於 2004 年總生育率已降至 1.2,離替代人口生育率 2.1 越來越遠,未來幾 年可能會跌至低於 1 以下之水準。

據美國非官方研究組織「人口參考局」(Population Reference Bureau,簡稱 PRB)公 布「世界人口調查數據」1顯示,台灣女性 2004 年 TFR2為 1.8,2005 年已跌落至 1.1, 甚至與亞洲地區其他國家比較,均較中國的 1.6 人、日本 1.3 人及新加坡 1.2 人為低,已 是全球生育率低的國家(如表 1-1)。(趙元斌,2006) 表 1-1 台灣地區人口成長與世界主要國家之比較 項目 國別 年中人口數(百萬人) 粗出生率(%) 粗死亡率(%) 總生育率(%) 中華民國 22.8 10 6 1.1 大 陸 1,311.4 12 7 1.6 日 本 127.8 9 8 1.3 韓 國 48.5 9 5 1.1 新 加 坡 4.5 10 4 1.2 美 國 299.1 14 8 2.0 加 拿 大 32.6 11 7 1.5 瑞 典 9.1 11 10 2.4 法 國 61.2 13 9 3.6 德 國 82.4 8 10 3.9 義 大 利 59.0 10 10 1.3 澳 洲 20.6 13 6 1.8

資料來源:美國人口資料局(Population Reference Bureau, Inc.)編印 2006 World Population Data Sheet。

根據有 75 年歷史的美國非營利民間機構--人口諮詢局(Population Reference Bureau,

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2006World Population DATA SHEET 網址:http://www.prb.org/

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PRB)的研究,貧窮國家人口過剩,富有國家生育不足,正促使富有國家必須大開國門歡 迎外來移民。要求各國政府開放移民政策的壓力,大多來自為勞力短缺所苦的企業界。 過去 1 年多來,幾十個工業國家開始或擴大採用經濟優惠措施獎勵生育,包括現金補貼、 減稅優惠以及延長育嬰假期間等方法3 而經濟合作發展組織(OECD)研究發現指出,「減稅」效果極差,「直接現金補貼」 效果稍好一點點。日本曾擬定少子化對策草案,將小孩成長期分為五階段進行各項補 助。然而,生育意願未必能提高,但光主要補助政策就需數千億日圓,財源籌措問題難 以解決。比台灣更早面臨少子化問題的歐美日等先進國家,他們的經驗已經告訴我們上 述兩項政策效果極差。目前以「提供幼兒照顧服務」是最有效的鼓勵生育方式。換言之, 政府是否提供三歲以下的托兒服務,跟生育率有顯著的正相關。這也解釋出北歐、加拿 大、紐西蘭或美國等幼兒托育服務較完善的國家,生育率都高於平均值。然而,台灣各 縣市仍然以「減稅」與「直接現金補貼」兩項政策作為鼓勵生育之政策4,而這樣的政 策是否能為台灣的生育率帶來些許轉機,實值得討論之處。 依據內政部之統計,台灣總生育率在 1950 年代後開始長期下跌,至 1984 年更跌破 替換水準5至 2.055,台灣每年新生兒的人數有下降之趨勢,由 89 年的 39.7 萬、90 年的 25.8 萬,一路下降至 91 年的 24.7 萬、92 年的 22.7 萬及 93 年的 21.7 萬。在短短的四年 內下降的幅度達 45%以上,少子化現象顯示出台灣人民愈來愈不願意或不敢生小孩。 台灣自 1920 年代以後,因為傳染病得到適當的控制,另一方面也因為營養與保健 有相當改進,嬰兒死亡率得以迅速降低,而隨著自然人口不斷增加之後,人口自然增加 率從 1960 年代超過千分之三十,降到 1995 年千分之十左右,換句話說,育齡人口生育 行為已逐漸改變。(陳寬政、王德睦、陳文玲,1986) 事實上,少子化問題所造成的生育率下滑,在已開發中國家是普遍存在的一種現 準,在無死亡的情況之下,渡過其生育年齡期間以後,一生所生育的嬰兒數或生育率。 3 http://kids.taipei.gov.tw/newsPaperContent.asp?sno=234 4 http://www.fhl.net/main/netopics/netopics1021661.html 5 替換水準(Replacement Level):即每一對父母所生育之子女數,均能活到遞補上一代人數,人口的完全 替換水準為 2.1。

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象,像是日本、法國或是新加坡等遠在二十年前就已面臨這方面的問題,在經過若干具 體鼓勵生育之措施下,隨著時間的累積,直至近年才有明顯的成果出現。而為了平衡老 人過多,青壯年過少的失衡現象,以免造成產業界人才與勞動力供應短缺的現象,隨著 人口結構逐漸轉變之後,鼓勵生育即成為各國政府急需解決的問題之一,而有極大部份 的國家均以經濟誘因的方式,作為鼓勵生育之政策。然而,這樣的現金補貼方式是否真 能提高目前已當務之急的少子化問題呢?雖然台灣人口不會立即減少,但隨著年年遞減 的狀況下,勢必對產業之勞動人口造成莫大衝擊,總體而言,除中國人有龍年生龍子的 迷思生育率較高外,其歷年的總生育亦呈現下降趨勢(如圖 1-1)。 而在台灣方面,為了鼓勵婦女生育,各縣市面對少子化的狀況,多半是採行婦女生 育津貼政策這類的經濟誘因進行補助。目前台灣各直轄市及其他縣(市)中,只有新竹縣、 苗栗縣、嘉義縣、臺南縣、臺東縣、新竹市、臺南市、金門縣及連江縣是全縣、市發放 一般婦女生育津貼,其中又以新竹市的補助金額最高。新竹市人口自然增加率有日漸增 加之趨勢,為目前台灣各縣市之冠。新竹市獎勵生育作為,相對具有成效。為瞭解這項 措施是否真能發揮鼓勵生育之效?希望藉由本研究的探討,進一步檢視新竹市政府的婦 女生育津貼政策對獎勵生育是否有效。 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 人口替代水準 總生育率 (人) 女性勞參率逾40%(1983年) 戰後嬰兒潮 推行家庭計畫,提供多種安全有效 避孕方法(1964年) 1.1992年人口政策轉為「維持 . 人口合理成長」 2.1992年開放大陸配偶來台居留 龍年 龍年 龍年 年 圖 1-1 我國總生育率趨勢圖(行政院內政部統計處,2002)

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第二節 研究目的

社會福利政策往往是一種基於利他與良善的動機,企圖發揮照顧福利之功能,並依 其民眾需求為依歸,以「供給」與「需求」兩大方向作為基礎考慮,唯有充份瞭解不同 社會福利服務對象的實際需求,才有可能在有限的資源下作出最有效的資源配置,以期 滿足受助者之需求。 由於社會福利政策的屬性大多取決於普及性以及選擇性,普及性的社會福利是強調 每個人都可以獲得此項福利,而選擇性社會福利則是有特殊需求才可以被界定為救助對 象,並需要符合一定資格方能獲得福利。好比低收入戶補助是一種選擇性福利,而婦女 生育津貼則是屬於普及性的社會福利政策。 普及性的社會福利在給付水準上有其特點:不會因為職業、性別、所得高低而有所 差異;然而因不同職業別、所得等級間所造成的給付水準均相同,勢必造成政府財政上 之負擔,甚至形成浪費的現象;而其普及性的社會福利亦可能會影響其他社會福利資源 配置而產生排擠效應。 「津貼」經費通常來自於國家稅收,只要符合領取資格均可以獲得給付,其資格有 年齡劃分(例如:老人津貼),也可以是身分劃分(例如:婦女或兒童津貼),更可以是所 得的劃分(例如:低收入戶津貼),政府應保障每個國民能分配到基本維生的社會資源。 大部份津貼均為普及式免繳費之給付,也稱為人口特性給付,是一種普及的社會公民 權。其特質有其四項:(1)無須資產調查的普及權利。(2)財源來自一般稅收,政府負擔 沉重。(3)津貼金額的表現意義大於實質的保障。(4)具有財政幻覺(fiscal illusion)6民眾接 受度高。 本研究欲探討新竹市婦女生育津貼自施行後,是否照原訂福利政策執行?婦女生育 津貼其目的在於鼓勵生育,但僅以胎數的金額補助是否達到鼓勵生育之效益?推行的績 6 財政幻覺係當公共財之提供僅使部分民眾受益,然其成本卻須由全體國民繳納的租稅共同負擔時,受益 民眾往往認為其成本負擔偏低,甚至可藉由逃漏稅行為規避稅負,因而極力要求政府多提供公共財,

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效如何?是否可以作為解釋新竹市生育率提高的原因?本研究欲探討該項福利政策之 條件是否符合鼓勵生育之原意。本研究希冀從婦女生育津貼執行成果,並在訪談相關人 員及問卷調查後,分析執行者及受益者對於政策之認知及滿意度,並提出相關建議與改 進方向,用以評估婦女生育津貼的實施成效。

第三節 研究問題

為瞭解目前實施的狀況是否如預期理想或有其他需要改進之處,本研究試著進行相 關之探討,以了解婦女生育津貼政策執行之成效如何,另探究政策執行者之態度如何, 及目前政策受益者對於婦女生育津貼現況態度如何?同時為下列問題尋求解答,並對政 策制定者、政策執行者提出其相關建言: 綜合前述種種現象與問題,將本文問題歸納如下: 一、婦女生育津貼的基本概念、相關理論、實施概況與歷史沿革為何? 二、政策執行者對於婦女生育津貼的看法及實際作法如何? 三、政策受益者對婦女生育津貼之政策滿意度為何? 四、學者專家對婦女生育津貼政策看法為何?是否達成預期之目的? 導致公共財數量不當增加。

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第二章 文獻探討與理論基礎

本章主要的目的是研究婦女生育津貼政策對新竹市生育率可能造成之影響。因此, 首先將先探討人口轉型理論以瞭解少子化形成之成因,進而從政策執行面、受益面去評 估政策之適當性,並依國外鼓勵生育之相關文獻,加以分別整理歸納說明。

第一節 人口轉型

人口(population)是構成社會的一項原素,在社會學中通常指一地區內的群體。強調 的是人的數目,即個別的人或人類有機體單位,在一特地空間上集匯而成的總體。任何 一個特地地區內的人口聚集,所呈現的狀態或特徵,像是動態性的人口出生、死亡、遷 徙、人口分布狀況,或是靜態性特定時間內的組合及數量的變動,都稱之為人口現象。 人口的存在和發展會受到一個社會人口的自然變動(人口的出生和死亡)、遷移變動 (人口在空間上的移動)、社會變動(人口社會構成的變動)這三種變動的總合形成一種人 口過程。(葉至誠,2003) 當人口學者試圖解釋人口變遷,從西方國家之人口經驗發展出「人口轉型理論」, 而人口轉型理論也因為世代更替之過程,被視為現代人口理論之核心。而所謂的人口轉 型係指農業經濟演化至工業化或是都市化,所造成低生育率、低死亡率之結果。其型態 可分為四種:高出生率高死亡率型、高出生率逐次下降死亡率型、出生率及死亡率同步 下降型,以及低出生率低死亡率型。(如表 2-1)而人口轉型理論通常是說明生育率與死亡 率之變動對總人口成長之影響,並分析此種變化所造成因素之影響。(丁庭宇,1986; 孫德雄,1985;孫德雄、張明正,1988;國立編譯館,1985;蔡宏進、廖正宏,1987)

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表 2-1 人口成長型態及成因 人口成長型態 死亡率 出生率 地區 高出生率高死亡率型 食物及醫療缺乏、衛生條件差 易造成死亡率高。 鼓勵早婚,缺乏節育技術,造 成出生率高。 原始部落社會 高出生率逐次下降死亡率型 國際援助讓防役及衛生醫療 效果顯著,造成死亡率改善。 鼓勵早婚及生育增加勞動人 口,缺乏節育技術,造成出生 率高。 亞、菲、拉丁、 美洲等國家 出生率及死亡率同步下降型 食物、醫寮、衛生及防役均有 進步,死亡率逐漸下降。 教育及節育觀念穩固,隨著婦 女就業率增加,造成生育率降 低。 開發中國家 低出生率低死亡率型 醫療、衛生、防役條件理想, 國民壽命延長。 國民知識水準增加、男女教育 及就業普遍,獨身人口增加, 節育極有成效。 已開發國家 資料來源:高雄中學地理學習社群網站, http://content1.edu.tw/query/resource.do?category=content.htm&position=/senior/geo/ks_ks/&position1=/senior /geo/ 轉型的過程即是「人口成長的階段期」,而人口學家 C.P.Blacker 將其分為五個階段: 第一期為靜止階段-高出生率與高死亡率;第二期為早期擴張階段-高死亡率,但死亡率 已逐漸下降;第三期為晚期擴張階段-出生率與死亡率都已開始下降,但死亡率下降的 狀況更為明顯;第四其為低度靜止階段-低出生率、低死亡率;第五期為衰退階段-出生 率與死亡率均低,且人口呈現負成長(方昭文,2002)。一般而言,出生率與死亡率高的 地區,幼年人口較多,人口形成「年輕化」,而出生率與死亡率皆低的地區,老年人口 所佔的比例提高,人口形成「老年化」(劉金山,2003)。 一、影響人口轉型相關因素: (一)出生率 出生率與生育率是人口出生變化之衡量指標。

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1.粗出生率 粗出生率為一般所稱之出生率,係指一年內每千位年中人口之平均活產數。若以公 式表示為: 一年內出生之活產總數 粗出生率 = 年中人口數 * 1000 2.一般生育率 一般生育率係指一年內每一千位育齡婦女之平均活產數,不論已婚或未婚。在國際 間或地區間相比較時,比粗出生率更具意義。育齡通常指十五歲至四十四歲,但依國情 不同亦有用十歲至四十四歲或十歲至四十九歲,我國則採用十五歲至四十九歲。育齡婦 女一般生育率是所有育齡婦女年齡別生育率之總平均。若以公式表示為: 一年內出生之活產總數 一般生育率 = 15-49 歲之有偶婦女年中人口數 * 1000 3.總生育率 總生育率係指一個假設世代的育齡婦女按照目前的年齡別生育水準,在無死亡的情 況之下,渡過其生育年齡期間以後,一生所生育的嬰兒數或生育率。 (1)單一年齡時:育齡婦女總生育率=各育齡婦女單一年齡別生育率的總和。 (2)五歲年齡組時:育齡婦女總生育率=各育齡婦女年齡組別生育率的總和乘以五之 積。 (二)死亡率 衡量人口轉型因素除了出生率外,另一個指標是死亡率。死亡率係指某年人口的死 亡數與該年年中人口總數之比率,亦即每千人口之死亡數。若以公式表示為: 一年內出生之活產總數 粗死亡率 = 年中人口數 * 1000

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從政治或科學的角度去分析,過去在戰後時期,為了抑制人口的增加,生育率的下 降是一種必然的趨勢(Coghlan,1903;Hicks,1978;Santow,Borrie and Ruzicka,1988), 也因為現今社會經濟的變遷使然,低生育力在已開發中的國家是種必然的解釋。經濟壓 力是低生育率最主要的原因。根據這個想法,經濟與物質的問題會使家庭成員的選擇備 受阻礙,換言之,居住在一個富有的已開發中國家,小孩的減少是種必然的趨勢。當婦 女逐漸走出家庭出外工作,不再只是男人出外打拼養家糊口時,婦女的角色不再只是單 純的生育子女和撫養,取而代之的是一種對等的養家立場。所以,我們能明白,社會制 度方法判斷,低生育力與社會制度有結構上的關聯,且生育力變動的解釋在於社會的變 遷。(Fahey、Spéder,2004) 隨著婦女的意識抬頭,勞動力市場增加婦女角色,加上避孕、墮胎的自由化造成低 生育的趨勢,當婦女能獨立決定生育孩子的時機,或是保持不生育狀態,生育率的下降 是可以預見的(Pearce、Laihonen,1999) 近二十年來,台灣人口的變化與其他開發中國家一樣,都是歷經低死亡率,然後是 低出生率這樣的人口的轉型,台灣的家戶人口數已逐漸減少,最引人注目的莫過於少子 化的現象產生。台灣從 1951 年的金字塔型(小孩、青壯年居多,老人很少)到 1991 年的 小孩人口逐漸減少,青壯人口成為主力,老人不斷增加,並預估 2031 年後將逐漸形成 倒金字塔型。 行政院經建會指出,台灣地區出生人口及粗出生率有逐年下降之趨勢。而有愈來愈 多的婦女晚婚或是晚生育子女,隨著婦女生育第一胎的平均年齡與胎次及全年之出生嬰 兒數等指標來看,即可預期未來婦女生育率將有逐年遞減之趨勢(如表 2-2)。 隨著婦女生育率呈現下滑趨勢,顯示出「少子化」的時代已經來臨。其成因主要是 與價值觀念轉換有關,例如:(1)「養兒防老」的觀念在人權自主的社會觀念及老人福利 的社會制度衝擊下,已有逐漸動搖的現象,多子多孫不再是人生成就之表徵。(2)男女平 等的觀念使得女性受教育及就業機惠大增,女性積極投入職場工作,不再以生兒育女為 一天職。(3)優生學理論認為生育多者無力照顧下一代,不如生育少者能夠集中精力培育

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良好的下一代。(4)台灣社會經濟發展,增加了許多就業機會,使婦女生育次數減少,撫 育子女的期間也縮短。(5)「生小孩不是幾塊錢的問題」。內政部研擬提高新生兒及有子 女家庭的免稅額度來鼓勵生育,但根據歐美國家的政策,鼓勵生育的措施總是失敗,故 即早思考整體人口結構轉變的因應之道才是正確的著眼點(林貞雅,2003)。 表 2-2 台灣地區婦女結婚生育胎次統計 年別 1980 年 1990 年 2000 年 2001 年 2002 年 第一胎生育年齡(歲) 23.0 24.9 26.2 28.2 28.2 第一胎者 36.4 43.0 46.6 49.8 50.2 第二胎者 31.1 36.0 36.7 35.3 36.7 出生嬰兒 之胎次(%) 第三胎以上者 32.5 21.0 16.7 14.9 13.1 總生育率7 (個) 2.5 1.8 1.8 1.4 1.3 資料來源:行政院經建會(2002),中華民國台灣地區 91 年至 140 年人口推計說明。 二、人口轉型所帶來的影響: (一)國防層面 實施徵兵制主要的目的:平時廣儲戰力於民間,戰時則能迅速動員,結合民間力量 支援作戰,以展現整體國力並維持國家安全,然而,隨著少子化所帶來的衝擊,役男人 口已逐年減少,未來將可能出現役男荒之現象,而我國自古以來「好男不當兵」的觀念, 根深於社會各階層,由於軍人職業特性不自由、受約束,生活不穩定性極高,相對影響 國家人力資源投入軍中及以軍旅生涯為終生志業之意願,實為國軍長期以來募兵不足之 主因。不可否認地,台灣兵役制度目前正朝向「募兵為主、徵兵為輔」的方向發展,然 而,單一募兵制,政府必須有充分的財力支應,除大幅增加國防預算外,對政府整體施 政及國防軍事投資均產生重大排擠作用8 7 總生育率係育齡婦女(15-49 歲)依目前年齡別生育水準,在無死亡情況下,一生所生嬰兒數。 8 http://72.14.235.104/search?q=cache:t_iD5jbR8XIJ:www.new7.com.tw/weekly/old/888/888-066.html+%E5%B 0%91%E5%AD%90%E5%8C%96+%E5%BE%B5%E5%85%B5%E5%88%B6&hl=zh-TW&gl=tw&ct=clnk& cd=6

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(二)教育層面 1.新生人數減少問題:1951 年至 1980 年國內嬰兒出生數,每年約為 40 萬人,2005 年已逐漸降至 20 多萬人,其下降幅度相當大。據 2006 年統計,國小六年級的畢 業生超過 31 萬人,新入學的小一新生因為是龍子龍女,人數略多,卻也只有約 28 萬人,隨著國小人數持續減少,高等院校的「退場機制」卻未發生作用,目前 的大學錄取率已高到前所未見的滑稽程度9。估計未來,台灣日後的新生入學人 數,將可能面臨不到 20 萬人的景象,突顯出未來學校可能會面臨都市地區招生 不足,而偏遠地區必須減班或廢校的情形。 2.流浪教師過多問題:教師聯合甄選錄取率創新低,國小教師錄取率僅 0.78%,教 職一位難求,流浪教師滿街造成儲備教師過多的問題,對教育政策和教育資源勢 將造成極大的衝擊。台灣省教育會推估,2007 年起,國小教師缺額將呈現負成長, 非但沒有缺額,還會有現職老師遭到資遣10 (三)經濟層面 少子化最直接的經濟衝擊,就是未來的勞動力供應失調造成後繼無力的現象,進而 衝擊政府賦稅體制。生育率下降最主要的結果就是造成人口老化,使之未來青壯年人口 扶養老年人口的負擔加重,勞動力之減少,造成生產力之不足形成經濟之委縮,而勞動 人口的斷層,形成稅收來源不足,將帶來「僧多粥少」青壯人口勞動供給不足以支應老 年人口之現象。 三、影響生育之相關因素: (一)生育意願缺乏因素 1.頂客族:當家庭逐漸轉型,雙薪家庭的個人意識逐漸抬頭,「養兒育女」不再是必 9 http://gb.udn.com/gb/mag.udn.com/mag/column/storypage.jsp?f_MAIN_ID=216&f_SUB_ID=1567&f_ART_ID =45636 10 http://news.yam.com/chinatimes/garden/200608/20060801119761.html

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然的家庭觀念,三代同堂的在現今的社會已逐漸式微,為了追求人身自由、經濟 自由、工作自由,許多夫妻決定要當頂客族,惟盡情的享受單純的夫妻生活,不 受孩子約束及干擾是一種全新的家庭生態。 2.晚婚族:根據內政部人口政策資料(2005),1974 年新郎初婚年齡為 26.7 歲;新娘 初婚年齡為 22.3 歲,直至 2004 年新郎初婚年齡提高至 30.7 歲;新娘初婚年齡為 26.9 歲,已逐漸顯現出晚婚現象,而隨著教育的普及化與多元化,婦女受教育的 意願增加的狀況下,當受教育的時間逐漸往後延伸的狀況下,在不斷追求學歷的 當時,亦容易造成晚婚、晚育現象的普遍性。 3.不孕者:依照我國全民健康保險法規定,因子宮內膜異位、腎上腺、甲狀腺等疾 病引起之不孕症,其檢查及給藥,屬健保給付範圍,而第39條11規定,人工協助 生殖技術不在全民健保之給付範圍,像是注射排卵針每周期大約一萬元;人工受 精約為一萬五千元;人工生殖約為十二萬元;而試管嬰兒的治療費用亦相當昂 貴,平均二至三次的療程,就得花上新台幣二十五萬元至四十萬元,費用可觀。 伴隨著工作壓力,或是先天受孕能力不足的狀況下,在心有餘力不足的情況下, 不孕症之醫療花費並非所有家庭都負擔得起,即使有生育小孩的意願,易因為經 濟之負擔,而無法提高生育率。 4.不婚族: 2001 年結婚對數為 16.7 萬人,但直至 2004 年已降至 12.9 萬人,這數 據顯示經濟不景氣,在經濟基礎尚為穩定下,容易造成許多男女對婚姻產生恐 懼,害怕自己未來可能都吃不飽,又如何能夠結婚與另一半共築家庭,同時易降 低生育意願。結婚雖然不是生育小孩必要的條件,但在台灣卻是重要的條件,由 於台灣婦女對於未婚生子的想法仍存傳統思維下的芥蒂,非婚生的比例自 2001 年為 3.62%直至 2005 年增為 4.01%,雖已有增加趨勢,但比例仍顯不高(如表 2-3), 在考慮到未來經濟基礎薄弱,可能無力負擔養育小孩的責任當時,即使不小心懷 孕,也會選擇墮胎。

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5.避孕族:過去在醫療不發達的時代,即以殺嬰、墮胎等方式作為小孩的選擇權, 而現今社會,隨著醫療科技的進步,避孕術的知識與運用技術越來越純熟,成為 目前生育抉擇的重要因子。當保險套、子宮帽、避孕器、避孕貼片、避孕針、避 孕藥、事後藥、墮胎藥、結紮手術及墮胎手術這類的避孕行為越來越普遍,容易 造成父母選擇性生育,進而決定要不要小孩的現象。 表 2-3 歷年婚生、非婚生、棄嬰或無依兒童出生登記人數 出生登記人數按婚生、非婚生、棄嬰或無依兒童 婚生 非婚生--已認領 非婚生--未認領 棄嬰或無依兒童 年別 合計 男 女 合計 男 女 合計 男 女 合計 男 女 非婚生占 出生總人 數比率 2001 250,858 130,704 120,154 3,882 1,970 1,912 5,551 2,886 2,665 63 36 27 3.62% 2002 238,521 124,805 113,716 3,415 1,735 1,680 5,530 2,963 2,567 64 35 29 3.61% 2003 218,978 114,801 104,177 1,846 970 876 6,184 3,178 3,006 62 35 27 3.54% 2004 208,471 109,450 99,021 1,445 808 637 6,442 3,348 3,094 61 33 28 3.64% 2005 197,572 103,143 94,429 1,622 838 784 6,623 3,378 3,245 37 19 18 4.01% 資料來源:內政部兒童入口網站 http://www.cbi.gov.tw (二)教養成本過高因素 在決定有孩子之前,如果考慮到養育小孩的成本增加,夫妻會因為成本的增加而 傾向反對擁有小孩,因而造成生育力之下降(Becker,1981)。最明顯的狀況是生育越多 的大家庭已越來越少(Fahey and Spéder,2004)。

現在的人都怕生小孩,因為從孩子出生到大學畢業,保守估計 500 萬元跑不掉,如 果採「精緻養育法」的家長,寒暑假更不惜花大把銀子送孩子出國參加冬夏令營隊或遊 學,這樣的家長,把孩子栽培到研究所畢業,花費更要高達上千萬元12 正所謂「生育容易教養困難」,在現行福利制度不夠完備的狀況下,托育、教育及 11 立法院法律系統:全民健康保險法 http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw 12 http://blog.webs-tv.net/therock77/article/1289792

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養育經費的龐大容易讓已婚夫婦對於生育小孩產生怯步,寧可樂當頂客族,維持兩人共 通生活,也不願意擁有小孩。 根據 2004 年行政院衛生署國民健康局針對 2,546 位 20~39 歲民眾所作的「國人對婚 姻與生育態度電話調查」結果,受訪者認為政府為提高生育率應採行的措施依序為「1. 改善教育制度或降低教育費用(43.3%)」、「2.改善社會經濟(23.5%)」、「3.改善社會治安 (16.2%)」、「4.提高社會福利制或改善社會制度(14.5%)」、以及「5.提供生育補助(11.7%)」, 由此可知,教養費用對於國人是否生育存在著重要因素。(王雲東,2005) (三)教育程度因素 社會學專家陳寬政教授指出,近十多年來,台灣高等教育急劇擴張是生育率下降的 主要原因之一。有很多年輕女性受過高等教育大學畢業後,要找工作進入職業市場。在 這個階段,30 歲以前生育對這些女性造成很大的機會成本,在這樣的狀況下,她們寧可 選擇不生或晚生13 當婦女的教育程度提高時,小孩數目也會減少,生育數的多寡是被控制的。教育程 度與生育率之間有負向關係,是因高教育程度的女性比低教育程度的女性取得較高的工 資率所造成的差異所致。另外,高教育程度的婦女對於生育過程及避孕術有較佳的了 解,利用這些知識使實際子女數與期望子女數一致,意外生出的子女會較少14 許多先進國家中高學歷的女性因為就業率改善,當女性社經地位抬頭、較傾向獨立 生活與思考,會因為考慮子女養育精神或經濟成本過高,往往不會充分實現生育理想或 期望。美國富比士雜誌根據美國奧斯特大學心理學教授林恩所完成的研究指出,智商越 高的女性,生育意願有愈低的現象。(張明正,1996:楊小嬪,1997) (四)社會現象因素 13 http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voanews.com/chinese/archive/2005-06/w2005-06-16-voa86.cfm 14 http://www.asia.edu.tw/information/information_04/view_content.asp?id=243

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人們會因為未來擁有一個小孩的狀況,會影響未來的生活而做出一個選擇。 (McDonald,2001)然而,Beck(1999)認為,社會越來越朝向一個風險論,婦女參與勞動, 遠比擁有一個小孩更來的重要,因為當收入降低,支出相對變高的狀況下,容易反應出 不安全感。對婦女來説,當他們拋棄傳統婦女的角色,可以在生育子女及撫養子女之外 擁有新選擇後,對他們是很有吸引力的(Easterlin,1978)。 隨著薪資水準追不上物價水準的變動下,現今社會大多為雙薪家庭,若女性因為懷 孕以及照顧幼兒被迫辭職,家庭的負擔勢必加重,即使女性工作者生育過後重返職場, 若仍需同時兼顧幼兒照顧及工作,易容易讓女性工作者較無心力、亦無意願生育小孩, 在這樣的狀況下,大多數的婦女寧願選擇不生。 隨著經濟發展,國民所得的提高,婦女勞動市場參與率的提升,結婚、生育已經由 傳統「社會責任」觀念轉變為「經濟選擇」的課題15

第二節 政策執行理論

政策執行早期在公共執行的領域上,是與行政的概念結合。(朱志宏,1991:261-263) 早期學者習慣用行政(administration)來描述政策的執行,鮮少用執行(Implementation)這 個名詞,強調政策執行在早期的公共政策上是處於一種邊陲地位。根據 T.B. Smith 所言, 政策一旦被制定,政策就開始執行,且政策結果相當接近政策制定者之期望(T.B. Smith, 1975:197-198)。 1970 年代初期之前,政策執行過程和階段並未引起論者的研究興趣;當時的人們多 半以為決策制定後,就可以自動被執行並實現,如果政策失敗未如預期,亦認為是最初 政策規劃或政策設計出現問題。當時的學者認為,一旦政策被合法化、賦予一個機構執 行的責任、並給予其足夠之權威及資源,政策執行僅是一種技術性問題,與決策之政治 15 http://www.asia.edu.tw/information/information_04/view_content.asp?id=243

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性爭議並無多大之關聯。當時從此觀點而言,執行機關僅須制定程緒、動用資源、並監 測執行活動,以確保弊端之發生是一種行政與政治分立之理想狀態。其後,環境日益複 雜、變遷日益加速,政府責任逐漸擴大,開始促進經濟成長及提高生活品質等政策,政 策的執行變得不具確定性且充滿挑戰;為完成許多政策,政府需要新的知識及方法。 自 Pressman 和 Wildavsky 於 1973 年進行奧克蘭計畫16 (Okaland project)之研究,他 們探究美國聯邦政府,對加州奧克蘭市中心區之居民的就業輔助方案執行狀況,發現到 該方案並未如決策者所預期之執行,並指出聯邦政府高度肯定與經費支持之偉大計畫, 也可能因政策執行的不當而宣告失敗,認為政策執行亦可能影響政策之實行。並規納出 該項政策失敗的主因:1.政策規劃與政策執行脫節。2.政策執行專責機關不當。3.政策執 行主體、決策點太多,協調困難。4.政策執行參與者同意目標但不同意手段。5.政策標 的地區選擇錯誤。6.補助成本非補助勞力,獎勵承諾非獎勵績效。7.執行權限不足,參 與規劃者未負責任執行工作。8.政治因素導致州及地方政府拖延執行工作。此外,也有 研究證實美國總統 Johnson 執政期間(1963~1968)的「大社會」政策下,眾多方案並未達 成其預定之目標,而根本之原因在於這些方案被執行的方式。(翰宇,2006:7-3) 由於 Pressman 和 Wildavsky 兩人對政策執行之重視,引起學界廣大之迴響,許多學 者從不同角度探究如何使政策執行順利。而其累積之研究成果豐碩,Calista 認為執行已 被整合至政策運作裡,並承認執行對政策形成之影響性。(Calista,1994:117)至此,政 策執行才從邊陲地位轉變成為核心地位。 具體而言,當公共問題進入制度議程中,數種方案逐一被提出後,唯決策者擇一方 案進行後,期後的工作即是進入一種將選定方案轉化為具體行動之實現。也就是說,政 策方案在經過行政部門首長、民意機關核准後,及取得合法之地位,其後即進入政策執 行之階段。而政策執行可說是政策運作中最重要之一環,政策方案如不能有效執行與落 實,則整個方案之理想將告落空。(吳定,2000:459-461) 16 預算高達二千三百萬美元之公共計畫主要是希望創造三千個工作機會給失業率高達 8.4%的奧克蘭 市,但大部份的計畫均未順利推動,最後竟僅支出三百萬美元。

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何謂政策執行(policy implementation)?諸位學者看法不一,茲分別說明如下: 一、Pressman 與 Wildavsky 在「執行:華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎」

(Implementation: How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland)一書認為, 執行乃是實現達成、促成、產生與完成政策之意。(Pressman、Wildavsky,1984:xxi) 二、Jones 以為執行乃是一套導向某方案付諸實施之有關活動。而此活動以下列三項最 為顯著:(Jones,1984) (一)組織(Organization)活動,即建立或重新安排資源,單位及方法,促使方案付諸實施。 (二)闡述(interpretation)活動,即常常以法規出現之方案語言轉換成可令人接受及可行計 畫與指令。 (三)應用(Application)活動,即例行化的提供服務、給付、或其他既定的方案目的或工具。 三、林水波和張世賢教授認為政策執行是一項動態過程,而負責執行之機關及行政人員 扮演一種管理的角色,藉由適當的裁量進行各項行動,冀以成就政策之目標。(林水波、 張世賢,1984:264) 四、柯三吉教授對政策執行所下的定義是政策執行乃是某項政策、法規或是方案在政策 系絡因素影響下,付諸實施各項活動之過程。(柯三吉,1986:22) 五、吳定教授認為:政策執行是政策方案經過合法化後,擬定實施細則,確定專責機關, 配置必要資源,以適當之管理方法,採取必要對應行動,使政策方案付諸實施,以期達 成預定目標或目的之所有相關性活動之動態過程。(吳定,2005:229-230)

六、Van Horn & Van Meter(1975)以為政策執行是公立團體、私人團體或人民為了達成決 策而採取之行動。

七、Barret & Fudbe(1981)認為政策之執行是因為政策執行者與政策利害關係人之間因為 利益所面對之壓力而造成變動,通常是指政策規劃與行動所造成的連續行為來實現政 策。

八、Dye(1995)認為政策執行不是立法機關立法之結果,而是將法案或政策付諸於主管 機關施行,強調執行是一種政治的持續性。

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從政策過程而言,政府部門一旦界定公共問題,並確立政策之目標,進行政策方案 之規劃,然後經過政策合法化之過程,取得公共政策之權威性,配置適當預算,已形成 公共政策;然而,公共政策並非結束,而是另一階段之開始,於是出現「政策執行」之 問題(李允傑、丘昌泰,2003:5)。綜合以上學者之說法,政策執行是指政策方案經由主 管機關擬定,並配置必要資源,依照擬定之細則,以適當的管理方式,將政策付諸實施 以期達到預期目標之過程。 也就是說,政策執行是一種連續性問題解決過程中之運作,包含多元觀點的社會理 性產物,並不只是技術性理性產物。因此,執行學者指出:具有揭開政策制定過程中「黑 箱」之功能。(Palumbo、Calista, 1990:3-17) 政策方案否順利執行,涉及許多複雜因素,所以在政策規劃及政策執行階段,主事 者必須進行執行力之研究,以便對未來可能的運作狀況,採取未雨綢繆之措施。因此, 性質不同的政策,可以採取不同的模式加以說明解釋,以下將介紹幾個模式並加以說明 之。(吳定,2003:185-195) 一、T.B Smith 執行過程模式:(如圖 2-1) Smith 的模式將成敗歸納為四項重要因素: (一)理想化政策:政策企圖推演得到之理想化互動樣式,政策適當與否?政策明確與否? 政策可行性與否? (二)標的團體:因政策執行必須接納新的互動式人們,亦即政策直接實施對象特性為何? (三)執行機關:及負責執行政策之政府機關或單位所具備之特性如何? (四)環境因素:即影響政策執行或被政策執行所影響的環境因素,包括文化、社會、政 治及經濟各方面之因素。 政策執行所產的「張力」可能會引起抗議或激烈之抗爭,在處理後運作順暢及成為 一種「制度化」,而處理發生問題的話,即繼續進行回饋動作。

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二、Meter 與 Horn 政策執行力模式:(如圖 2-2) Meter 與 Horn 在政策執行的過程中,有六大變數的互動狀況會影響政策執行績效: (一)標準與目標:標準是政策目標具體之表示,是衡量政策目標達成之準則。政策目標 明晰與否?達成與否? (二)資源:政策資源應包含人力、經費、設備及物材是否充足與否。 (三)組織間的溝通與執行活動:有效的執行仰賴行政機關人員溝通管道與方式,並藉由 規範、獎金與制裁,以促使執行人員確實執行政策。(Nakamura、Smallwood,1980: 60) (四)執行機關的特性:專責機關之層次高低、規模大小、編制狀況、組織結構、權責分 配、人員特性將影響政策執行人員政策執行之意願。 (五)社會、經濟與政治環境:外在的社會、經濟與政治狀況將對政策執行績效有直接影 響之關係。 (六)執行者意向:執行者的認知、反應方向及反應強度將影響政策執行之成敗。 三、George C. Edwards III政策執行力模式(如圖 2-3)

Edwards III認為政策執行力之模式包含四項主要變數間之互動: (一)溝通:有效之政策執行首要條件,其溝通表達愈清晰,阻礙愈少,較能達到預期效 果。 圖 2-1 T.B Smith 政策執行過程模式式(吳定,2003:187)。 政 策 制 定 過 程 政策 回饋 制度化 處理 張力 執行機關 理想化政策 環境因素 標的團體

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(二)資源:政策所涉及之人員、資訊、設備、權威充足與否,是成功執行之必要條件。 (三)執行者之意向:執行人員若對政策執行產生抗拒將無法有效推動政策之執行。 (四)機關結構:機關訂定標準作業程序,並減少政策執行權分散之情形,將有助於政策

執行之發展。

政策執行具備之特性:(Ripley and Franklin,1986:11-29) 資源

執行者之意向

執行

機關結構 溝通

圖 2-3 George C. Edwards III 執行力之模式(吳定,2003:189) 政策 標準與目標 資 源 執行人員 意向 執行機關 的特性 組織間溝通 與執行活動 社會經濟 與政治環境 執 行 績 效 圖 2-2 Meter 與 Horn 政策執行力模式(吳定,2003:189)

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一、政策執行包含多元行動者 公共政策之執行,除了行政官員外,尚有立法者、利益團體、社區組織均可能執行 公共政策,唯有從多元的角度界定政策執行,才能掌握政策執行之多元性質。(Hanekom, 1987:56-58) 二、政府規模逐漸膨脹與公共計畫之繁複 當社會的福利需求愈大,政府為了解決社會問題,必須不斷擴展人力編制及行政組 織,除造成財政上支出之龐大,也因為公共計畫日趨專業性,傳統的執行模式以無法因 應當前社會需要。 三、政策執行處於府際關係網絡 大多數的政策是由中央下達至地方執行,然而,即使地方擁有地方自治權,能夠自 行決定法定範圍並推展地方政策,地方仍需仰賴中央經費之補助方能進行。 四、政策執行擁有無法控制之外部因素 由於政策執行面臨環境充滿著不確定性,國內外政治、經濟與社會因素足以影響政 策執行結果。 Sabatier(1986)歸納出下列三種研究途徑:第一種是由上而下研究途徑,第二種是由 下而上研究途徑以及第三種的整合途徑。 一、由上而下模式(Top-Down) 從科層體制的控制角度界定政策執行之觀念,政策與執行是相互獨立、上下從屬關 係,也就是說,上層為負責設計與規劃政策之制定者,而下層為負責實現政策目標之執 行者。有學者認為這是一種政策制定者觀點,目的在於政策制定嘗試將政策付諸執行, 產出效管之過程。(Barrett and Fudge,1981:12)

其內函主要是探討公共政策目標達成的程度,以及政策產出及影響因素。(丘昌泰, 1995:126-145)所謂的由上而下模式是指上行機關對於下行機關所負起政策執行監督之 責,並以嚴謹的管制態度控管下屬,以期達到目標。(林鍾沂,1993:132)

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這樣的模式下,一方面強調嚴密的命令連鎖與上級長官的控制能力,另一方面又主張政 策制定者對於政策執行架構與規範之理性設計,是一種強調主管機關擁有執行主導權之 模式,又稱為理性模式。(Dunsire,1990:5)

也就是說,政策執行者只考慮決策手段,至於行政行動之目標,是由主管機官所領 導,只要決策正確,其中間的過程不是主官機關所在意。(Rourke,1976:33)

此模式有其基本概念:(Nakamura and Smallwood, 1980:10-12)

1.政策制定與執行具有分工界限,政策制定者設定目標,而政策執行者執行目標。 2.政策制定者將政策標準化,具有明晰的政策指示,並藉由政策執行者推動完成。 3.政策執行強調一種政府中央下達基層組織之整合,以期完成預期目標。

此模式的設計架構,其因變項為「政策執行過程中的每一階段」,自變項則包括三

大類:「問題的可處置性」、「影響執行的法規因素」與「影響執行的非法規因素

」(Sabatier and Mazmanizn,1979)。(如圖 2-4)

二、由下而上模式(Bottom-up)

圖 2-4 Sabatier and Mazmanizn 執行模式(丘昌泰,2002:352) 影響執行的法規因素 1.清晰一致的目標。 2.正確因果理論的結合。 3.財務資源。 4.執行機關間與內部的階層整合。 5.執行機關的決策法則。 6.執行官員的選拔。 7.外圍份子的介入程度。 影響執行的非法規因素 1.有效技術理論與科技的可得性。 2.標的團體行為的多樣性。 3.標的團體在總人口的比例。 4.行為需要改變的幅度。 5.來自主權的支持。 6.執行官員的承諾與領導。 執行過程的階段 執行機構的 標的團體對政 政策產出的 政策產出的 法規的主 政策產出 策產出的服從 實際影響 認知影響 要修正 問題的可處置性 1.有效技術理論與科技的可得性。 2.標的團體行為的多樣性。 3.標的團體在總人口的比例。 4.行為需要改變的幅度。

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強調政策制定之出發點並非來自於政策制定者,而是經由多元行動者(民眾、私人 機關、基層部門)策略互動產生,這樣的模式又稱之為後理性模式,此模式主張基層執 行者表達意見,並強調多元行動者如何影響政策目標,而主要的焦點集中在多元行動者 追求的目標策略,而不是中央政府之控制。政策執行的成敗,取決於基層多元參與者, 對政策的認知、利益的需求以及投入之程度,而上層決策者對政策目標之決定與對策執 行之命令,並無法絕對的左右政策之執行結果。(柯三吉,1993:154)又稱為後理性模式 (Elmore,1979)。 Lipsky 在「基層官僚組織:公共服務個人困境」一書談到:第一線人員因為職位的 關係擁有裁量權,而高度的自主性,讓執行人員成為政策制定者。(Lipsky,1980:13)Lipsky 認為應該針對執行人員之環境來理解政策之真實貌,而並非經由立法機構所制定的政策 做觀察。 此模式有其基本概念: (一)政策執行機關具有自主裁量權,能夠應用適當的權宜措施因應複雜的政策情境。 (二)政策執行結構引進多元行動者互動之網絡關係,具有多元的目標與動機。 (三)多元行動者與資源間聯結的型態,對政策是否成功具有影響。 (四)執行結構以計劃理性為取向,不同以往以組織理性為取向。 三、府際整合溝通模式(integrated) Goggin 等人認為政策是權變的,而政策的執行是受制於上層結構、下層結構,以及 雙方互動環境所造成的影響。故研究政策的執行,主要是結合由下而上模式及由上而下 模式兩種途徑之優點而建構形成,也就是一種整合途徑。(Elmore,1979&1985)由上而 下模式結合傳統官僚型態,強調政策制定者絕對行政權,政策執行者受到主管機關的制 約,執行上過於理性較無彈性;而由下而上模式是一種多邊主義型態,易容易因為執行 者自由裁量權而偏離原先政策制定者政策目標之原意,兩個模式因有利有弊,因而產生 了後期的府際整合模式。Goggin 等人(1990)認為政策執行會隨著時間、空間、政策、執

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行人員、執行環境之不同而有所差異。

此模式有基本概念:中央與地方的執行是一種依賴關係,兩者受制於誘因,而具有 互動協商行為,而非單一的上對下,或是下對上之行動結果。因此,Goggin、Bowan、 Lester、O’Toole 四人在「執行理論與實際:邁向第三代」(Implementation Model of Intergovernmental Policy Implementation)一書中,提出「政府間政策執行溝通模式」,也 就是所謂的第三代整合模式。(如圖 2-5) 該模式主要分成三個變項:(丘昌泰,2002:358) (一)因變項:此為州政府之政策執行。 (二)自變項:其中包括兩項,第一項為聯邦政府層次上面的誘因及限制,另一項則為州 與地方政府層次方面的誘因及限制,而兩項皆具有互相依賴之關係。 (三)中介變項:此為州政府決策後果與州政府本身能力。 Goggin 等人為能使此模式更具經驗性,提出各州政府執行時機上之差異,以及各州 在執行與溝通型態之差異,所引起政策內容改變程度,這兩項可驗證性之假設。 圖 2-5 府際整合溝通模式(Harper Collins,1996:32) 聯邦政府層次之 誘因與限制 州 政 府 執 行 回饋 州政府與地方政府 層次誘因與限制 州政府能力 州政府決策結果 因變項 中介變項 自變項

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第三節 國外婦女鼓勵生育實施現況

第二次世界大戰後,台灣、新加坡、日本、香港、南韓,在人口生育率的變化上, 歷經生育率驟增以及後期實施家庭計劃促成的生育率下降,均有著相似的發展。而為了 因應少子化問題及老化的趨勢,各國的施政方向對於台灣在面對生育率方面的問題,均 有許多值得借鏡參考的地方。 一、新加坡 新加坡雖然人口僅僅四百萬,但由於社會高度發展,加上女性愈來愈獨立,追求事 業上的發展及生活費高昂所帶來夫婦對養兒育女的遲疑,導致社會上出現不婚、晚婚或 是結婚了不生及少子化的現象,造成社會勞動力與兵源不足,進而影響國家競爭力與國 家安全。根據統計,新加坡 2005 年一共有 37,593 名新生嬰兒,超過 16,900 個新生兒是 家中的第一個寶寶,這比 2004 年多出近 300 個;而生下第二胎、第三胎,甚至第四胎 或更多的夫婦,也同樣比前年增加。有專家認為,這項數據顯示,有愈來愈多新加坡夫 婦改變只生一胎的想法,願意多生的夫婦增加了。(康世人,2006) 新加坡在 1965 年獲得獨立後,其人口政策歷經了三個時期:反對生育期(Anti-natalist phase)、優生學時期(Eugenics phase)、鼓勵生育期(pro-natailist phase)。下面將介紹各個 時期主要之人口政策。(Wong、Yeoh,年份不詳)

(一)反對生育期(Anti-natalist phase)1966-1982

隨著戰後的嬰兒潮,人口從 1947 年到 1970 年,以增加約 84.7%逐漸走向一個低死 亡率及高生育率的狀況。為了減緩人口膨脹的狀況,政府開始實施家庭計劃並推廣至各 大節目廣為宣傳「Two is enough」、「Stop at Two」這類的家庭計劃,作為減慢人口繼續 擴展趨向。並於 1966 年成立新加坡家庭計劃和人口委員會(Singapore Family Planning and Population Board 簡稱 SFPPB),其主要的角色是降低新加坡的出生率,並以人口零成長 作為最後的目標。

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這個時期墮胎自由化,義務絕育的方式被政府合法化,已懷孕婦女可以自由的在政 府及私人診所進行墮胎。而政府為了鼓勵家庭最多只能擁有兩個小孩的狀況下,凡是已 婚夫婦如果擁有超過二個以上的小孩,將因為生育過多的小孩而沒有產假或其他補助費 用。 (二)優生學時期(Eugenics phase)1983-1986 自反對生育的政策開始實施後的期間,出生率已出現戲劇性的下降,隨著受教育權 利的普及,女性因為受教育的關係,勞動力的參與率不斷增加,除了改變女性自己的社 經地位,也同時改變了整個社會的家庭結構。原本傳統的大家庭社會現象,漸漸轉變成 小家庭,這意味著新加坡的人口結構已逐漸步入低死亡率、低生育率這樣人口老化的結 構中。(Kuo、Wong,1979) (三)鼓勵生育期(pro-natailist phase)1987~迄今 當反對生育期確立老人化人口結構的舞台造成人口結構的失衡現象。小家庭的增加 以及晚婚或是單身不願意結婚的狀況不斷上演,成為新加坡政府燃眉之急的問題。 新的人口政策轉變成,「Have Three Or More Children If You Can Afford It」,並灌輸家 長為自己的小孩帶來兄弟姐妹是一種非物質般的美好家庭生活。同時,並以海報的方式 宣導墮胎是一種不合適的家庭計劃,並反對墮胎自由化政策。 隨著新加坡總多產率(TFR)在 1965 年 4.66 下降至 1986 年歷史最低紀錄 1.44 後,並 在 1975 年打破替換水平後,人口快速老化,對新加坡而言,大量青壯勞動者的短缺, 對新加坡勞動力是莫大的挑戰。也因為意識到生育力持續下降的影響性,政府在 1987 年決定反轉先前反對生育之政策,並研擬出一整套獎勵辦法,促使更高的生育率。(Paul, 1990) 而為了提高生育率,新加坡政府將以既有的獎勵生育措施為基礎,擴大實施一系列 配套措施,大約每年支出 8 億星元(約新台幣 160 億元)鼓勵生育,包括嬰兒紅利(Baby Bonus)、托育津貼、給薪產假、稅負減免等各項措施。(王乙如,2004) 新加坡相關政策實施如下:

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1.嬰兒紅利(Baby Bonus)17 新加坡政府於2000年成立「鼓勵生育委員會」後,政策與文宣似乎無濟於事,生育 率還是不斷下滑。自新加坡總理李顯龍上任後,原本僅給予生育第二胎及第三胎父母嬰 兒現金紅利,為了突破生育率,新方案擴展到生育第一胎及生育第四胎的夫婦。生育第 一胎可以連續兩年得到3,000星元的現金禮,而生育第二胎可以連續六年得到9,000星元 的現金禮,生育第三胎的可以連續六年得到18,000星元的現金禮,生育第四胎則為連續 兩年可以獲得18,000星元的現金禮。

2.兒童儲蓄帳戶(Children's Development Accounts)

一對夫婦在生育第二個或第三個小孩時,政府為他們的家庭開設一個活期存款戶 頭,每年提撥至少500星元至CDA戶頭,直至小孩成長至六歲為止。如果家長自行在CDA 戶頭儲蓄,政府亦將以一元星元對一元星元的方式,提撥相對等值金額至戶頭,並以1,000 星元為提撥上限。生育第二個小孩時,政府的撥款將加倍,並以6,000星元為上限,而生 育第三個跟第四個小孩將給予12,000星元為上限。 3.托育津貼 在職家長的托育津貼從每個月的 150 星元(約合新台幣 3,000 元)提高至每個月 400 星元(約合新台幣 8,000 元),以協助家長應付龐大的托嬰費。 4.給薪產假 從 8 週增加至 12 週,而在職母親可以選擇一次休完三個月產假,或是在嬰兒出生 半年靈活安排產假。在職母親所延長的給薪產假的薪水由政府支付給公司。 5.稅負減免 (1)家長退稅:不再限制母親年齡,依照小孩的數目,給予在職母親 5%~25%所得的 減稅,並且不再限制母親的教育程度。 (2)女傭稅減:只要家中擁有 12 歲以下的小孩以及 65 歲以上的老人,其女傭稅將可 降至 250 星元。 17

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6.房屋津貼 政府給予 2004 年 8 月 1 日結婚後的合格夫妻最多 29,000 星元的津貼,此津貼可以 用來抵銷買二手房屋的貸款,或買其他二手房屋。 二、日本 日本政府公佈,自 1899 年開始人口統計以來,2005 年的日本人口首次呈現負增長。 分析家認為,未來幾十年內這一趨勢不會改變,在人口減少的同時高齡化社會也隨之到 來,為此日本社會將進入適應人口減少的社會轉型期。2005 年日本的出生人數減去死亡 人數的“自然增長數”為負 1 萬人,這是日本自 1899 年開始人口統計 100 多年以來首次 呈現負增長,這意味著日本人口從 2005 年起將進入減少時代。長期以來,日本一直知 道本國人口遲早會開始減少。當日本人口減少開始得比預期的時間更早,這將成為日本 歷史的一個分水嶺18 內政部 93 年研究報告指出,日本在 1947 年後持續出現生育高峰期後,出生率驟增 至 33%~34.3%,約增加八百萬人。1954 年「人口問題審議會」開始要求將節育作為家 庭計劃的一部分,除大力宣導家庭計劃外,更教導日本婦女避孕,建議她們理想生育胎 數,日本生育率隨之下滑,人口政策也取得成效。隨著日本經濟順利發展、國民生活水 準明顯提高的 20 年間,日本的出生率穩定在一定的人口替代水準上,1974 年「人口問 題審議會」重申努力抑制出生、減少人工流產、謀求普及避孕法,將人口品質放在首位, 並提出「少生少死、良養良育」口號,1992 年內閣府發表「國民生活白皮書」,該年度 白皮書的附標題為「面臨少子化社會之影響與因應」,而今當年的人口政策卻造成日後 陷入,婦女生育率降低、孩子數目減少的少子化危機中。 針對少子化現象,日本政府在 1994 年撥專款 60 億日圓制定《關於今後支援育兒施 策的基本方向》(簡稱「天使計劃」),重點包括婦女就業及育兒、保育服務實施、保健 18 http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voanews.com/chinese/archive/2005-12/w2005-12-22-voa26.cfm

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醫療體制、住宅生活環境、兒童教育、養育經費負擔等問題。2002 年 8 月中,日本政府 研商「如何阻止出生率下滑」,並提出扭轉生育率下滑之對策。2003 年 9 月,針對《少 子化社會對策基本法》,由內閣府成立由首相擔任會長,並於 2005 年 4 月開始實施,積 極充實育兒休假制度及保育服務,並規定國家及地方自治體均有責任及義務制定少子化 對策,希望藉此吸引育齡夫婦生育小孩,扭轉日本人口出生率不斷下降的趨勢。(王宏 仁、蔡青龍,2004) 日本鼓勵生育新政策包含:育兒、就業、家庭等方面,主要是對學齡前兒童提供支 援為其特色。主要措施包含:一年育嬰假、孕婦免費檢查次數增加、產後領取育兒金及 育嬰津貼、兒童津貼增額、充實兒童醫療制度、普及育兒長假休假制度、設立小學生遊 戲場所、引進校車、並針對中學高中合大學生充實獎學金制度、支援年輕人就業、支持 女性再就業、促進企業推動育兒支援措施、防止虐待兒童、支援母子(單親)家庭的自立 對策以及支援育兒的稅制等。 由於日本已是全世界生育率最低的國家之一,面臨未來的生產力不足等問題,有鑑 於此,面對少子化現象的問題,日本企業為了善盡社會之責,紛紛提供各項福利以鼓勵 員工生育,日本大企業也採取因應對策,主要是延長育兒休假期間和增加育兒津貼,甚 致也有企業因考慮到今後勞動人口減少,有經驗的女性職員若因結婚或育兒而辭職,將 是公司損失,更保證重新雇用因為育兒而辭職的女性職員(張芳明,2006)。日本電信公 司 NTT 的員工只要擁有九歲以下小孩,上班時數可以縮短;而 CANON 相機公司還補 貼員工治療不孕症費用;甚致連自衛隊讓擁有小孩之軍官無後顧之憂,都設有托兒所。 19 三、南韓 南韓於 1950 年代起實施家庭計劃,當生育率開始下降後,相關的生育政策主要是 19 http://www.ttv.com.tw/096/05/0960514/09605144123803L.htm

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著重在人口「質」之思考,其次才是人口「量」之控制,以其維持在人口替代水準之上。 家庭保健福利協會創立於 1961 年,為了推動計劃生育政策最初提出了“優生優育”、“不 節制的生育的後果就是乞丐”等標語。到了 1966 年所施行的新人口政策主要目標:維持 人口替代水準,除增進人口健康及家庭福利外,並防止出生性別的比例不平均、墮胎率, 而其家庭保健福利協會並展開“3.3,35 運動”,正式提出了“生育三胎”的標準,即三年三 胎最晚生育到 35 歲。1973 年,又變成“不分男孩女孩優育兩個子女”的“鼓勵兩胎”標語。 到了 80 年代乾脆提出“生一胎”政策,出現了“優育的一個女兒比十個兒子更好”、“我們 就生一胎吧!”、“兩胎也多”、“一胎就可以滿足”等標語。但是鼓勵一胎政策導致了“喜 好男孩”的風氣,只好又提出了“父母一代盼望兒子,我們一代沒有伴侶”、“以愛孕育, 不分男孩女孩”等標語。進入 21 世紀,家庭保健福利協會又展開“優育”、“母乳餵養”運 動,推出了“喂哺母乳是下一代健康的保證”等標語20 面對 1980 年代起,總生育率不斷下降之狀況,南韓一直沒有積極對生育率提出直 接政策,直至 2001 年,南韓開始出現母性保護相關政策(包括勞工法、性別工作平等法、 勞工保險法)之制定,以期整備生育和托育資源之法源基礎。直至 2003 年起,南韓政府 開始積極處理少子化及人口老化之問題,並訂定相關計劃。此計劃除一方面鼓勵未婚人 口組成家庭外,另一方面也減輕擁有子女家庭之負擔,政策方向有:(王宏仁、蔡青龍, 2004) (一)穩定國家經濟和就業。 (二)減少不定期勞動參與。 (三)減少家庭養育小孩之花費。 (四)強化幼兒及兒童社會照顧服務支持系統。 (五)擴大母性保護津貼及兒童照顧津貼。 (六)提供兒童教育減稅措施,及大眾教育正常化,並減少私人教育之花費。 20 http://www.chinapop.gov.cn/rkzh/rk/sjrkdt/t20040705_46384.htm

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2004 年 6 月「婦女部」開始接管育嬰業務,其政策價值主要是促進婦女勞動之參與, 正式把育嬰責任轉換由國家及社會一起共享負責。 據《韓國時報》報導,韓國政府於 2006 年前宣布提高生育率、應對人口老齡化問 題等鼓勵措施,其中包括為雙職工家庭修建育兒設施和降低教育經費等內容。報導說, 根據規定,韓國政府將撥款 32.7 萬億韓元(1 美元約合 954 韓元),以使所有家庭收入 低於全國平均水平 43%的家庭均能獲得補貼。從 2010 年起,韓國約 80%養育 5 歲以下 兒童的家庭將獲得育兒補貼。到 2020 年以前,將生育率提高到 1.6,即經合組織確定的 全球平均生育率水平。21 南韓政府不同於日本和新加坡以多生多貼錢的方式鼓勵生育,其具體的鼓勵辦法主 要是保障婦女工作及托育措施,2004~2008 年相關政策如下:(王宏仁、蔡青龍,2004) (一)產假津貼 產假增為 90 天,其前 60 天產假津貼為企業主承擔,後 30 天產假津貼為政府負擔。 (30 天的產假津貼上限為 135 萬韓元) (二)育兒補助費 擁有 4 歲以下子女之家庭及基礎生活保障領取人和次級階層22,由政府依據各別家 庭之育嬰狀況,支源 70%的費用或是支源全部育嬰費。 (三)育嬰停職津貼 擁有 1 歲以下嬰兒之家庭勞工,政府將從 40 萬韓元的工資,增加約 40%的工資為 50 萬韓元。

第四節 國內婦女鼓勵生育實施現況

21 http://news.nen.com.cn/72341298102665216/20060611/1935601.shtml 22 經濟收入在基礎生活保障領取人的 120%以內之家庭。

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行政院於民國 69 年加強推行人口政策,降低人口成長率,提高人口素質,均衡人 口分布並積極宣導推動人口政策,貫徹家庭計畫,力求在 10 年內使人口自然增加率遞 減至 1.25%。民國 73 年制定「優生保健法」,目的在於實施優生保健,提高人口素質, 保護母子健康及增進家庭幸福;民國 83 年實施社會福利政策及全民健康保險法,內容 包括就業安全、社會保險、福利服務、國民住宅與優生保健等方案,促進經濟與社會均 衡發展,建立社會安全制度。而經多年努力推展,台灣地區人口成長已逐漸緩和。行政 院於 81 年將人口成長目標由「緩和人口成長」改為「維持人口合理成長」。惟近年來, 臺閩地區人口自然增加率持續下降,我國婦女總生育率快速下降,至民國 93 年已降至 1.18 人,早已邁入「少子化」的社會,為避免未來人口之迅速衰退及老化,針對臺閩地 區未來合理的人口成長目標及人口政策應配合的措施,積極研商對策。 政府正積極研議修正內政部(2006)人口政策資料彙集,明定未來人口政策方向,未 來人口政策仍以建立「兩個孩子恰恰好」的幸福家庭為理想目標,其主要策略為規劃適 合人民願意生育的環境,建構優質育兒環境為政策方向,提供多元性鼓勵措施,讓人民 在無負擔下自願生育,如提倡適度增加生育的觀念、落實育嬰假及補助、建構兒童經濟 安全體系、健全兒童托育服務體系、辦理兒童課後照顧服務、提供多樣化兒童少年福利 服務、建立完善教育環境、提供優質的醫療服務、提供民眾生養諮詢服務及建立體制與 法制,以達到合理人口成長,改善人口結構。惟提高生育率非只靠政府鼓勵生育政策即 可達成,還需改變民眾生育態度相配合,而為了因應臺閩地區未來人口結構的演變,以 及高齡化社會的來臨可能所衍生的社會問題,維持國家經濟長期發展之需,就其重要人 口政策措施,主要朝維持人口合理成長、提高人口素質及適當移民政策去施行。 一、建構兒童經濟安全體系 (一)近程計畫:強化對弱勢家庭兒童少年之經濟扶助。建議我國應先對中低收入弱勢家 庭兒童少年加強生活照顧,使其享有基本教育、醫療及福利權益。 (二)中程計畫:建構家庭補助制度,分擔家庭養育子女之費用。依據各國鼓勵生育之經

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驗,多有針對生育第二名小孩開始補助措施,並對於生育第三名小孩給予更多補助,無 論家庭收入多寡,均可領取定額補助,子女依胎次別給付生活津貼,胎次愈高之子女生 活津貼相對增加。 二、健全兒童托育服務體系 (一)近程計畫: 1.協助推動公民營機關、機構企業提供多元化托育照顧服務。 2.嘉惠外籍配偶家庭子女接受幼稚教育,增加語言文化刺激,減少學前教育落差。 3.增取中低收入家庭及低收入戶家庭 2 歲以下幼童保母照顧之托育費用。 (二)中程計畫: 1.進行「社區自治幼兒園」之實驗計畫,以協助解決托育、托嬰問題。 2.推動「外籍配偶及弱勢家庭兒童學前啟蒙服務計畫」,針對貧童及移民兒童提供教 養學習環境。 3.積極整合學前幼稚園與托兒所及學齡兒童課後照顧服務,建構多元托育環境。 三、提供多樣化兒童少年福利服務 (一)強化父母親職知能,協助教養子女正常發展 1.印製系統及完整性親職教育資源宣導手冊,及網站供民眾查詢,以提升政府親職 教養知能。 2.推動外籍配偶夫妻親職成長教育,辦理多元化融合式親子活動,引導外籍配偶家 庭與一般家庭共同參與。 (二)強化危機家庭兒童少年課後服務 鼓勵民間專業團體,針對單親、隔代教養家庭及外籍配偶家庭子女,個別性課後輔 導服務方案,重視兒童少年個人化取向及發展之合適性,以期身心獲得健全發展。 (三)提升家庭功能服務機制

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輔導地方政府結合民間力量,整合現有社會服利資源,提供家庭諮詢服務、調解離 婚事件之子女諮商會談,持續給予家庭服務網絡。 (四)加強兩性關係及未婚懷孕少女安置教養機構,建構一套完善的未婚懷孕支持系統。 我國現行婦女生育津貼補助除中央所訂之勞工保險條例所規定外,另有各級地方政 府依照地方財政所需而自行辦理之社會福利,以下說明之: 關於我國「勞工保險條例」23第 31 條及第 32 條修正後,將被保險人參加保險滿 280 日後生產者及被保險人參加保險滿 181 日後早產24者之生育津貼(分娩費)由原本 15 日增 加為 30 日,而本人或配偶流產者之生育津貼(分娩費)則維持為 15 日,生育補助由原本 規定之 45 日減少為 30 日,並比照各國情況及勞保普通傷病給付按投保薪資 50%給與, 另外並配合「勞動基準法」產假期間最多八星期規定,以次給足 30 日投保薪資之生產 補助費。 換言之,就本人及配偶生產或早產可領到 30 日之生育津貼及 30 日生產補助費為 60 日之補助費,而就本人及配偶流產者,僅能領到 15 日生育津貼(分娩費)及 30 生產補助 費總計為 60 日之補助費。並自「全民健康保險法」施行後,原勞工保險生育津貼(分娩 費),則改由全民健康保險局醫療給付方式給予,亦即男性被保險人之配偶分娩、早產、 流產及女性被保險人流產者,均不得請領生育津貼(分娩費),僅女性被保險人分娩或早 產可以請領生育津貼(分娩費)。 一、生育給付請領手續25 ( 一 ) 生育給付申請書暨給付收據。 ( 二 ) 嬰兒出生證明書正本或載有生母及嬰兒之姓名、出生年月日等專欄記事之戶籍謄本 正本。 23 立法院法律系統:勞工保險條例修正沿革http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw 24 早產係指妊娠週數大於 20 週,小於 37 週生產者;或胎兒出生時體重大於 500 公克,少於 2500 公克者 ---依照中華民國婦產科醫學會 79 年 12 月 20 日第 079 號函釋規定。 25勞工保險局 http://www.bli.gov.tw/sub.asp?a=0005020

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( 三 ) 持國外出生證明書者,除應檢附被保險人護照影本外,並應依下列規定辦理: 1.出生證明書係英、日文影本者,應經我駐外單位簽證(正本不須簽証,逕送本局 辦理)。 2.出生證明書為英、日文以外者,不論正本或影本,應翻譯為中文,原始文件及中 譯本須經我駐外單位之簽證。 3.中譯本未經簽證者,應將中譯本送國內法院或民間公證人認證 。 ( 四 ) 死產者,應檢附全民健康保險醫事服務機構或領有執業執照之醫師、助產士出具之 死產證明書(需載明確定之死產日期,原因及最終月經日期)。 二、其他相關政策如下: (一)有薪產假 我國目前的產假制度主要以「兩性工作平等法」26第 15 條為法源依據,規定雇主於 女性受僱者分娩前後,應使其停止工作,並給予八星期產假;而妊娠三個月以上流產者, 應使其停止工作,並給予四星期產假;妊娠二個月以上未滿三個月流產者,應使其停止 工作,並給予一星期產假;妊娠未滿二個月流產者,應使其停止工作,並給予五日產假。 其產假期間薪資之計算,依相關法令之規定。而受僱者於其配偶分娩時,雇主應給予陪 產假二日,而產假期間工資應照常給付。 (二)無薪育嬰假 我國目前的產假制度主要以「兩性工作平等法」第 16 條為法源依據,規定受僱於 僱用三十人以上雇主之受僱者,任職滿一年後,於每一子女滿三歲前,得申請育嬰留職 停薪,期間至該子女滿三歲止,但不得逾二年。同時撫育子女二人以上者,其育嬰留職 停薪期間應合併計算,最長以最幼子女受撫育二年為限。而受僱者於育嬰留職停薪期 間,得繼續參加原有之社會保險,原由雇主負擔之保險費,免予繳納;原由受僱者負擔 之保險費,得遞延三年繳納。

數據

表 2-1 人口成長型態及成因  人口成長型態  死亡率  出生率  地區  高出生率高死亡率型  食物及醫療缺乏、衛生條件差 易造成死亡率高。  鼓勵早婚,缺乏節育技術,造成出生率高。  原始部落社會 高出生率逐次下降死亡率型  國際援助讓防役及衛生醫療 效果顯著,造成死亡率改善。 鼓勵早婚及生育增加勞動人 口,缺乏節育技術,造成出生 率高。  亞、菲、拉丁、美洲等國家 出生率及死亡率同步下降型  食物、醫寮、衛生及防役均有 進步,死亡率逐漸下降。  教育及節育觀念穩固,隨著婦女就業率增加,造成生育率降
圖 2-3 George C. Edwards III  執行力之模式(吳定,2003:189) 政策 標準與目標 資        源 執行人員 意向 執行機關 的特性 組織間溝通 與執行活動 社會經濟 與政治環境  執 行 績 效 圖 2-2 Meter 與 Horn 政策執行力模式(吳定,2003:189)
圖 2-4 Sabatier and Mazmanizn 執行模式(丘昌泰,2002:352) 影響執行的法規因素1.清晰一致的目標。 2.正確因果理論的結合。 3.財務資源。 4.執行機關間與內部的階層整合。 5.執行機關的決策法則。 6.執行官員的選拔。 7.外圍份子的介入程度。  影響執行的非法規因素 1.有效技術理論與科技的可得性。2.標的團體行為的多樣性。 3.標的團體在總人口的比例。 4.行為需要改變的幅度。 5.來自主權的支持。 6.執行官員的承諾與領導。 執行過程的階段執行機構的
表 4-2 受訪者年齡統計摘要表  年齡  次數  百分比  20 歲以下  3 0.7%  21 歲至 30 歲  99 22.4%  31 歲至 39 歲  283 64.0%  40 歲以上  57 12.9%  n 442  100%  三、教育程度  從表 4-3  可以看出,本研究有效樣本為 442 位受測者之教育程度分布情形,學歷為 國中以下程度者為 10 人,佔有效樣本 2.3%;學歷為高中職程度者為 96 人,佔有效樣 本 21.7%;學歷為專科程度者為 142 人,佔有效樣本 32.1%
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