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公務員服務法旋轉門條款之政策研究 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文 第十三屆碩士論文. 指導教授. 立. 孫本初 博士. 政 治 大. ‧ 國. 學. 公務員服務法旋轉門條款 公務員服務法旋轉門條款之 服務法旋轉門條款之政策研究 政策研究. ‧. n. al. Ch. engchi. er. io. in the Civil Service Act. sit. y. Nat. The Research on Policies on the Revolving Door Regulations. i Un. v. 研究生 彭國華 撰 中華民國一0 中華民國一0二年七 二年七月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝. 辭. 歷經 2 年工作職場與學業進修,彼此間既競合又相互補充的艱辛歲月,終於在提 筆撰寫謝辭的此刻暫時劃上句點。回首這 2 年邊工作邊求學的歷程,以及能夠順利完 成本論文,真的非常感謝及感激這段日子以來所有曾經提攜、幫助及關心過我的-家 人、老師、長官及好朋友們,並以最誠摯的心祝福他們-身體健康、心想事成、福慧 雙全、家庭幸福美滿。 首先,特別感謝我的指導教授孫本初博士,在全心致力教學工作辛勤繁忙之餘, 仍不遺餘力與悉心的指導,本論文始得順利完成及付梓,且於撰寫過程中醍醐灌頂般 的精準提示更令我受益良多,銘感五內而永生難忘;口試委員蔡教授良文及章教授光. 明對於本論文研究架構、研究重點、研究分析及結論與建議等均提出許多精闢且兼具. 政 治 大 衷深表感激而難以忘懷;此外,陳小紅教授在研究方法課程中對本論文研究架構提供 立 的獨特見地,亦使我獲益甚多而深深銘記在心。. 宏觀與微觀的寶貴意見,促使本論文更加嚴謹與完備,以及豐潤本論文的內涵,亦由. ‧ 國. 學. 其次,非常謝謝我的家人在這段求學過程中一路鼎力的支持及協助;尤其是我的 老婆-立倫在這段時間一肩扛起料理全家老少大小所有工作與照顧大女兒家玲的重責. ‧. 大任,更是讓我無後顧之憂能全力投入學業及兼顧工作的最大推動與支撐力量;而透 過老婆及大女兒家玲源源不斷給我最温暖的支持、慰藉、鼓勵,以及在撰寫論文最後. y. Nat. sit. 之結論,包括研究發現、研究建議及後續研究建議,適逢老婆懷孕與二女兒唯芯於國. al. er. io. 泰醫院出生之喜悅及鼓勵,亦於斯時在國泰醫院照顧老婆及唯芯時一舉完成,更令我. v. n. 感觸良深;此外,大姐薇庭、二姐怡瑄與二姐夫魏哥、三姐雪霞、四姐玲霞與四姐夫. Ch. 豪正等之全力協助及鼓勵,亦令我感激萬分。. engchi. i Un. 再者,非常感謝及感激所有一路曾經提攜及愛護過我的長官;尤其是銓敍部張部. 長哲琛的愛護及不次拔擢大恩,更令我銘肌鏤骨而沒齒難忘;此外,考試院周組長秋 玲、銓敍部蔡司長敏廣、王司長玉在我工作與求學階段持續給予最大的照顧、激勵及 包容之恩,亦令我感動莫名而終身難忘。 最後,也非常謝謝銓敍部的同事-韋呈、岑玫、雯婷、明華、倩茜、瀛隆、麗芳、 立偉、俊發、若苓,以及政大同窗-炎明、世鴻、婉婷、美惠、美芳等一群好朋友在 這段時間,給予我工作及求學上的協助及鼓勵;尤其是倩茜在量化分析所提供的專業 知識,以及炎明、世鴻在兩次口試所提供的協助與諮詢更是本論文能夠順利完成的關 鍵。 彭國華 謹誌 2013 年 7 月於政大.

(4) 摘. 要. 鑒於現行主要規範公務員離職後就業限制(或稱旋轉門條款)及處罰之公務員服 務法第 14 條之 1 及第 22 條之 1 條文,自民國 85 年 1 月 17 日施行迄今,各界迭有未達 其防杜利益輸送之立法目的、過度限制離職公務員工作權,以及阻礙政府相關部門推 動公私人才交流政策等疑慮。是以,如何使公務員離職後之就業限制趨於合理,適切 可行,殊值探討研究。 本研究主要係探討公務員離職後就業限制之方式、期間、範圍、處罰樣態及適用 對象之不同或寬窄,與旋轉門條款所欲達到防杜利益衝突之立法目的、有無過度限制. 政 治 大. 離職公務員工作權及阻礙政府相關部門推動公私人才交流政策之關聯,進而檢視現行. 立. 務員服務法第 14 條之 1 及第 22 條之 1 條文所採就業限制之方式、期間、範圍、對象與. ‧ 國. 學. 處罰是否妥適,並據以提出具體改進建議。. ‧. 本研究主要係採文獻探討法、比較研究法及問卷調查法;經由公務員與國家關係 之演進,旋轉門條款與公務倫理、工作權、公私人才交流等相關文獻探討與法理分析,. y. Nat. sit. 以及我國與美國、英國、法國、德國、日本、加拿大等國家之旋轉門條款立法規範之. al. er. io. 比較,並藉由現行旋轉門條款之立法緣由、實體規定、歷次提案修正情形、相關司法. iv n C 關、直轄巿、縣、巿政府、議會等人事主管之問卷調查及現行旋轉門條款之 SWOT 分 hengchi U n. 案例與主管機關研究情形之檢視與分析,以及透過與中央二級或相當二級之主管機. 析,共提出 8 項研究建議及 4 項後續研究建議,以期提供政府相關部門立(修)法決 策或學界後續研究之參考。. 關鍵詞: 關鍵詞:公務員服務法、 公務員服務法、旋轉門、 旋轉門、利益輸送、 利益輸送、工作權、 工作權、人才交流.

(5) Abstract The research explores reasonable and feasible restrictions on employment of post-employment civil servants (also called the revolving door regulations) due to the existing regulations, article 14-1 and 22-1 in the Civil Service Act, have long been questioned that they serve little legislative purpose of preventing transfer of benefits, over restrict post-employment civil servants’ right to work, and hinder the relevant government departments from promoting the human resource exchange between public and private sections since enforced on January 17th, 1996. In response to these questions, the research first scrutinizes the elements of the restriction on employment of post-employment civil servants including its methods, periods, range, types of penalty, and the difference and range of applied objects, studying their relevance to those problems above, then examines those elements in the current regulations mentioned above, and finally makes specific suggestions.. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. The research mainly adopts the document analysis-to review literature and analyze the legal principle on the development of the relationship between civil service and their nation, on the revolving door regulations and ethics of public affairs, on the right to work, and on the human resource exchange between public and private sections, the comparative approach-to compare the revolving door regulations in our country with those in the U.S.A., the U.K., French, Germany, Japan and Canada, and the questionnaire survey-to analyze the questionnaires filled out by personnel chiefs of central second-level competent agencies or the equivalent, the municipal governments, county governments, city governments and councils as research methods. Besides, the research examines and analyzes the existing revolving door regulations’ legislative reasons, articles, amendments, relevant judicial cases, and studies of the competent agency. Furthermore, adding the analyses of SWOT of the existing revolving door regulations, the research makes 8 suggestions and 4 follow-up ones. Hopefully, these suggestions could be reference to the relevant government departments and the academic field.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Key Words: Civil Service Act, revolving door, transfer of benefits, right to work, human resource exchange.

(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 目. 次. 第一章 緒論................................ 緒論 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................................... ....................................................1 ....................1 第一節 研究動機................................ 研究動機 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................... ....................................1 ....1 第二節 研究目的與問題 ................................................................ ....................................................................................... .......................................................4 .......................4 第三節 研究方法與限制 ................................................................ ....................................................................................... .......................................................5 .......................5 第四節 研究範圍................................ 研究範圍 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................... ....................................8 ....8 第五節 研究流程與章節安排 ................................................................ ............................................................................. .............................................14 .............14 第二章 文獻探討與法理分析................................ 文獻探討與法理分析................................................................ ..................................................................................... .....................................................16 .....................16. 政 治 大 旋轉門條款與公務倫理 旋轉門條款與公務倫理................................ 與公務倫理 ................................................................ ......................................................................... .........................................19 .........19 立. 第一節 公務員與國家 公務員與國家關係理論之演進 國家關係理論之演進 ............................................................ ............................................................16 ............................16 第二節. ‧ 國. 學. 第三節 旋轉門條款與工作權 旋轉門條款與工作權 ................................................................ ............................................................................. .............................................22 .............22 第四節 旋轉門條款與公私人才交流 旋轉門條款與公私人才交流 ................................................................ ................................................................26 ................................26. ‧. 第五節 各國旋轉門條款立法規範比較 ............................................................ ............................................................29 ............................29. sit. y. Nat. 第三章 旋轉門條款之檢視分析................................ 旋轉門條款之檢視分析................................................................ ................................................................................. .................................................42 .................42. er. io. 第一節 立法緣由................................ 立法緣由 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................. ..................................42 ..42. n. a ................................................................ 第二節 實體規定與特色 .....................44 ..................................................................................... ................................ .....................44 iv 第三節. l C n h e n g c h i U................................................. 歷次提案修正情形 ................................................................ ................................ .................................................48 .................48. 第四節 司法案例................................ 司法案例 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................. ..................................50 ..50 第五節 主管機關之研究情形 ................................................................ ............................................................................. .............................................65 .............65 第四章 研究設計................................ 研究設計................................................................ ................................................................................................ .......................................................................... ..........................................69 ..........69 第一節 研究架構與假設 ................................................................ ..................................................................................... .....................................................69 .....................69 第二節 研究變項之操作型定義................................ 研究變項之操作型定義 ................................................................ ......................................................................... .........................................73 .........73 第三節 問卷設計與問卷調查對象................................ 問卷設計與問卷調查對象................................................................ ..................................................................... .....................................74 .....74 第四節 統計分析方法................................ 統計分析方法................................................................ .......................................................................................... ..........................................................79 ..........................79 第五節 問卷前測與分析 ................................................................ ..................................................................................... .....................................................80 .....................80. -I-.

(8) 第五章 研究結果分析 ................................................................ ............................................................................................... ...............................................................106 ...............................106 第一節 問卷調查與回收情形 ................................................................ ........................................................................... ...........................................106 ...........106 第二節 基本資料分析................................ 基本資料分析................................................................ ........................................................................................ ........................................................107 ........................107 第三節 研究假設檢定................................ 研究假設檢定................................................................ ........................................................................................ ........................................................110 ........................110 第四節 旋轉門條款之 SWOT 分析 ................................................................ .................................................................. ..................................135 ..135 第六章 結論................................ 結論 ................................................................ ................................................................................................ ................................................................................ ................................................139 ................139 第一節 研究發現................................ 研究發現 ................................................................ ................................................................................................ ................................................................139 ................................139 第二節 研究建議................................ 研究建議 ................................................................ ................................................................................................ ................................................................143 ................................143 第三節 後續研究建議................................ 後續研究建議................................................................ ........................................................................................ ........................................................146 ........................146. 政 治 大. 附錄一 司法院釋字第六三七號解釋 ................................................................ ...................................................................... ......................................153 ......153. 立. 附錄二 旋轉門條款歷次提案修正情形彙整表 ..................................................... .....................................................165 .....................165. ‧ 國. 學. 附錄三 近年來媒體報導有關公務員違反旋轉門條款案例彙整表 ....................174 ....................174. ‧. 附錄四 「公務員離職後就業限制之研究」 公務員離職後就業限制之研究」調查問卷( 調查問卷(前測) 前測) ........................176 ........................176. y. Nat. 附錄五 「公務員離職後就業限制之研究」 公務員離職後就業限制之研究」調查問卷( 調查問卷(正式) 正式) ........................184 ........................184. er. io. sit. 附錄六 各題目 t 檢定統計分析表 ................................................................ ........................................................................... ...........................................192 ...........192 附錄七 各題目單因子變異數分析表 ................................................................ ...................................................................... ......................................195 ......195. n. al. Ch. engchi. - II -. i Un. v.

(9) 表. 次. 表 1- 1 我國旋轉門條款相關法律之限制與處罰方式、 我國旋轉門條款相關法律之限制與處罰方式、年限及限制事項一覽表 ..... 12 表 2- 1 美、英、法、德、日及加拿大旋轉門條款規範概況比較表 .......................... 38 表 2- 2 我國與美、 我國與美、英、法、德、日、加拿大旋轉門條款主要規範比較表 加拿大旋轉門條款主要規範比較表 ............. 41 表 3- 1 立法委員程建人等人及林濁水等人提案公務員服務法旋轉門條款修正草案 版本及現行條文對照表 ................................................................ ........................................................................................ ........................................................ 43 表 3- 2 違反旋轉門條款司法案例彙整表................................ 違反旋轉門條款司法案例彙整表 ................................................................ ........................................................................ ........................................ 50 表 3- 3 司法案例類型摘要表................................ 司法案例類型摘要表 ................................................................ ............................................................................................. ............................................................. 64. 政 治 大 表 4- 1 各變項操作性定義一覽表 ................................................................ .................................................... 73 立 .................................................................................... 表 3- 4 主管機關歷次自行或委託研究主要標的及結論摘要表 .................................. .................................. 65. ‧ 國. 學. 表 4- 2 公務員離職後就業之限制方式, 公務員離職後就業之限制方式,與旋轉門條款立法目的、 與旋轉門條款立法目的、離職公務員工作權 及推動公私人才交流之問卷題目................................ 及推動公私人才交流之問卷題目 ................................................................ ........................................................................ ........................................ 74. ‧. 表 4- 3 公務員離職後就業之限制期間, 公務員離職後就業之限制期間,與旋轉門條款立法目的、 與旋轉門條款立法目的、離職公務員工作權. sit. y. Nat. 及推動公私人才交流之問卷題目................................ 及推動公私人才交流之問卷題目 ................................................................ ........................................................................ ........................................ 75. er. io. 表 4- 4 公務員離職後就業之限制範圍, 公務員離職後就業之限制範圍,與旋轉門條款立法目的、 與旋轉門條款立法目的、離職公務員工作權. n. a 及推動公私人才交流之問卷題目................................ ................................................................ 及推動公私人才交流之問卷題目 ................................ ........................................ 76 i v ......................................... 表 4- 5. l C n h e n g c h i,U 公務員違反離職後就業限制之處罰方式, 與旋轉門條款立法目的、 公務員違反離職後就業限制之處罰方式 與旋轉門條款立法目的、離職公務 員工作權及推動公私人才交流之問卷題目 ....................................................... ....................................................... 76. 表 4- 6 公務員離職後之就業, 公務員離職後之就業,僅針對服務特定機關之公務員限制, 僅針對服務特定機關之公務員限制,與旋轉門條款立 法目的、 法目的、離職公務員工作權及推動公私人才交流之問卷題目...................... 離職公務員工作權及推動公私人才交流之問卷題目...................... 77 表 4- 7 問卷前測信度分析結果簡表 ................................................................ ................................................................................ ................................................ 82 表 4- 8 KMO 值與 Bartlett 檢定結果表 ................................................................ .............................................................................. .............................................. 83 表 4- 9 離職後就業限制方式量表因素分析表................................ 離職後就業限制方式量表因素分析表................................................................ ................................................................ 84 表 4- 10 離職後就業限制期間量表因素分析表................................ 離職後就業限制期間量表因素分析表.............................................................. .............................................................. 86 表 4- 11 離職後就業限制範圍量表因素分析表................................ 離職後就業限制範圍量表因素分析表.............................................................. .............................................................. 88. - III -.

(10) 表 4- 12 違反離職後就業限制之處罰方式量表因素分析表................................ 違反離職後就業限制之處罰方式量表因素分析表 ......................................... ......................................... 90 表 4- 13 離職後就業限制之適用對象量表因素分析表 ................................................. ................................................. 92 表 4- 14 旋轉門條款立法目的量表因素分析表................................ 旋轉門條款立法目的量表因素分析表.............................................................. .............................................................. 94 表 4- 15 工作權限制量表因素分析表 ................................................................ .............................................................................. .............................................. 97 表 4- 16 公私人才交流量表因素分析表 公私人才交流量表因素分析表 ................................................................ ......................................................................... .........................................101 .........101 表 4- 17 因素命名與題號對照表................................ 因素命名與題號對照表................................................................ ...................................................................................... ......................................................104 ......................104 表 5- 1 基本資料- 基本資料-性別 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................... ....................................107 ....107 表 5- 2 基本資料- 基本資料-年齡 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................... ....................................107 ....107 表 5- 3 基本資料- 基本資料-學歷 ................................................................ ................................................................................................ .................................................................... ....................................108 ....108. 政 治 大. 表 5- 4 基本資料- 基本資料-官(職)等................................................................ ........................................................................................ ........................................................108 ........................108. 立. 表 5- 5 基本資料- 基本資料-服務年資................................ 服務年資 ................................................................ ............................................................................................ ............................................................109 ............................109. ‧ 國. 學. 表 5- 6 基本資料- 基本資料-服務機關類型 ................................................................ ................................................................................... ...................................................109 ...................109. ‧. 表 5- 7 離職後就業限制方式的次數分配表 1 ................................................................ ................................................................110 ................................110. y. Nat. 表 5- 8 離職後就業限制方式的次數分配表 2 ................................................................ ................................................................112 ................................112. er. io. sit. 表 5- 9 離職後就業限制方式的次數分配表 3 ................................................................ ................................................................113 ................................113 表 5- 10 離職後就業限制期間次數分配表 1 ................................................................ .................................................................. ..................................115 ..115. al. n. iv n C 離職後就業限制期間次數分配表 .................................. ................................ ..................................116 ..116 h e n g 2c................................................................ hi U. 表 5- 11. 表 5- 12 離職後就業限制期間次數分配表 3 ................................................................ .................................................................. ..................................117 ..117 表 5- 13 離職後就業限制範圍次數分配表 1 ................................................................ .................................................................. ..................................119 ..119 表 5- 14 離職後就業限制範圍次數分配表 2 ................................................................ .................................................................. ..................................120 ..120 表 5- 15 離職後就業限制範圍 離職後就業限制範圍次數分配表 限制範圍次數分配表 3 ................................................................ .................................................................. ..................................121 ..121 表 5- 16 違反離職後就業限制之處罰方式次數分配表 1 ............................................. .............................................122 .............122 表 5- 17 違反離職後就業限制之處罰方式次數分配表 2 ............................................. .............................................123 .............123 表 5- 18 違反離職後就業限制之處罰方式次數分配表 3 ............................................. .............................................124 .............124 表 5- 19 離職後就業限制之適用對象次數分配表 1 ..................................................... .....................................................126 .....................126 表 5- 20 離職後就業限制之適用對象 離職後就業限制之適用對象次數分配表 之適用對象次數分配表 2 ..................................................... .....................................................127 .....................127 - IV -.

(11) 表 5- 21 離職後就業限制之適用對象 離職後就業限制之適用對象次數分配表 之適用對象次數分配表 3 ..................................................... .....................................................128 .....................128 表 5- 22 各變數統計平均數 ................................................................ .............................................................................................. ..............................................................130 ..............................130 表 5- 23 各變數的 t 檢定統計分析表 ................................................................ .............................................................................. ..............................................131 ..............131 表 5- 24 各變數的單因子變異數分析表 ................................................................ ......................................................................... .........................................132 .........132 表 5- 25 各變數間的 Pearson 相關係數 ................................................................ ........................................................................... ...........................................133 ...........133 表 5- 26 自變數與依變數的迴歸係數 ................................................................ ............................................................................. .............................................134 .............134 表 5- 27 我國現行旋轉門條款 SWOT 分析 ................................................................ .................................................................... ....................................138 ....138. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -V-. i Un. v.

(12) 圖. 次. 圖 1- 1 研究流程................................ 研究流程 ................................................................ ................................................................................................ ............................................................................ ............................................ 14 圖 4- 1 研究架構................................ 研究架構 ................................................................ ................................................................................................ ............................................................................ ............................................ 70. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - VI -. i Un. v.

(13) 第一章 第一章 緒論 公務員代表國家行使公權力,攸關人民的利益至鉅,因此,為維持公務員高度忠 誠公正的執行職務,以預防及遏阻利益衝突或利益掛鉤的行為,進而使公權力運作更 為透明化,誠有必要對於公務員離職後的就業制定一套完整的利益迴避機制。而現行 主要規範公務員離職後就業限制(或稱旋轉門條款1)及處罰之公務員服務法第 14 條之 1 及第 22 條之 1 等規定,係由立法委員於民國(以下略)85 年 1 月 15 日提案增訂,由 於該等條文施行迄今,迭有未達防杜利益輸送之立法目的、限制離職公務員工作權, 以及阻礙公私人才交流等疑慮。是以,如何使公務員離職後之就業限制趨於合理,適 切可行,殊值探討研究。. 政 治 大. 本章共分五節,主要說明本研究之研究動機、研究目的與問題,接續說明本研究 所採取之研究方法、限制及範圍,以及研究流程與章節安排。. 立. ‧ 國. 學. 第一節 研究動機. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 公務員身處經濟發展迅速和經濟行為頻繁的環境,手中掌握大量公部門資訊,代 表國家行使公共權力,關係人民及國家之利益至鉅。為預防私益干預國家公益及治理 利益輸送之貪腐行為,多數先進國家除針對在職之公務員訂定一系列行為標準外,並 對渠等離職後有損於政府形象和公眾利益的行為予以處罰,透過“律之以嚴”,以達 到“求之以廉”的目的,而我國公務員主要之服務倫理規範,則係規範於公務員服務 法。. Ch. engchi. i Un. v. 公務員服務法是一部公務員的行為準則與服務規範,制定公布於 28 年 10 月,其 後為因應國情環境、政府體制、經濟發展、社會條件等變革,迄今已歷經四度修正。 其中該法之旋轉門條款及違反者之處罰規定,係於 85 年 1 月 15 日修正增訂,目的在 於防止離職公務員利用其服務公職之機會、權力及資訊,累積日後轉業之關係網、人 情鏈和公共權力的剩餘資源,以便日後擔任受服務機關監督之民營營利事業時,循原 任公職時之管道與民營營利事業有不當利益輸送,例如在任職期間以協助企業或個人. 1 《旋轉門條款》,或稱為《公務員離職後利益迴避條款》 ,目的為防止公務員利用其服務公職之機會, 累積日後轉業之資產,以便日後任職營利事業時,循原任公職時之管道或機會牟取不當利益或取得其 他競爭者所無法享有之便利。另各界常與《旋轉門條款》混淆之《肥猫條款》 ,則係指公務員退休後轉 任政府捐贈、轉投資二十%以上的法人、基金等職務,除支領退休金外,並支領擔任該法人、基金等 職務之薪水,而領有雙薪之情形。 -1-.

(14) 謀取利益之方式,期約日後離職進入私部門時之薪金等私相授受等方式,使得公共權 力私有化,影響公務機關業務之推動,產生市場的不正當競爭,進而損害公共利益及 國家公權力之威信。 鑑於公務員服務法之旋轉門條款施行迄今 17 年餘,期間財政部前部長邱正雄先生 及顏慶章先生卸任後擔任受該部監督之大華證券股份有限公司董事長及復華金融控股 股份有限公司董事長,分別經公務員服務法主管機關銓敍部及台灣臺北地方法院認定 並無違反公務員服務法之旋轉門條款;以及 101 年第 13 任總統大選期間之宇昌案事件 所衍生行政院前副院長蔡英文女士,因任職期間批准國發基金投資宇昌生技股份有限 公司(現為中裕新藥股份有限公司),並在卸任後擔任該公司無支薪董事長,遭質疑 濫用權力,圖利特定人士,而有違公務員服務法旋轉門條款之虞,成為政治焦點;其 後最高法院檢察署特別偵查組以生技產業主管機關是經濟部,行政院副院長並無直接 管理或監督權責為由,認定蔡英文女士出任該公司董事長無違反旋轉門條款。均迭遭 各界對於現行公務員服務法旋轉門條款究有無達到其防杜利益輸送之立法目的疑慮, 而促成本研究的動機之一。. 政 治 大. 立. 2. ‧. ‧ 國. 學. 另司法院釋字第 637 號解釋 固指明,公務員服務法旋轉門條款係為維護公務員公 正廉明之重要公益,而對離職公務員選擇職業自由予以限制,其目的洵屬正當;其所 採取之限制手段與目的間達成具實質關聯性,乃為保護重要公益所必要,並未牴觸中 華民國憲法(以下簡稱憲法)第 23 條之規定,與憲法第 15 條保障人民工作權之意旨 尚無違背。然而,現行公務員服務法旋轉門條款係採特定職務禁止方式,且違反此項 規定者,依同法第 22 條之 1 第 1 項規定係處以有期徒刑,並得併科罰金,因此,現行 公務員服務法旋轉門條款實務執行上,是否確無限制離職公務員之工作權,為本研究 的動機之二。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 此外,自 1990 年代起,世界各國所推動的政府再造運動,均強調產官學人才交流, 一方面使企業藉由聘請曾在政府機關任職的人才,促進企業的發展,另一方面使政府 經由引進民間企業菁英的經驗,提升政府的績效。而我國為因應全球政經生態急速變 化及經濟不景氣的衝擊,行政院早在 95 年 7 月所召開的台灣經濟永續發展會議,即針 對加強培育業界及金融主管機關之跨領域及國際化金融人才議題,獲致「研議旋轉門 條款取消之必要性」共同意見,並交由相關主管機關列管辦理;嗣 97 年政黨輪替後, 2. 司法院釋字第 637 號解釋(詳附錄一)略以:公務員離職後與國家間公法上職務關係雖已終止,惟因 其職務之行使攸關公共利益,國家為保護重要公益,於符合憲法第 23 條規定之限度內,以法律課予特 定離職公務員於一定條件下履行特別義務,從而對其選擇職業自由予以限制,尚非憲法所不許,而公 務員服務法旋轉門條款係為維護公務員公正廉明之重要公益,爰對離職公務員選擇職業自由予以限 制,其目的洵屬正當;其所採取之限制手段與目的達成間具實質關聯性,乃為保護重要公益所必要, 並未牴觸憲法第 23 條之規定,與憲法第 15 條保障人民工作權之意旨尚無違背;惟公務員服務法第 14 條之 1 之規定,係採職務禁止之立法方式,且違反此項規定者,依同法第 22 條之 1 第 1 項規定處以有 期徒刑,並得併科罰金,攸關離職公務員權益甚鉅,宜由立法機關依上開法律規定之實際執行情形, 審酌維護公務員公正廉明之重要公益與人民選擇職業自由之均衡,妥善設計,檢討修正。 -2-.

(15) 上開共識,續經 97 年 7 月 17 日行政院第 3101 次會議通過,列為財經法規鬆綁之一, 並繼續交由主管機關以滾動式的檢討方式持續辦理中。因此,現行公務員服務法旋轉 門條款是否阻礙公私人才交流,即為本研究的動機之三。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -3-. i Un. v.

(16) 第二節 研究目的與問題 壹、研究目的 公務員離職後之就業限制,旨在保護公共利益,防止國家利益輸送,防範各類與 執行職務之公務員有密切關係之人進行不當利益輸送,避免當事人可藉由原來之關係 網路,運用其影響力(the sale of influence),影響政府人員之決定(考試院,2007)。 惟以公務員離職後之就業限制方式、期限、範圍及對違反者之處罰方式,涉及有無達 到利益迴避之立法目的、兼顧公務員離職後工作權之衡平,以及嚴重影響公私人才交 流政策之推動等至鉅。因此,本研究之主要目的為:. 政 治 大 一、探討公務員離職後之就業有無必要予以限制;如有,須針對全體公務員一體規範, 立 抑或僅須針對服務於特定類型機關之公務員予以規範。. ‧ 國. 學. ‧. 二、從公務員離職後就業限制之方式、期限、範圍與處罰等各種樣態探討公務員離職 後就業限制之妥適性。. sit. n. al. er. io. 貳、研究問題. y. Nat. 三、檢視現行公務員服務法旋轉門條款所採取之手段是否妥適,並提出具體建議。. Ch. engchi. i Un. v. 根據以上的研究目的,進一步整理本研究之問題如下: 一、探討公務員離職後就業限制方式、期限、範圍及處罰之樣態,是否對公務員離職 後利益迴避之效果、工作權之限制及公私人才交流之影響不同? 二、公務員離職後之就業限制是否須針對全體公務員一體規範?抑或僅須針對服務於 特定類型機關之公務員予以規範? 三、檢視現行主要規範公務員離職後就業限制之公務員服務法旋轉門條款所採取之就 業限制方式、期限、範圍與處罰是否妥適?並提出具體改進建議。. -4-.

(17) 第三節 研究方法與限制 壹、研究方法 研究方法係蒐集與處理資料的程序及手段,一般以文獻探討、問卷調查、晤談、 參與觀察等方法,去蒐集有關研究主題的資料。而為深入了解公務員離職後就業限制 有無達到防杜利益輸送之立法目的、限制離職公務員工作權,以及阻礙公私人才交流 等疑義,本研究除針對公務員離職後就業限制之法理學說與論述,各國之立法規範等 作文獻探討及比較研究外,並採行問卷調查法,以澈底了解現行旋轉門條款施行以來 之情形,俾使本研究能兼具廣度及深度。 一、文獻探討法. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 文獻探討法(literature review method)是一種透過蒐集與研究主題相關的國內外 書籍、期刊、論文、研究報告及政府出版品等文獻資料,進行整理、分析、比較及歸 納,並且從理論與實務等面向針對研究主題進行分析探討的研究方法。因此,本研究 將藉由蒐集考試院、銓敍部等相關機關之文獻、研究報告,以及國內對於本研究相關 議題之學術論文或期刊等相關文獻資料,進行探討並加以分析歸納,進而據以作為本 研究之理論與架構基礎,以及問卷題目設計的重要參據。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、比較研究法. Ch. engchi. i Un. v. 比較研究法(comparative method),也有人將之視為一種途徑,而稱之為比較研 究途徑(考試院,2002),兩者之主要差別在於,比較研究途徑較傾向累積多數個案 後,從異同中建立通則或理論,企圖使該通則或理論,具有跨國、跨社會或跨文化的 解釋及預測能力;至於比較研究法則在比較異同,甚至於有時候只是對照。因此,本 研究乃藉由蒐集美國、英國、德國、法國、日本及加拿大等國家對於該國公務員離職 後就業限制的相關法規或作法,並與我國公務員服務法旋轉門條款的相關規定加以分 析比較,進而作為本研究論證之參考。 三、問卷調查法 問卷調查法(questionnaire method)也稱問卷法,是指透過問卷的設計,在短時 間之內蒐集到最多研究對象的態度、價值觀等資料,並以科學的方法歸納出研究結論; 它是調查者運用統一設計的問卷向被選取的調查對象了解情況或徵詢意見的調查方 -5-.

(18) 法。而根據本研究之目的,本研究對象設定為中央二級或相當二級之主管機關人事主 管,以及直轄巿與縣、巿政府、議會之最高人事主管,由於人數約 98 人,因此將採普 查方式進行問卷調查;選擇上述主管機關人事主管之理由,主要係基於以下六點考量: (一)主管機關銓敍部自立法委員於 83 年間主動提案增訂公務員服務法旋轉門條 款,並自 85 年 1 月 17 日施行迄今,尚未就該條文之施行情形實施意見調查。 (二)各機關公務員離職後如有適用公務員服務法旋轉門條款之疑慮,均須由前述 主管機關之人事單位認定或函轉主管機關銓敍部解釋或認定。 (三)本研究目的尚包括了解公務員服務法旋轉門條款對於政府機關推動公私人 才交流之影響,而現行政府機關絶大部分僅有中央二級以上、直轄市與縣、 市政府機關置有政務職務須延續外界優秀人才擔任,因此,基於經濟原則, 爰擇定是類機關之人事主管為問卷調查對象。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. (四)人事主管對公務員服務法旋轉門條款之立法背景及規範內涵較一般公務員 了解,可切中問題答復。. ‧. (五)人事主管在執行公務員服務法旋轉門條款過程扮演樞紐角色,一方面對立法 意旨及主管機關補充規定需適時宣導,另一方面對同仁的困惑需加解說,甚 或層轉請釋,因此對旋轉門條款實施之情況,更能體會。. sit. y. Nat. n. al. er. io. (六)公務員服務法旋轉門條款對人事主管利害關係不大密切,對問題之回答較客 觀。. Ch. engchi. i Un. v. 貳、研究限制 本研究之標的公務員服務法旋轉門條款雖施行迄今已逾 17 年,惟仍將面臨以下研 究之限制: 一、研究資料之限制 由於國內外對於本研究主題之相關學術論著並不多見,以及政府部門對公務員服 務法旋轉門條款相關之研究報告亦僅有數篇3,因此可供參考研究之資料也隨之相對不 3. 經查迄今,主管機關銓敍部對公務員服務法旋轉門條款相關之研究報告計有 3 篇,包括 2005「公務員 服務法旋轉門條款之研究」、2007「人事法規訂有行政刑罰妥適性之研究-以公務員服務法之刑罰為 中心」及 2008「公務員服務法旋轉門條款相關問題之研究」。 -6-.

(19) 足。 二、研究對象之限制 公務員服務法旋轉門條款是否妥適,理宜了解離職公務員之意見,尤其是因違反 該條款而經司法機關審理之當事人;惟以進入司法程序之當事人多因不願再挑起傷痛 不愉快之往事,而恐拒絕接受訪談,從而本研究難以併採深度訪談法,廣泛蒐集當事 人深切之感受,也無法了解當事人多方之意見。 此外,公務員服務法旋轉門條款也涉及產官人才交流問題,理宜探索了解產業界 菁英的意見,唯因政府部門遴聘產業界菁英擔任政務職務時,其過程均無對外公開, 以及無法得知產業界遴聘離職公務員擔任高層職務時有涉及旋轉門條款之具體個案, 因此,本研究亦無法就此部分確定訪談或問卷之對象,爰亦未就此部分作問卷調查或 深度訪談,此乃缺憾之處,惟有關產官人才交流問題,本研究將盡力在文獻方面去蒐 尋探討。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -7-. i Un. v.

(20) 第四節 研究範圍 研究範圍 根據本研究的研究目的,本研究之研究範圍如下: 一、研究對象 本研究對象為中央二級或相當二級主管機關之人事主管,以及直轄巿與縣、巿政 府、議會之最高人事主管。 二、研究內容 (一)公務員之範圍. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 在大眾傳播媒體及一般人的通識,「公務人員」與「公務員」兩個名詞,在定義 上並無不同,甚而經常與文官、公職人員、官吏、官員等詞交替混用,在溝通上並無 窒礙,也很少被質疑。然而若從事法律之運用或學術之研究,則應予以釐清,否則魯 魚亥豕涇渭不分(吳泰成,2004:20)。此外,囿於現行法規對於「公務人員」與「公 務員」之定義,尚非僅取決於其名稱,而係依各該法規規範之目的及適用範圍予以界 定。因此,為期本研究之主題更為聚焦,本研究所研究之主體「公務員」,即有明確 界定之必要。. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 1、「公務員」及「公務人員」用語之濫觴. i Un. v. 憲法於 36 年 1 月 1 日公布前,所有人事法規皆以「公務員」稱呼政府機關之人員。 最初係於國民政府組織法第 5 章有關考試院之規定中使用「公務員」,並於相關考銓 法規使用「公務員」或「文官」用語,如 18 年 10 月 29 日國民政府公布「公務員任用 條例」、16 年公布「文官俸給表」、18 年公布「文官俸給暫行條例」、22 年 3 月 13 日公布「公務員任用法」及 28 年 10 月 23 日公布「公務員服務法」等(徐有守,2007: 38-42)。 俟憲法公布後,始於憲法條文中同見「公務員」及「公務人員」,其中使用「公 務人員」之條文有第 8 章「考試」之第 85 條與第 86 條,以及第 9 章「監察」之第 97 條與第 98 條;使用「公務員」之條文,則係與「刑事、民事與懲戒」事項有關之第 24 條及第 77 條條文等。另各相關人事法規為配合憲法規定,雖已陸續改用「公務人員」 一詞,惟仍有部分行憲前業已公布之法規,如「公務員懲戒法」及「公務員服務法」 仍賡續使用「公務員」。. -8-.

(21) 2、現行相關法規及學理指涉範圍 經檢索全國法規資料庫系統後,現行法規所稱「公務員」與「公務人員」用語之 主要指涉範圍,分別歸納如下: (1)稱「公務員」,指「依法令從事於公務之人員」者:計有國家賠償法第 2 條第 1 項、性騷擾防治法第 3 條第 1 項,以及 94 年 2 月 2 日修正公布 前之中華民國刑法(以下簡稱刑法)第 10 條第 2 項等規定。 (2)稱「公務員」,指「受有俸給之文武職公務員,及其他公營事業機構服 務人員」者:計有公務員服務法第 24 條、台灣地區公務員及特定身分 人員進入大陸地區許可辦法第 3 條第 1 項等規定。. 政 治 大. (3)稱「公務人員」,指「各機關(構)組織法規中,除政務人員及民選人員 外,定有職稱及官等、職等之人員」者:計有公務人員任用法施行細則 第 2 條及公務人員保障法第 3 條等規定。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 至於一般學理對於「公務員」及「公務人員」之定義及範圍,如李震山及張家洋 等學者,係區分為最廣義(依法令從事於公務之人員)、廣義(受有俸給之文武職公 務員,及其他公營事業機構服務人員)與狹義(各機關<構>組織法規中,除政務人 員及民選人員外,定有職稱及官等、職等之人員)3 層次。. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 3、刑法修正後公務員指涉範圍變動情形. i Un. v. 94 年 2 月 2 日刑法修正公布後,該法第 10 條第 2 項有關公務員定義,業將「依法 令從事於公務之人員」修正為:「一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而 具有法定職務權限,以及其他依法令從事於公共事務,而具有法定職務權限者。二、 受國家、地方自治團體所屬機關依法委託,從事與委託機關權限有關之公共事務者。」 其修正重點,主要係將「服務於政府機關(構)中無法定職務權限」之人員,排除於刑法 第 10 條第 2 項公務員範圍之外,因此,公立醫療機構醫事人員、公立學校教職員、公 營事業機構依法任用人員,原則上已非屬刑法修正後之第 10 條第 2 項第 1 款前段所稱 之身分公務員;至是否為同款後段所稱之授權公務員?仍須俟刑事審判結果而定。. engchi. 另刑法第 10 條第 2 項於 94 年 2 月 2 日修正公布迄今之刑事審判實務案例中,如台 灣高等法院臺中分院 96 年度上訴字第 641 號判決(按:行政院衛生署彰化醫院某公職 醫師偽造文書案)於其判決理由敍及,從事私經濟行為作為主要業務之「公立醫院」 醫事人員,非刑法第 10 條第 2 項所稱之公務員,故其於刑法上地位,與私立醫院、民 營機構人員相同。 -9-.

(22) 根據前開現行法規及學理對「公務員」及「公務人員」定義及指涉範圍,其包攝 對象可歸納如下: 1、「最廣義之公務員」:指依法令從事於公務之人員,包括民意代表、政 務人員、民選地方行政首長、常務人員、公立醫療機構醫事人員、公營 事業機構人員、約聘僱人員及公立學校教師等。 2、「廣義之公務員」:指受有俸給之文武職公務員,及其他公營事業機構 服務人員,包括政務人員、民選地方行政首長、常務人員、公立醫療機 構醫事人員、公營事業機構人員及約聘僱人員等;至於公立學校教師及 民意代表等,則不包括在內。 3、「狹義之公務人員」:指各機關(構)組織法規中,除政務人員及民選人員 外,定有職稱及官等、職等之人員,包括常務人員、公立醫療機構醫事 人員、公營事業機構人員等;並將約聘僱人員、政務人員、民選地方行 政首長、公立學校教師及民意代表等,排除在外。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 綜前所述,原則上稱「公務員」者之指涉範圍雖較「公務人員」為廣,惟其僅係 就現行法規適用對象歸納比較之結果,而非謂「公務員」一詞,原即較「公務人員」 一詞之指渉範圍較廣。由於本研究之主體為公務員服務法旋轉門條款,因此,本研究 之主體「公務員」,即界定為公務員服務法第 24 條規定之受有俸給之文武職公務員, 以及其他公營事業機構服務人員;亦即指政府機關之政務人員、民選地方行政首長、 依各種法律任用之人員、公立學校兼任行政職務之教師、公營事業機構人員及約聘僱 人員等,但不包括政府機關之技工、工友、公立學校未兼任行政職務之教師及公營事 4 業機構之純勞工 。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 此外,考量我國現行法規中,公務人員用語極不一致,稱謂亦多,往往雖僅一字 之差,甚或使用同一用語,其解釋範圍之廣狹,相去亦甚遠,於引據使用時常生疑義。 為期有效解決此一困擾,考試院於 89 年 4 月 24 日、91 年 10 月 30 日、95 年 6 月 16 日、 100 年 5 月 18 日及 101 年 3 月 27 日歷次會銜行政院函請立法院審議之公務人員基準法 草案,已予以明確界定「公務人員」之定義5,並釐清其範圍,以及配合政府各類部門 適用上之需要,透過有系統之分類及確定稱謂;易言之,將公務人員區分為政務人員、 常務人員、法官與檢察官等,以因應各類別公務人員之特性而分別作合理之規範。. 4. 5. 依司法院釋字第 308 號解釋意旨,公立學校兼任行政職務之教師始有公務員服務法之適用。另銓敍部 92 年 6 月 20 日部法一字第 0922259031 號令略以,公務員服務法第 24 條規定所稱之「公營事業機構服 務人員」 ,不包括純勞工。 公務人員基準法草案第 2 條條文: 「本法所稱公務人員,指於各級政府機關、公立學校(以下簡稱各機 關)擔任組織法規所定編制內職務支領俸(薪)給之人員。前項規定不包括軍職人員、公立學校教師、 派用人員、聘用人員、民選地方行政首長及依地方制度法規定以機要人員方式進用之人員。」 -10-.

(23) (二)旋轉門條款之範圍 旋轉門條款,係泛指基於利益衝突迴避原則,為防範利益輸送,對公部門人員離 職後所為之相關就業行為的限制規定而言(蔡敏廣,2008:18)。由於現行旋轉門條款, 散見於各種作用法、組織法及專門職業人員法中,且常因不同適用對象而有不同規定, 所採行之限制及對違反者之處罰方式亦有所不同。諸如:公務員服務法第 14 條之 1 採 行特定職務禁止方式;律師法第 37 條之 1 前段、會計師法第 21 條,採行執業區域特 定行為禁止方式;遊說法第 10 條、土壤及地下污水染整治法第 30 條第 2 項及政府採 購法第 15 條第 1 項,均係採特定行為禁止方式;國家通訊傳播委員會組織法第 8 條第 3 項及第 4 項,則係兼採特定職務禁止及特定行為禁止方式。 又除公務員服務法於同法第 22 條之 1 明定對違反者處以行政刑罰,以及遊說法於 同法第 21 條明定處以罰鍰外,其餘法律均無相對應的處罰規定。因此,基於公務員服 務法為規範全體公務員行為與義務之基本規定,且受該法規範之公務員範圍最廣,以 及其對違反旋轉門條款係規定處以最嚴厲之刑罰,爰本研究之標的「旋轉門條款」, 即界定為公務員服務法第 14 條之 1 規定之限制就業方式。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 有關我國現行法律對於旋轉門條款的規定,彙整比較如表 1-1。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -11-. i Un. v.

(24) 表 1- 1 我國旋轉門條款相關法律之限制與處罰 我國旋轉門條款相關法律之限制與處罰方式 與處罰方式、 方式、年限及 年限及限制事項 限制事項一覽表 事項一覽表 法律. 限制方式. 處罰方式. 限制年限. 限制事項. 公務員服務法第 特 定 職 務 刑罰 14 條之 1 及第 22 禁止 條之 1. 離職後 3 年 不得擔任與其離職前 5 年內 內 之職務直接相關之營利事業 董事、監察人、經理、執行 業務之股東或顧問. 律師法第 37 條之 執 業 區 域 無 1 內特定行 為禁止. 離 職 之 日 不得在其離職前 3 年內曾任 起 3 年內 職務之法院或檢察署執行律 師職務. 會計師法第 21 條 執 業 區 域 無 內特定行 為禁止. 業 2 年間 務案件之代理人及工商登記 政 治 大 或商標註冊及其有關事件之. 立. 代理人. ‧ 國. 學. 遊說法. 離 職 後 開 不得在任所所在地區執行稅. 特 定 行 為 行政罰 禁止. ‧. 離職後 3 年 不得為其本人或代表其所屬 內 法人、團體向其離職前 5 年 內曾服務機關進行遊說,亦 不得委託其他遊說者為之. y. Nat. sit. n. al. 離職後 3 年 委員會於任期中及該任期屆 內 滿後3年內均應迴避土壤、 地下水污染整治相關工作. er. io. 土壤及地下水污 特 定 行 為 無 染整治法第 30 條 禁止 第2項. Ch. 政府採購法第 15 特 定 行 為 無 條第 1 項 禁止. 國家通訊傳播委 員會組織法第 8 條第 3 項及第 4 項. i Un. e n g c離職後 h i 3年 內. 兼採特定 無 職務及特 定行為禁 止. v. 機關承辦、兼辦採購人員離 職後 3 年內不得為本人或代 理廠商向原任職機關接洽處 理離職前 5 年內與職務有關 之事務. 離職後 3 年 本會委 員於 其離職 後 3年 內 內,不得擔任與其離職前5 年內之職務直接相關之營利 事業董事、監察人、經理、 執行業務之股東或顧問 本會委 員於 其離職 後 3年 內,不得就與離職前5年內. -12-.

(25) 原掌理之業務有直接利益關 係之事項,為自己或他人利 益,直接或間接與原任職機 關或其所屬機關接洽或處理 相關業務 資料來源:研究者自行整理. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -13-. i Un. v.

(26) 第五節 研究流程 研究流程與 流程與章節安排 壹、研究流程 為期達到本研究之目的及問題,本研究流程如下:. 研究動機與目的. 研究方法與範圍 研究方法與範圍. 立. 文獻探討. 政 治 大 旋轉門條款之檢視. ‧ 國. 學. Nat. y. ‧. 建立研究架構與假設. n. er. io. al. sit. 設計問卷. C h 問卷前測 U n i engchi 正式問卷調查與回收. 資料歸納與分析. 結論與建議 圖 1- 1 研究流程 資料來源:研究者自繪. -14-. v.

(27) 貳、章節安排 本研究根據研究流程共分六章,章節安排如下: 第一章為緒論,共分為五節,主要說明本研究之研究動機、研究目的與問題,接 續說明本研究所採取之研究方法、限制及範圍,最後梳理出本研究之研究流程與章節 安排。 第二章為文獻探討,共分為五節,第一節說明公務員與國家關係理論之演進;第 二節至第四節分別依序闡述旋轉門條款與公務倫理、旋轉門條款與工作權及旋轉門條 款與公私人才交流之關聯性;第五節則係針對美國、英國、法國、德國與日本等先進 國家對於公務員離職後就業限制之立法規範予以探討及比較。. 政 治 大 第三章為旋轉門條款之檢視,共分為五節,第一節至第三節分別說明旋轉門條款 立. ‧ 國. 學. 之立法緣由、法令規定與特色、歷次提案修正情形;第四節及第五節則係分就司法案 例及主管機關之研究情形予以探討。. ‧. 第四章為研究設計,共分為五節,第一節係依據第二章及第三章所探討的基礎建 立本研究之研究架構與假設;第二節說明各變項的操作型定義;第三節係依據研究目 的與研究架構來設計問卷內容及問卷調查對象;第四節說明資料的統計分析方法;第 五節為問卷前測分析。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 第五章為研究結果分析,共分為四節,第一節說明問卷回收情形;第二節為基本 資料分析,即填答者背景資料之敍述統計分析;第三節為研究假設檢定,驗證各研究 假設的情形;第四節為旋轉門條款之 SWOT 分析。. Ch. engchi. 第六章為結論,共分為三節,第一節係依據本研究之研究目的及問題,從文獻探 討資料及問卷調查分析結果中找出聯結關係而獲得研究發現;第二節係針對研究發現 提出具體之研究建議,以作為主管與立法機關修法之參考;第三節係針對研究過程所 發現尚有後續研究價值之議題予以提出,以供日後學界進一步研究之參考。. -15-.

(28) 第二章 文獻探討與法理分析 文獻探討與法理分析 本章共分為五節,第一節說明公務員與國家關係理論之演進;第二節至第四節分 別依序闡述旋轉門條款與公務倫理、工作權及公私人才交流之關聯性;第五節則係針 對美國、英國、法國、德國與日本等先進國家對於該國公務員離職後就業限制之立法 規範予以探討及比較。. 第一節 公務員與國家 公務員與國家關係理論之演進 國家關係理論之演進. 政 治 大. 我國公務員與國家之關係由傳統特別權力關係轉向的重大突破,首推司法院釋字 第 187 號解釋。自 73 年起,大法官逐步放寬公務人員關係中不得爭訟之限制後,公務 員與國家或行政主體之關係,在司法院釋字第 395 號解釋理由書中已正式使用「公法 上職務關係」一詞,逐漸揚棄以往認為屬於所謂之「特別權力關係」。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 壹、特別權力關係理論之變化. sit. y. Nat. io. n. al. er. 一、特別權力關係之源起. i Un. v. 特別權力關係(Special power relationship;Das besonderes Gewaltverhaltnis),又稱為 特別服從關係,此一理論起源於德國,19 世紀後期其理論體系之建立,首推拉班德(Paul Laband)以公法契約說描述公務員擔任公職所具有之忠實與服從關係,並以「權力」及 「志願」兩項因素,作為特別權力關係之特徵,嗣後由梅耶(Otto Mayer)集大成。. Ch. engchi. 有關整個特別權力關係之理論體系,梅耶(Otto Mayer)歸納如次(吳庚,2007: 222): (一)比一般權力關係之人民更加之附屬性。 (二)相對人較無主張個人權利之餘地。 (三)行政權之自主性不受法律保留之羈束,在特別權力關係範圍,行政機關雖「無 法律亦可自由及有效為各種指令」。. -16-.

(29) 依我國學者見解(吳庚,2007:224),特別權力關係為國家或公共團體等行政主 體基於特別法律原因,於一定範圍內,對相對人有概括命令之權力,而相對人負有高 度服從義務之法律關係。 二、特別權力關係之種類與特徵 特別權力關係成立之原因,有依據法律規定的結果,亦有出自於相對人意願,或 基於客觀事實行為而發生者,梅耶(Otto Mayer)將之歸納為 3 類,即公法上職(勤) 務關係(如公務員、軍人與國家之關係)、公法上營造物利用關係(如學生與學校之 關係、受刑人與監獄之關係等)及公法上基於監督權之利用關係(國家與地方自治團 體、國家與特許企業、國家與受委託處理行政事務者及國家與受特別保護者之間之關 係)。. 政 治 大. 綜觀各種特別權力關係,依學者通說其特徵主要有下列 5 項:(吳庚,2007:224; 張家洋,2002:159-160;陳敏,2009:220-221). 立. ‧ 國. 學. (一)雙方當事人地位之不平等。. ‧. (二)義務範圍之不確定:義務人負無定量之義務,包括權力服從關係。. n. al. Ch. er. io. (四)有懲戒罰:對於違反義務者,得加以懲罰。. sit. y. Nat. (三)得制定特別法規則:國家得訂定特別規則拘束相對人,且無須法律授權。. i Un. v. (五)不得爭訟:有關特別權力關係事項,其與一般統治關係不同,既不得提起民 事訴訟,亦不能以行政爭訟為救濟手段。. engchi. 三、戰後理論之演變 二次大戰以後,西德基於民主化及法治國家原則,致特別權力關係理論之合法性、 合理性受到嚴重質疑。之後,雖未完全否認特別權力關係理論,但因受到多數學者通 說與法院判例之影響,大幅修正傳統理論內涵,認為該領域仍有立法權(法律保留原 則之適用)與司法權(許可提起爭訟)介入之餘地。 依吳庚之見解,其發展趨勢有「特別權力關係範圍縮小」、「涉及基本權利限制 者,亦應有法律保留原則之適用」及「許可提起行政爭訟」3 方面。. -17-.

(30) 貳、公務員與國家關係之變化 公務員與國家之關係,現行法律並無明文規定,學者間看法亦不一致。行政法院 52 年判字第 209 號等判例雖已揭示公務員與國家間,係屬「特別權力關係」,但近年 來,社會發展結果,一般咸認為:公務員經國家選任後,自身所具有之基本人權,並 不隨之喪失。司法院釋字第 187 號、第 201 號、第 243 號、第 266 號、第 298 號、第 312 號、第三 323 號及第 338 號等解釋,均已陸續修正此一特別權力關係之見解,司法院釋 字第 395 號、第 396 號解釋理由書及第 433 號解釋文並已正式使用「公法上職務關係」 一詞,其後司法院釋字第 455 號、第 466 號、第 483 號、第 491 號及第 575 號等解釋, 亦一再引伸「公法上職務關係」之概念,均已陸續修正傳統特別權力關係之見解。 近年來依學者通說及大法官解釋意旨,主張以「特別法律關係」代替「特別權力 關係」,作為公務員關係之法理依據,其主要特徵有三:. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 一、在特別法律關係下,公務員與國家之地位仍然不平等,惟不再是單方面的權力關 係,而傳統的義務不確定論及絕對服從說亦逐漸修正。. ‧. 二、公務員固然對國家負有義務,但加諸公務員之義務仍應符合憲法第 23 條法律保留 原則,如以法律授權行政機關發布命令為補充規定時,其授權之目的、內容、範 圍應具體明確。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 三、公務員憲法上所保障之權利受到行政主體違法或不當侵害時,皆得依法定程序提 起行政爭訟。. Ch. engchi. i Un. v. 參、小結 我國公務員與國家之關係,已從傳統的特別權力關係演變為公法上職務關係,就 權利義務關係觀之,公務員義務的範圍不再是漫無限制,亦無服無定量勤務之義務, 因此,涉及公務員離職後之工作權等基本權利限制者,亦應有法律依據,同時亦應允 許公務員對之提起行政爭訟;申言之,國家為保護公務員公正廉明之重要公益,固得 針對公務員離職後之就業予以限制,惟該限制須符合絶對之法律保留原則,且離職公 務員對該限制如認為有侵害其工作權,亦應允許其有救濟之權利。另依司法院釋字第 637 號解釋意旨,公務員離職後與國家間公法上職務關係雖已終止,惟因其職務之行使 攸關公共利益,國家為保護重要公益,於符合憲法第二十三條規定之限度內,以法律 課予特定離職公務員於一定條件下履行特別義務,從而對其選擇職業自由予以限制, 尚非憲法所不許。 -18-.

(31) 第二節 旋轉門條款與公務倫理 旋轉門條款與公務倫理 觀察各國施政,無不揭櫫治道「倫理」為其追求鵠的。究其根本,廉能政府向來 是人民仰望追求的目標,而建立一個廉能政府的基礎,其關鍵就在於「倫理」。職是, 如何透過公務員自我鞭策及要求,以達到良善的治理,「公務倫理」的概念與意涵乃 因應而生。誠如馬總統於 97 年就職宣誓中指示,建立「廉能政府」的要求乃係期待公 務員應做到「清廉、勤政、愛民」的目標,而考試院隨即在文官制度興革規劃方案中, 提出「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」文官五大核心價值作為公務員執行職務及行 為處事之原則,期許公務員將其導入公務倫理價值觀並內化至文官體系中,使公務員 成為具有正確決斷、明快回應力及高度執行力的廉能服務團隊,並據以型塑文官優質 文化,提升政府行政效能,進而增進國家競爭力。. 立 壹、公務倫理的重要性. 政 治 大. ‧ 國. 學 ‧. 公務倫理(Public Service Ethics)又稱為「行政倫理」、「職業倫理」「公務道德」、 「服務道德」或「服務倫理」。公務倫理是一種政策和手段,是公務員透過執行公務 過程而反應在價值的選擇及行為的具體標準。換言之,公務倫理是指在行政體系中公 務員在角色扮演時應掌握的「分際」,以及應該遵守的行為規範(蔡良文,2007)。 其主要目的包括(國家文官學院,2012:6):. n. er. io. sit. y. Nat. al. 一、確立民主防腐機制,樹立清廉政治. Ch. engchi. i Un. v. 就民主制度中的倫理因素面向來看,誠如邱吉爾所云:「民主政治是最差的政治 方式,但是相對於其他的政治型態,它則是較好的」!這句話主要在說明民主的可貴, 在於它是一種相對較能防止腐化的制度,但民主防腐機制並非只靠司法與法律系統或 是定期選舉就能奏效。因此,唯有在民主體系中建構一套公共服務倫理機制,確保最 高政治領袖、政務人員與民選人員,以及公務員之所作所為,不會有機會因為私利, 致產生各種貪腐與違反公共利益的不倫理行為,才能確保民主國家最基本要求,即「清 廉政治」的存在。 二、激勵公務員勇於任事,積極興利 就傳統觀念的轉變與突破面向來看,由於受到傳統儒家思想的影響,一般公務員 所認知的公務倫理是圍繞在階級服從及命令貫徹的「順服上級指示」原則上,因此, 對公務員的角色要求也只是集中在消極防弊,在這種情形下,所謂標準的公務員應該 -19-.

(32) 是一個奉公守法、堅守崗位的人員。但是這種原則及角色扮演在公共事務日益繁雜的 今日已顯不足、左支右絀。相對地,如何激勵公務員從事積極興利作為,促使其有效、 公義地行使「行政裁量權」則成為當今公務倫理所應重視的課題。 三、提升國家競爭力,建立公民對國家及政府的信任 就國家長遠發展的倫理基礎面向來看,國際性的國家競爭力評比指標顯示,一個 國家的清廉程度,不僅成為國際矚目的焦點,更是決定資本家是否願意前往該國投資 的關鍵性考量指標。因為信任是人類社會穩定與合作的基礎,而合作又是進步的最主 要原動力。因此,透過規範層面與對象更廣泛、更完備的公共服務倫理法制,將可逐 步累積公民與公共服務提供者之間的信任度,進而為促進國家能夠永續發展逐步累積 能量。. 貳、公務倫理發展趨勢. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 綜合當前公共事務環境的變遷及需求之論述,突顯出公務倫理之發展趨勢為(國 家文官學院,2012:5-6):. ‧. 一、從「消極性」公務倫理到「積極性」公務倫理. sit. y. Nat. n. al. er. io. 以往對公務員的服務要求係責成公務員奉「依法行政」為圭臬,悉依規範及施行 細則辦事,用以防杜其非法行事;亦即是一種基於「防弊」的考量,只在強調公務員 「有所不為」,結果是公務員為了避免觸犯法規,而不敢勇於任事,甚至產生目標錯 置(goal displacement)的情形,即法規原本只是達成為民服務之手段,卻誤將遵守法 規當成目標本身;只求自保而不積極設法解決人民的問題。而現今的公務倫理觀點則 從積極服務的觀點,強調公務員應該「為所當為」,公務員應該有擔當並勇於任事, 積極實踐其公共事務行為。. Ch. engchi. i Un. v. 二、從重視「他律」到「自律」與「他律」並重的倫理觀 以往的公務倫理觀點,強調透過各種法規以規範公務員的倫理行為;希望公務員 亦步亦趨地信守奉行法規,結果導致公務員行為膠柱鼓瑟,甚至被詬病為「拿著雞毛 當令箭」,成為一個十足的「單向度的人」(one dimensional man),竟致昧於時移勢 易而不知變通,甚至貽誤時機。而現今的公務倫理觀點,除了賡續完善公務倫理法制 以為公務員行事倫理之遵循,同時兼從「自律」的觀點,積極從公務員的內心激發其 倫理與道德的認知及修養,使其成為儒家所稱兼善天下之「君子儒」,而非獨善其身 的「小人儒」。此觀乎孔門雖以四科(德行、言語、政事、文學)教導學生,而要皆 -20-.

數據

表 表 5 55 5---- 25   25   25  各變數間的  25  各變數間的 各變數間的 各變數間的 Pearson Pearson Pearson Pearson 相關係數 相關係數 ...............................
表 4 4----    8888 KMO 44  KMO  KMO  KMO 值與 值與 值與 Bartlett 值與 Bartlett 檢定結果 Bartlett Bartlett 檢定結果 檢定結果表 檢定結果 表 表 表
表 5 55 5----    25 25 25 25     各變數間的 各變數間的 各變數間的 各變數間的 P Pear P P earson ear ear son son 相關 son 相關 相關係 相關 係 係數 係 數 數     數 依 依依 依變數變數變數 變數     自變數 自變數自變數 自變數     旋轉門條款旋轉門條款旋轉門條款 旋轉門條款    立法目的立法目的立法目的立法目的     工作權限制工作權限制工作權限制 工作權限制     公私人才交流公私人才交流公私人才交流 公私

參考文獻

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