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亞洲新灣區下大高雄市的產業結 構調整與人力發展策略

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Development 「城市發展」半年刊 第十三期 0 7 9 學 術 論 壇 城市發展 City Development 亞洲新灣 區下大 高雄市 的產 業結構調 整與人 力發展 策略

亞洲新灣區下大高雄市的產業結

構調整與人力發展策略

李仁耀 | 國立高雄應用科技大學國際企業系副教授 投稿日期 101 年 5 月 28 日

摘要

高雄市政府提出「亞洲新灣區」的施政構思,希冀透過「高 雄世貿展覽中心」、「高雄港埠旅運中心」、「海洋文化流行音樂 中心」、「高雄總圖館」以及「高雄水岸環狀輕軌」等四個關鍵 公共建設,加上水岸環狀輕軌促進大高雄市的經濟結構轉型與 提升城市風貌。綜觀其政策內涵有三:其一,「亞洲新灣區」是 透過硬體建設的投入,做為地區擴大內需引領產業發展的動力 工程;其二,「亞洲新灣區」是城市經濟由工業轉向高附加價值 服務業的轉型升級工程;其三,「亞洲新灣區」是一項城市風格 再造工程,創造屬於大高雄市的幸福價值。 然而,在各項硬體建設完備之餘,因應後續招商,更應有 軟體建設先行的想法,特別是各項專業人才的培育。本文提出 透過短期專業職業學程、市民學苑課程、產業至各大專院校進 行駐點、辦理「人才交流計畫」以及「策略訓練及實習計畫」, 培育產業所需人才。在良好的地方人力發展策略下,結合大高 雄市的亞洲新灣區計畫,專業人才能夠展現其軟體實力,將可 帶動推展影視產業、數位內容、會展、文創產業與水岸觀光業 發展,勢必再次為高雄帶來城市發展的全新動力。 關鍵詞:產業結構、城市經濟、人力資源發展 學 術 論 壇

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「城市發展」半年刊 第十三期 城市發展City Development 0 8 0

Asia's New Bay Area boosts Greater Kaohsiung’s

industrial organization adjustment and human

resource development

Jen-Yao Lee│Associate Professor, Department of International Business, National Kaohsiung University of Applied

Sciences

Abstract

Kaohsiung municipal government addresses the vision of Asia's New Bay Area in the hope of accelerating and improving its industrial organization and city appearance. This project covers the following three implications: first, motivating industrial development through investing more in infrastructure to stimulate local demand; second, transforming urban economy from manufacturing oriented industry to high value-added service industry; third, planning or restructuring city appearance to create Happy Kaohsiung. This study suggests that by incorporating excellent local human resource development strategy into the project of Asia's New Bay Area, local professionals can fully exert their talents. This bound to give a brand new boost to Greater Kaohsiung’s urban development.

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Development 「城市發展」半年刊 第十三期 0 8 1 學 術 論 壇 城市發展 City Development 亞洲新灣 區下大 高雄市 的產 業結構調 整與人 力發展 策略

壹、前言

近年來,貿易全球化與產業資訊化的發展,已促使先進國家的勞動市場呈現 高技術勞動力需求相對上升、低技術勞動力需求相應下降的結構性轉變。此係國 際比較優勢改變,所導致的產業間結構調整,以及各產業技術朝向人力運用偏向 高技術層次的技術進步型態,勞動市場將面臨著低技術勞動力失業嚴重,低技術 勞動力的就業與轉業已成當務之急。倘若未妥善因應全球化對勞動需求結構的影 響,則台灣低技術勞動力失業人數恐將持續增加,失業率的攀升將難以避免。 另方面,自 2008 年金融危機以來,全球已有 2,000 萬個工作消失,國際勞 工組織(ILO)警告,按照目前就業的成長速度短期內無法恢復風暴前就業水準。 ILO 秘書長 Juan Somavia 表示,目前在實體經濟中需要促進企業進行投資並創造 就業機會,創造就業機會已成為總體經濟中最優先之事項。(國際經濟情勢雙周 報,1740 期)台灣目前所面臨的產業與失業衝擊並不同於以往,為此政府必須致 力於調整產業結構,全力發展「高價值勞力密集產業」,來提升國家競爭力,改 善貧富差距。 回顧近二十年,政府多半的時間認為台灣經濟要繁榮非得發展半導體、面板 及資通訊產業不可。在這個思維之下,除了政府給予大量的租稅獎勵,人才、資 金也全數流向這個產業。以過去這十年而言,電子零組件產業運用了製造業近 7 成的投資,所創造的生產毛額占製造業卻僅 3 成,而所僱用的人力更只占製造業 的 2 成,投入的資源與創造的附加價值、就業人數,明顯不成比例。(工商時報, 2012) 有關於產業結構調整以及就業結構的研究上,英國經濟學家克拉克首先運用 三級產業分類方法,進行了產業演變的研究。他的研究發現當一個國家經濟成長 的過程,農業勞動力比重在最不發達國家中,達到 80%,在最發達的國家中,下 降到 7%至 8%間。從事第二級產業的勞動力比重與人均國內生產總值同步增長, 但在接近 40%至 50%時,就開始穩定下來。第三級產業有著最高的收入彈性,即 使農業和工業勞動力占總量的比重停止增長時,它的勞動力份額仍持續增長。克 拉克認為勞動在產業間的變化轉移,是由於發展中各產業之間出現收入(附加價 值)的相對差異所造成,此一結果表示,勞動力總是向高收入的產業移動。

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「城市發展」半年刊 第十三期 城市發展City Development 0 8 2 美國經濟學家顧志耐,在克拉克的研究基礎上,針對產業結構變動趨勢作了 更精緻的統計分析驗證。該研究不僅運用勞動力的部門分布指標,而且提出了各 產業所創國民收入及其在國民收入中所占比率的指標,並綜合兩項指標考察產業 結構變動的趨勢。該研究的主要結論為: 一、農業部門的國民收入,隨著時間的遞延,在整個國民收入的比重中以及農業 勞動力在全部勞動中的比重處於不斷下降。 二、工業部門的國民收入相對比重,大體上是上升的;然而,工業部門中勞動力 的相對比重,大體上是不變的。 三、服務部門的勞動力相對比重,差不多在所有國家中均呈現上升的趨勢,但國 民收入的相對比重未必與勞動力的相對比重同步上升。 顧志耐同時指出,各國經濟發展過程中,隨著經濟成長,通常都會出現所得 分配惡化的情況,這個成長與分配的矛盾後來即被稱為「顧志耐陷阱」。過去台 灣先發展成衣、紡織、加工食品、家電等輕工業,這一發展既讓台灣在全球外貿 市場上獲得一席之地,又因為輕工業皆屬勞力密集產業,僱用大量人力,使台灣 得以創造充份就業又免於掉進「顧志耐陷阱」。然而 1990 年以來,隨著勞力密集 產業外移,資本密集產業雖適時出現,但卻難以創造高附加價值及充份就業,加 以服務業發展向來沒有明確目標,使得台灣今天經濟成長及所得分配皆面臨困 境。(于國欽,2012) 同時,從世界貿易組織(WTO)的報告發現,全球各式各樣的服務貿易正 快速擴大,十年之間全球的服務輸出已由 1.3 兆美元倍增至 3.6 兆美元,其中旅 遊的服務貿易尤其熱絡。同時,服務業的投資規模遠低於製造業,但卻能創造出 更多的就業機會,有製造業的經濟潛力,卻無製造業耗能、污染的外部效應,不 論從國土規劃的高度或所得分配的角度,致力於服務業的發展,確實是現階段台 灣產業結構調整的優先方向。(工商時報,2012) 大高雄市是一個以工業為主要經濟活動構成的都市,有 70%的產值由製造業 所貢獻,但是,僅提供 30%的就業機會。由前面的討論我們了解工業發展對於產 值的創造有其極限,對於就業機會的創造更是不如服務業來的有效。另外,由於 知識經濟產業崛起,各項研發、創意、創新的需求增加,時至今日,服務業的發

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Development 「城市發展」半年刊 第十三期 0 8 3 學 術 論 壇 城市發展 City Development 亞洲新灣 區下大 高雄市 的產 業結構調 整與人 力發展 策略 展也必須由過去低附加價值勞力密集產業的提供轉化為高附加價值勞力密集產 業。 日前,高雄市政府提出「亞洲新灣區」的施政構思,究其政策內涵有三:其 一,「亞洲新灣區」是透過硬體建設的投入,做為地區擴大內需引領產業發展的 動力工程;其二,「亞洲新灣區」是城市經濟由工業轉向高附加價值服務業的轉 型升級工程;其三,「亞洲新灣區」是一項城市風格再造工程,創造屬於大高雄 市的幸福價值。 就產業發展的角度,高附加價值勞力密集產業是大高雄市未來可能發展方 向。然而,預判其人力需求,並透過勞力素質的改變與勞動專長的訓練,提供高 附加價值勞力密集產業所需的人力需求,也就成為長期政策是否發展成功的關鍵 因素。以下首先就台灣與高雄市的產業發展過程進行剖析;其次,對大高雄市建 構「亞洲新灣區」的硬體建設與產業影響進行闡述;最後,提出亞洲新灣區發展 的人力培訓策略。

貳、台灣之產業發展

由於大高雄市的區域產業發展係涵蓋於台灣整體產業發展的策略目標之 下,尋找地方產業特色,配合政府政策積極規劃地方產業政策,方能事半功倍。 因此,針對台灣產業發展與轉變進行回顧,以了解台灣處於不同經濟發展階段 下,政府的產業目標與產業政策。 一、全國產業結構之轉變 觀察 1981 年至 2007 年間,台灣各業生產毛額結構(如表 1),可以發現農業 與工業生產比重呈現逐年下降的趨勢,而服務業則是逐年上升。在各業比重變化 上,農業生產比重由 1981 年的 7.10%一路下滑至 2007 年的 1.51%。工業生產比 重由 1981 年的 42.91%一路下滑至 2007 年的 27.77%;其中,在 2007 年所占比重 最高者,為製造業的 24.01%。服務業生產比重由 1981 年的 49.99%一路上升至 2007 年的 70.71%;其中,在 2007 年以批發及零售業的 18.51%比重最高,政府 服務次之,佔 10.10%,金融及保險業居第三,佔 10.03%。 環顧台灣產業結構的轉變,事實上反應出經濟學者配第(William Petty)所提出

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「城市發展」半年刊 第十三期 城市發展City Development 0 8 4 的產業變遷思想:「工業的利益比農業多得多,而商業的利益又比工業多得多; 這種產業之間的利益差別會推動勞動力向高收入的部門轉移。」另一方面,馬克 思認為在經濟發展過程中,產業結構的變遷規律是服務產業 1的重要性日趨增 強,其勞動力與產值在經濟社會中所占的比例持續提高,而農業、工業產業則呈 相對收縮態勢,服務業的勞動應該從總體上被視為生產性勞動,是一種生產性的 服務,是價值的創造,市場經濟越發達,經濟關係越複雜,分工越細,服務管理 2 就越重要。而台灣的產業結構也朝著高附加價值的服務產業,不斷的成長與發展。 表 1 台灣各業生產毛額結構 單位:% 年度 合 計 農業 工 業 服務業 製造業 水 電 燃氣業 營造業 批發及 零售業 運輸、 倉儲及 金融及 保險業 不動產 及租賃 政 府 服 務 1981 100.00 7.10 42.91 33.66 3.15 5.16 49.99 11.90 5.70 6.17 5.16 10.65 1986 100.00 5.41 44.81 37.58 3.34 3.36 49.78 11.39 5.96 5.56 5.27 9.72 1991 100.00 3.65 38.02 31.09 2.46 4.09 58.33 12.34 5.91 7.92 6.79 11.42 1996 100.00 3.05 32.42 25.47 2.23 4.31 64.53 14.25 6.04 8.90 8.97 10.95 2001 100.00 1.85 27.62 22.73 1.97 2.55 70.53 16.16 6.45 10.26 8.72 11.38 2006 100.00 1.62 27.02 23.04 1.46 2.20 71.36 18.32 5.96 9.96 8.24 10.72 2007 100.00 1.51 27.77 24.01 1.11 2.25 70.71 18.51 5.83 10.03 8.15 10.10 資料來源:行政院主計處。 二、產業目標與政策之發展 台灣產業發展因國際經濟環境及國內生產條件的改變,產生了不同的產業問 1 第三產業主要包括商業、流通運輸、金融、保險、信息諮詢、飲食服務、公共管理與服務等 管理活動。 2 管理勞動包括決策、控制、監督、承擔風險所支付的體力和腦力勞動等,也是一種複雜勞動。

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Development 「城市發展」半年刊 第十三期 0 8 5 學 術 論 壇 城市發展 City Development 亞洲新灣 區下大 高雄市 的產 業結構調 整與人 力發展 策略 題,而政府也因為產業發展階段與產業問題的不同,制定了不同的產業政策。一 般而言,自國民政府接收台灣以後,台灣的產業發展迄今可分為六個階段,如表 2,以下分別說明之3。 第一階段為 1945 年至 1952 年的戰後重建時期。戰後由於許多生產設備在戰 爭中受到破獲,因此戰後的台灣的產業發展主要著重於產業的重建工作。此一階 段的產業政策主要目標為產業復建、增加民生物資的供應、國內產業的保護等。 此一階段重要的產業政策措施包含:出口管制、外匯管制、增加電力供應、進口 管制以及設廠限制等。由於戰後資源有限,所發展的產業則以民生產業為主,如 電力、紡織、水泥、糖及肥料等產業為主。 第二階段為發展輕工業時期,由 1953 年至 1972 年。其中,由貿易政策的角 度又可分為第一次進口替代(1953 年至 1960 年)與第一次出口擴張(1961 年至 1972 年)。在 1953 年至 1960 年間,台灣的經濟問題主要為:資金與資本不足、高失 業率、缺乏技術、貿易逆差、外匯短缺等。因此,此時的產業目標主要為:穏定 物價、賺取外匯、拓展國外市場、改善投資環境、吸引僑外人投資以及創造就業 機會。此一時期政府推動兩期經建計劃(1953-1956;1957-1960),以發展紡織、 水泥與玻璃等輕工業為優先。首先,以國內生產替代進口產品為主,穩定物價, 節省外匯支出;其次,創造更多就業機會,降低失業。此階段的主要產業政策有: 外銷退稅、外銷低利貸款、新台幣貶值、複式匯率、進出口管制、設廠限制與關 稅保護等。 在 1960 年間,由於國內市場狹小且逐漸飽和,由民生輕工業所生產的產品 必需出口,才能促使台灣的產業持續的發展,第一次出口擴張於焉展開。此時以 國產輕工業民生用品的出口替代農產品的出口,1960 年實施「獎勵投資條例」、 1965 年實施「加工出口區設置管理條例」。此階段由於台灣具有國際比較利益, 產業發展與出口擴張的速度非常的快速。此時政府的主要產業政策為:單一匯 率、新台幣貶值、外銷低利貸款、外銷退稅、自製率規定、解除設廠限制與加工 出口區設置等。 政府自 1973 年至 1983 年間施行第二次進口替代,發展重化工業,此為台灣 3 關於台灣產業發展,讀者可進一步的請參考蕭峰雄(1994)以及陳正滄等(2003)。

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「城市發展」半年刊 第十三期 城市發展City Development 0 8 6 經濟發展第三階段。由於台灣整體輕工業的發展與民生用品的出口,到了 1960 年代末期已經有了相當的進展。而國際市場日趨飽和,但是國內生產所需的各項 資本財,如原材料、零組件與機器設備等皆須仰賴進口。因此,此階段政府的產 業政策目標為:改善產業結構,發展上、中游產品,如輕工業資本財、原材料與 零組件等。主要產業政策有:擴大獎勵範圍、進口分期繳稅及免關稅、進行十大 建設以及(科學)工業園區設置等。在此期間,政府主要推動的產業有:基本金屬 工業(鋼鐵、煉銅、煉鋁等)、交通運輸工業(造船、汽車、機車等)以及石化工業(塑 膠、人纖、乙烯與丙烯等)。 第四階段為 1984 年至 1990 年,台灣邁入經濟自由化時期,此一時期由於長 期貿易順差、外匯存底激增,導致台幣大幅升值。同期間,勞工短缺、勞工意識 抬頭、工資上揚,加以環保運動盛行,許多傳統產業紛紛外移到國外生產成本較 低的地區。此時政府的政策目標轉為發展策略性工業,並選擇「產業關聯效果 大」、「市場潛力大」、「技術密集度高」、「附加價值高」、「能源係數低」以及「污 染程度低」的產業,做為策略性發展的工業,包含機械、電子資訊、精密器械、 金屬、材料以及生物技術等產業。而政府的主要政策為加強投資抵減、降低關稅、 解除各項貿易管制、推動中心衛星工廠制度、輔導策略性工業、設置科學園區及 鼓勵民間研發等,政府並給予財務支持以及技術、管理與市場開拓等輔導。 第五階段則在 1991 年至 2000 年,台灣因應產業外移,推動十大新興產業, 近入發展高科技工業時期。政府自 1991 年起推動國家建設六年計畫,加速勞力 密集產業的升級,以及國際競爭力的維持。此時重要的產業政策為:以促進產業 升級條例取代獎勵投資條例,加強技術研發的輔導,推動工業自動化,加強人才 培訓,促進產品品質提升以及工業區的持續開發。主要發展產業有:通訊、資訊、 消費性電子、半導體、精密器械與自動化、航太、尖端材料、特用化學品、生物 科技及製藥、醫療保健及污染防治等產業作為發展重點。 自 2001 年起,台灣經濟發展邁入第六階段,知識經濟時期。政府致力於推 動以知識為主的經濟活動,創造有利於知識產業發展的經濟環境。2001 年行政 院核定通過「知識經濟發展方案」,規劃 6 大架構,57 項具體執行計畫,茲分述 如下:(1)建立蓬勃的創新與創業機制,以扶植創新的企業;(2)建構網際網路應

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Development 「城市發展」半年刊 第十三期 0 9 7 學 術 論 壇 城市發展 City Development 亞洲新灣 區下大 高雄市 的產 業結構調 整與人 力發展 策略

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