論所有權對農地利用之影響 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 博士論文. 治政大論所有權對農地利用之影響立 ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 研究生 : 張雅惠指導教授 : 賴宗裕. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 四. 年. 八. 月.

(2) 謝. 誌. 司馬懿十年磨一劍，我花了九年終於向自己的目標與理想更進一步。過去這九年可堪稱是我人生中最精華、最重要的時刻，因為歷經了婚姻、生產及職場升遷，九年來甘苦自然不在話下，常常是晚上照顧兩個小孩入睡後，或是清晨小孩還沒甦醒前，才是自己可以閱讀、寫論文的時間，也因此這條原本就荊棘滿途的求學路，對我來說，更具一番不同滋味！今天論文得以付梓，首先要感謝我的指導老師賴宗裕教授，他對我的照顧及協助，遠遠大於九年。自民國 89 年我進入大學開始，迄今正好 15 個年頭，賴教授從不吝於給我協助，每當論文陷入進退維谷的困境，他總是像海上的燈塔能夠指引迷途的船隻正確的方向，返回正確的航線上。因為有他的指導與啟發，才得. 政治大人生中許多價值觀與做人做事的道理，雅惠由衷感謝。立. 以成就今日這本論文的完成！除在學術上的指導，平常討論之餘，他更提點了我. ‧ 國. 學. 此外，還要感謝在論文審查階段給予建議與指導之口試委員顏愛靜教授、徐世榮教授、李承嘉教授、陳明燦教授及詹士樑教授，以及行政院農業委員會企劃. ‧. 處莊玉雯前處長、王玉真科長、農糧署林美華科長、宜蘭縣政府農業處農務科楊槐駒科長、宜蘭縣三星地區農會林昆棠等相關人員的協助，感謝您們在我論文寫. sit. y. Nat. 作時給予最寶貴的意見及協助，讓這本論文能夠更加豐富及完整！. al. er. io. 最後，特別感謝外子宏明，感謝有他最強大的支持及協助，才能夠讓我有機會在家庭、學業及工作上取得平衡點。感謝橘子兄弟陪伴，雖然他們占據了我許. n. v i n 多學習的時間，卻也在我論文困頓愁城之餘，提供我另一種幸福與喜悅的力量！ Ch U i e h n c g 還有我的父母及公婆，感謝他們在我生活上的照顧及幫忙，我才能無後顧之憂地朝自己的目標前進！. 一本論文之撰寫必須投入大量的時間及心力，更是需要有許多人的幫忙及協助才能完成。那怕只是愁困時的一句鼓勵，或是懈怠時的一句責罵，都能鞭策雅惠在這條滿佈荊棘的路繼續向前。在政治大學地政系 15 年的時間，所學所知遠遠超過我的想像，很慶幸自己有這個機會能夠來到這裡挖掘知識寶藏，更感謝這一路走來相關資源、人才的交流機會，以及各位師長的諄諄教悔，而成就了今日的我。今日拿到這個學位，要感謝的人事物太多，無法一一致謝，謹用最誠懇的心回饋社會所學，將這份感謝化成力量，讓社會更加美好！雅惠謹誌於台北古亭寓所民國 104 年 8 月 31 日.

(3) 摘. 要. 早期農業係臺灣社會經濟發展之基石，各相關農業政策皆以糧食增產為主要目標，後因後期臺灣經濟由農業為主漸漸轉向以工業為主，故在時代變遷下，過去多數文獻指出第一次農地改革強調以「所有權」為中心，成功達到農業生產增加目的，以及 Arthur Young 之名言「荒漠變花園」，認為「所有權」是激勵農民生產之誘因，在現今都市化擴張及工商業發展的社會背景下，是否仍為當前農地政策之主要思維？實有重新探討之必要。爰此，本研究為探討臺灣農地利用是否仍需存有「所有權」之迷思，嘗試釐清在時代變遷下，農民是否須擁有農地所有權才能激勵農民從事農地利用？或只要能保障農民之投入成本能於未來收益相符，即便是透過使用權方式承租農地亦能激勵農民從事利用？並期能透過財產權. 政治大基此，本研究首先整理過去相關文獻及政府統計資料，在此基礎上釐清過去立. 觀點分析現行農地利用政策，提供未來農地政策研擬修訂之重要參考依據。. ‧ 國. 學. 涉及地權政策之農地改革變遷過程，以及臺灣農地利用現況問題，藉以建立後續分析架構。其次，針對宜蘭縣三星鄉農民進行問卷調查，以釐清農民在從事農作過程中，擁有農地所有權對農民之影響情形，並瞭解農民透過購買或承租方式擴. ‧. 大農場經營規模之考量為何。最後，為深入分析及探究問卷調查結果之背後影響. y. Nat. 因素，本研究再針對中央及地方政府機關行政人員進行訪談，據以進行綜合分析。. io. sit. 透過此研究脈絡之探討，本研究獲得之重要發現與結論，茲分述如下。. n. al. er. 一、本研究透過實證分析得知，農民擁有農地所有權雖會對農地利用有正面影響，. i n U. v. 但不必然會直接激勵農民從事農作，仍需視當時的社會制度下，何種行為能. Ch. engchi. 夠激勵農民達到行為目標（增加所得），即具有激勵效果。而農民擁有農地使用權，亦能提高從事農地利用意願、激勵努力從事農業生產及維護農地環境，惟因使用權具有期限，故相較於農民擁有農地所有權，在提高農地改良投資及對長期從事農作有幫助兩方面，較無法激勵農民。因此，本研究結論指出過去以所有權為中心之農地政策，因社會變遷結果，不必然須再以所有權為中心，亦能具有激勵農民從事農作生產之效果。二、依據本研究分析及推論，第一次農地改革之成功，應不能僅歸於創設所有權，而是因為透過政策實施重新界定財產權範圍，並建置財產權之權利及義務關係，故使農民投入之成本與未來收益能相符，願意投入更多的勞力從事農作，進而激勵農民願意努力從事農業生產，而建立第一次農地改革成功基礎。以此觀點亦能說明，第二次農地改革後，即便農民擁有農地所有權，惟因從事農作收益不佳，農民投入之成本於未來並無法充分回收時，則會變相導致農 i.

(4) 民任其休耕、閒置、消極利用，或是觀望日後農地變更之增值。因此，所有權並非能直接激勵農民從事農地利用，即便農民係透過承租方式擴大農場經營規模，只要能保障農民投入成本能與未來獲得收益相符，皆可激勵農民努力從事農作。三、經本研究調查發現，由於目前購買農地價格太高，且農民擁有農地所有權與使用權對農地利用激勵效果相似，因此在資金條件不足情況下，透過承租方式取得農地，可減輕農民在資金負擔方面的壓力，實為未來主要擴大農場經營規模之方式。而目前政府所推動之小地主大佃農政策，雖係以承租方式擴大農場經營規模，且施行迄今頗具績效，然其政策績效似有成長趨緩之趨勢，故本研究針對小地主大佃農政策績效成長趨緩之原因進行分析，發現主要因地主願意出租之農地多已經初步釋出、三七五減租政策之持續影響、農民健. 政治大規模及特殊農業經營傾向以購買農地擴大農場經營規模等五項原因，可能影立響該政策績效有趨緩成長之勢。故本研究基於研究觀察及發現，據以研提五康保險資格影響農地整合活化、缺乏地緣關係難透過承租農地擴大農場經營. ‧ 國. 學. 項政策修正建議，包括：1.由於農地多已初步釋出，故應開始從農地規模化轉而思考農地集中化，不再僅追求量的成長；2.透過農地管理中心整合目前. ‧. 委託經營、口頭租約、代耕之擴大農場經營規模方式，不僅以書面契約為必要條件；3.調整農民健康保險之資格條件，不必然以擁有或承租一定農地面. y. Nat. sit. 積以上為審查必要條件；4.透過現有大佃農師徒學習或是參與學習方式，引. er. io. 領新農民獲得當地農村信任感，順利承租農地；5.獎勵地主及承租人雙方簽訂長期農地租賃契約，以刺激承租人規劃及思考更長期之農地利用等，可供. n. al. Ch. i n U. v. 作為政府機關未來進行相關政策修訂及調整之參考依據。. engchi. 關鍵字：所有權、農地利用、農地政策、小地主大佃農政策、激勵誘因. ii.

(5) 論所有權對農地利用之影響. 目第一章. 錄. 緒論 ................................................................................................... 1-1. 第一節研究動機與目的 .....................................................................................1-1 第二節研究範圍與內容 .....................................................................................1-6 第三節研究方法與流程 ...................................................................................1-11 第二章. 文獻回顧與理論基礎.......................................................................... 2-1. 第一節影響農地利用相關文獻回顧 .................................................................2-1 第二節財產權理論 .......................................................................................... 2-11 第三節激勵理論 .............................................................................................. 2-16 第三章. 臺灣農地政策變遷影響農地利用之分析 ............................................ 3-1. 政治大. 第一節農地政策施行內容之變遷分析 .............................................................3-1 第二節臺灣農地利用現況問題及分析 ...........................................................3-27 第三節農地政策及所有權對農地利用之影響分析 ...................................... 3-38. 立. ‧ 國. 學. 第四章. 所有權影響農民從事農地利用調查分析 ............................................ 4-1. y. Nat. 農地改革變遷下所有權對農地利用之影響分析與政策建議 .............. 5-1. sit. 第五章. ‧. 第一節研究假設與研究設計 .............................................................................4-1 第二節問卷調查結果分析 .................................................................................4-8 第三節所有權及使用權對農民之激勵誘因分析 .......................................... 4-30. n. al. er. io. 第一節所有權及使用權對農民從事農地利用影響情形 .................................5-1 第二節兩次農地改革變遷中所有權之影響情形 .............................................5-8 第三節小地主大佃農政策之分析與建議 ...................................................... 5-13 第六章. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議 ........................................................................................ 6-1. 第一節結論 .........................................................................................................6-2 第二節建議 .........................................................................................................6-8. 參考文獻 .......................................................................................................... 參-1 附錄一：農民從事農地利用情形之調查問卷 ............................................... 附 1-1 附錄二：所有權對農地利用影響之訪談大綱 ............................................... 附 2-1 附錄三：訪談摘要 ........................................................................................ 附 3-1. I.

(6) 目錄. 圖目錄圖 1-1：宜蘭縣行政區域圖 ......................................................................................1-7 圖 1-2：研究流程圖 ............................................................................................... 1-12 圖 2-1：激勵模型 ....................................................................................................2-17 圖 2-2：理論分析架構圖 ........................................................................................2-20 圖 3-1：歷年總經營面積成長圖 ............................................................................3-20 圖 3-2：歷年大佃農人數成長圖 ............................................................................3-20 圖 4-1：研究假設命題說明圖 ..................................................................................4-2 圖 4-2：研究設計架構圖 ..........................................................................................4-3 圖 5-1：農地集中化示意圖 ....................................................................................5-20 圖 5-2：農地管理中心整合示意圖 ....................................................................... 5-21. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. al. sit. y. Nat. 表目錄. n. v i n Ch 表 3-1：臺南縣市雲林宜蘭推行三七五減租前後主要農作物生產比較表 ..........3-4 engchi U 表 3-2：各縣市佃農增加收益用於生活改善各項平均百分比比較表 ..................3-5. 表 1-1：宜蘭縣小地主大佃農統計一覽表 ..............................................................1-7. 表 3-3：各縣市佃農增加收益用於增加生產費平均百分比比較表 ......................3-5 表 3-4：實施耕者有其田條例實施前後面積比較一覽表 ......................................3-6 表 3-5：實施耕者有其田條例承領戶數、面積一覽表 ..........................................3-6 表 3-6：臺灣耕地所有權之分配（1920 年）一覽表 .............................................3-7 表 3-7：臺灣耕地所有權之分配（1952 年）一覽表 .............................................3-8 表 3-8：受訪者出租土地意願 ............................................................................... 3-11 表 3-9：受訪者承租土地意願 ............................................................................... 3-12 表 3-10：農牧戶可耕作地面積按所有權屬分 ..................................................... 3-13 表 3-11：農業法人承受耕地件數及面積一覽表 ................................................. 3-14 表 3-12：大佃農身分條件一覽表 ......................................................................... 3-16 表 3-13：小地主大佃農經營規模類別表 ..............................................................3-17 表 3-14：種植水稻及轉（契）作獎勵補貼一覽表 ............................................. 3-19 II.

(7) 論所有權對農地利用之影響. 表 3-15：小地主大佃農實施成效一覽表 ..............................................................3-20 表 3-16：農民健康保險與老農津貼比較情形一覽表 ......................................... 3-24 表 3-17：耕地規模別農牧戶數 ..............................................................................3-27 表 3-18：臺灣地區農家戶數－按耕地所有權屬分 ............................................. 3-28 表 3-19：臺灣土地面積分佈情形一覽表 ............................................................. 3-29 表 3-20：非都市土地農牧用地變更編定面積統計表 ......................................... 3-30 表 3-21：農業用地變更為各類目地事業面積統計表（84~98 年） .................. 3-30 表 3-22：休耕面積一覽表 ..................................................................................... 3-32 表 3-23：歷年作物複種指數一覽表 ..................................................................... 3-33 表 3-24：國內生產毛額依行業分（分配比） ..................................................... 3-34 表 3-25：農家與全體家庭所得總額之比較 ......................................................... 3-35 表 3-26：臺灣地區農牧戶－按專兼業別 ............................................................. 3-36 表 3-27：農業就業人口之性別年齡結構變動 ......................................................3-37 表 3-28：農地農有相關政策修法情形一覽表 ..................................................... 3-39 表 3-29：所有權與使用權對農地影響初步分析一覽表 ..................................... 3-43. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-1：受訪者基本資料統計一覽表 ......................................................................4-6 表 4-2：訪談者基本資料一覽表 ..............................................................................4-7 表 4-3：受訪者從事農作原因統計一覽表 ..............................................................4-8 表 4-4：受訪者繼續從事農作原因統計一覽表 ......................................................4-8 表 4-5：受訪者提高繼續從事農作意願原因統計一覽表 ......................................4-9 表 4-6：受訪者對目前農業所得滿意程度統計一覽表 ..........................................4-9. y. Nat. sit. n. al. er. io. 表 4-7：受訪者對目前所得不滿意之原因統計一覽表 ....................................... 4-10 表 4-8：受訪者對目前所得不滿意增加所得方式統計一覽表 ........................... 4-10 表 4-9：農場經營規模大小對農業生產重要性統計一覽表 ............................... 4-11 表 4-10：擴大農場經營規模對增加農業所得之統計一覽表 ............................. 4-11 表 4-11：是否考慮擴大農場經營規模及原因統計一覽表 ................................. 4-12 表 4-12：擴大農場經營規模方式及原因統計一覽表 ......................................... 4-13 表 4-13：針對目前農地政策是否有建議措施統計一覽表 ................................. 4-14 表 4-14：農民擁有農地所有權對農地利用影響統計一覽表 ............................. 4-15 表 4-15：農民有農地所有權與農地利用積極度相關統計一覽表 ..................... 4-16. Ch. engchi. i n U. v. 表 4-16：是否因有所有權而從事農地利用作法不同統計一覽表 ..................... 4-16 表 4-17：何種農地持有方式會提高從事農地利用意願統計一覽表 ..................4-17 表 4-18：何種農地持有方式會提高農地投資統計一覽表 ................................. 4-17 表 4-19：何種農地持有方式會增加農業所得統計一覽表 ................................. 4-17 表 4-20：不繳交稅賦是否使農民從事農地利用消極統計一覽表 ..................... 4-18 表 4-21：繳交稅賦是否使農民從事農地利用積極統計一覽表 ......................... 4-18 表 4-22：農民不從事農地利用造成農地利用阻礙統計一覽表 ......................... 4-18 表 4-23：擁有農地須繳稅賦是否增加農地利用程度統計一覽表 ..................... 4-18 III.

(8) 目錄. 表 4-24：農地須繳稅賦對農地利用影響統計一覽表 ......................................... 4-19 表 4-25：未來政策建議農地皆須繳稅賦對農地利用影響統計一覽表 ..............4-20 表 4-26：農民擁有農地所有權對農地利用產生影響統計一覽表 ......................4-20 表 4-27：農民擁有農地使用權對農地利用產生影響統計一覽表 ......................4-20 表 4-28：是否考慮將自有農地從事非農業使用統計一覽表 ............................. 4-21 表 4-29：是否考慮將承租農地從事非農業使用統計一覽表 ............................. 4-22 表 4-30：承租農地是否會破壞農地環境、使農地無法長期利用統計一覽表 . 4-22 表 4-31：受訪者認為目前農業問題統計一覽表 ................................................. 4-23 表 4-32：第一次農地改革成功主要政策措施統計一覽表 ................................. 4-24 表 4-33：耕者有其田政策對農地利用影響統計一覽表 ..................................... 4-24 表 4-34：民國 89 年農業發展條例修正對農地利用影響統計一覽表 ................4-25 表 4-35：小地主大佃農政策對農地利用影響統計一覽表 ..................................4-26 表 4-36：小地主大佃農政策（部分受訪者）對農地利用影響統計一覽表 ......4-27 表 4-37：參與小地主大佃農政策承租農地耕種意願統計一覽表 ..................... 4-28 表 4-38：參與小地主大佃農政策出租自有農地意願統計一覽表 ..................... 4-28. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-39：農民是否針對小地主大佃農政策提出建議統計一覽表 ..................... 4-29 表 4-40：有無擁有農地影響擴大農場經營規模意願交叉分析一覽表 ............. 4-32 表 4-41：有無擁有農地受訪者擴大農場經營規模方式交叉分析一覽表 ......... 4-32 表 4-42：有無擁有農地與擴大農場經營規模方式檢定結果一覽表 ................. 4-33 表 4-43：有無承租農地影響擴大農場經營規模意願交叉分析一覽表 ............. 4-35 表 4-44：有無承租農地受訪者擴大農場經營規模方式交叉分析一覽表 ......... 4-36. y. Nat. sit. n. al. er. io. 表 4-45：有無承租農地與擴大農場經營規模方式檢定結果一覽表 ................. 4-36 表 4-46：小地主大佃農之受訪者擴大農場經營規模意願交叉分析一覽表 ......4-37 表 4-47：小地主大佃農之受訪者擴大農場經營規模方式交叉分析一覽表 ......4-37 表 4-48：年齡影響擴大農場經營規模意願交叉分析一覽表 ............................. 4-39 表 4-49：年齡與擴大農場經營規模方式交叉分析一覽表 ................................. 4-39 表 4-50：農民年齡與擴大農場經營規模方式檢定結果一覽表 ......................... 4-40 表 4-51：年齡與受訪者擴大農場經營規模方式之原因交叉分析一覽表 ......... 4-41. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 論所有權對農地利用之影響. 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 壹、研究動機 18 世紀英國農學者 Arthur Young 於法國大革命前夕（1787~1789）至法國旅行，他縱橫穿梭法國南北各地，從加萊（Calais）到庇里牛斯（Pyrenees），從不列塔尼（Bretagne）到法蘭琪康提（Franche-Comte），在遊記中記錄了法國農村的貧困景象，其中最為人熟知的一段話就是：「給予一個人一塊貧瘠的土地所有權，他將使其變成一個花園，但若給他承租一個有九年租約的花園，他將使其變. 政治大. 成荒漠」（Young，1909：54）。多數文獻皆將這段名言援引說明當農民擁有農地所有權後，因農地帶來的生產收益盡歸於己，故自會達到激勵生產之誘因；但若. 立. 當農民擁有一個有期限的農地使用權，他將消極利用農地。而臺灣於光復初期進. ‧ 國. 學. 行之第一次農地改革，透過耕者有其田政策創設自耕農，以激勵農民從事農地利用，似乎有著讓農民透過擁有農地所有權進而激勵生產之目的。然而這樣「荒漠. ‧. 變花園」、以「所有權」為中心的思想，在現今都市化擴張及工商業發展的社會背景下，是否仍是激勵農民從事農作之重要理念？實有必要再次省思。. Nat. sit. y. 事實上，法國在 1789 年法國大革命前經濟型態以農業為主，土地掌握在教. er. io. 士和貴族手上，教士和貴族不直接支配土地，而將土地交由無地的農民耕種，除自耕農外，農民又因與領主關係的不同而分成佃農、契約佃農和農奴及無地者，. n. al. Ch. i n U. v. 不同身分類別的農民負擔的義務各不同（楊一介，2003：28）。而 1789 年開始的. engchi. 法國大革命運動，先後把王室、教會及逃亡貴族的土地收歸國有，將這些「國有財產」或「國有土地」進行出售，從而使王室和教會占有的土地消失，實現了土地再分配（許平，2001：7），另一方面將封建土地所有制和特權徹底消除，使土地成為自由的私有財產，使農民擺脫封建義務而獲得自由（周以光，1999：118）。因此 Arthur Young 於遊記中所描述「荒漠變花園」之景象，正是表達了法國大革命前，土地在貴族、中產階級手中的現象，強調在那樣的社會背景下，應強化以「所有權」為中心的思想，而該想法亦在接續的法國大革命中逐步實踐。臺灣於光復初期，土地主要集中在少數人的手上，與 Arthur Young 於法國遊記提出「荒漠變花園」之背景相似，皆是屬於農業發展時代背景，又正值土地集中於少數人手中之情形。當時國民政府在其政治考量下，透過第一次農地改革之實施，不但穩定了政權，並且取代原有地主及仕紳，牢牢地控制了廣大的農村，更重要的是透過農地改革，國家汲取了農村剩餘，積累資本發展工商業（李承嘉， 1-1.

(10) 第一章緒論. 2012：15）。民國 38 年開始施行的第一次農地改革，包括三七五減租、公地放領、耕者有其田政策等，雖有透過農地改革達到穩定當時戰後局勢、鞏固政權之目的（李承嘉，2012：45），然由於當時提出以「所有權」為中心的創設自耕農政策，亦達到刺激農民生產、提升農民所得、帶動農業發展之目的，故第一次農地改革不論對增加農業生產，或是激勵農民努力生產，皆有正面影響。第一次農地改革雖極富有政治性目的，然多數研究事後分析第一次農地改革方式與成效，多指出第一次農地改革成功地藉由創設自耕農所有權，達到農業生產增加、農民所得提高等效果（陳誠，1961：79-88；吳聰賢、陳元暉，1975： 23-25；吳聰賢，1981：9-16；劉寧顏，1989：144-145；劉欽泉、蕭景楷，2001： 12；顏愛靜，2001：26）；雖有部分研究提出第一次農地改革並無實質提高農場經營效率之觀點（洪嘉瑜，1990：5-1~5-4；樊家忠，1995：62；尚瑞國、林森. 政治大重三七五減租條例之分析，針對第一次農地改革實質對農民從事農地利用影響之立研究較少討論，例如，第一次農地改革中所強調之「創設自耕農」，究竟對農民田，1997：70；尚瑞國，1998：71；葉淑貞，2013：39-45、233-293），然多著. ‧ 國. 學. 從事農地利用而言有何影響？過去研究雖多數認為第一次農地改革係屬成功，然而是否係因農民擁有農地所有權而激勵農民生產？由於農地所有權影響農民從. ‧. 事農地利用甚深，且影響現今小地主大佃農政策推動之核心價值，實有必要透過系統性之分析及研究進行探討。. y. Nat. sit. 從財產權理論（Property Right）分析，財產權構成所有經濟的成就與利益分. er. io. 配，決定稀少性資源如何使用、利益及成本安排，因此財產權安排影響誘因之建. al. n. v i n Ch 換言之，財產權理論說明人的經濟行為受到財產權安排與誘因建置的影響，進而 engchi U 影響到人如何使用他的所有物。因此，農地財產權制度所建置的外在環境會影響. 置與行為，並透過誘因影響經濟行為（Coleman，1966：35；Libecap，1986：229）。. 農民的行為，進一步影響農地利用情形。而多數國外有關財產權制度影響農民經濟行為的文獻，皆指出財產權明確會促使農民對農地有更多的投資 1-1（Feder and Feeny，1991：138-140；Carter and Olinto，2003：180-184；Broegaard，2005： 851-858），此研究成果符合財產權理論之解釋。因此，第一次農地改革強調以「所有權」為中心之政策方向，似乎符合財產權理論所指，在財產權明確之情形下，會促使農民對農地有更多的投資，進而激勵農民生產。然而，自第一次農地改革迄今，整體社會已面臨重大社會經濟環境轉變，致 1-1. Feder and Feeny（1991：138-140）以泰國為例說明，相較於沒有明確產權（land title）的人而言，有明確財產權的農民較能使他們的土地有更多的投資及更具有市場價值。此外，包括在拉丁美洲的例子：Broegaard（2005：851-858）以尼加拉瓜為例，Carter and Olinto（2003：180-184）以巴拉圭為例，研究結果皆證明產權明確促使農民對土地有更多的投資。 1-2.

(11) 論所有權對農地利用之影響. 農地利用問題亦有所不同。第一次農地改革發生在農業社會，故相關農地政策只要改善租佃不公平之情形，使農業生產增加、農民所得提高，自收改善成效。而後，因經濟結構轉變為工業為主，工業產值不斷提升，農業勞動流向工業部門，農業相對利潤偏低，導致農業成長開始趨緩，影響農民所得。由於農家多子繼承制度影響，耕地逐漸細分，平均每戶農場經營規模小，不利農業機械之使用，生產效率無法提昇，農家所得遲遲無法增加。政府雖曾於民國 68 年推動共同、委託及合作經營方式擴大農場經營規模，惟受第一次農地改革結果影響致成效不彰 1-2. 。又因國際經濟自由化，為準備申請加入關貿總協（GATT），主動降低各項進. 口農產品關稅，國內農業逐漸面臨產品的競爭壓力，農業經營更趨困難；復因社會經濟結構轉變等因素，使農產品價格下跌，農業收益不足，致使農業從業人口老化、後繼者從農意願低落。不但農家所得偏低，需透過兼職方式從事農業經營 1-3. ，且農地集約度. 1-4. 年的 89.9，農地變更情形嚴重策休耕. 1-7. 治政，小農經營型態普遍大. 逐年降低，複種指數從民國 60 年的 179.4，降至民國 103. 立. 1-5. 1-6. ，另有大量農地配合政. ，無形間墊高了農地承租成本，不利擴大農場經營規模。民國 89 年農. ‧ 國. 學. 業發展條例修正，放寬農地所有權移轉限制，雖具有因應農業經濟加入世界貿易組織（WTO）後國際強大競爭壓力，遂放寬限制引進資金及技術等投入農業生產. ‧. 之政策目的。惟本次修法後，仍無法完全解決長期以來耕地規模細小、農業勞動人口老化、農業生產成本相對偏高、專業農與兼業農比例失調等農業經營結構僵. sit. y. Nat. 化問題。. er. io. 李承嘉（2012：99）指出，在邏輯上，若第一次農地改革是一種「改革」，那麼民國 89 年農地開放自由買賣，解除了第一次農地改革以來農地只能由自耕. n. al. Ch. i n U. v. 農承受的限制，應該是屬於一種「反改革」。民國 89 年農業發展條例修正以前，. engchi. 農地政策以「所有權」為中心，主張「農地農有農用」，強調農民擁有農地所有權之重要性，惟因長久以來受到農地農有農用之政策束縛，耕地之承受以能自耕者為限，又因土地原就屬於不可移動之稀少性資源等特性，使得耕地無法比照非 1-2. 1-3. 1-4. 1-5. 1-6. 1-7. 因「耕地三七五減租條例」常使地主無法順利收回農地，致使地主配合政府推動共同、委託及合作經濟方式擴大農場經營規模意願不高。民國 55 年農家所得之主要來源仍為農業所得，占平均每戶所得的 65.95%，其餘 34.05%為非農業所得；民國 103 年農家之農業所得約為 22%，非農業所得約為 78%。農地集約度之高低，可於耕地作物複種指數之高低中顯現。複種指數=（作物種植總面積/耕地總面積）*100。臺灣地區歷年耕地總面積從民國 79 年約 89 萬公頃降至民國 103 年的近 80 萬公頃，按歷年耕地面積占土地總面積之比例來看，則從民國 79 年的 24.72%，逐漸降至民國 103 年的 22.2%，顯見國內耕地面積已在逐年減少中。民國 102 年臺灣地區耕作面積未達 0.5 公頃的耕作戶，占總農戶數的 5 成，耕作面積未達 1 公頃者更高達 8 成左右。民國 102 年休耕及轉作面積，第一期有 9.7 萬公頃，第二期有 12.7 萬公頃，兩期作合計約為 22.5 萬公頃（詳如表 3-22）。 1-3.

(12) 第一章緒論. 農地如商品般在市場自由流通買賣，導致影響農民權益甚鉅，致放寬農地移轉限制之聲不絕於耳（張志銘，2002：32）。該次修法後調整為「放寬農地農有、落實農地農用」，可謂是農地所有權移轉限制的一大變革。尤其是修法後，放寬農地所有權移轉限制，政策上不再強調農民擁有農地所有權，將過去農地所有權僅能移轉給具有自耕農身分的限制取消，任何人均可因購買、繼承與接受贈與而取得農地，惟須於取得農地後，不得任意變更農地的使用類別，以落實農地農用。而民國 98 年更推出小地主大佃農政策，強調以承租方式整合利用農地，透過使用權方式擴大農場經營規模。此政策目的鼓勵以承租眾多小地主農地的方式，與戰後初期農地改革，減少佃租戶、扶植小地主之目的截然不同（李承嘉，2012： 99），亦改變了過去以「所有權」為中心之政策方向。綜上，早期農業係臺灣社會經濟發展之基石，各相關農業政策皆以糧食增產. 政治大革，正好順應農民需求達到激勵農業生產之目的。然而，後期臺灣經濟由農業為立主漸漸轉向以工業為主，故農民於農地上投入勞力、資本所從事之各項農地利為主要目標，在當時社會背景下，政府因應政治性目的所推出之第一次農地改. ‧ 國. 學. 用，也漸漸由早期積極農地利用轉向消極農地利用。倘若誠如過去研究所指，第一次農地改革因創設自耕農故可激勵農民生產，又為何現今社會中，有許多農民. ‧. 擁有農地所有權卻任其消極利用？所有權是否可激勵農民努力從事生產？抑或有其他解釋之因素？過去農地政策曾主張農民擁有農地所有權，而當前農地政策. y. Nat. er. io. 值。. sit. 的思維是否仍需繼續主張所有權之擁有才能促進農地利用？實有詳加探討之價. al. n. v i n Ch 而政府所研訂之各項農地政策亦須在不同時代背景下，針對不同時代的農業問題 engchi U 進行修正及調整。基此，本研究認為過去多數文獻雖指出第一次農地改革強調以. 由於民國 38 年迄今近 60 餘年間，臺灣農地利用問題已經產生極大的差異，. 「所有權」為中心，成功達到農業生產增加目的。然因時代變遷，在工商業社會下，Arthur Young 所提出「荒漠變花園」之說是否仍符合當前社會之描述？所有權對農地利用之影響為何？由於農地政策所形塑出來的資源配置環境，雖非直接影響農地利用，卻對農地利用影響甚鉅。不論是民國 38 年第一次農地改革、民國 89 年確立「放寬農地農有、落實農地農用」之政策方向，甚或今日的小地主大佃農政策鼓勵承租農地，皆是透過政策形塑財產權範疇並影響農民的經濟行為。而農民於農地政策所建置之制度環境中，究竟是如何思考農地利用？更是本研究分析過程中不可忽略之重點。因此，本研究選擇從財產權理論探討，是否誠如過去文獻指出，創設自耕農所有權自可激勵農民努力從事生產，提高農民所得等效果？抑或可從地權改革的觀點，提出不同的研究發現，藉以針對目前農地利. 1-4.

(13) 論所有權對農地利用之影響. 用問題，提供不同的解決方法。綜上所述，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為（North，1990： 3），並且是預測未來可能發生的結果、復發的模式（Leach, Mearns and Scoones， 1999：240）。在上述之研究動機下，為釐清當前農地政策是否仍須以所有權為中心？是否須藉由所有權才能達到地盡其利之目的？本研究先藉由激勵理論確立農民需求及目標，再進而分析農民擁有農地所有權是否可強化農民生產行為，作為激勵誘因。此外，分析歷次涉及地權改革農地政策變遷之情形，探討法令政策制定內容、措施及施行成效，並釐清臺灣當前的農地利用問題，作為本研究分析推論之重要基礎，再藉由農民問卷調查及政府行政人員訪談等實證方式歸納本研究成果。除可釐清農民擁有農地所有權對農地利用之影響，並深化財產權理論上之詮釋外，另可透過財產權理論分析，從第一次農地改革所強調之所有權，到目. 政治大模，農民在不同政策所建置之財產權環境下，是如何影響其對於農地利用之經濟立行為？於釐清農民擁有農地所有權對農地利用之影響後，進一步分析透過承租農前推動之小地主大佃農政策所強調之使用權，獎勵以承租方式擴大農場經營規. ‧ 國. 學. 地是否可激勵農民從事農地利用？並提出相關政策建議，作為後續農地政策修訂之重要參考依據。. ‧. 貳、研究目的. y. Nat. sit. 基於上述研究動機，本研究將整合過去相關研究文獻，並透過實證調查方式. n. al. er. io. 進行。研究目的說明如下：. i n U. v. 一、本研究為探討臺灣農地利用是否仍需存有「所有權」之迷思，而 Arthur Young. Ch. engchi. 所提出「荒漠變花園」之說是否仍為當前農地政策之主要思維。嘗試釐清在時代變遷下，農民是否須擁有農地所有權才能激勵農民從事農地利用？，以提供學術上對於所有權影響農地利用的一個再思考。二、檢視當前小地主大佃農政策，雖透過使用權（承租）方式擴大農場經營規模，是否亦能激勵農民從事農作？並進一步釐清承租農地是否為未來擴大農場經營規模之主要方式，俾提供未來農地政策研擬之重要參考依據。. 1-5.

(14) 第一章緒論. 第二節. 研究範圍與內容. 壹、研究範圍本研究範圍，分別以時間範圍及空間範圍進行說明。一、時間範圍本研究為探討自民國 38 年實施第一次農地改革以來，相關農地政策所建置之財產權環境對農地利用之影響。故時間範圍以民國 38 年起至今為主要分析範圍。二、空間範圍. 政治大. 由於本研究所探討之各項農地政策效果遍及全臺，因此空間範圍以臺灣為. 立. 主。惟因後續研究需針對農民進行問卷調查分析，故將選擇農業生產地區作為主. ‧ 國. 學. 要實證範圍，包括相關農業資源、農業人口及農業成果較為豐碩之地區，將有助於實證資料之分析。. ‧. 宜蘭縣三星鄉東隔羅東溪和羅東鎮為鄰，西北分別以蘭陽溪與大同鄉及員山鄉為界，南邊緊鄰冬山鄉，為蘭陽沖積扇平原起始點之所在地，並位於宜蘭平原. Nat. sit. y. 地勢最高之處（詳如圖 1-1）。三星鄉耕地面積為 4,118.08 公頃（僅次於員山鄉. er. io. 4,150.96 公頃），約占宜蘭縣耕地總面積 15.52%（宜蘭縣政府主計處，2014：4）。該地區土壤肥沃，為宜蘭縣重要農業產區，稻米收穫面積為全縣最高，占. n. al. Ch. i n U. v. 19.46%；而稻米收穫產量占全縣約 18.86%，僅次於壯圍鄉之 19.33%（宜蘭縣政. engchi. 府主計處，2014：11-12）。因雨水充足，且地理位置接近蘭陽溪上游，因此孕育出許多全國知名特色農產品，包括稻米、三星青蔥、銀柳、上將梨、玉蘭茶等。宜蘭縣民國 102 年小地主大佃農承租筆數共有 1,049 筆（詳如表 1-1），其自有及既有承租之農地為 108.5385 公頃，擴大經營面積 254.5834 公頃，總經營面積 363.1219 公頃，其中以三星鄉筆數最多，承租筆數計有 598 筆，總經營面積最大，計有 280.7916 公頃（宜蘭縣政府主計處，2014：9-10）。此外，宜蘭縣三星地區農會亦是小地主大佃農政策民國 97 年試辦初期 10 個試辦區之一，民國 102 年執行小地主大佃農計畫共有 27 戶大佃農，亦是宜蘭縣各鄉鎮市中參加大佃農人數最多的。故本研究實證地區主要選擇宜蘭縣三星鄉為實證調查地區。. 1-6.

(15) 論所有權對農地利用之影響. 表 1-1：宜蘭縣小地主大佃農統計一覽表年別及鄉鎮別 100 101 102 宜蘭市壯圍鄉冬山鄉三星鄉南澳鄉. 大佃農人數 30 36 36 1 5 1 27 2. 單位：件、公頃. 承租基本門檻（自有及筆數既有承租之農地） 996 77.544 1,308 108.5385 1,049 108.5385 33 0.5539 218 5.4137 56 0.9061 598 100.3835 144 1.2813. 擴大經營面積 188.0879 257.3227 254.5834 5.0010 42.3871 7.3436 180.4081 19.4436. 總經營面積 265.6319 365.8612 363.1219 5.5549 47.8008 8.2497 280.7916 20.7249. 資料來源：宜蘭縣政府主計處，2014：10. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1：宜蘭縣行政區域圖資料來源：城市競爭力知識網-宜蘭縣（102 年 10 月 4 日查詢）. 貳、研究內容本研究在上述研究動機及目的下，後續研究內容包含四個部分，分述如下。一、文獻回顧與理論基礎整理過去農地政策、農地經營規模及財產權影響農地利用相關文獻進行綜合分析，藉以釐清過去研究成果與不足之處，做為本研究之分析基礎。復從過去文 1-7.

(16) 第一章緒論. 獻及本研究目的，選擇財產權理論（Property Right）及激勵理論（Incentive Theory）架構本研究之立論基礎。二、臺灣農地政策變遷影響農地利用之分析臺灣農地政策及制度眾多，將分析涉及地權改革之相關農地政策，包括民國 38 年第一次農地改革、民國 89 年第二次農地改革及民國 98 年小地主大佃農政策等。此外，亦分析影響農地利用之相關農業補貼政策及其對農地利用之影響，並歸納臺灣農地利用現況問題，以及農地政策與所有權對農地利用初步影響情形，作為後續實證研究之分析基礎。三、所有權影響農民從事農地利用調查分析. 政治大. 藉由前述文獻及分析結果，建立本研究假設命題，透過農民問卷調查方式及中央與地方政府行政人員之訪談，釐清農民擁有農地所有權對農民從事農地利用. 立. 之影響。根據實證調查結果，綜整出農民擁有農地所有權及使用權對農地利用之. ‧ 國. 學. 影響，並以交叉分析方式說明影響情形。. 四、農地改革變遷下所有權對農地利用之影響分析與政策建議. ‧. 根據上述各章節之分析結果，分別歸納分析農民擁有農地所有權及使用權對. y. Nat. 農地利用影響之情形，並重新詮釋兩次農地改革中，所有權影響農地利用情形。. n. al. er. io. 要參考依據。. sit. 最後，則針對小地主大佃農政策研提政策建議方向，作為後續農地政策修訂之重. 參、名詞定義. Ch. engchi. i n U. v. 一、第一次農地改革與第二次農地改革. 由於不同研究對於第二次農地改革之定義略有差異. 1-8. ，本研究主要探討所. 有權對農地利用之影響，故以涉及地權政策改革之民國 38 年及民國 89 年，定義 1-8. 多數研究對於第二次土地改革開啟時間主張不同，例如林榮裕（2002：99）認為民國 68 年開啟第二次土地改革；陳明燦（2001：300）認為民國 69 年為第二次土地改革起始；李承嘉（2012： 99）認為民國 70 年代初期的土地改革調整過程為第二次土地改革；舒逸琳（1998：31）、陳怡婷（2008：62）、王玉真（1992：57）認為民國 71 年開啟第二次土地改革；而陳櫻琴（2000： 58）則認為民國 82 年行政院提出第二次土改政策，包括「釋出農地」與「農地變更使用」等，故第二次土地改革其實從 80 年代開始展開；張志銘（2001：37）認為自民國 89 年農業發展條例再度全面修正頒佈後，即為第二次土地改革，但就政府立場而言，這已是第三次農地改革；而林茂雄（2000：32）、劉欽泉、蕭景楷（2001：18）則認為民國 89 年農業發展條例之修正可稱之為第三次農地改革。惟因民國 89 年農業發展條例之修正，涉及地權政策之改革，將「農地農有農用」修改為「放寬農地農有，落實農地農用」，解除了第一次農地改革以來農地只能由自耕農承受的限制，故本研究將民國 89 年定義為第二次農地改革。 1-8.

(17) 論所有權對農地利用之影響. 為第一次農地改革與第二次農地改革。二、農地利用農地利用概念廣泛，包括一切涉及農地生產、生活及生態功能等各項農業行為皆屬之，而本研究主要探討農民擁有農地所有權對農地利用之影響，其「農地利用」定義主要從財產權理論延伸「農民會如何利用或運用農地安排各項經濟行為」，係屬一種農民對農地安排、運用之認知，探討在「地權改革」下，如何影響農民對農地安排、運用，而不是指農地如何利用、特定某種農作行為之「地用改革」。基此，倘農民擁有農地所有權或使用權，對農民利用或運用農地安排各項經濟行為有不同程度之影響，即代表其影響情形有所不同，且因農地利用概念廣泛，包括作物複種指數、農作物產值、農戶所得等，亦受土壤、氣候、水質、. 政治大. 地形、降雨量等自然因素，以及使用管制、機耕程度、賦稅制度等社會經濟因素影響。為利本研究後續實證調查之進行，將以表 3-29 中農地利用項目來進行農. 立. 地利用影響之調查，作為實證調查問卷設計之基礎，包括是否從事農用、是否有. ‧ 國. 學. 意願投資農業設施改良、透過何種方式擴大農場經營規模等。三、所有權與使用權. ‧. 本研究所定義之所有權，係參酌民法第 765 條規定：「所有人，於法令限制. y. Nat. 之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」當農民擁. sit. 有農地所有權，即代表農民對農地可進行包括使用、收益、處分等法令規定之經. er. io. 濟行為（除上級所有權外）。由於「所有權」之概念在不同社會背景及法令規定. al. n. v i n Ch 相關分析及推論，其所有權之內涵以目前法令規定為主，並不深入探討自民國 engchi U 38 年實施第一次農地改革以來，不同所有權內涵變動之情形，包括完全所有權、下之內涵不同，包括「準所有權」及「稀薄所有權」之差異，惟為利本研究後續. 準所有權及稀薄所有權等概念。另為釐清研究目的中所有權對農地利用之影響，本研究於第四章實證分析時設置「使用權」之概念，藉由所有權與使用權兩者比較，以凸顯出研究結果差異。然因所有權之概念包括使用權，本質上自然無法將所有權及使用權視為是兩個獨立因素，惟為利本研究比較分析，並參酌 Honoré 所提出所有權（ownership）的 11 種特點 1-9. 1-9. ，故本研究將使用權定義為「得有期限自由使用、收益其所有物，. Honoré（1961）將所有權（ownership）要素分解成 11 種特點，包括占有（the right to posses）、使用（the right to use）、資本（the right to capital）、管理（the right to manage）、收入（the right to use）、防禦（the right to security）、遺贈（Honoré’s power to alienate）、期限（absence of term）、有害使用之禁止（the prohibition of harmful use）、履行的責任（transmissibility and liability to execution）、剩餘特性（the incident of residuary）（轉引自 Penner，1996：754~765）。 1-9.

(18) 第一章緒論. 並排除他人之干涉，惟不能進行處分」，藉以凸顯出農民在從事農地利用時，若以有期限方式（如承租期限）利用農地，其利用方式與無期限之所有權差異為何。至兩者間「處分」概念之差異，由於在正常的農地利用行為下，並不涉及農地處分，故兩者間處分概念之差異不在本研究討論範圍內。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.

(19) 論所有權對農地利用之影響. 第三節. 研究方法與流程. 壹、研究方法本研究為達成研究目的，依據研究所需採行不同的研究方法，主要以下列四種方法為主，說明如下。一、文獻分析法為整理過去農地政策、農地經營規模及財產權影響農地利用相關文獻，採用文獻分析法，先蒐集國內相關文獻進行分析，以釐清過去研究成果與不足之處，做為本研究之基礎。二、問卷調查法. 立. 政治大. 為釐清農民擁有農地所有權對農地利用之影響情形，本研究透過問卷調查法. ‧ 國. 學. 進行實證。除可取得第一手資料外，更可統計歸納分析各種影響情形，作為本研究實證分析之成果。. ‧. 三、統計分析法. y. Nat. 本研究採用 SPSS 軟體，針對問卷調查資料進行統計分析，以釐清資料與變. sit. 數間相互影響關係。本研究使用統計方法包括敘述統計（descriptive statistic）、. n. al. er. io. 交叉分析（cross analysis）及卡方檢定（chi-square test）。四、訪談法. Ch. engchi. i n U. v. 為瞭解中央及地方政府行政人員對於本研究調查農民問卷結果之看法，藉由訪談法可獲得相關研究資料，並進一步釐清相關研究成果之背後原因及理由，使本研究成果更臻完備。. 1-11.

(20) 第一章緒論. 貳、研究流程本研究之研究流程如下：. 緒論. 第一章. 文獻回顧與理論基礎. 第二章. 臺灣農地政策變遷影響. 第三章. 所有權影響農民從事權農對地農改地革利變用遷之下影所響有建結議論與. 第四章. 研究動機與目的. 研究範圍與內容文獻回顧與理論基礎. 財產權理論. 立. 激勵理論. 農地政策變遷施行內容分析.  第一次農地改革政策. 農地利用之分析. 學. ‧ 國. 政治大. 影響農地利用文獻.  第二次農地改革政策. io. al. 研究設計. n  問卷調查法  統計分析法  訪談法. y. 農地政策及所有權對農地利用影響寰. sit. Nat.  休耕補貼. 臺灣農地利用現況問題分析. Ch. engchi. 農地利用調查分析. er.  老農津貼. ‧.  小地主大佃農政策. i n U. v. 假設一：所有權有激勵誘因. 假設二：使用權有激勵誘因. . 所有權對農地利用影響情形. 小地主大佃農政策建議. 結論與建議圖 1-2：研究流程圖資料來源：本研究繪製 1-12. 回饋補述. 分析與政策建議. 第五章. 第六章.

(21) 論所有權對農地利用之影響. 第二章文獻回顧與理論基礎影響農地利用因素有許多，包括土地生產力等級、實施農地重劃、農業灌溉設施、土地利用計畫等（顏愛靜、賴宗裕、陳立夫，2004：41），又依 North（1990： 3）所指，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為，故農地政策所形塑出來的制度環境，亦會對農民從事農地利用產生影響。由於制度是一種行為上的規範，是一種具連續性的動態過程，會因時空及對象的變遷而有所調整及轉變。因此，在本研究進行之前，先針對過去探討影響農地利用相關文獻成果進行回顧，包括兩次農地改革、小地主大佃農政策、農地經營規模、財產權影響農地利用等相關文獻；其次，因本研究主要探討農民擁有農地所有權對農地利用影響分析及激勵情形，故再行說明財產權理論及激勵理論，並建立本研究之分析架構。. 治政第一節影響農地利用相關文獻回顧大立. ‧ 國. 學. 由於農地利用概念廣泛，包括一切涉及農地生產、生活及生態功能，發揮農地利用價值，保護農地生態完整，或有秩序地使用土地等各項行為皆屬之，而其. ‧. 中影響農地利用之因素眾多，相關研究更多如過江之鯽。因本研究主要探討農民擁有農地所有權對農地利用之影響，其「農地利用」定義主要從財產權理論延伸. y. Nat. 「農民會如何利用或運用農地安排各項經濟行為」，係屬一種農民實質性的認. sit. 知。因此本節主要著重兩次農地改革、小地主大佃農政策影響農民從事農地利用. n. al. i n U. 響，且涉及本研究範疇，亦於本節中一併進行回顧。. Ch. engchi. er. io. 之文獻，另因過去部分文獻亦從農場經營規模、財產權理論探討對農地利用影. v. 壹、農地改革影響農地利用文獻. 多數文獻指出第一次農地改革開始於民國 38 年政府所實施的三七五減租、公地放領及耕者有其田政策，另雖有部分研究 2-1以民國 68 年前後作為第一次、第二次農地改革之分界點，然因民國 89 年農業發展條例修正，正式確立「放寬農地農有，落實農地農用」之政策方向，放寬農地移轉限制，故本研究以民國 89 年作為第二次農地改革之始。茲回顧兩次農地改革及當前鼓勵擴大農場經營規模之小地主大佃農政策相關文獻及研究成果。. 2-1. 同前註 1-8。 2-1.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 一、第一次農地改革影響農地利用情形（民國 38 年起）臺灣光復初期，因受戰爭破壞，百廢待舉，多數居民皆以農業為生，農業人口急劇增加。惟因當時農村租佃多承襲日據時代舊規，在地主欺壓佃農的情形下，租佃關係普遍惡劣，造成農民生活不安、生產意願低落，嚴重妨礙農村土地利用與農村發展。民國 38 年政府遷台後，積極實施三七五減租、公地放領及耕者有其田政策，可視為是第一次農地改革的三個階段。第一次農地改革先藉由三七五減租初步做到減輕租額，再藉由公地放領將公有耕地放領給合於資格規定的農民，以扶植自耕農。最後則透過耕者有其田，創設自耕農，調整業佃關係，並解決耕地所有權分配問題，達到刺激農民生產、提升農民所得、帶動農業發展之目的。尤重道（2000：27）指出我國過去的農地改. 政治大. 革，重點在調整地權分配，保障實際耕作之農民，以激勵其生產、改善其生活；而顏愛靜（2001：26）進一步指出：農地有效利用是農業增產的要件，是以我國. 立. 向以「農地農有農用」為土地政策最高指導原則，冀藉現耕農民取得耕地所有權，. ‧ 國. 學. 耕種收益盡歸己有，以為激勵生產之誘因，則不須任何監督費用，農民自會克盡地利。故早期相關文獻認為，在「農地農有農用」的制度結構下，可激勵農民從事農業生產，使得農業生產增加，農民所得大幅提高。. ‧. 多數文獻認為，第一次農地改革之實施和平地分散了土地所有權集中的情. Nat. sit. y. 形，除了增加農業收益與農業產量，並增加採用創新與投資意願外（吳聰賢，. er. io. 1981：9-16），另因改善農民生活，提高農民政治意識，為我國實行民主憲政奠定了良好基礎（趙淑德，1995：200）。而第一次農地改革結果已為世界公認是最. n. al. Ch. i n U. v. 具成效的，且被譽為近 20 多年來「經濟的奇蹟」（顏愛靜譯，1979：26-27）。其. engchi. 中耕者有其田的政策目標，藉現耕農民取得耕地所有權，將耕種利益盡歸己有，以為激勵生產之誘因，更為第一次農地改革之推行基礎理念。藉由創設自耕農所有權的方式，第一次農地改革成功地促進農業生產增加、農民所得提高等效果，惟仍有少數研究指出第一次農地改革後，農場經營效率不升反降的結論。如洪嘉瑜（1990：5-1~5-4）研究比例租佃制度與固定租額制度之效率，藉由實證分析，發現三七五減租不具有技術效率，同時也沒有造成經濟效率的改變；惟因該實證的結果，作者認為尚有替代變數的選擇、樣本數太少，以及部分的理論與實證不能一致等限制，故在研究結果推論上仍須保守。而樊家忠（1995：62）將農地改革後（1950~1951）與日據時代（1925~1927）的資料相比較，並依據實證結果（技術效率值與收益成本比）推論耕者有其田政策，並無提高農業生產效率的效果；惟自民國 17 年至 38 年的 20 年間，是否確無產生其. 2-2.

(23) 論所有權對農地利用之影響. 他重大影響因素. 2-2. 影響農業產值，進而影響實證研究結果？似須再三斟酌。此. 外尚瑞國、林森田（1997：70）及尚瑞國（1998：71）亦針對三七五減租前（1925~1927）及三七五減租後（1950~1951）稻作農場生產經營調查資料進行實證分析，結果亦支持強化「臺灣戰後實施的土地改革可能並未提高農場經營效率」觀點 2-3。而葉淑貞（2013：39-45、233-293）研究 1925~1927 年及 1950~1951 年農場經營也發現，佃耕與自耕農場經營效率並無不同，三七五減租也未提高農場經營效率。黃樹仁（2015：7-8）更進一步指出，臺灣農業發展常被官方歸功於土地改革，然三七五減租只影響一半耕地，耕者有其田政策只影響五分之一耕地，由於土地改革涉及耕地比例甚低，要將整個農業發展歸因於土地改革，顯然是嚴重以偏蓋全，因此認為生產力提升是 20 世紀臺灣農業發展的長期趨勢，與土地制度無關。. 政治大有其田）稍有不同，但最終目標皆藉現耕農民取得耕地所有權，作為激勵農民生立產之誘因。因此，雖有部分研究質疑第一次農地改革之成效，但整體而言，多數雖第一次農地改革政策推動三步驟政策理念（三七五減租、公地放領、耕者. ‧ 國. 學. 文獻仍是認為第一次農地改革係屬成功，且其成功之因仍源自於創設自耕農，可將耕種收益盡歸己有。惟第一次農地改革之「成功」，究竟是因創設自耕農之所. ‧. 有權所致？抑或是因減租政策施行後，改善當時租額過高及佃權不安定等問題所致？由於受限於第一次農地改革中三步驟政策實施時間非常接近，不易釐清政策. y. Nat. n. al. er. io. 二、第二次農地改革影響農地利用情形（民國 89 年起）. sit. 效果間之影響，本研究將於第三章中藉由相關文獻資料進一步釐清。. Ch. i n U. v. 隨著臺灣經濟社會及工商業持續發展，非農業部門對農地需求日益殷切，故. engchi. 限制自耕農取得農地反造成農地流通性阻礙，產生負面影響。自民國 80 年開始，已有不少文獻及研究紛紛建議政府應開放自耕農取得農地之限制，認為在「農地農有農用」的限制下，確實對資源有效利用與經濟發展有負面影響（于宗先、毛育剛、林卿，2004：350），且因有意願耕作者未必具有自耕農身分而難以投入農業經營行列，導致農村勞力老化（彭作奎，2000：42）。. 2-2. 2-3. 如民國 35 年至 42 年的持續通貨膨脹，以及民國 38 年的改制新台幣，對於預期心理、交易成本與工作決策，似乎會造成不同的影響。尚瑞國（1998）與樊家忠（1995）之實證分析資料，皆採用臺灣總督府殖產局於民國 14~16 年及臺灣省農林廳於民國 39~40 年之二套調查資料；惟尚瑞國（1998：15）指出樊家忠（1995）係採用「隨機型參數邊界估計法」，是一種參數分析法（parametric approach），尚認為難以設立一個具有說服力的函數型態，而不同的函數型態、誤差的選擇等，都會造成同樣的資料產生不同估計結果的情形，而使得估計結果不夠客觀。故尚瑞國（1998）利用線性規劃（linear programming）方式架構，不需要預設函數型態，而且能夠處理多產出多投入問題的「資料包絡分析法」（data envelopment analysis）進行實證研究。 2-3.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 爰此，民國 89 年農業發展條例的修正，全面改革農地政策相關法規，尤其著重地權、租佃制度改革。其中放寬自然人及農企業法人有條件承購農地一項，由傳統的「農地農有農用」轉化為「放寬農地農有，落實農地農用」，將雙重管制的策略改為只管地不管人的「解制」取向（楊松齡，2001：17），不再以第一次農地改革中「所有權」為政策核心。此外，因農地零細分散問題嚴重，吳明哲（2002：88）更指出透過建立「離農制度」，鼓勵老農退休但仍保有農地的所有權，讓年輕的農民容易取得農地，所有權與經營權分開，並且使那些經營規模極零細之農民或轉業改行之農民，或因兼業而勞力減少之農民，能夠出賣土地，達到真正之離農，使規模過小之農場移轉給具有發展潛力之農場繼續經營，以利擴大農場經營面積。有研究認為可能會因農地開放自由買賣後，土地兼併集中之現象又將重現，. 政治大然而多數研究從產業、經濟面分析，針對此放寬農地所有權移轉的各種限制，能立促進農地產權自由流動的想法給予支持（蘇志超，1988：20；姬世明，1995：因此適當限制農地買賣，有助於耕者有其田政策之維護（尤重道，2000：27）。. ‧ 國. 學. 118-119），並認為藉農地產權自由化，可將原本產權制度下無法吸引進來的資金、技術及勞力等予以引進，並增加農地利用效率（林榮裕，2002：96）。當從之有效率利用（舒逸琳，1998：111-112）。. Nat. y. ‧. 事農作不再以農地農有農用之所有權為必要條件時，較易達到擴大農場經營規模. sit. 另一方面，第二次農地改革放寬所有權移轉限制後，是否能促使農地利用效. er. io. 率的提高？研究指出，因藉由使用權的移轉，擴大經營規模，相較於所有權的移. al. n. v i n C Feder，1998：31-32）造成的資金限制（Deininger and h e n g c h i U ，因此農地的流動多以促進使用權移轉方式達成之（舒逸琳，1998：100），故以使用權移轉方式似較易達到轉所需的資本小（周世強，2001：24）；同時亦避免產生因所有權移轉對窮人所. 擴大農場經營規模效率。然而藉由租佃方式擴大經營規模，卻也有無效率之慮，尤其當立法制度不明或是租佃本身交易成本過高時，此時，使用權的移轉就不一定較易達到擴大農場經營規模效率。如林子欽（2007：84）透過問卷調查得知，有很高比例的受訪者認為透過承租農地來擴大經營規模有困難. 2-4. ，包括：農地. 租金過高、缺乏農地出租資訊、休耕補貼過高、承租土地與現有土地不相連、不清楚市場上租金水準等…。換言之，有關第二次農地改革，放寬自耕農取得農地之移轉限制對農地利用影響，文獻普遍認為可增加農地流動性，然尚無研究探討對於農民從事農地利用而言，究竟實質影響為何，仍待進一步分析討論。. 2-4. 該研究亦指出透過購買農地來擴大經營規模會遭遇困難，包括：農地價格過高、農地合理價格不清楚、缺乏農地出售資訊及休耕補貼過高影響出售意願等（林子欽，2007：80）。 2-4.

(25) 論所有權對農地利用之影響. 三、小地主大佃農政策影響農地利用情形（民國 98 年起）臺灣的農地在高齡化農業就業人口及兼業農為主的農業結構下，如何改善農業結構問題，有效發展農業，成為當前政府首要當務之急。行政院農業委員會於民國 97 年 9 月起選擇 10 個地區試辦小地主大佃農政策，並於民國 98 年 5 月正式推動。該政策是鼓勵無力或無意願耕作之地主將農地以出租方式釋出，同時建立退休機制，以達擴大農場經營規模、提升農業經營效率，以及調整農業勞力結構之目標。該政策內容提供多項輔導措施，包括：建立土地租金一次支付或彈性分期之支付機制，並建立農地銀行，提供佃農農地租賃資訊仲介及媒合服務，降低大佃農承租農地租金成本，營造大佃農承租農地誘因及輔導大佃農企業化經營，以及各項補助或獎勵措施。. 政治大. 小地主大佃農政策在民國 98 年推辦時，主要針對民國 95 年或民國 96 年同一年連續兩個期作依「水旱田利用調整後續計畫」辦理休耕有案之農地進行獎. 立. 勵，而民國 102 年開始，則擴大至只要承租農地符合基期年（民國 83 年至民國. ‧ 國. 學. 92 年）轉作休耕或種植保價收購作物有案者，而作物制度配合採取一期休耕者，得申請休耕種植綠肥。此外，亦鼓勵有機農作，得依條件申請租賃獎勵。而原本的相關獎勵措施，亦配合活化休耕地政策進行調整，不再直接核發休耕補助予地. ‧. 主，而是獎勵承租人進行符合農地政策之活化利用，藉以達到活化休耕地之目標。. Nat. sit. y. 該政策推動過程中，林俊翰（2013：15）發現耕地所有權人不願意將農地長. io. er. （1）高齡農民害怕出租農地將喪失農保資格而無法領取老農期出租主要原因為：津貼；（2）領取休耕補貼既穩定又有保障，故農民不願出租農地；（3）老農擔心. n. al. Ch. i n U. v. 土地出租會有耕地三七五減租條例之疑慮，不願出租農地；（4）出租全部農地需. engchi. 年滿 65 歲及農保年資滿 15 年，才不影響農保資格，否則至少需保留一分地不出租才可保有農保資格；（5）農地長期出租收入必須繳交所得稅。此外，林俊翰（2013：15）亦發現大佃農承租農地不易主要因：（1）農地資訊不足而無法順利取得農地；（2）租期過短無法有效運作；（3）休耕補助相對墊高租地之機會成本；（4）有意投入者缺乏資金或技術等。為促進小地主大佃農之政策施行，政府對於政策內容也提出修正，如（1）能確保地主出租收益：租金內容與租金收取方式由雙方議定；（2）不受耕地三七五減租條例限制：於民國 89 年農業發展條例修正後，明訂新訂之農地租賃契約，不受耕地三七五減租條例限制，也就是租期、租金內容將由租賃雙方自由決定，不再有土地收不回來的問題；（3）可維持農保資格：年滿 65 歲且享有農保資格累計已達 15 年者，參與小地主大佃農將其所有之農地出租者，農保資格不受影響，仍享有農保福利。且依許鈺佩（2013：20）指出大佃農平均年齡 44 歲，相 2-5.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 較於國內農民平均年齡 62 歲年輕 18 歲，已顯現農業勞動結構年輕化；而大佃農平均經營規模達 8.4 公頃（連同自營），為國內農戶平均經營農地面積 1.1 公頃之 7.6 倍，似乎已達初步擴大經營規模之目標。惟小地主大佃農政策所獎勵之以承租農地方式擴大農場經營規模，是否可激勵農民努力從事生產？是否能透過財產權理論提供相關論述支持？又該政策目前是否亦有推辦上之困難，尚待本研究進一步實證分析。. 貳、農場經營規模影響農地利用文獻農場是在農業經營概念下的一個單位組織，鄭詩華（1999：50）指出農業經營不如工業經營，經營規模大小各有其優劣點，惟因不論在技術方面或經濟效率方面，對於大規模經營（包括土地或資本）的需求及合理化日益重要。而蔡海塗. 政治大體。從經營經濟立場觀之，農業經營通常大規模經營較小規模經營為優，可由增立加生產量與降低生產成本兩方面提高經營效益。且李博興（1981：38）亦指出，（1973：10）則指出，農場經營仍係土地、勞力與資本三者結合的農業生產組織. ‧ 國. 學. 耕地規模與農家所得關係，可以分別從兩方面解釋：第一，所得的大小與耕地規模及投資大小成正比，無論小農場是否減少或增加單位產品成本，就正常價格關. ‧. 係來說，小農場的所得均較大農場為小；第二，所得大小與耕地規模及投資數量的關係，視其對單位產品成本之影響而定。當耕地規模擴大時，單位產品成本隨. Nat. sit. y. 耕地規模擴大而減少。而張娟綺（2014：31）也指出，在農場面積的擴大下，有. io. er. 助於實行機械化作業，充分利用人力、物力資源，使資源發揮最大效率，促進農民採用創新技術與方法，在種種的改變下，逐步降低生產成本，提高單位面積產. n. al. Ch. i n U. v. 量，最後提升農家收益，使農民生活得以改善，因此擴大農場經營規模為克服臺. engchi. 灣農業發展之瓶頸，以及達成農業與農民現代化之重要途徑。由於擴大農場經營規模，過去文獻及理論上應可以降低生產成本，提升農家收益，因此，採用何種方式擴大及如何有效擴大農場經營規模，亦為過去研究探討之重點。鄭詩華（1992：46）指出經營規模擴大，包括擴大經營面積的外延擴大與增加經營集約度的內含擴大等兩種，前者是經由農地的流動化，使有意務農的農家能獲得所需的土地，後者則是透過由農業生產者結合的組織，以共同經營、共同作業或共同利用土地、勞動力、機械、中間生產物的方式，擴大經營規模。蔡宏進（1982：29-30）則透過共同經營、委託經營、委託代耕、農民間相互買賣及交換農地，以及由農民兼業、轉業等方式，評估讓農場經營規模擴大。惟調查結果發現，農民意願皆不高，其中，在委託經營方式上，委託者主要擔心 2-6.

(27) 論所有權對農地利用之影響. 所有權喪失或土地被破壞；至於在農民間相互買賣及交換農地方式上，由於各農地在等則、土質、灌溉條件上常不相同，要大小相近、位置適當的農地彼此交換實在困難，另雖農民想要買進農地，惟想要出售農地者少，故不易有買賣成交情形。而戴旭如（1984：153）則認為，目前臺灣已推行之農場經營規模組織包括家庭農場、共同經營、委託經營、合作農場等四種方式。欲擴大農場經營規模、增加農民所得，提高家庭農場面積是政府之長程計畫；而共同經營、委託經營及合作農場等三種方式，只是擴大家庭農場之過度方法。主要因共同經營、委託經營及合作農場等方式，在實際執行中面臨難達成實質合作共識而流於形式，且缺乏資金難以購入大型機具設備，若合作農場結束經營時，尚有剩餘勞動力移出轉業等問題。此外，李博興（1977：70-71；1981：70-71）亦對農民進行擴大農場經營規. 政治大收入，提高生活水準，且以農業發達地區、小規模及無耕地之農戶為主，而在不立願意擴大農場經營規模的農戶中，則主要因勞力缺乏及農業經營利益過低。而張模意向之研究，發現過半數之受訪者願意擴大農場經營規模，主要因為可以增加. ‧ 國. 學. 文水（1981：36-43）則指出購買農地方式擴大農場經營規模，仍有包括：耕地數量固定有限、在偏低的農家所得中高昂的農地價格、因農民惜售土地而供給減. ‧. 少、農戶轉業困難等四大問題。故主張以租佃方式擴大農場經營規模，對佃農而言，不但只須支付地租，且地主無力經營農業時，亦可以出租方式獲得收入，亦. y. Nat. er. io. 例出租土地。. sit. 不喪失土地所有權。惟因當時在三七五減租條例下，使地主不願依三七五減租條. al. n. v i n Ch 式擴大農場經營規模是否影響農民從事農地利用情形？過去文獻似著墨不多，僅 engchi U 從不同擴大農場經營規模方式去討論其實際執行之優缺點，尚無分析對於農民從綜合上述，農場規模的擴大對於農地利用來說應屬正面影響，惟透過不同方. 事農地利用究竟有何影響。因此，本研究將在過去相關之文獻基礎下進一步分析。. 參、財產權影響農地利用文獻由於財產權並不會直接影響農民從事農地利用，而是由於農民擁有農地不同程度的權利束，致使影響農民從事農地利用情形。過去有關財產權影響農民經濟行為的研究，多數指出財產權明確會促使農民對農地有更多的投資（Feder and Feeny，1991：138-140；Carter and Olinto，2003：180-184；Broegaard，2005： 851-858；靳相木，2005：163），此研究結果符合理論上之推論。Demsetz（1967： 350）指出財產權的配置功能，可將外部成本（或利益）予以內部化，以減少社會成本。故財產權的發展，即負有外部成本內部化的一種誘因。事實上，此種觀 2-7.