應對SARS 危機的三種體制：強制、法制、弱制(丁學良)Update:2018/02/06

應對 SARS 危機的三種體制：

強制、法制、弱制

1

丁學良

（香港科技大學社會科學部教授）

摘

要

如用最簡潔的語言，來概括兩岸三地在 2003 年對 SARS 應對的方 式，可以這麼描述：中國大陸的應對體制屬於強制、香港屬於法制、 臺灣屬於弱制。強制、法制和弱制在這裡都是相對和比較而言，並不 具有絕對的意涵。每一種應對體制都具有它特定的歷史淵源、顯性的 和隱性的代價，以及包括負面效應的綜合效應。本文期望的是，若不 幸地再有一次重大的具生死存亡威脅的危機突襲而來，兩岸三地都能 夠建立起符合「憲制專政」 (Constitutional dictatorship)原則的應急 體制，它既可以幫助一個社會裡的群體快速地、有效地把各種資源集 中在最重要的部位，像實施戰爭攻擊一樣去控制和消除那個重大威 脅，又可以防止「專政」傾向在政府運行中的常態化。這個危機管理 體制在「行政效能」與「保護公民的自由和權益」之間，維繫了基本 適度的平衡。 關鍵詞：嚴重急性呼吸道症候群（非典型肺炎）、危機管理、國家能 力、政府透明度、憲制專政（憲制獨裁） 非常感謝「臺北市兩岸經貿文教交流協會」邀請著者參與「兩岸 SARS 危機

壹、前言

2003年春末夏初在中國大陸、臺灣、香港和新加坡所發生的「嚴

重急性呼吸道症候群」(Serious Articulate Respiratory Syndrome,

SARS)疫情，是一件殺傷力很大的災難性事件，但它同時也是一個難 得的機會。這種機會在社會科學上被稱之為「受控社會試驗」，類似 於實驗室裡的過程。對於自然科學和技術科學來說，要檢驗一種假說 或一個理論是否正確，實驗室裡面人工所控制的過程乃是一個基本的 手段。而在社會科學領域中，幾十年乃至幾百年裡，都很難得碰上一 個足夠大的事件，它的自變數(independent variable)是同樣的，但它 的依變數(dependent variables)卻不同，因此研究者可以對此作有意義 的橫向比較；SARS 疫情就屬於這種多年難得的「自變數一致而依變數 不一致」的大社會事件。在這裡，自變數就是 SARS 這個傳染病；依 變數就是在不同的社會裡，政府怎麼應對、專業團體怎麼應對、民間 怎麼應對，這些不同的應對方式的後果及其代價如何。

貳、理解上的三個基本出發點

在一開始著者特別提出來，希望讀者諸位有一個基本的共同理解 的出發點：研究者在這裡討論不同的華人社會裡的 SARS 應對機制， 對它們進行比較和評鑑，就著者本人來說，完全是將其視為一件對社 會的公共責任行為。因此，在以下的討論中，著者對中國大陸和臺灣 應對 SARS 的機制作比較時，不希望相關的評論－－不論它們可能有多 尖銳，在政治上被誤讀和誤解。儘管 SARS 曾經，且有可能進一步引 管理：經驗、教訓與比較」研討會，在會上宣讀本文的初稿。著者同時感謝 幾位匿名評論者對本文的批評和建議。本文所依賴的部分資料，由 The Re-search Grants Council of Hong Kong’s HKUST 6167/00H 的資助蒐集 整理，在此謹表謝意。

發很多政治上的動蕩，但是我們不應把它變成一件政治的玩物。從更 深層的理念來講，在著者看來，SARS 對廣大民眾最基本的福利－－家 庭和生命安全的威脅，遠遠高於任何政黨利益的人道主義的價值。2_所 以研究者討論和比較不同的華人社會應對機制的得失，目的乃在於總 結出一些具備公共政策價值的認識和建議，以便這些社會在遭遇到 SARS重來，或者類似的公共衛生危機時，能夠以較少的代價和較短的 時間，制定出更加合理和有效的措施，以減輕這類突發事件對民眾和 社會的殺傷力。 其次，著者想和讀者分享的一個認識是，SARS 本身是一個自然事 件，更是一個全球化所凸顯的人類社會的遭遇，可以說是全球化這個 背景之下人類社會所面對的新型衝擊。3_{2003年的 SARS 疫情，由中國} 大陸的南方源起，然後迅速蔓延到很多區域。在這個過程中，香港、 臺灣、新加坡無意識地扮演了非常重要的角色：被迫成為涉及 SARS 諸 多問題的顯微鏡、望遠鏡、揚聲器和實驗室。4 2003年的一場 SARS，在全球 32 個國家共計 8,099 人感染，導致 774 人死 亡。四個華人社會受害最大，受感染 7,666 人，占全球總數 94.65 %；死亡 718人，占全球總數 92.76%。請見 Asia Recovery Information Center, “SARS Cases in 2003,” ARIC, <http://aric.adb.org/sars/sarswatch.asp>。 對此最詳細的討論，請見 Alvin Y. So & Ngai Pun, eds., “Special Issue on Globalization and SARS in Chinese Societies,” Asian Perspective, Vol. 28, No. 1, 2004。 這個比喻明顯受啟發於毛澤東對中國工農紅軍二萬五千里長征的形容：「長 征是宣言書，長征是宣傳隊，長征是播種機。」請見毛澤東，〈論反對日本 帝國主義的策略〉，《毛澤東選集》（合訂本）（北京：人民出版社，1967 年），頁 136。按照客觀的歷史研究，紅軍長征其實是被迫採取的行為，而 不是主動擬定的策略。請見陳永發，《中國共產革命七十年》（上冊）（臺 北：聯經出版公司，2001 年），頁 300-307。香港、臺灣、新加坡在處理 SARS疫情上扮演的那些角色，也是出於被迫。

為何有此一說？由於中國大陸的政府官員一開始，對 SARS 疫情 的資訊嚴密封鎖，所以雖然疫情是源起於中國大陸的南方 （至少到現 在為止的證據顯示，它是源起中國大陸的廣東省），但是它突然地獲 得全球的高度重視，卻是因為香港、新加坡、臺灣相繼中招。在疫情 源頭的中國大陸，關鍵的時段裡由於缺乏透明度，國內外社會對 SARS 一頭霧水，不知所措。而在其他三個華人社會裡，透明度較高，一旦 被 SARS 襲擊，疾病傳染的嚴重性質，便光天化日地展示在世人的眼 前。說香港、新加坡、臺灣是涉及 SARS 問題的顯微鏡，是因為那些 一度在中國大陸被遮遮掩掩的 SARS 疫情的每一個微小細部，在港臺、 新加坡卻因為社會規模較小，媒體在這件事情上受到的控制基本上不 存在，因此有關 SARS 的一切方面，都通過媒體放大了。 香港、臺灣、新加坡同時又成了涉關 SARS 一類問題的望遠鏡。 這是因為 SARS 雖然在公共衛生學的記載上是第一次打擊人類社會， 但是針對大規模傳染病所採取的公共政策，無論是在中國大陸還是在 香港、臺灣和其他的社會裡，卻有著相當長的歷史，功過累累。因 此，公共衛生危機受到較少掩蓋的香港、臺灣、新加坡，就成為一個 望遠鏡頭。通過它，21 世紀初期的社會科學研究者，能夠放開眼界看 看過去、看看未來，檢視這些不同的華人社會，在不同的政治制度和 不同的行政系統之下，如何發展出應對公共衛生的災難性事件，以及 類似的突發危機。 香港和臺灣同時也是一個揚聲器。因為政府各層級對 SARS 的處 理和醫務界對 SARS 的治療，它們的成本和效果如何，在中國大陸這 類真實準確的資訊很難得到。而在香港和臺灣，有著多元的活躍的公 民社會(civil society)。5_{各種各樣的專業團體和大眾媒體，高度集中地} 在對付傳染病方面，多元活躍的公民社會從來就是成功的公共衛生系統所倚 賴的環節。請見景軍，〈河北定縣試驗：社區醫學與華北農村〉（北京：清 華大學社會學系，2004 年）。該文是一篇歷史社會學的個案研究，考察的

關注著 SARS 疫情的全過程，把這中間互動的方方面面作為，放大了 很多倍，使世人對這個事態不能輕視更不能無視，起到了一個地球村 揚聲器的作用。 同時香港、臺灣、新加坡又起到一個實驗室的作用。實際上，對 SARS這樣新來乍到的公共衛生危機的處理，沒有任何人可以聲稱，他 有一套胸有成竹又行之有效的辦法。因此，各地區採取的很多應急的 措施和政策，在開始的時候，都很難預見中長期的有效性如何？它們 帶來的正面和負面的後果，二者的比重會怎麼樣？在香港、臺灣、新 加坡實行了很多措施，這些措施在短期內的成效和長期的成效有顯著 的不同，這就為地球共同體(the global community)對付 SARS 起到實 驗室的作用，為下一步的應對提供了更多更好的選擇機會。 本文強調的第三點是，儘管 2003 年春夏之交的 SARS 危機已經過 去一年有餘了，今天研究者在一起討論、比較海峽兩岸當時的應急機 制，仍然面對著資訊上的嚴重不對稱狀況。迄今為止，SARS 是怎麼起 來的？一開始的時候，它的影響面多大？對這些問題，就香港、臺灣 而言，學界所掌握的資訊是比較充足的，有比較確實的證據，使研究 者能夠進行比較，作出頗有把握的評價。但是 SARS 在中國大陸的那 個關鍵的起始階段，究竟地方（縣區級）政府、中層（省市級）政 府，乃至中央政府的衛生部是怎麼處理它的？哪一層明確了或隱瞞了 疫情的哪一部分？為什麼最後釀出那麼大的危機？對這一系列問題學 界都不甚明白。即便是在 2003 年 4 月中下旬，隨著中華人民共和國衛 生部長張文康和北京市市長孟學農的去職，中國大陸媒體對 SARS 有 過非常短暫的透明度大增的報導。6_{然而到現在為止，一些非常關鍵的} 是 1920-30 年代中國基層公共衛生系統的初發階段，對當今的傳染病控制極 富啟迪意義。 具體的分析請見陸建華，〈「非典」時期的媒體活動與媒體管理－－從公共 危機與信息傳播角度看政府改革〉，發表於「兩岸 SARS 危機管理：經驗、

內容，一些非常關鍵的人物在關鍵時刻的作為，和中國大陸隨後在 SARS的醫療方面，醫療的效果方面，直至死亡率方面重要的準確的資 料，依然非常欠缺。7_{所以，今天對兩岸作比較性質的研討，有嚴重的} 資訊不對稱。香港、臺灣及新加坡方面的資訊，研究者比較清楚，比 較有把握地做出評判，但是對中國大陸方面的情況則缺乏這樣的把 握。 在以下對兩岸三地進行比較的時候，著者不會花很多的時間，來 討論它們在公共衛生硬體方面的差別，儘管這種差別是顯著的，而且 對於防治 SARS 也是很有影響力的。著者不對這一方面過多地花費筆 墨，主要的原因是第一，著者並不是醫學學科方面的專家。第二，對 於一個社會的公共衛生系統的效率或者它的應對能力來說，最重要的 影響因素還是政府的公共政策。8_{換句話說，一個社會裡的公共衛生系} 統，包括防疫系統的硬體的素質，取決於這個社會裡的政府究竟把公 共衛生放在一個什麼樣的高度上來認識和管理。從這個意義上來講， 一個社會裡的公共衛生系統設備很差，本身就說明瞭在這個社會裡， 政府對公共衛生不夠重視，並不把國民的健康當作一項基本建設來處 理，9_{分析的落腳點還是在政府和它的公共政策取向上。} 教訓與比較」研討會（臺北：臺北市兩岸經貿文教交流協會，2003 年 11 月 29-30日）。 比如，根據中國大陸官方公布的資料，山西省是僅次於廣東省和北京市的第 三嚴重的疫區，全省在 2003 年疫期共發病 448 例，死亡 24 例。請見山西省 衛生廳，〈山西省衛生廳每日疫情公告〉，第 80 號，2003 年 6 月 25 日。 而著者於 2003 年秋季在山西太原市被當地人告知，僅僅在他們太原市，就 死了一百多人。根據全球很多地區發生的危機事件中死傷資料蒐集的經驗， 官方資料通常是有意低報，民眾資料則是趨於高估，實際資料當在兩者之 間。 陳德昇，〈兩岸 SARS 危機管理比較〉，發表於「兩岸 SARS 危機管理：經 驗、教訓與比較」研討會。

參、強制方式的三大特徵

用最簡潔的語言來概括兩岸三地在 2003 年對 SARS 的應變方式， 可以這麼界定：「中國大陸的應對體制屬於強制、香港的應對體制屬 於法制、臺灣的應對體制屬於弱制。」強制、法制和弱制在這裡都是 相對和比較而言，並不具有絕對的涵義。 所謂中國大陸是以強制的方式來應對 SARS，這裡主要指的是：這 個體制在最高領導層沒有做出決策的時候，它的高層、中層和基層， 也就是說從中央政府以下的各級各部門，對 SARS 的應變基本上處於 一種沒有秩序、沒有程式、沒有綜合協調的狀態。但是一旦最高領導 層做出決策，要把 SARS 當成嚴重危機來處理的時候，這個體制立刻

就進入了總體動員(total or general mobilization) 的狀態。10_這種總

體動員狀態在其他的社會裡，通常都是在發生了全局性質的緊急事 態，比如說巨大的天災、全面的內亂，或者是遇到了外敵的侵略 （至 少是面臨外敵侵略的急迫威脅），諸如此類全局性質的、關係到國家 生死存亡的，或者接近於生死存亡的關頭，才會進入的非常狀態。 在這種總體的、全民的動員狀態之下，這個國家機器能夠用非常 時期的思路和非常時期的手段，包括組織手段、調控手段、技術手段 來處理問題。眾所周知，當一個社會進入這樣一個總體的、全民的動 員狀態時，政府實際上就進入了準戰時指揮系統，亦即接近於打仗的 系統。11_{在進到這個打仗的系統之後，和平時期通常充斥著政府平級各}

and the Formation of Safety Nets in China,” Paper for Panel on “Communist and Post-Communist Welfare States,” the 99th _Annual Meeting of the American Political Science Association (PA: Philadelphia, August 28-31, 2003).

對進入這種狀態的戲劇化過程的生動描述，請見毛壽龍，〈SARS 危機與政 府發展〉，發表於「兩岸 SARS 危機管理：經驗、教訓與比較」研討會。 一位研究共產主義的資深比較政治學家則指出，列寧主義的政體在起源和本

個部門，以及不同級別政府之間的官僚運作的緩慢、遲鈍、公文主 義、無所事事、表面文章之類典型的行為方式，會受到很大的抑制 （當然要全面消除它們是不可能的），主要是因為實施了對失職官員 可 以 立 即 就 地 免 職 的 紀 律 。12_{中 國 大 陸 以 這 樣 的 強 制 方 式 來 對 付} SARS，至少具有以下幾個方面的特徵。

一、目標單純

強制方式的首要特徵表現為目標單純。在任何一個現代社會或國 家，政府的目標都是多元的，是正常狀態下的功能多元 (multi-func-tional)。政府處理事務要牽扯到很多方面；雖然你面臨著有限的選擇， 有輕重緩急的安排，但在你的桌面上，在你的政務日程上是有許多事 情要處理的。這既表現在時間上，就是在同樣一個時段裡面你要處理 很多問題；又表現在資源的分配上，要照顧到很多的方方面面。但是 在以強制的方式處理危機的時候，政府的目標在一段時間裡就變得非 常單純，即強令其他的事務統統讓路，只把一件事務放在壓倒一切的 高度上來對付。在這方面有一些非常生動的細節，比如說全中國大陸 從 2003 年 4 月下旬以後的幾個月裡，從中央政府開始到下面的每一級 政府，每一個地方，直至每一個地方的每一個部門，都要把防治 SARS 當作首要的任務，即便有些部門跟防治 SARS 沒有什麼關係，他們進 入或不進入防範 SARS 的運作，從專業的角度看起來是無關大局的。

質上便是以「戰爭方式」來對待社會管制的，請見 Ken Jowitt, “The Leninist Extinction,” in Daniel Chirot, ed., The Crisis of Leninism and the

Decline of the Left: The Revolutions of 1989 (Seattle and London:

University of Washington Press, 1991), pp. 74-99。

著者在 2003 年末於中國大陸實地考察期間，蒐集了湖南省、湖北省、安徽 省等數起個案，基層幹部在 SARS 疫情中，值班時打麻將或是飲酒消遣，不 巧被上級官員巡視發覺，當場免職。假若這樣的紀律常規地實施－－在法治 社會裡就是如此，中國的行政效率，將會頓時趕上香港和新加坡。

但是在中國大陸總體的動員狀態之下，在這種強制的體系之中，社會 的所有方面都要介入，都要服從統一的指揮。

二、不計代價

這種強制體系的第二個特徵是不計代價。一旦該體制把一件事務 －－在這裡是 SARS 危機，當作唯一要處理的目標的時候，它對應該採 取什麼樣的措施幾乎不作平衡周到的考量，只趨向於以最沈重和最劇 烈的手段處理與該目標相關的一切方面，「一切從嚴從重」。在不同 的地區應該採取不同的措施，因為不同的地區對 SARS 的受感染危險 程度是不一樣的。但是在強制的體制之下，這樣理性的、科學的考慮 和思路極其淡薄，容不得人們以這種思路來設計和實施具體的防範步 驟。這樣不計代價也有很多例子，比如自 2003 年 4 月下旬起，海南島 －－它有幾個很重要的口岸，在北京的中央政府下達了防範 SARS 的指 示後，所有的口岸基本上處於關閉狀態。一些在海南島有重要工商專 案的香港公司，派往那裡出差的人員，儘管他們攜帶著經過醫務檢查 沒有任何 SARS 感染症狀的正式證明書，仍在落地後－－入不了關，或 是入關後不許展開工作。海南省的行政機關也不幫助他們溝通和解 難，他們束手無策，只好向香港特區政府呼救求援。同時期的香港， 受到 SARS 的打擊要比海南島嚴重得多，它也是有很多的口岸，有那 麼多的人員和貨品要運入送出，但它並沒有封關。即便是對廣東省－－ SARS就是從那兒傳播到香港來的，香港的關口大門也都是開放的。 站在海南島的立場上為它著想，海南省的行政機關可以設計更嚴 格的防範 SARS 檢驗程序，但是不應該把對外的交通運輸終止。所以 香港方面就抱怨，停止正常的交通運輸作業在經濟上的代價太大了， 而且有些部門工作的停止是毫無道理的。不僅海南島是那樣做的，眾 多地區也有類似的作法。從 2003 年 4 月下旬起的一段時間裡，就是在 同一個省分之內，同一個地區之內，差不多是處於一種戒嚴狀態，至 少是半戒嚴的狀態。比如說，這個省會城市的車子，只能在市界裡面

行駛，一旦出了這個市的市界，進入郊區，可能就被阻止，即便司機 手裡拿著很多的文件，證明這個車裡的乘客沒有任何感染 SARS 的症 狀，即便對方在檢查乘客後沒有發現任何症狀，也不給放行。更不用 說這個省城的車子開到下面的縣，下面的區，下面的鎮。這類過度緊 張的作法在全國很多地方都實行，若非全國進入總體的動員狀態，地 方官員是不敢這麼行事的。這是強制體系之下思維和行為的必然趨 勢。 這種不計代價的作法，有時候會達到一般的現代社會很難容忍的 程度。有報導說，南京一度受到外地傳來 SARS 的懷疑，僅僅一個懷 疑，就導致南京市政府在 2003 年 5 月 5 日把一萬人隔離起來。13_這樣 斷然的、巨大規模的隔離在任何一個正常的法治社會裡，都幾乎是不 可想像的，但是在強制體系之下就易如反掌地實行了。中國大陸的這 種作法，研究者只能以一句話來概括，就是全國進入了準戰爭狀態， 政府以軍事管制的方式來處理 SARS 疫情。

三、不許爭論

這種強制體系的第三個基本特徵是不許爭論。當然，在一個非民 主的政體之下，不許對重大的政治問題爭論乃是一種常態，不過對技 術性的問題進行爭論，在大部分時候還是允許的，並且這種爭論往往 是可以公開進行的。中國大陸從 2003 年 4 月下旬進入了總體動員的狀 態以後，對防治 SARS 應該採取什麼樣的醫療措施？用什麼樣的藥品？ 這些治療方式和藥品從純粹醫學的觀點看來有什麼值得憂慮的方面？ 可能會帶來什麼樣的後果？有沒有更好的醫療方式？等等。像這樣一 些技術性的、僅僅牽涉到醫療過程的專業問題也通通不許爭論了。 「不許爭論」當然更包括像上文提到的那種不問代價的處理政務的方 〈資料：SARS 起源與傳播大事記〉，BBC CHINESE.com，2003 年 9 月 9 日，<http://news.bbc.co.uk/hi/chinese/news/newsid_3094000/30946221.stm>。

式、處理經濟的方式、處理交通運輸的方式、處理其他日常社會多種 需要的方式。雖然外部研究者沒有機會在中國大陸的高層政府機構裡 進行實際的觀察，但是可以有把握的推測，在政府內部一定會有很多 人，不同意當時所採取的某些措施。這些問題在一個常態的社會裡面 －－即便它的政治體制是非民主的，都是允許討論的。而這些應該討論 的問題，在中國大陸進入總體動員的狀態以後，通通變得不允許公開 討論了。 「不許爭論」的這種強制方式，延續到防治 SARS 更廣泛的面向 後，就可能變得相當的令人恐懼。這裡特別要提出的，是關於具體的 醫療措施和具體的用藥方面的問題。在 2003 年春夏時期，我們不斷地 聽到世界上權威的醫學研究機構和權威的防治傳染病專家，對不同的 藥品治療 SARS 可能導致的中長期的健康後果，有很多的爭論。而這 種公開的、清醒的討論在中國大陸的醫學界卻聽不到，這令人感到非 常擔憂。人們憂心的乃是：你現在為了把 SARS 的感染止住，而採取 的這些醫療措施和藥品，會給那些病患者帶來什麼樣的潛在的嚴重病 變？如果你現在連簡單的醫學上的疑問都不允許公開提出的話，怎麼 可能促使醫務界尋找和嘗試副作用更少的藥品和醫療措施？直到半年 多以後，中國大陸才開始透露出來的一些證據表明，當時大量使用皮 質激素造成的狀況之一，是一部分病人身上出現嚴重的骨壞死現象。14 請見一篇詳實的追蹤報導，袁淩，〈北京 SARS 後股骨頭缺血性壞死患者不 完全調查〉，《新京報》，2003 年 11 月 11 日。這一位敢言記者點擊的要 害問題，呼應了半年多以前研究者在香港提出的問題：「一個當務之急的問 題是：國家和各地職能部門應該儘快對 SARS 康復者進行全面的健康檢查， 以便拿出一個權威的、科學的結論。全國究竟有多少 SARS 康復者發生了骨 壞死，比例是多少，怎麼治療等等。同時還應本著 SARS 肆虐時期的資訊公 開原則，把這些調查結果儘快公布，發出警示。」據北京市東直門醫院透 露，在北京各大醫院曾感染 SARS 經治癒已康復的醫務人員當中，股骨缺血 性壞死的發病率在 33-50%之間。請見〈中國研究薩斯藥可能副作用〉，

著者不是醫學專家，沒有能力發表技術方面的意見，但是人們從普通 的科學常識來看，就可以相當有把握的推測，在那些當時被治癒的病 人，或者當時被宣傳為已治癒的病人中間，一定會有多種多樣的短期 的、中期的，或者長期的副作用，而有些性質嚴重。在這一類問題上 不許爭論，人道方面的後果往往是可怕的。15

肆、舊體制的新運用

中國大陸那種對付 SARS 危機的強制的方法，具有獨特的歷史來 源。我們知道，按照毛澤東的定義，中國共產黨是一個武裝起來的政 治集團。16_{在戰爭年代－－無論是在中國的內戰時期，還是對日本的抗} 戰時期，在 1949 年以前幾十年的歲月裡，中共這個武裝的政治集團形 成了一套強有力的傳統。它特別強調目標的單純性，就是為了達到一 個被它的最高領導層所定義的主要目標？所謂壓倒一切的目標，不惜 一切代價。不計較成本的思路和相應的處理問題的方式，貫穿於兇險 的戰爭的全過程；將它延伸至重大的決策，那麼，在制定政策、實行 政策、對政策的後果評估的過程中，便容不得公開的辯論。這一系列 特點，充分體現了 1949 年以前中國共產黨作為一個武裝政治集團的悠 久傳統。 BBC CHINESE.com，2003 年 11 月 26 日 ，<http://news.bbc.co.uk/hi/ chinese/news/newsid_3239000/32396261.stm>。 這種行事方式，似乎又在 SARS 免疫疫苗試驗一事上重演。請見 Debora MacKenzie, “China to Give First SARS Vaccine to People,” NewScientist.

com, November 25, 2003, <http://www.newscientist.com/news/print>。 毛澤東的原話是：「中國的紅軍是一個執行革命的政治任務的武裝集團。」 那個時代的中國共產黨，基本上就是那一支紅軍；二者是同一實體的兩面旗 幟。所以，筆者認為把毛澤東的這個定義應用到中國共產黨身上，大體合 適。請見毛澤東，〈關於糾正黨內的錯誤思想〉，《毛澤東選集》（合訂 本）（北京：人民出版社，1967 年），頁 84。

中國共產黨 1949 年取得政權以後所建立起來的政府體制，在相當 長的時間裡也是以準軍事的方式來運作的－－中共的政治術語「命令主 義」指稱的就是此一模式的延續。17_{這種在和平時期以準軍事化方式施} 政的體制，用毛澤東的理念來概括，就是「高度的一元化的領導」。 高度的一元化的黨政領導系統，在 1976 年毛澤東去世、鄧小平發動改 革以來的二十餘年裡，已經有很多方面的改變，表現了朝著現代化的 行政系統方向的顯著進步。但是一旦遇到在中共最高領導層看來非常 重大和緊急的危機時刻，那麼，所有那些它已經逐步向世界主流的現 代行政制度、現代法制系統、現代管理系統靠近的那些改良，暫時都 會通通拋開一邊，一步就回歸到原來的那種半軍事化，乃至軍事化的 運作方式。在毛澤東之後，這種半軍事化和軍事化的黨政運作方式， 有過兩次大規模的運用，第一次是 1989 年 6 月初以後的那一段時期， 第二次就是 2003 年 4 月中下旬後的那一段時期。 在 SARS 疫情期間，中國大陸內部一些有獨立見解的學者，立刻 敏銳地指出，對 SARS 這個危機的處理，可能不會像海內外所期待指 望的那樣，能夠帶來中華人民共和國政府、它的公共行政系統、它的 應急機制朝著民主的、法治的方向跨進一大步，催生政府和政策的全 面透明化。很可能它帶來恰恰是相反的效果，可能把過去二十多年的 改革開放過程中已經淡化了的政治體制和心態，突然予以強化。事實 表明，中國大陸的黨政機關基本上確實是以老辦法來應付 SARS 新問 題的，出現了多種回歸原來的政治體制和社會控制系統的症候，比如 說「以單位為本」18_{的制度－－每個單位每天至少有一個負責人值班，} 研究比較共產主義的學者們都知道，共產黨剛剛取得國家政權的那個階段， 在理論上曾被概括為「動員階段」(the mobilization stage)，請見 Alexander Dallin & George W. Breslauer, “Political Terror in the Post-Mobilization Stage,” in Chalmers Johnson, ed., Change in Communist Systems (Stanford, CA: Stanford University Press, 1970), pp. 191-214。

單位的每個成員都要匯報自己的一切行蹤，該值班負責人每天必須向 上級部門匯報本單位與 SARS 相關的一切事態。比如說「全民互相監 督和舉報」的制度－－每個地方的基層組織，像城市裡的街道居民委員 會，像農村裡的鄉鎮民兵，通通被動員起來；他們監督本社區，站崗 放哨，盤問和阻擋過往人員，挨家挨戶逐個查巡，以不讓任何嫌疑人 漏網，而他們的「嫌疑人」的標準在絕大多數情況下，是遠離防疫醫 學的專業尺度的。所有這些已經多見的行事方式之驟然登場，顯示了 改革開放以前的中華人民共和國那種半軍事化和軍事化特色的黨政制 度，它的指令、協調、貫徹機制，仍然是當今中國大陸領導階層主體 之「最後的招數」；一旦面臨突發的嚴重事態，它幾乎是他們唯一能 夠想到和運用的手段。

伍、法制的應對方式

與中國大陸不同，受到 SARS 嚴重襲擊的香港，所採取的應對方 式是法制的。19_{香港政府在一開始的時候，因為受了中國大陸方面非透} 明的資訊機制誤導－－現在仍然不清楚是廣東省，還是衛生部應該負主 要責任，喪失了非常重要的早期預防的機會。20_{但是一旦有證據顯示} SARS是危害程度極大的新型傳染病的時候，香港政府立刻按照多年以 前就已經頒布的傳染病防疫法規，來進行綜合的協調和防治。如果說 在中國大陸強制的應急體系中，人們看到的是「目標單純」，是「不 在整個改革時代，單位制度總得來說是趨於弱化的；請見 Kenneth Lieberthal,

Governing China: From Revolution through Reform (New York: Norton

& Company, 1995), pp. 321-323。 在此用「法制」而不用「法治」，主要考慮到香港現行的法律制度，基本上 是在英國殖民主義時期建成的，立法過程中缺乏民意的輸入，即便在客觀上 民眾大體得益於這些法規。 〈香港媒體批廣東 SARS 疫情咎由自取欠反省〉，《中央社》，2003 年 4 月 9 日。

計代價」，是「不許爭論」，那麼在香港依法行事的應急體制中，人 們看到的是政府基本上有條不紊地處理這次非常巨大的突然來到的危 機襲擊。香港的幾間公立醫院按照防疫法規，必須承擔醫治 SARS 病 人這種既危險又繁重的任務，但是看不到任何一家公立醫院拒絕接受 病人，任何一個醫務人員出現臨陣逃跑，或者不服從命令的現象，各 家醫院的狀況基本上是有規可循的和有條不紊的。 雖然 SARS 對小小的香港造成的威脅是那樣的巨大，但香港政府 並沒有像中國大陸政府那樣，把政府應處理的其他的一些日常事務通 通拋在一邊不管，香港當時好多部門仍然在進行他們應該進行的那些 重要的或不甚重要的施政工作。比如，經濟部門在考慮和制定措施， 以克服香港近年來的經濟危機，以及 SARS 所帶來的經濟衝擊，還有 香港的觀光業如何在加緊對 SARS 的防範和走出 SARS 陰影、增加遊 客之間取得平衡？香港的教育部門在進行他們看來很重要的，關於大 中小學體制方面的協調和改革的一些任務。香港的交通部門也在進行 他們認為應該通盤考慮的珠江三角洲物流、客流網路連接的計畫。 所有可以獲得的官方資料證明，在兩岸三地中，香港受到的 SARS 打擊是最嚴重的。21_{可是那段期間，香港政府和社會很少有（這裡是相} 對而言）那種從上到下亂成一團的狀況；幾乎沒有頒布一個法規政令 以後，政府的這個部門或那個部門有意地不予以配合，也幾乎沒有醫 療機構怠工、罷工的現象。香港政府採取的諸多政策措施中，也沒有 那種不問代價的極端手段。儘管香港政府官員在處理 SARS 時有很多 值得批評和改進的地方，但比較而言，他們在一步步採取每一個措施 香港在 2003 年疫期，受感染者 1,755 人，死亡 299 人。換言之，感染率為 萬 分 之 2.56， 死 亡 率 為 17.04%， 遠 遠 高 於 中 國 大 陸 的 萬 分 之 0.041 和 6.55%，也高於臺灣的萬分之 0.15 和 10.69%。香港在 2003 年中期的失業 率，也達到了多年裡的頂峰 8.7%，請見 Dow Jones Newswires, July 19, 2004，<http://www.dowjonesnews.com/>。

的時候，還是比較理性地和綜合地考慮到了它們的成本及效益，以便 不滯後於疫情的發展，也不至於有太過度的反應；不損傷公共的利 益，也不危及個人的權利，包括市民自由。從頭至尾，香港多元的公 民社會對政府在處理疫情方面採取的措施有哪些得失，有哪些可供考 慮的更好的方案；對醫院所使用的藥物和所採取的醫療方案，有什麼 可能的副作用及反效果；以及對國際上的專家們對這些醫療方案和用 藥的評價，即便是非常尖銳的批評，保持著高度的，並且是理性的關 注。這些問題和圍繞著它們的爭論意見，每天都呈現在公共論壇中， 這個過程基本上是透明的。當然這並不等於說，你有不同的意見或不 同的方案一經提出來，政府會馬上採納，而是說公眾所獲得的資訊是 多元的，是及時的，既有來自於香港本地的專業知識，也有來自世界 衛生組織(World Health Organization, WHO)和其他國家的專家們的 不同意見。 香港政府以法制的方式應付這場幾乎是空前的公共衛生危機，我 們對此要給它一個公正的評價。在 1997 年主權轉移之後，香港特區政 府在處理很多的事務方面，都受到了香港內部和外部不同程度的批 評。而據研究者觀察，它最近這一次處理 SARS，當屬於比較有效的施 政，取得了比較好的治理效果。22_{香港政府處理 SARS 的過程中，能夠} 以有條不紊的法制方式來運作，這基本上得益於香港在英國殖民主義 統治時期，尤其是它統治的中後期，在那些年裡，香港社會的壓力和 訴求致使港英殖民主義政府作出了很多的改良，逐步地建立了一整套 比較理性的、比較均衡的、相當有效的法律體系。香港全社會在應付 SARS期間沒有出現大面積的混亂現象，香港的醫務界、宗教團體、其 他專業行會，和團體、商界，直至香港的媒體，基本上都是盡職的， 即便是在 SARS 危機一年後的全面檢討中，香港立法局還是對此給予比較正 面的評價，請見“Report Praises Tung’s Handling of SARS,” United Press

是按程序守規矩的，是信守職業道德的。這樣一個相當成熟的公民社 會，令一個不甚出色的政府，能夠有比較出色的應對危機的表現。

廣而言之，香港的民間對防治 SARS 之出於自願的和主動的支援、 配合和奉獻，所有這些都體現了在危機時刻，一個社會的「軟力量」

(the soft power)的程度。23_{這樣的軟力量，確實給很多外部的觀察家}

深刻的印象。像香港社會裡的這種軟力量，亦即一個現代化的、比較 健全的社會的「筋骨」－－相互配合的、有效的法律制度，相對獨立的 專業團體，媒體對政府公共政策的監督，這些制度化的制衡力量在全 社會裡的成長。比較而言，這些力量在中國大陸的 SARS 危機期間， 基本上是見不到的，或者說至多有某些蛛絲馬跡，但它們蓬勃發展的 可能卻被強力抑制住了。

陸、弱制的應對方式

上文已經對中國大陸和香港進行了概括的比較，就是一個以強制 的辦法、一個以法制的辦法，來應付 SARS 的危機。至於臺灣對 SARS 的處理，讀者們在細節和總體方面，都比著者有更多的觀察和了解， 本文就不再一一重複。像著者這樣一個在 SARS 期間，大部分時間被 困在香港、小部分時間在中國大陸作研究的學人，對臺灣在 SARS 期 間的應急處理方法和效果，多半是從國際媒體和香港的媒體所得知 的。24_{基本的印象是，相對於上述兩種體制，臺灣處理 SARS 危機表現} 出的是一種弱制。弱制的大背景人人皆知：1980 年代後期以降的臺

Joseph S. Nye, Jr., “Hard Power, Soft Power,” Boston Globe, August 6, 1999, <http://www.boston.com/>; Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign

Affairs, Vol. 77, No. 5, September-October 1998, pp. 94-104.

外界由臺灣媒體獲得的總體印象，請見吳宜蓁，〈SARS 風暴的危機溝通與 現階段宣導策略檢視：臺灣的例子〉，發表於「兩岸 SARS 危機管理：經 驗、教訓與比較」研討會。

灣，已經有了非常活躍的多黨政治競爭，已經有了自主的和多元的公 民社會，已經有了富有進取精神的自由媒體。但是在對付 SARS 這樣 的危機時刻，最重要的制度性條件在臺灣並沒有充分具備，這個條件 就是全社會各層級、各地區遵守統一的協調指揮。若此，有限的抗疫 資源－－人類歷史上第一次被 SARS 擊傷的社會，抗疫資源都不會充 足，方可及時地被徵集到和使用於關鍵的部位。 要達到全社會各層級、各地區遵守統一的協調指揮，要嘛，採納 中國大陸的方式，要嘛，採納香港的方式。前一種選擇在當今的臺灣 已屬不可能，因為臺灣社會從專權的（authoritarian －－臺灣學界翻譯 成「威權的」）政治體制之下走出來已經很遠了；在和平時期用強硬 的、從上到下一貫到底的指令系統，進行半軍事化和軍事化的全面動 員，對臺灣的行政系統，是既不敢想也不可及的。而同時臺灣又沒有 建立起一整套有效的法制系統，這個法制系統不僅僅是它的法規寫得 很開明，與文明世界的法律系統之間很靠近或者完全接軌，更重要的 是體現在這個法律系統各部分各條款之間配合嚴密，每一個環節都 「長了牙齒」。任何一個團體或個人，不管是政府部門、政府官員、 專業機構、民間團體，還是普通公民，在危機時期違反了法律，都會 受到及時的處罰。而這個過程本身不但要獨立於政府，而且要獨立於 政黨政治。如果沒有獨立於政府、獨立於政黨政治、獨立於民間壓 力、獨立於媒體壓力，也獨立於地方勢力壓力的這樣一個法制系統的 有效運作，危機時刻的應對能力和效果，就會受到非常嚴重的侵蝕， 乃至破壞式的影響。 目前階段的臺灣，是一個公共權威和公共權力普遍稀少缺乏的自 由社會。幾乎每一個人在每一件事情上，都可以公開發表他（或她） 的與別人截然不同的觀點。這一點還不算特殊，當今世界上大部分的 自由社會裡都可以這麼做。臺灣的特殊在於：一個人－－包括公共人物 和擔任公職的人士，都可以在極為敏感的問題上，發表與文明世界主 流價值截然相反的觀點，而不受到公共輿論的普遍譴責和杯葛，更遑

論受到法律或規章的嚴厲處罰，這一點令高度民主的德國和美國均望 塵莫及。這個特色使臺灣很像一個全由青年「政治異見者」組成的激 情團體，他們的目標，就是持續不斷地挑戰一切現存的政治禁忌。這 種政治的大氣候和社會心態，在沒有內部或外部緊急事態的時候，最 適宜文化藝術的創作，因為各自為主、百無禁忌，但是在危機時刻， 就不能指望全社會各方各面目標一致、行動協調，因為「東風吹，戰 鼓擂，誰也不怕誰，誰也不聽誰。」 由於臺灣既不具備像中國大陸那樣半軍事化和軍事化的強制動員 系統，也不具備像香港那樣比較均衡、透明、獨立運作的法制系統， 所以在處理 SARS 危機期間給外部觀測者的印象，便是臺灣那時候是 弱制的，有一段時間是近乎無制的（無秩序），就是沒有規章制度。 可以在這裡做兩個假設的比較(hypothetical comparison)：其一， 比如說，在面對 SARS 的關頭，當某級政府發布了相關的應對措施以 後，有一所公立醫院裡面的工作人員抗命。若深入了解，發現他們的 抗命本身牽扯到某主管部門對這些在第一線戰鬥的醫務人員，沒有提 供足夠的保護裝備。假若這一事件發生在 2003 年 4 月中下旬以後的中 國大陸，可以相當有把握地推測：那所醫院的負責幹部（假定他們並 沒有組織或支援這一集體行動）會被撤職，領頭抗命的醫務人員會被 逮捕查辦，參與者們會被開除黨籍團籍，並面臨工作紀律處分，而他 們依然會被命令上班，處理 SARS 病患。至於沒有提供足夠的保護裝 備的、失職的主管部門官員會不會受追究，則依賴於他們是否有足夠 強硬的後臺保護傘。假若這一事件發生在香港，大致的後果應該是： 失職的主管部門官員會受到所有媒體的猛烈批評和密集的追蹤挖掘， 有可能被要求下臺。醫院的負責人會被媒體和上司機構質問，抗命的 醫務人員會被追究法律的責任和受到工作紀律的處分。假若這一事件 發生在臺灣，媒體一定會密集地炮轟，但炮轟誰卻不一定；民意代表 機構一定會激烈辯論和呼籲追究責任，但未必有任何實質性的後果； 醫院的主管和醫務人員大概不會受到法律的或工作紀律的處置。

其二，再假設，若有一具 SARS 死亡者的遺體要緊急運送到焚屍 場火化，載運屍體的靈車在半路上卻被死者的家屬阻擋下來。如果真 有這樣的事態發生在中國大陸，這是一件非常恐怖的事情，因為 SARS 死亡者的屍體具有非常劇烈的傳染毒性。人們在香港電視上看到，死 屍被包裹和處理的方式，與在美國好萊塢的生化大戰電影上看到的那 種緊張程度差不多，那一定會導致武裝警察、普通警察、民兵的傾巢 出動，那塊地區會實行戒嚴；死屍會立刻被運去火化，死者家屬會被 抓走，可能會被體罰，但未必會受到法律的處置，因為相關的法律條 文不具備或不清楚；而這一家的家主所在的單位或街道居委會的負責 人有可能被處分，因為他沒有對屬下監管到上級所要求的程度。假如 這事件發生在香港，警察會立刻將死者運去火化，死者家屬會被起訴 法辦。假若這事發生在臺灣，警察會將死者運去火化，死者家屬卻不 大會被起訴法辦。由於這麼做不大可能付出法律的代價，以後有了類 似的狀況，死者的家屬因為親情的緣故還可能攔截運載死屍的靈車。 若此，差不多就到達無政府狀態了。

柒、結論：「憲制專政」的選擇

2003年春夏之交，在有史以來第一次 SARS 危機的打擊下，中國 大陸的黨政體制最終還是把疫情給基本控制住了。至於這個「控制住 了」的代價是多少，現在外部的研究者還沒有可靠的資料來進行計 算。25_{比如說，在全國上下把其他一切正常的經濟活動和社會活動包括} 教育文化等等都停下來，造成了多少損失，這沒有辦法進行統計。在 強制的過程中，有多少人不應該被隔離卻受到了隔離，隔離造成了什 麼樣的精神上和肉體上的損傷，人們不知道。有多少病人在感染後被 有機會在疫情期間在實地考察的西方公共衛生專業人員的結論，也是如此， 請見 Laurie Garrett, “SARS in China,” Seed Magazine, July 2004, < http://www.seedmagazine.com>。

醫院拒絕接收治療，從而導致更嚴重的後果，人們不知道。在醫療措 施方面，就像本文一開始提及的，中長期的負面後果究竟怎麼樣，人 們也不完全知道。真正的死亡率是多少，人們還是不知道。26 比較兩岸三地及新加坡處理 SARS 危機的效果，如果按照手頭到 現在為止能夠獲得的資訊看來，作一個比較客觀均衡的評價，那麼可 以說，新加坡和香港做得最有效，其次中國大陸做得比較有效，然後 是效果相對差一些的臺灣。 在這樣一個橫向比較之後，可不可以得出結論：中國大陸的黨政 體制以後遇到其他類型的危機，也能夠比較有效地應付呢？這裡就牽 涉到像它這種半軍事化和軍事化的動員體制本身有效或無效的兩個關 鍵點。27_{第一點是，這樣一種體制在決策層準時地接到高素質的資訊之} 前，是不能夠做出正確的應對危機的決策。這種體制雖然有著各個系 統、各個層次的蒐集資訊的個人或單位，但是這個體制本身卻趨向於 扭曲和拖延資訊。第二點是，當眾多層級的決策者們面對著幾乎是無 窮量的各種各樣的、有時是相互衝突的資訊時，他們的分析和判斷能 力是非常不一樣的，大部分是比較貧弱的，也就是說，他們中的大多 數不能夠做出明智的分析和判斷。這兩個關鍵點是這種體制的基本弱 點。28 中國大陸的受害者絕對數字根據官方的統計口徑是：受感染者 5,327 人，死 亡者 349 人。著者在三個主要疫區廣東省、北京市和山西省聽到的民間資 料，加起來都數倍於此。經濟損失根據亞洲開發銀行(Asian Development Bank)的估計，全亞洲 180 億美元（如果把需求量下降的間接損失包括進來， 則是 600 億美元），其中中國大陸 61 億美元，占它的 GDP 的 0.5%，比例 遠少於香港的 2.9%和新加坡的 3.0%。請見 Agence France-Presse, “SARS Epidemic Cost Asia 18 Billion Dollars: ADB,” Terra Daily, Manila, September 30, 2003, <http://www.terradaily.com/>。

請見著者在一篇長篇訪談中所做的相關評論，龍希成，〈應對突發事態的機 制：前提與核心〉，《21 世紀經濟報導》，2003 年 5 月 1 日，頁 1-24。

本文想強調的還有一點是，雖然 2003 年春夏之交的 SARS 危機， 把中國大陸的和其他華人社會裡面的應變體制，全部擺在世人面前， 進行了一次規模巨大的受控社會實驗式的比較；雖然中國大陸的政府 高層也從這中間吸收到一些經驗和教訓，但是著者不相信如下的預 測：通過這次的危機，會導致中國政府走向大面積的透明化，放鬆對 資訊的控制，放鬆對新聞媒體的控制，在政治和行政系統改革方面邁 出關鍵的一大步－－在 SARS 事件期間，中國大陸內部和國際上的觀察 家們很多持有這種觀點。著者當時就不同意這種觀點，29_{今天依然不同} 意這種觀點。著者傾向於認為，要使中國大陸的體制朝著透明化方向 進步，一次 SARS 危機是不可能的。要有多次的類似教訓，才能夠使 它的主要成員們得出一個明智的結論：在全球化的時代，想在一個相 對封閉的資訊系統裡來有效管理一個日益開放的經濟和社會，是不可 能的。也許還要經歷多次痛苦的嘗試、失敗、再嘗試以後，才會在更 多的決策者心目中樹立這種明智的信念，30_{而這離我們今天還遠得很。}

歷史方面的討論，請見 Georgi A. Arbatov, The System: An Insider’s Life

in Soviet Politics (New York: Random House, 1993)；Vadim Bakatin,

Izbavlenie ot KGB (Moscow: Novosti, 1992)；吳稼祥，《中南海日記－ －中共兩代王儲的隕落》（香港／多倫多：明鏡出版社，2002 年）。一般 理論的分析，請見 Jean-Jacques Laffont, The Economics of Uncertainty

and Information (Cambridge, MA: The MIT Press, 1989), pp. 55-69,

pp. 135-152。

著者相對不甚樂觀的評論，請見 Henry Hoenig, “China Finds It Difficult to Hide Big News Like SARS,” Post-Gazette.com, May 1, 2003, < http://www.post-gazette.com/>。 2004年春季的禽流感是緊接著 SARS 的新衝擊，儘管它的規模尚不及 SARS，美國的傳染病專家對中國官方所說「無一人受感染」表示強烈的懷 疑。請見美國之音記者，〈海外關注中國禽流感擴散的速度和規模〉，《大 紀元》，2004 年 2 月 8 日，<http://www.epochtimes.com/b5/4/2/6/n462044. htm>。

人們大概只能夠指望，經歷了 2003 年 SARS 危機，如果再出現傳染性 極強的舊的或新的傳染病時，中國大陸的中央政府大概不會使用過去 一貫的方法，而是會比較快地把資訊同世界衛生組織溝通，向社會發 出公開警告。31_{至於把這種尊重客觀事實，並願意與國際組織合作的態} 度推廣到公共政策的多個方面，依然是一個漫長的過程。 最後需要說明的一點是，雖然國際上對 2003 年 4 月中下旬吳儀擔 任防治 SARS 的總指揮以後，中國大陸政府以大力度和快速度全面防 疫，有很多正面的評論；雖然再比較一下 SARS 所造成的死亡率，又 似乎是中國大陸的最低；雖然這些報導在中國大陸的很多官員心目中 產生了一種印象，或者說自我感覺，就是他們的那種黨政體制在應付 SARS這種事情上，還是非常有效的，32_{人們仍然不能由此引導出「它} 具有普遍的優越性」的結論。我們知道，無論是在中文的知識圈裡， 還是在英文的知識圈裡，多年來有此起彼伏的一個辯論，就是專權體 制和民主體制的相對優勢。33_{雖然很多人贊成民主是一個更高的政治價} 一個正面的發展是，SARS 以後，中國大陸的中央政府對愛滋病的防治，採 取了更積極和公開的姿態。請見李楯，〈法律評估：愛滋病防治〉，《清華 大 學 AIDS 研 究 網 》，<http://www.thaids.org/renwen/word/27.doc>； Antoaneta Bezlova, “SARS Jolts Beijing into Action on AIDS,” Asia

Times Online, November 13, 2003, <http://www.atimes.com/index.html>。 “China’s Elite Believe Country’s SARS Response Boosted Image: Survey,” Channel News Asia, Singapore, November 13, 2003, <http:// www.channelnewsasia.com/>.

Guillermo A. O’Donnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism:

Studies in South American Politics (Berkeley, CA: University of California,

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Industrialising Asia (London: Routledge, 1996)；丁學良，《共產主義後 與中國》（香港：牛津大學出版社，1994 年），頁 32-56。

值，但他們同時爭辯，在特殊的社會狀況下，專權體制更為有效。這 一次海峽兩岸在對待 SARS 的處理方式上，給這種觀點提供了某種程 度的支援。他們說，像臺灣這樣一個大步走向民主的政體，反而不能 夠成功地處理危機；比較起來，中國大陸的軍事化、半軍事化的體制 勝過了臺灣民主政體表現出的效能。34 在作這類比較的時候，我們應該記住一個重要的政治背景，那就 是關於專政(dictatorship)這種政治制度的來源。我們知道，「專政」概 念早在羅馬共和國的時期就有了，在那個時代，「專政」本義指的 是：一個自由人選舉而出的政治共同體在遇到嚴重的外部威脅，或者 內部大動亂的關鍵時刻，由羅馬的元老院(The Senate)提名、市民代表 大會(The Comitia Curiata, or Assembly)確認，任命一至兩位最高民 政官，獨斷地行使高度集中的行政權力，以拯救處於生死存亡狀態的 共和國。但是，這種專政體制受到兩個限制，第一，權力的集中只涉 及行政權，包括對軍隊的指揮，並不牽涉到立法權。第二，行政權力 的高度集中只是暫時的，通常限於六個月。一旦這種生死存亡的狀況 受到控制，專政者（The Dictator，或翻譯為「獨裁者」）必須把他暫 時集中於手的權力歸還給各部門，回到原來的有限施政(limited

gov-ernment)的狀態。這兩條限制下的「合乎法統的專政」(legitimate

dic-tatorship)，便是現代憲制架構中「國家緊急狀態令」的淵源。這樣的 體制，才是現代文明社會面臨一個嚴重危機時，組織有效應對的制度 性條件。35_{這個體制在「行政效能」與「保護公民的自由和權益」之} 間，維繫了基本適度的平衡。 在有史以來第一次 SARS 襲擊下的兩岸三地，香港的應對體制看 這些評論是著者 2003 年夏秋，在北京和廣東等地於受過大學教育的白領階 層中聽到的。

Clinton Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the

來較為接近於「憲制專政」（constitutional dictatorship，臺灣學界翻 譯為「憲政獨裁」）的模式。中國大陸的應對體制，有「專政」的一 面，而無「憲制」的一面，它危機時刻的高效能隱含著很高的代價。36 臺灣的應對體制，似乎遠離「憲制專政」的模式－－遠離的方向，恰好 是與中國大陸的體制相反。本文期望的是，若不幸地再有一次重大的 具生死存亡威脅的危機突襲而來，兩岸三地都能夠建立起符合「憲制 專政」原則的應急體制，既可以快速地、有效地把各種資源集中在最 重要的部位，像實施戰爭攻擊一樣控制和消除威脅，又可以防止「專 政」傾向在政府運行中的常態化。 （收件：2004 年 4 月 14 日，修正：2004 年 7 月 21 日，採用：2004 年 10 月 8 日） 對該體制在應付其他類型危機中的全面評估，請見裴敏欣主編，《中南海的 選擇》（新加坡：八方文化企業公司，2004 年）。

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Crisis: Mainland China, Hong Kong and

Taiwan Compared

Xüe-liang Ding

(Division of Social Science, Hong Kong University of Science & Technology)

Abstract

This paper compares the ways in which the three governments responded to the SARS crisis during the spring and summer of 2003. The Beijing government responded to the epidemic in a typical manner of a non-constitutional dictatorship, which can be assessed as basically effective but with an enormously high price. The PRC state machinery invoked old methods to fight against SARS, which included organization and coordination at the “work unit” level, mutual surveillance among residents, and village and street-community self-reliance. Those methods were the trade mark of the Maoist mass mobilizations and political campaigns. In that sense, the Chinese Communist Party leadership in the early 21st

century in effect restored pre-reform institutions to cope with a new crisis. In contrast, the Taiwan government’s manner of handling SARS was exactly the opposite from the PRC government by which displayed typical institutional weaknesses of a polity that still in the transition from authoritarianism to plural democracy.

The old construction of public authority and power was dismantled, and the new has yet to take the place. In comparison, the Hong Kong government’s crisis management was the best among the three (perhaps little bit inferior than the the city-state of Singapore). The main reasons, apart from Hong Kong being such a small territory, were that the legal system was firmly established and effective, and that the civil society of independent professional organizations and voluntary associations are mature. A lesson can be drawn from the SARS control: if another life-threatening crisis is unfortunately befalling us, the government should act in accordance with the principle of constitutional dictatorship. This time-tested procedure of power exercise fits the big crisis situation well, as it can maintain a balance between administrative effectiveness and civil liberty protection.

Keywords: SARS, Crisis Management, State Capacity, Government