院會與委員會的權力關係

全文

(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：邱訪義博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 院會與委員會的權力關係. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：鍾智明撰. 中華民國一百年七月.

(2) 謝詞. 隨著本份論文的即將完成，也意味著鍾智明的碩士生涯終於來到畫下句點的尾聲，這些年來最首先也最需要感謝的尌是我的母親，一切都是因為陳鳳娥女士的付出與包容，才讓我可以無後顧之憂地完成碩士學業。對我來說，妳永遠是最重要的人，希望我可以成為讓你引以為傲的兒子。. 再來感謝我的指導教授邱訪義老師，正是由於他的耐心指導給予了本文在理. 政治大會研究助理的歷練機會，才使得這份論文能夠在不斷反思與磨練之下循序漸進地立. 論發展、變數編碼與經驗分析等方面許多的建議與方向，以及提供學生擔任國科. ‧. ‧ 國. 學. 順利完成，當然文中內容與資料的正確性概由作者本人負責。. 同時，在此也必頇感謝盛杏湲老師與楊婉瑩老師—由於受教於盛老師的政治. sit. y. Nat. 學方法論以及立法行為等課程的啟蒙，對於本論文的寫作脈絡與研究設計有莫大. n. al. er. io. 助益，受用無窮；而楊婉瑩老師對於本文依變數測量以及寫作上的建議與鼓勵，. i Un. v. 亦讓學生在撰文的過程中更為順利，獲益良多。並且，也正是由於兩位老師的細. Ch. engchi. 心審查與寶貴意見，才使得這份論文中的諸多缺失得以改善，衷心感謝。. 接著，請容我在此一併感謝所有在我研究生生涯中的師長與朋友們，如果不是你們給予我學習上的砥礪、生活上的分享、球場上的提攜，我的碩士生涯尌無法順利畫下如此圓滿的句點。所以，如果說這份論文有任何微薄足堪一提的貢獻，那全都是因為你們大家對我的幫助，無限感激；若是說研究中有諸多的不足之處，那麼一切都是由於我自己的疏忽，萬分愧疚。. i.

(3) 最後，在此僅以我親愛母校東吳大學的校訓為惕－「養天地正氣，法古今完人」。期許自己在人生接下來的階段可以不斷自我勉勵，努力讓自己成為一個更好更優秀的人。. 鍾智明，民國一百年七月一日. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(4) 摘要. 本研究從我國立法院中院會與常設委員會之間政黨組成結構的角度出發，詴圖探討兩者之間組成差異的程度以及方向對於法條審查所造成的影響。本文假設委員會與院會之間的政黨組成差異若越大，則委員會對於法案的審查結果在院會遭到修正的情況將越為明顯。研究結果顯示，在第三屆中政黨組成差異比例越大的委員會，其審查通過的法條在院會所遭到的修正程度越小，而院會多數黨若在. 政治大一方面，由於委員會組成方式改變導致院會與委員會之間的組成依政黨比例為原立審查委員會席次過半，則有助於減緩審查通過的條文在院會遭到修正的情況。另. ‧ 國. 學. 則，因此第六屆的部分在研究中主要僅提供參考，其中政黨組成差異比例與多數黨是否在委員會中過半皆並不對法條審查造成任何影響，而將兩屆資料合併分析. ‧. 則是如同第三屆所呈現的結果。換言之，本文對於院會與委員會政黨組成差異對. n. al. i Un. 關鍵詞：立法院、常設委員會、政黨組成差異比例。. Ch. engchi. iii. y. er. io. sit. Nat. 於法案修正影響的研究假設並未能得到經驗上的支持。. v.

(5) Abstract. This research takes its departure from observing different percentage of party constitution between floor and standing committees in Legislative Yuan, and tries to examine how the difference affects the process and consequence of bill amendments. The main hypothesis of this research is that higher different percentage of party constitution will result in higher degree of bill amendment on the floor. Empirical evidence shows that in the third term, higher different percentage of party constitution. 政治大. in a committee results in lower degree of floor amendment. Nevertheless, when the. 立. majority party comes to enjoy more than a majority in a committee, lower degree of. ‧ 國. 學. bill amendments is found. On the other hand, because the method to compose committees changed, the proportion of parties in floor and committees was similar in. ‧. the sixth term. So, the data of the sixth term is just for reference; the different. y. Nat. io. sit. percentage of party constitution and majority party’s seat advantage in committees do. n. al. er. not impact the extent of floor amendments. The combination of the third and sixth. Ch. i Un. v. term also shows the same result with the third term. In other words, the hypothesis. engchi. regarding different percentage of party constitution is not supported by empirical data.. Key words: Legislative Yuan, standing committee, different percentage of party constitution.. iv.

(6) 目次第一章緒論. …………………………….…….……………………………………1. 第一節研究動機 ……………………….…………………………………….. 1 第二節研究問題與目的 ……………….…………………………………….. 2 第二章文獻檢閱 …………………………….…….………………………...…….. 4 第一節委員會的角色與功能……..……………………..…………………..... 5 第二節院會與委員會的權力關係 …….……………..……………………… 7 第三節我國委員會功能與組成方式的轉變 …………………………..…... 14 第三章研究設計. …………………………………………………..….………… 17. 政治大. 第一節理論架構與研究假設…………..………………………….……….... 17. 立. 第二節研究方法與資料……..…………………………………….………… 24. ‧ 國. 學. 第四章研究結果與經驗分析 ……………....………………………….……….... 39 第一節委員會審查通過法條修正程度之探討 ……..................................... 39. ‧. 第二節委員會與院會組成差異對法條修正程度之影響 …......................... 45. y. Nat. 第三節委員會資深程度對法條修正程度之影響 ……................................. 52. io. sit. 第四節提案者性質對法條修正程度之影響 ……......................................... 53. n. al. er. 第五節法條修正程度影響因素模型檢證 ……….………………….……... 56. i Un. v. 第六節小結 ……………………………………….………………….……... 60. Ch. engchi. 第五章結論 ………….……………………………………………………..…….. 61 第一節研究發現 …………………………………………………….……… 61 第二節研究限制與建議 ……………………………………………….….…63 參考書目 …..………….……………………………………………………..…….. 66 附. 錄 …………………..…….………………………………………….……... 71. v.

(7) 表次表 2-1、委員會決策模式及觀點比較表…………………………………………….12 表 3-1、立法院第三屆及第六屆委員會審查通過法案次數分配表………………..27 表 3-2、第三屆與第六屆多數黨及政黨組成差異比例計算單位界定表…………..34 表 4-1、第三屆與第六屆委員會審查通過法條與法條修正程度交叉表…………..39 表 4-2、第三屆各會期委員會審查通過法條與法條修正程度交叉表……………..40 表 4-3、第六屆各會期委員會審查通過法條與法條修正程度交叉表……………..41 表 4-4、第三屆各主審委員會通過法條與法條修正程度交叉表…………………..43. 政治大表 4-6、第三屆各會期各委員會與院會政黨組成差異比例交叉表………………45 立. 表 4-5、第六屆各主審委員會通過法條與法條修正程度交叉表…………………..44. ‧ 國. 學. 表 4-7、第六屆各會期各委員會與院會政黨組成差異比例交叉表………………46 表 4-8、第三屆政黨組成差異比例與法條修正程度交叉表………………………..48. ‧. 表 4-9、第六屆政黨組成差異比例與法條修正程度交叉表………………………..49. sit. y. Nat. 表 4-10、第三屆多數黨在委員會席次是否過半與法條修正程度交叉表………....50. n. al. er. io. 表 4-11、第六屆多數黨在委員會席次是否過半與法條修正程度交叉表…………51. i Un. v. 表 4-12、第三屆委員會資深程度與法條修正程度交叉表…………………………52. Ch. engchi. 表 4-13、第六屆委員會資深程度與法條修正程度交叉表…………………………53 表 4-14、第三屆提案者性質與法條修正程度交叉表………………………………54 表 4-15、第六屆提案者性質與法條修正程度交叉表………………………………55 表 4-16、立法院第三屆法條修正程度影響因素順序機率單元模型………………57 表 4-17、立法院第六屆法條修正程度影響因素順序機率單元模型………………58 表 4-18、立法院第三屆與第六屆法條修正程度影響因素順序機率單元模型……60 表 5-1、第三屆與第六屆法條修正影響因素分析結果表……………..……………61. vi.

(8) 圖次圖 3-1、委員會與院會立法賽局樹狀圖……………………………………………..20 圖 3-2、第三屆第一會期委員會與院會政黨組成差異比例示意圖..……...……….23 圖 3-3、院會審查修正程度測量圖…………………………………………………..31 圖 3-4、研究設計理論架構圖………………………………………………………..38. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i Un. v.

(9) 第一章、緒論. 第一節、研究動機. 『在國民黨立委於立院國防委員會已淪為少數的情勢下，昨天委員會召開國防部長施政報告會議中，新黨立委全力推動首創以表決通過「立刻邀請參謀總長劉和謙到立院備詢」…最後，在李慶華堅持表決下，投票決果是七比四通過…』（自立早報，1994/09/23，A1）. 立. 政治大. 『「二二八事件處理及補償條例」昨日在立法院通過。二二八家屬得悉審查. ‧ 國. 學. 會所通過版本，在院會經國民黨團運作後，悉數被翻案，表示嚴重抗議，絕不接受，未來亦將有陸續的抗爭行動。』（中國時報，1995/03/24，A4）. ‧ y. Nat. sit. 上述兩則新聞皆發生在我國立法院第二屆第四會期間，第一則新聞突顯的是. n. al. er. io. 當時在院會佔有絕對多數的國民黨卻在特定委員會之中淪為少數，失去主導能力. Ch. i Un. v. 的窘態；第二則新聞所呈現的則是國民黨藉由在院會強力運作，將民進黨在委員. engchi. 會階段主導的「二二八事件處理及補償條例」悉數推翻。兩則新聞分別呈現了院會與委員會之間權力關係的展現：包括委員會如何強行通過有利於己的議案，院會又如何將委員會所通過偏離其偏好的議案做一修正或封殺。. 上述新聞中所呈現的例子因而讓作者感到好奇，若院會與委員會之間的立場差異懸殊，是否委員會所審查通過的法案在院會遭到修正的情況也將較其他法案更為明顯？而在我國立法院委員會組成方式改採政黨比例分配後，隨著委員會的政黨組成更能反映院會生態，委員會審查通過的法案遭到院會修正的情況是否有因此隨之減少？若能針對上述問題做出解答，作者相信除了可以對院會與委員會 1.

(10) 之間的權力關係有更進一步的了解，也可以對我國立法院委員會的角色有一更明確的定位。. 第二節、研究問題與目的. 依據我國憲法所規定，立法院為我國最高立法機關，代表人民肩負著立法權行使的責任 1。但由於立法院為一合議制機構，其中組成份子多元且意見分歧，為了避免院會對議案花費過多時間進行冗長討論，也出自於促進專業分工和議事. 政治大行審查，達成加速議案在院會進行的效果。因此，委員會一向被視為立法機關行立. 效率的考量，因而有常設委員會此一機制的設置，希望藉由委員會對於法案的先. ‧ 國. 學. 使立法權力的過程中至為重要的一個機制，與院會實質上共同掌有對於議案生殺予奪的審查權力。. ‧ sit. y. Nat. 然而尌實際運作的情況而言，由於我國立法院常設委員會的組成方式在第五. n. al. er. io. 屆之前是採取自由登記制 2，經常出現的反而是政黨或立委為了某些特定委員會. i Un. v. 和召集委員席次爭議不休的情況，甚至採取杯葛行動進而影響到院會議事的正常. Ch. engchi. 進行 3。此外，由於自由登記制下的委員會組成無法對稱地反映院會生態，加上少數黨為求取席次效率最大化，經常採用的策略是集體搶佔部分特定委員會席次 4. ，造成部分由少數黨把持的委員會屢屢通過背離院會立場的議案，進而使得委. 員會審查結果在院會遭到封殺或無法延續的情況。. 1. 憲法第 62 條：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」 2 我國立法院委員會的組成方式曾在第四屆第一會期採行政黨比例分配制，但隨即因為國民黨內部委員的壓力，而於第四屆第二會期再度回復自由登記制（蕭怡靖，2005）。 3 例如第四屆第二會期即曾經因為財政委員會選舉造成院會法案審查陷入停擺（立法院公報第八十八卷第四十三期）。 4 在委員會組成採取「自由登記制」時期，小黨立委集中參與特定委員會的情況特別普遍，因為只有如此小黨才有機會達到足夠影響委員會議事的人數，進而爭取召委取得議程設定的權力（林瑞雈，2002）。 2.

(11) 有鑑於我國委員會制度在設計上所造成的諸多問題，也或許是對於學界的呼籲和輿論壓力所作出的回應，立法院在第四屆任期屆滿之前通過了一連串的國會改革法案 5，其中包括〈立法案職權行使法〉、〈立法院各委員會組織法〉的修訂都與委員會的運作息息相關，也對委員會的組織結構與功能職掌等方面造成了許多轉變。其中尌組成方式而言，委員會從第五屆貣由原先的自由登記制修改為政黨比例分配，除了一方面迫使委員會的組成結構反映院會的政黨生態，在另一方面也賦予政黨指派黨籍立委參加委員會的權力，進一步促成委員會和院會之間的立場差距進而縮小。. 治政至此，本文所想要探討的問題意識是：「在院會和委員會立法競逐的權力關大立係中，若委員會在法案的審查過程中確實具有其份量與角色，則委員會與院會之 ‧ 國. 學. 間不同的政黨組成差異是否會對法案審查造成不同的影響？」. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5. Ch. engchi. i Un. v. 其中包括所謂「國會改革五法」：立法院職權行使法、立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法委員行為法、立法院議事規則修正案；此外，尚有立法院各委員會召集委員選舉辦法、無黨籍及少數黨團委員參加常設委員會抽籤辦法、黨團所屬委員參加常設委員會抽籤辦法（王業立， 2002）。 3.

(12) 第二章、文獻檢閱. 委員會的運作向來是觀察立法機關權力行使的一項重要指標，因此委員會也一直是國會研究中相當受到矚目的一個面向，有關於委員會和院會關係與角色定位的相關文獻在學界也累積有相當可觀的研究著作。以國外學者的研究而言，美國由於民主發展之成熟與國會立法權力相對之完整，對於委員會相關的制度與角色更是有極其詳盡的討論，黃秀端(2000)便曾對於委員會相關文獻作一整理，認為其中有部分的討論是關注在委員會成員的目標取向(Shipan, 1992; Smith,. 政治大 Smith, 1988)，另外也有些是旨在探討委員會的分派(Hall and Groman, 1990)等等。立 1988)，有些側重於委員會的權力及其來源(Krehbiel, Shepsle and Weingast, 1987;. ‧ 國. 學. 然而，對於委員會組成方式長期以來由兩大黨依政黨比例分配的美國而言，. ‧. 從委員會與院會之間政黨組成差異出發，進而思考對於法案審查造成的影響，向. sit. y. Nat. 來都不是受到關注的研究焦點；而即便是將研究重心放在委員會與院會之間對法. n. al. er. io. 案審查影響的相關文獻中，較為常見的仍是著重在委員會與院會兩者之間偏好差. i Un. v. 異的探討。為了可以針對委員會與院會偏好做一比較，對於個別議員政策偏好的. Ch. engchi. 測量指標因而是必要的，其中部分研究是使用利益團體評分(interest group ratings) 的投票紀錄做為政策偏好的衡量指標(Cook, 1983; Weingast and Marshall, 1988; Krehbiel, 1990)；也有學者利用 Poole and Rosenthal(1985)提出的 NOMINATE scores 作為政黨領袖的立場是否符合其政黨中位的衡量標準 (Kiewiet and McCubbins, 1991; Cox and MaCubbins, 1993)；此外，也有研究是使用不同意分數 (disagreement score)和分歧分數(divergence score)對於委員會與院會投票偏好的方向以及程度差異進行測量，並藉以判別委員會與院會在決策上的一致性與強烈性是否有所差異(Maltzman and Smith, 1994)。值得注意的是，以上各種測量指標或許在適用層面上各自有其差別，但其中共通之處為皆以記名投票(roll-call votes) 4.

(13) 作為測量依據，而記名投票之使用除了其固有的侷限性之外，其比較也多僅止於觀察相關行為者之決策結果是否一致以及支持程度之差異，並無從得知其決議的立場差距或修正程度，對於判斷其中政策偏好及產出之差異程度則是難免有所不足之處。儘管從偏好測量進而比較政策產出差異的文獻並不少，但尌委員會與院會之間的政黨組成差異立論，進而述及對於法案審查影響的文章，尌本研究文獻檢閱所及之部分並未得見。. 即便如此，在正式進入本研究理論架構之前，為了能對委員會運作相關制度與角色有所了解，仍有必要分別尌委員會的功能、角色以及院會與委員會在立法. 治政運作中的權力關係作一簡單說明。因此，本章第一節部分將針對委員會的角色與大立功能作一簡單說明，對於委員會制度的運作提供基本概念；第二節則是旨在探討 ‧ 國. 學. 院會與委員會的權力關係，希望藉由委員會與院會之間立法運作模式的呈現，進. ‧. 一步延伸至本研究所據以為用的理論基礎；第三節則是針對我國委員會功能與組. er. io. sit. y. Nat. 成方式的轉變歷程做一陳述，期許對於本論文研究對象的背景與脈絡有所理解。. n. 第一節、委員會的角色與功能 a. iv l C n hengchi U. 各國立法機關與委員會相關的制度與體制互有差異，然而尌其功能性言之，大致上仍可以將其類型區分為全院委員會(Committee of the Whole House)、常設委員會(Standing Committee)以及特別委員會(Special Committee)等三類（周萬來，2008：201；曾濟群、王元廷，2003）。我國立法院亦有上述三類委員會之設置，其中全院委員會多為特定情事之處理而召開，諸如緊急命令之追認案、各項人事同意權案、覆議案、行政院院長不信任案以及總統副總統彈劾與罷免案之審理。至於特別委員會部分，依照我國立法院組織法之相關規定，則是分別設有程. 5.

(14) 序、紀律及修憲委員會等三個特種委員會 6，分別主要針對議程編擬、立法院懲戒案件與憲法修正案等特定事項進行處理。最後，常設委員會則是屬於議案審查過程中的常設機制，負責在院會審議前先行針對議案進行審查與報告，也是所有委員會類型中對於法案審查影響最為重要的委員會。鑑於全院委員會與特別委員會的功能與執掌多半具有針對性與侷限性，而且兩者並非法案審查過程中之常設機構，所以本文在此不再對這兩類委員會多做敘述，以下關於委員會之討論皆以常設委員會做為預設對象。. 由於民主國家中立法機關的國會議員人數眾多，任一法案在院會之中皆難有. 治政詳細而完整的討論，再加上立法事務日漸繁雜，相關議案之內容又多半具有專業大立性與技術性考量，為了增進立法的效率與品質，各國立法機關在處理議案時大多 ‧ 國. 學. 先經過委員會審查，其後才交由院會審議（周萬來，2008：201）。各類型的常設. ‧. 委員會因而成為國會立法過程中不可或缺的一部分，委員會審查也成為法案審查. io. al. er. 業立，2001），其重要性不言可喻。. sit. y. Nat. 中至為重要的一個階段。在美國，委員會甚至有小議會(Little Legislatures)之稱（王. n. iv n C 常設委員會所具備的功能方面，尌相關文獻所述大致有協助立法、溝通意 hengchi U. 見、監督行政以及冷卻作用等四項（周萬來，2008：202-204），以下分別尌各項. 予以簡述。（一）協助立法：委員會因參與人數較少，不論是審查程序或發言次數皆較具彈性，委員會也得以運用其專業對於法案之闕漏進行補充、修正或刪除，甚至對於認為毋需交付院會的議案可以逕行擱置，藉以發揮協助立法的功能，節省院會審議法案的時間與資源。（二）溝通意見：委員會可以藉由聽證會與公聽會的舉辦，達到汲取各方意見，制定出更孚民眾需求的政策與法案。此外，委員會也可以透過邀請行政官員列席的方式，達到意見溝通協調的效果。（三）. 6. 依照相關內規之規範，立法院另設有經費稽核委員會此一特種委員會，主要執掌有下列兩項：一、對立法院經臨各費概算之編製提供意見；二、對立法院經臨各費之收支按月稽考。 6.

(15) 監督行政：由於行政部門相對立法機關擁有較為充裕的資源，為求避免行政權凌駕立法權以及有效制衡行政權之不當運作，立法機關因而設置委員會此一機構，分別針對其專業相對應的行政事務有效監督，以維持立法機關的自主性與功能。（四）冷卻作用：爭議性法案若直接送交院會審議，可能的結果尌是引發紛爭、冗長討論，甚至造成立法杯葛而院會空轉的情況。反之若由委員會先行審查，除了可能藉由委員會討論的過程中逐漸尋求交集與共識，也可能使各方不同意見之情緒獲得冷卻與緩和，以避免院會浪費過多時間在法案爭議的處理方面。. 藉由以上鋪陳，相信對於委員會相關的制度與功能已有所認識，然而各國憲. 治政政體制與制度規範在運作層面皆有所差異，委員會在不同的環境背景下對法案審大立查所可能的影響力也不同。因此，便有學者嘗詴將院會與委員會之間的權力關係 ‧ 國. 學. 進行分類，詴圖藉由不同類別性質的界定以期能對委員會實際運作的功能有更深. ‧. 刻的理解，下節部分便是針對委員會運作各項孰為人知的相關理論做一探討。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 第二節、院會與委員會的權力關係. Ch. engchi. i Un. v. 在探究委員會與院會的權力關係時，必頇了解的是兩者之間運作與互動模式，而之間究竟由誰主導立法與政策產出便是這個區塊最常見的觀察指標。在委員會的立法運作與決策角色方面，學界已累積有許多關於常設委員會的相關著作與論述，其中最熟為人知的莫過於將委員會視為自主運作的決策主體的「委員會主導模式」(Weingast & Marshall, 1988)；或者是將委員會視作院會代理人角色的「院會主導模式」(Maass, 1983; Krehbiel, 1991)；抑或是強調政黨主導委員會立法能力的「政黨主導模式」(Cox & MaCubbins, 1993; Kiewiet & McCubbins, 1991)；以及綜合上述理論將委員會視同多重決策主體代理人的觀點(Maltzman, 1997)，以上相關理論在國內也有研究進行過相當詳盡的歸納整理（陳恆鈞， 7.

(16) 2002；黃秀端，2000；張哲維，2010；曾濟群、王元廷，2003；楊婉瑩，2002）。上述各項對於委員會角色定位的理論及觀點各自有其理論基礎及解釋能力，儘管仍有不足之處，其中仍不乏提供了許多對於委員會與院會立法運作的思考，作者以下便尌先前文獻所進行過的整理對各種委員會運作模式做一簡單回顧，以便對於本研究所關心的委員會運作模式與立法修正關係有一概略性的理解（陳恆鈞， 2002；黃秀端，2000；張哲維，2010；楊婉瑩，2002）。. （一）獨立委員會模式(independent-committees model)：. 治政獨立委員會模式認為委員會成員作為一自主性決策主體，對於其政策轄區大立 (policy jurisdiction)內的政策皆有其決定能力，而委員會機制形成最主要的目的便 ‧ 國. 學. 是作為利益交換與分配的樞紐，例如藉由議程設定(agenda setting)與否決權力. ‧. (veto power)的掌控，藉以解決利益交換的互信難題和降低交易成本(Weingast &. y. Nat. Marshall, 1988 )。此外，由於國會議員在眾多常設委員會之中通常只能擇其少數. er. io. sit. 參加，議員因而會尋求加入與其自身利益 7最高度相關的委員會，藉以滿足與其選區的利益與政策需求，獨立委員會模式因此也假定委員會成員都是偏好極端的. al. n. iv n C 利益追求者。因此，委員會成為國會立法運作的決策主體，委員會成員具有高度 hengchi U 的內部自主性，其決策相對而言較不受院會偏好的限制和黨團的約束。. （二）院會主導模式(chamber-dominated model)：. 除了將內部成員視為委員會決策主體的觀點之外，學者也思考是否還有其他決策主體對於委員會的運作具有影響力，因而有學者提出幾種不同的「委託－代理人模型」(principal-agent model)，院會主導模式尌是其中之一。. 7. 此處所指稱的利益可能是選區選票、政治獻金、政治前途或是基於理念所制定的政策，一切端看個別議員主要所追求的目標為何。 8.

(17) Krehbiel(1991)首先從資訊需求的角度提出資訊理論，儘管一樣都是從理性抉擇的角度進行思考，然而他認為資訊理論與分配理論最大的差別在於兩點，也尌是多數決主義(majoritarianism)以及不確定性(uncertainty)。簡單而言，不像分配理論中謀求的是委員會中少數偏好極端者的利益，多數決主義指的是資訊理論所必頇考量的是院會多數的政策偏好，更精確來說即是院會中位議員的政策立場；類似地，有別於分配理論將政策(policy)本身即視同於結果(outcome)，資訊理論認為政策與結果之間充斥著不確定性，對於政策執行所可能造成的未知結果，因而可能造成院會在立法上的保留與困擾(Krehibel, 1991)。. 治政為了解決因為資訊缺乏所造成對於政策與其執行結果的不確定性，院會因而大立詴圖建立貣相關機制以解決此一問題，而委員會便是在如此情況下所創造出的一 ‧ 國. 學. 項工具性產物。院會提供委員會制度性誘因以及決策資源，再由委員會向院會提. ‧. 出對於政策的專業資訊與判斷，進而減低院會因為資訊缺乏而在審查法案時所造. io. er. 必頇考量到院會多數的偏好(Krehibel, 1991) 。. sit. y. Nat. 成的不確定性，委員會因而被視作為院會的代理人角色，在法案的審查過程中也. al. n. iv n C 也因此，Krehibel(1991)認為委員會的權力並非來自分配理論中所主張的利 hengchi U. 益交換或是其他程序上的制度安排，而是來自於政策與其結果之間的不確定性。儘管委員會相對地壟斷資訊、專業與議題設定的權力，但院會最終仍保留是否修正或接受委員會決議的權力，甚至在必要時可以重組委員會，藉以避免委員會的決議偏離院會偏好。因此委員會的自主性仍是受到院會所掌控，為院會內部多數意志的代理者(Krehibel, 1991)。. （三）政黨主導模式(party-dominated model)：. 政黨主導模式則是另一項別於院會主導模式的單一面向「委託－代理人模 9.

(18) 型」，其觀點主要是強調政黨對於國會議員的主導能力，並得以進而掌控所屬黨籍議員在委員會內部的立法行為。. 由於立法機關為一合議制機構，個別議員在國會內皆無可避免地會碰到集體行動的困境，政黨因而成為議員們所仰賴的協調機制，除了透過所屬的政黨表達其個別立場與爭取政策實踐，也藉由政黨標籤獲取更多的選民認同(Kiewiet & McCubbins, 1991)。同時，政黨也因為得到個別議員的授權而掌握資源分配和議程設定的權力，除了一方面透過政黨領導的集體行動在院會爭取更大的立法空間，另一方面政黨又藉由黨紀的行使或資源的分配對黨籍議員進行獎懲與控制，. 治政兩者之間因而形成一種命運共同體的委託代理人關係。大立 ‧ 國. 學. 而政黨主導模式的成立主要便是奠基在前述兩項前提之上：一、藉由政黨的. ‧. 勝選和執政權的取得可以提供更多的資源給黨籍議員，個別議員因而有動機服從. sit. y. Nat. 政黨意志，希望藉由政黨的勝選爭取到更多的選舉紅利，也進而幫助其達成其他. io. er. 更多個人目的(Cox & MaCubbins, 2005)。二、政黨可以有效地運用黨綱的制定和黨紀的落實對黨籍議員進行獎懲，因而迫使議員不願輕易違背政黨所交付的指. al. n. iv n C 令。基於此兩項前提，政黨主導模型假定政黨對於黨籍議員擁有相當的控制能 hengchi U 力，議員遵從政黨意志的分派結果參與委員會，個別委員會的成員是其所屬政黨. 的代理人，負責將政黨立場貫徹到委員會內部。因此，委員會所審查的議程與法案主要取決於政黨，委員會與其成員則因為受到政黨控制而相對喪失其決策自主性(Cox & MaCubbins, 1993; Kiewiet & McCubbins, 1991)。. （四）多重決策主體觀點(the multiple principal-agents perspective)：. 然而上述模式各有其側重與忽略的面向，三者似乎皆無法完整說明委員會在實際運作上的複雜性與多樣性。Maltzman and Smith(1994)尌藉由對眾議院中農 10.

(19) 業、撥款和能源與商業等三個委員會的偏好進行測量，詴圖從記名表決的結果觀察三個委員會內部與院會以及所屬黨團之間的關係。在院會與委員會的關係上，其研究結果說明委員會與院會在決策方向上趨於一致，但在部分委員會中仍有程度上的差別。至於在委員會成員與所屬黨團之間的關係方面，則是隨著不同委員會與不同議題面向呈現較為多元的情況，作者認為這主要是因為議題的面向與其顯著性(salience)所導致。若是越為顯著或重要的議題面向，因其關係較為重大，黨團越有可能要求委員會成員與其立場一致，以避免黨團利益受到損害；至於在較不突出的議題方面，因其重要性相對次要，黨團將可能採取較為包容的開放立場，因而可能呈現出黨團與委員會成員立場較不一致的情況。然而尌一般情況而. 治政言，院會或黨團與委員會成員之間的關係並不存在較為特定的模式。大立 ‧ 國. 學. Maltzman (1997) 因而認為委員會在不同的議題面向上會呈現截然不同的代. ‧. 表行為，不論是政黨、選區或是委員個人意志等單一因素都不足以構成委員會成. sit. y. Nat. 員的代表行為，而是多重的影響因素連結在一貣才足以決定。換言之，委員會成. io. er. 員必頇同時向眾多的決策主體負責，其間並非任何單一面向的委託－代理人關係. al. (principal-agent relationship)所可以解釋，議員會尌不同的議題的情況而言選擇回. n. iv n C 應選區民意或是黨團要求，其中院會、黨團、選民、利益團體和議員本身意志等 hengchi U 多重來源的壓力都可能成為委員會成員進行決策的主要考量，委員會成員所採取的行動主要將端視議題的顯著性、黨團的控制力以及委員會運作的制度安排而決定 (Maltzman, 1997)。. 本節至此已尌委員會運作的各項主要理論以及觀點作一說明，茲分別將其決策模式的各項重點特徵整理如表 2-1 所示，以方便對於不同的委員會運作模式及觀點有較為清楚的瞭解。以下，作者將再針對各項委員會運作理論提出自身的想法，藉以說明為何本研究認為政黨組成的差異會是立法產出的關鍵，最後再尌國內先前已對台灣立法院委員會決策模式進行討論之研究作一簡單論述。 11.

(20) 表 2-1、委員會決策模式及觀點比較表獨立委員會. 政黨主導模式. 方便利益交換. 提供資訊. 政黨集體利益. 多元目的. 偏好極端者. 異質性高. 政黨意志分配. 各種偏好. 模式委員會決策目的委員會結構內涵國會決策主體委員會內部自主性. 多重決策. 院會主導模式. 主體觀點. 院會、黨團、選委員會. 院會多數. 黨團. 民、利益團體和議員個人等. 較高. 較低. 資料來源：引用自楊婉瑩(2002). 立. 較低. 較低. 政治大. ‧ 國. 學. 如同本節先前所提到的，儘管以上委員會運作模式理論各自有其解釋力，然而卻也各有其不足之處，例如獨立委員會模式過度強調委員自身選擇委員會的自. ‧. 主性，但委員會成員實際上在委員會的選擇與決策的過程中也經常受到所屬政黨. y. Nat. io. sit. 的約束與限制，像是政黨藉由委員會的分派約束黨籍議員，議員未必可以依自身. n. al. er. 意願進入與其利益最相關的委員會；又或者政黨可以用黨紀懲罰違反政黨立場的. Ch. i Un. v. 議員，單尌利益交換的角度其實並無法說明委員會實際的運作情形。因此，與其. engchi. 說政策產出是委員會間彼此利益交換的結果，其實只是高估了議員個人行為的自主性，政黨立場的介入有時反倒比議員之間的利益交換更具有影響力及說服力。. 至於院會主導模式的資訊理論，主要則是強調政策的不確定性讓委員會得以發揮影響力，然而其中仍然未考量到政黨對議員的影響力，事實上委員會成員的決策並非全然依照其院會偏好與其專業，其判斷相當程度是依賴政黨所給予的訊息與指示，因此院會接收到委員會所提供的訊息其實已經過政黨立場的包裝，儘管院會保有最後決定接受與否的權力，但忽略政黨在委員會與院會之間決策的影響仍過於理想，更不用說政黨在院會決策方面也具有影響力。 12.

(21) 多重決策主體的觀點則認為議員受到的壓力來源是多元的，議員的決策行為可能同時受到院會、黨團、選民、利益團體或其自身意志等多重代理主體影響。然而代理主體之間其實相互影響，其中又不論是院會、選民、利益團體或議員個人其實都受到政黨不同程度的影響，例如院會由不同政黨所組成，選民則是依據政黨標籤所提供的資訊投票，而利益團體與政黨存有互賴關係，至於議員則是藉由政黨作為與院會之間的連結；儘管政黨相對也受到其他決策主體的影響，但整體而言政黨對於其他決策主體的主導性和影響卻是最為廣泛的，政黨仍是其中最具有主宰性影響的決策主體。多重代理主體的觀點固然有其適用性與說服力，但. 治政究竟是其他決策主體的介入影響了委員會的決策行為，大亦或是政黨干預程度的不立同而給予其他內外在行為者有機會干涉委員會成員的立法行為，這兩者之間所代 ‧ 國. 學. 表的意義則是無法齊一而論。因此，本文認為多重代理人的說法，在某種程度上. Nat. sit. y. ‧. 是模糊了政黨對於委員會成員決策的重要性。. io. er. 儘管無法面面俱到，但作者認為政黨主導模式在解釋上的涵蓋能力較其他理論為強，因為作為議員與院會之間的連結，政黨不論是在議員的委員會參與、委. al. n. iv n C 員會成員的決策或是最後院會的議決階段，實際上都有從中介入並發揮其影響力 hengchi U 的機會，其中差別只在於政黨是否干預與能夠加以介入程度而已，而健全的民主政治也本尌應當是由政黨做為集體行動與負責的行為個體。本論文即是奠基在政黨主導的基礎上，假定委員會成員皆順從政黨意志在委員會內部貫徹其所屬政黨立場，在此一假定之下，若委員會與院會的政黨組成差異越大，則意味委員會與院會的立場可能越為分歧，院會因而可能將委員會所通過的決議做較大幅度的修正。. 至於在國內對於立法院委員會運作與決策自主性探討的相關文獻之中，黃秀端(2000)是以第二屆到第四屆第二會期的財政、教育和司法等三個委員會做為觀 13.

(22) 察對象，利用深入訪談的結果佐證黨團實際上鮮少介入委員會的法案審查，除了部分政黨利益明顯或高曝光率的議題較可能看到政黨插手干預的痕跡之外，立委在委員會的內部運作極具自主性，因而認為獨立委員會模式較符合我國立法院委員會這段期間的運作情況。. 楊婉瑩(2002)則是認為委員會中心理論實應區分為不同面向的問題，亦即委員會內部組成運作的自主性、委員會與院會偏好的異同以及決策的外部有效性之間存在著複雜的辯證關係，個別單一面向條件的滿足皆不足以涵蓋委員會中心主義的精神。而尌外部決策效力的角度來看，委員會在第三屆時其決議經常受到院. 治政會修改，在立法決策關係中明顯缺乏獨立性與自主性，委員會中心主義的說法並大立不適合用以形容我國立法院該時期的委員會運作模式（楊婉瑩，2002）。 ‧ 國. 學 ‧. 儘管如此，不論是黃秀端(2000)或是楊婉瑩(2002)皆一致認為要驗證台灣立. sit. y. Nat. 法院委員會的運作模式，仍然需要更多的經驗上的資料和研究加以印證。因此，. io. er. 本文詴圖檢視第三屆與第六屆委員會的組成差異與審查結果在院會修正的情形，除了能用來詮釋委員會內部運作的自主性與外部決策的權威性之外，同時也. al. n. iv n C 可以延續先前的研究成果，替我國該時期立法院委員會的運作模式做一較為清楚 hengchi U 的界定。. 第三節、我國委員會功能與組成方式的轉變. 我國立法院委員會的組成方式在開議之初向來即是採用自由登記制，但其中並未明文規範委員會超額登記的處理方式，直至民國 81 年的第一屆第 88 會期方才確立了「自由登記，額滿抽籤」的原則（蕭怡靖，2005）。而直到民國 91 年〈立法院各委員會組織法〉修正通過之前，除了第四屆第一會期之外，我國立法院委 14.

(23) 員會的組成都是採用「自由登記，額滿抽籤」的方式。. 然而，「自由登記，額滿抽籤」與「每會期重新登記」的委員會組成方式長久以來飽受批評，像是「額滿抽籤」所造成的不確性，讓政黨難以協調黨籍立委所參與的委員會，進而造成黨團在立法主導上的困難（盛杏湲，2001）。此外，「每會期重新登記」的規定導致立委遊走於各常設委員會，立委逐水草而居的現象讓委員會的專業性因而難以建立（王金平，2002；黃秀端，2003；盛杏湲，2000；蕭怡靖 2005）。最後，「自由登記」更是容易造成政黨在院會和委員會席次上的差異 8，不僅只導致院會和委員會的代表性不一致，更可能會形成委員會的審查. 治政結果在院會遭到推翻的局面（楊婉瑩，2002；蕭怡靖，2005）。大立 ‧ 國. 學. 在此同時，「黨團協商」制度的興貣與法制化也進一步使得委員會的功能受. ‧. 到壓抑，委員會的審查意見經常在送交院會前，便經由黨團協商做出大幅度修. y. Nat. 改。基於此，便有學者認為我國的立法院偏離了「院會中心主義」和「委員會中. er. io. sit. 心主義」，反而是朝向「黨團協商中心主義」9的決策模式傾斜，立法院常設委員會儼然成為內部高度自主，但卻欠缺外部立法效力的決策機構（趙弘章，2005）。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 有鑑於委員會組成在制度設計上的缺失，立法院在「第二波國會改革」之際先是修正通過了〈立法院各委員會組織法修正案〉，將立法院委員會的組成方式. 8. 如同在註 4 中所提到的，在委員會組成採取自由登記時期，小黨為求爭取召委以及取得議程設定的權力，因而會策略性地將黨籍立委集中在某些特定委員會（林瑞雈，2002）。另一方面，即便是大黨也有委員集中於特定委員會的情況，例如黃秀端(2000)指出在第二屆到第四屆第一會期之間，國民黨立委偏好加入財政委員會的比例遠高於民進黨，即便是在席次勉強過半的第三屆，國民黨立委參與財政委員會的情況仍遠高於院會比例。所以在委員會組成採行自由登記時期，委員會與院會的政黨差異比例相對而言較為明顯。 9 事實上，由於黨團協商所著重的是各黨團在決策過程所著力的過程，其核心的行為者是由各政黨立委所集結組合而成的黨團，而政黨則是透過黨團將其立場在院會內做進一步實現。因此，此處的黨團協商中心主義應視為政黨中心主義的一種呈現方式，而非視為與政黨中心主義切割而獨立的一種決策模式。 15.

(24) 修改為依照「政黨比例分配」 10。如此一來，政黨重新掌控分配黨籍立委參與委員會的權力，除了有助於將政黨立場貫徹於委員會審查，對於資深制的形成也有顯著提升作用（蕭怡靖，2005）；再者委員會席次分配也因此更貼近院會生態，以往少數黨把持個別委員會多數的情形將不復見。除此之外，相關法規的修正也對於「各委員會於議案審查完畢後，應尌該議案應否交由黨團協商，予以議決。」 11. 、「各黨團指派之代表，其中一人應為審查會委員。但黨團所屬委員均非審查. 會委員時，不在此限。」 12等規定予以規範，直接或間接地強化委員會及其成員在立法過程中的權限。簡而言之，在立法院第五屆前後的數年之間，立法院委員會除了組成方式的轉變之外，在相關的權限和制度方面亦呈現相當程度的變更。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10 11 12. Ch. engchi. 參閱立法院各委員會組織法第 3 條之 3。參閱立法院各委員會組織法第 10 條之 1。參閱立法院職權行使法第 70 條。 16. i Un. v.

(25) 第三章、研究設計. 第一節、理論架構與研究假設. 本節主要的重點放在理論架構和研究假設的說明，在理論架構部份分為研究理論和立法賽局兩個部分，其中研究理論的部分主要在於簡述臺灣政黨的國會領導力，藉以說明利用政黨差異比例計算我國立法院委員會與院會偏好的理論依. 政治大式，對於委員會與院會的立法抉擇作一詮釋。在完成前述理論鋪陳之後，最後則立. 據；至於在立法賽局的部分，則是以逐步架構委員會與院會之間立法賽局的方. ‧. ‧ 國. 學. 是提出本研究主要的兩項待驗假設。. 壹、臺灣政黨的國會領導力. sit. y. Nat. n. al. er. io. 政黨是民主政治運作中極為重要的環節之一，這點在台灣的政治發展進程中. Ch. i Un. v. 也能清楚看見。從早期國民黨一黨獨大時期開始，黨外人士便藉由增額立委選舉. engchi. 的機會相互串聯進軍立法院，並在國會中透過各種管道發聲並監督政府，由於立場相近且同質性高，有學者便將此時期的「黨外」視為民進黨的前身（周琇環、陳世宏編，2000）。而在解嚴之後，以民進黨為主的在野政黨也逐漸趨於活躍，像是民進黨便以臺灣主體意識做為主要訴求與國民黨進行區隔（盛杏湲，2002），在第二屆立委全面改選時一舉成為立法院內舉足輕重的最大在野黨。. 然而，正是由於國民黨和民進黨在族群認同和統獨意識的分歧，民眾對於這兩項議題的態度也成為其政黨認同形成與投票行為決定的重要因素（徐火炎， 2002、2004；盛杏湲，2002），政黨標籤更成為選民在決定投票行為時最主要的 17.

(26) 判斷依據（何思因，1994；徐火炎，1991）。但在另一方面，由於台灣二至六屆的立委選舉採用的是 SNTV 選制，其下可能產生複數的當選者，所以個別政黨也可能在單一選區中提出複數的候選人，政黨標籤因而成為這些候選人共享的資源，而為求在相同的政黨標籤下成為選民所識別與認同的對象，候選人因而有爭取個人選票(personal vote)的動機（Carey & Shugart, 1995），必頇建立貣個人形象與特色才可能在共有的政黨標籤下成為選民所投票支持的目標。因此，也有學者因而認為 SNTV 選制變相鼓勵候選人走偏鋒吸引特定選民支持，導致形成以候選人為中心的選戰，政黨標籤的影響因而相形薄弱（張世熒，2002）。. 治政但實際上，政黨標籤在 SNTV 選制下並非不重要，只是因為與其他候選人大立共享才使得該項優勢遭到模糊，政黨對於選民而言依然是其投票行為的重要依 ‧ 國. 學. 據，對於立委在選票的獲取與勝選更是佔有舉足輕重的影響力（吳宜侃，2005a）。. ‧. 並且，若沒有取得政黨的提名和奧援，一般的無黨籍候選人仍難吸引到足夠的選. sit. y. Nat. 票，更遑稱在區域選舉中脫穎而出。因此，政黨標籤在臺灣選舉過程中的影響仍. io. er. 然相當重要，只是受到選制的干擾才使得候選人等個人因素有較為明顯的著力空間，這點從我國第七屆立委選舉結果尌可以得到映證 13。基本上，政黨對於立委. al. n. iv n C 政治生命的延續具有莫大影響（吳宜侃，2005b） U h e n g c h i，失去政黨庇護的立委絕大多數難以在選戰中再次得勝，本文認為若立委將連任視為首要目的這項命題是被認同的，那自然也沒有理由去懷疑立委會詴圖背棄政黨立場。. 另一方面，在院會席次越為接近且黨際競爭越為激烈的情況下，多數黨為求掌控院會順利運作，將會對於黨籍立委施予壓力以避免發生跑票；而少數黨為了通過有利於己的法案，甚至詴圖擊敗多數黨並使其顯得顢頇無能，因而也會增加 13. 第七屆立委選舉為我國立委選制改革後的首度改選，在區域選舉改採單一選區的情況下，73 個單一選區中分別為國民黨 57 席、民進黨 13 席、無黨團結聯盟 2 席以及無黨籍 1 席，其中無黨團結聯盟當選之臺中縣第二選區與澎湖縣皆未見國民黨籍候選人，顯見國民黨已有默契將該兩選區禮讓給無黨團結聯盟。如此選舉結果也代表著無政黨支持之獨立候選人在立委選舉中已無過多生存空間，其中僅有金門縣的陳福海以無黨籍之姿取得一席為該次選舉中的異數。 18.

(27) 對於黨籍立委立法行為的干預程度。除此之外，實際上黨籍議員也將因此更有自發性動機遵循政黨立場，希望藉由支持所屬政黨取得執政權而分享勝選紅利。亦即，政黨競爭激烈將使得黨團主動介入院會與委員會運作的情況益為明顯，黨籍議員對於政黨立場的服從也將更為明顯，這點在少數黨陣營內部更是能清楚得見 14. 。. 整體而言，因為政黨標籤所提供的優勢，政黨內部的黨紀約束因而有施力空間，使得政黨對於黨籍立委具有相當程度的掌控能力，不論是在院會或委員會內皆然；而同樣基於勝選動機，政黨間的激烈競爭也使得立委更可能主動遵循政黨. 治政立場，變相地增加政黨的團結程度與凝聚力。上述討論說明政黨才是立法院內主大立要的行為者，黨籍立委在委員會中的立法行為多半是黨團立場的代理，立委在委 ‧ 國. 學. 員會能否能展現自主性仍頇看政黨是否干預 15。因此，基於以上所述及之因素，. ‧. 政黨得以展現高度的國會領導力，作者因而認為委員會與院會所呈現的政黨席次. sit. y. Nat. 比例差異除了可以表示兩者間組成的差異程度，在另一方面也可以有效地代表委. io. er. 員會與院會間的立場差距，政黨席次差異比例因而將成為委員會審查結果在院會中是否再次遭到修正的關鍵因素，以下立法賽局與研究假設部分對此將有更進一. n. al. 步的討論。. 14. Ch. engchi. i Un. v. 例如黃秀端(2004)藉由政黨團結分數的概念，透過記名投票發現自第四屆政黨輪替之後，由於立法院內部政黨席次劇烈改變，政黨團結分數有隨著政黨競爭日益激烈呈現逐漸增加的趨勢，而席次在院會內居少數黨的民進黨與臺灣團結聯盟等政黨的政黨團結分數更是較國民黨高出一籌。盛杏湲(2008)則是將 Rice 的政黨凝聚力指標作一修正，發現民進黨在第三到第六屆中記名表決的凝聚力皆較國民黨為高，顯示院會的少數黨陣營確有較多數黨團結的趨勢。 15 例如鄭勝元(2005)指出政黨才是委員會中召集委員設定議程的主要因素。而黃秀端(2000)雖然認為台灣在第二屆到第四屆第二會期的委員會生態屬於獨立委員會模式，然而文中的深入訪談卻也指出：「國民黨雖然多半不介入黨籍立委在委員會內的問政行為，然而一旦介入便不容許違紀行為發生。」意味著政黨對於黨籍立委仍具有相當程度的掌控能力，政黨依然是委員會行為的主導者，委員會成員的內部自主性只出現在黨團不介入干預的情況下。 19.

(28) 貳、委員會與院會立法賽局. 在我國委員會和院會的立法過程中，除了直接逕付二讀的情況之外，所有法案皆必頇先經由程序委員會送交特定委員會進行審查，待委員會審查完竣後再交由院會進行最後的審議。此一立法過程可以簡單架構成一立法賽局，其樹狀圖如圖 3-1 所示，本文以下分別再針對賽局中的行動者、策略、報酬和賽局均衡等要素進行說明。委員會. 立. 政治大 C F. C. F. C. F. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 院會. io. al. (x, 0). (0, y). sit. (0+v, y). er. (x+v, 0). v. n. 圖 3-1、委員會與院會立法賽局樹狀圖. Ch. i Un. 資料來源：作者自行繪製。. engchi. 一、行動者(player). 在本研究的立法修正賽局中，行動者(player)為委員會(committee)和院會 (floor)。由於在立法過程中，除了逕付二讀的情況外，所有法案皆必頇先經由委員會審查再送交院會裁奪，因此將委員會的行動順序設定在院會之前，院會則是待委員會審查完竣後再決定是否接受或修改通過其版本。. 20.

(29) 二、策略(strategy). 在行動策略(strategy)方面，由於委員會和院會在實際上皆有權力針對個別送審條文進行任何幅度的修正，所以理論上兩者所可能採取的策略應有通過無限種可能的版本。然而為求方便說明上貣見，本賽局在此假定委員會和院會所可能採取的僅有通過委員會偏好的法案版本 C 和通過院會偏好的法案版本 F 兩種策略。. 三、報酬(payoff). 治政在報酬(payoff)的設定方面，研究在此假定如果最終通過的法案版本符合委大立員會的立場，委員會將會因為其偏好的法案通過而得到報酬 x (x > 0)，院會則會 ‧ 國. 學. 因為期待的法案落空而得到報酬 0；同理，如果最終通過的法案版本符合院會的. ‧. 立場，院會將因為偏好的法案通過得到報酬 y (y > 0)，委員會則將因為通過的法. er. io. sit. y. Nat. 案不孚預期而得到報酬 0。. 延續以上報酬設定的脈絡，最終如果是院會偏好的法案版本通過，委員會最. al. n. iv n C 終將得到的報酬為 0，乍看之下在委員會階段審查通過自身偏好或委員會偏好的 hengchi U. 法案版本對其報酬似乎並無任何差異。然而必頇注意的是，國會議員向來被假定皆以連任作為首要目的(Mayhew, 1987)，委員會成員的偏好必然同時受到其所代表的選區所影響，因此其審查通過的政策若與選區立場相符，即便最終院會審議通過的是院會偏好的法案版本，委員會成員依然可以向選民宣稱其功勞，也尌是藉由立場表達(position taking)得到選區選民的支持與認同。. 如同文獻中所提及，政黨標籤向來是選民投票時極為重要的資訊，在許多個人偏好並不明顯的議題上，選民立場反而將受到其所支持政黨的偏好所影響。作者因此假定選民偏好受政黨影響，而議員詴圖在委員會中代表選區發聲，相當程 21.

(30) 度上其實尌是在貫徹自身所屬政黨的立場。因此，不論院會最終審議通過的結果為何，委員會若在其審查階段所提出的法案版本為 C，則委員會成員將在報酬方面將會得到選民的支持 v (v > 0)；相對的，如果委員會審查結果是通過院會較為偏好的法案版本 F，則委員會將連向選民宣稱功勞的機會都沒有而得到報酬 0。. 四、賽局均衡(game equilibrium). 透過以上的設定，可以發現(C, FF)將是此一立法賽局的子賽局完美均衡 (subgame perfect equilibrium)。因為藉由倒推法(backward induction)進行思考，行. 治政動順序較後的院會將發現不論委員會在審查時所選擇的策略為何者，對院會來說大立只有通過法案版本 F 才能得到唯一同時也是最佳的報酬 y，若是通過法案版本 C ‧ 國. 學. 其報酬將變成 0，所以院會在策略的選擇上必然是只會採取通過院會偏好的法案. ‧. 版本 F，委員會如何進行抉擇對其決定不造成任何影響。至於在委員會方面，基. sit. y. Nat. 於相同的思考邏輯，委員會將意識到不論其審查通過的結果是法案版本 C 或法. io. er. 案版本 F 皆不會改變院會的決定，因為院會終究會通過法案版本 F 以求取較大的報酬。一樣是基於報酬最大化原則，委員會因而會審查通過自身較為偏好的法. al. n. iv n C 案版本，以便向選民宣稱功勞(claim v，也只有如此才不至 h e credit)以便得到報酬 ngchi U. 於因為背離選區立場而落得兩頭空的情況。因此，在院會與委員會皆有一優勢策略的情況下，可以清楚得知(C, FF)將會是此立法賽局的唯一均衡解。. 透過以上立法賽局的說明，我們可以發現委員會總是審查通過自身偏好的法案立場，院會最後再將法案修改到其偏好立場進而完成三讀。然而研究假定委員會成員因連任取向所以偏好受到選區所影響，但選民立場又經常是由其支持之政黨所決定，所以委員會與院會之間的政黨組成差異將對兩者的立場差距造成關鍵性的影響。易言之，若委員會與院會之間政黨組成差異比例越大，將可能造成審查通過法案在院會遭到較高程度的修正；若委員會與院會之間政黨組成差異比例 22.

(31) 越小，則其審查通過法案在院會遭到的修正程度可能較為輕微。. 然而委員會與院會的偏好差異除了程度的差異之外，事實上還存在著方向的不同，圖 3-2 呈現的是第三屆第一會期委員會與院會政黨組成差異的示意圖，其中離院會位置越遠表示該委員會與院會的政黨組成差異比例越大，與院會位置越為接近的表示該委員會的政黨組成與院會越相似。同時，委員會位置若位於院會右側則意味著多數黨在委員會中具有過半多數，其差異越大則代表多數黨在委員會的優勢越為明顯；相對的，位置位於院會左側的委員會意味著多數黨在委員會中不具有過半多數，其差異越大則可能代表在野政黨在委員會的優勢越為清楚。. 立. 司. 外內. 政治大. 院會國教法交預經. 財. ‧. ‧ 國. 學. 圖 3-2、第三屆第一會期委員會與院會政黨組成差異比例示意圖. Nat. io. er. 資料來源：作者自行繪製。. sit. y. 說明：以上標示為各委員會與院會政黨差異比例之相對位置。. al. n. iv n C 基於政黨主導觀點，由於委員會成員被認為是政黨在委員會內部的代理人， hengchi U. 議員對於進入委員會審查的法案將依循政黨立場行動 (Cox & MaCubbins, 1993)。因此，若多數黨在委員會內部擁有的過半席次越明顯，則意味多數黨在. 委員會內更能以壓倒性的優勢通過符合其政黨立場的議案，其審查結果送至院會審議時，多數黨因而可以不需再做過多的修正即得到理想的政策產出。反之同理，若院會與委員會的政黨組成差異極大，但卻是來自於院會少數黨於委員會中取得不等比例的過半席次代表，則可以預期委員會審查通過的法案將會因此較偏少數黨偏好立場，院會多數黨因而需要在院會內對法案進行較大程度的修正。. 23.

(32) 參、研究假設. 總結本章節針對委員會與院會組成差異對法案審查修正程度影響的討論，從政黨組成比例差異的「程度」與「方向」兩個面向思考，可以將本研究主要的待驗假設整理如下列兩點。. 研究假設一：若委員會與院會的「政黨組成差異比例」越高，則委員會審查通過的法條在院會遭到修正的程度較高；若委員會與院會的「政黨組成差異比例」. 政治大. 越低，則委員會審查通過的法條在院會遭到修正的程度較低。. 立. ‧ 國. 學. 研究假設二：若院會多數黨在審查委員會中亦握有過半席次，則委員會審查通過的法條在院會遭到修正的程度較低；若院會多數黨在審查委員會中不具有過. ‧. 半席次，則委員會審查通過的法條在院會遭到修正的程度較高。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第二節、研究方法與資料. 壹、研究範圍與資料. Ch. engchi. i Un. v. 在我國立法院的立法過程中，不論是委員會或是院會對於法律案皆採取逐條審查(Mark up)，因此本研究將以個別的單一審查「條文」做為研究測量單位，特別有別於以往使用個別審查「法案」做為測量單位的研究。並且，以法條作為測量單位在實質的編碼與分析上也的確有其優點，除了有助於提案者和法案修正程度等各項變數的判別，也能更加清楚呈現出個別單一法條在審議過程的性質與特性。一來不僅能避免用法案為測量單位時，對於某一特定法案中有不同法條的修正案提案但併案審查通過，而必頇將所有提案者皆視為此一法案共同提案者的問 24.

(33) 題17；再者也可以準確測量出個別法條實際遭受到的修正程度，不會有以法案作為測量單位時所面臨主觀修正程度判斷的難處 18。. 而由於受到研究時間與成本的限制，本文因此僅針對研究所需選取立法院第三屆（民國 82 年 2 月 1 日至 85 年 1 月 18 日）和第六屆（民國 94 年 2 月 25 日至 96 年 12 月 21 日）所有通過委員會審查的法律條文作為研究範圍 19，並且進行屆期之內與不同屆期之間的比較與對照，希望藉以呈現出較為客觀且具說服力的分析結果。. 治政在研究資料方面，本研究是以立法院國會圖書館的立法院法案審查系統做大立為資料來源，整理出立法院第三屆和第六屆分別各有 296 條及 498 條法律案完成 20. ‧ 國. 學. 委員會審查程序 21。然而第三屆通過委員會審查的法律案中共有 49 條為跨屆審. Nat. 17. ‧. 查通，院會未審查通過者有 50 條；第六屆通過委員會審查的法律案中共有 149. y. sit. n. al. er. io. 例如法案編號 0302032 戶籍法部分條文修正案，當時的內政委員會將行政院、國民黨立委、民進黨委員提案一共五個版本併案通過提交院會。在該案所有通過的 53 條修正條文之中，行政院針對 53 條條文皆有提案修正，國民黨立委蔡奮鬥等 20 人、林志嘉等 20 人以及趙永清等 16 人等三版本則是一共提出 7 條修正，而民進黨立委僅有針對其中一條提出修正案。在如此情況之下，若以法案做為測量單位，則會將行政院、國民黨立委和民進黨立委一併視為「戶籍法部分條文修正案」的提案者，將該案中所關注之特質皆視為三者所造成之影響，並不論其中個別提案者提案修正之條文多寡，就案例中的情況而言顯然是過於高估只有提出一條修正案的民進黨立委對於該案所造成的影響，在推論上可能發生問題。然而若以法條做為測量單位，則可以清楚分辨個別條文的提案者以及對於該條文所造成的影響，某種程度上是屬於較為細緻而且精確的做法。 18 以法案做為修正程度的測量單位，首先必須處理的問題就是修正程度的界定，先前研究中有的是直接以修正條文數量做為分類標準（楊婉瑩，2002），也有視其中條文遭到修正的程度做一區分（楊婉瑩、陳采葳，2004），也有的研究是同時視其條文修正數量與重要程度做一界定（張哲維，2010）。然而不論是採用上述何種分類方法，在院會採逐條審查的原則之下，事實上最直接被觀察到的對象都是個別條文，只是從觀察到的條文修正程度用不同的方式轉化到法案的修正程度，其中或有以部分條文修正推論到整體法案修正程度以偏概全的問題，也或有涉及主要條文判定的主觀性價值判斷問題，總的來說以法案做為修正程度的判讀單位仍然有其不足之處。相對而言，以條文做為修正程度的測量單位，除了直接反映個別條文的修正情況以避免前述以法案做為單位的問題之外，實際上也是對於院會審查意見最忠實的呈現方式。 19 法律案可概分為「法律制定案」、「法律修正案」、「法律停止適用案」和「法律廢止案」等四類（周萬來，2008：123-132），但由於法律停止適用案和廢止案的審查情況相對單純，委員會與院會僅能針對送請審查的廢止案和停止適用案表示接受與否，而無從進行不同程度的修正，並不適合做為本研究觀察的對象，因此將這兩類法律案的條文排除在研究範圍之外。 20 http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/ttsweb3?@0:0:1:/disk1/lg/lgmeet3@@0.06867687000551703，網頁最後檢索日期：100 年 4 月 2 日。 21 其中之法律案數量已扣除法律廢止案及法律停止適用案部分。 25. Ch. engchi. i Un. v.

(34) 條未於院會審查通過。由於委員會與院會政黨差異比例的計算僅適用於單一屆期之內，跨屆審查與未審查通過之法案因而排除在本文研究之範圍。其次，在委員會審查的過程中經常針對爭議性條文採取將其保留交付院會處理的審查方式，然而委員會對於條文持保留立場即代表未達成審查意見，自然也無從判斷院會對於委員會立場的修正程度，委員會保留的法律條文也因此排除在研究範圍之外。此外，若提案條文送入委員會時並未針對條文本身文字進行任何修正，由於提案本身並不具備修正動機，預料委員會與院會維持其條文不對其另做更動的可能性也高，因此這類型提案條文一併排除在研究範圍之外，以避免過度高估委員會決議受到院會尊重的程度。. 立. 政治大. 除此之外，在本研究資料收集過程之中，部分法案因判讀之專業因素 22或資. ‧ 國. 學. 料取得問題 23等個別因素無法處理，因此一併排除在本研究資料收集範圍之外。. ‧. 扣除掉上述全案保留與研究所排除之法案，本文研究範圍所及的法律案一共有第. sit. y. Nat. 三屆的 194 條法律案（共 3259 條法條）以及第六屆的 316 條法律案（共 3264. io. n. al. er. 條法條）；總計共涵蓋第三屆與第六屆 510 條法律案，共 6523 條法條（見表 3-1）。. 22. Ch. engchi. i Un. v. 此類專業因素為作者本文之修正程度判別因素所無法涵蓋解釋，在此主要為稅則判讀與部分法案附表或附圖之修正。前者排除之因素在於其審查內容與一般法案有異，其修正程度之判斷並非本研究所能加以處理；後者則是由於本研究僅針對條文本身文字之更動進行處理，非屬條文文字的附加修正並不列入觀察對象。其中屬稅則專業判讀者，第三屆有 2 案，第六屆有 3 案；其中屬法案附表或附圖之修正者，第六屆有 1 案。 23 此處資料取得問題多為立法院公報漏載院會二讀前的委員會審查或協商條文版本，因此無從比對判斷院會針對委員會版本之法案的修正程度為何。研究對象中屬此類法案者在第三屆有 1 案，第六屆有 7 案。 26.

(35) 表 3-1、立法院第三屆及第六屆委員會審查通過法案次數分配表院會當屆審查通過. 委員會審查通過法案. 第三屆第六屆總計. 院會跨屆. 院會未. 審查通過. 審查通過. 總計. 本研究所. 全案. 其他因. 處理法案. 保留. 素排除. 194. 0. 3. 49. 50. 296. (65.5%). (0.0%). (1.0%). (16.6%). (16.9%). (100.0%). 316. 22. 11. 0. 149. 498. (63.5%). (4.4%). (2.2%). (0.0%). (29.9%). (100.0%). 510. 22. 14. 49. 199. 794. (64.2%). (2.8%). (1.8%). (6.2%). (25.1%). (100.0%). 治政明：表格中數字為法案數，括號內為橫列百分比。大立. 資料來源：立法院國會圖書館網站，作者自行整理製表。. 學. ‧ 國. 說. 貳、研究方法. ‧. 在研究方法上，本研究採取「內容分析法」(content analysis)，透過類別項目. y. Nat. er. io. sit. 的建立，將每一條通過委員會與院會審查法案依據其「法條修正程度」、「委員會與院會組成差異」、「審查委員會資深程度」及「提案者性質」等項目加以分類編. n. al. Ch. i Un. v. 碼，接著再針對以上量化資料進行順序機率單元迴歸 (Order Probit Regression). engchi. 分析，藉以檢證本研究所提出的各項待驗假設。以下分別尌各變數的概念界定與測量方法做一說明。. 一、依變數. （一）、院會對委員會審查通過法條修正程度. 楊婉瑩和陳采葳(2004)曾經針對黨團協商對委員會通過法案的修正程度進行測量，其測量指標依據條文是否涉及實質內容修正、提出補充或注意事項與僅 27.

(36) 進行文字或程序修正，一共將修正程度分為實質內容修正、實質內容補充和程序文字修改，分別按其修正情況對應之。然而，儘管其分類標準具有相當程度的代表性與象徵性，但卻又難以全面地涵蓋到實際上法案修正的複雜程度，作者因而嘗詴將其測量指標進行修正，期能更貼切地測量到法案遭到修正的程度。. 本研究關於委員會審查通過法條遭到院會修正 24 程度所建構的指標並非僅單純從字面上的修正來判斷，相當程度上參酌院會對委員會版本的修正意圖，作者並詴圖尌所有修正情況中整理出合適的操作化標準，進而將修正程度區分為五類，以下分別說明之：. 立. 政治大. 而照案通過之情形，其修正程度最弱。. 學. ‧ 國. （一）無修正：無修正意指委員會審查通過之條文，在院會不進行任何修正. ‧. sit. y. Nat. （二）單純文字修正：單純文字修正意指在不影響條文意義的情況下，並且. io. er. 不對條文本身意涵或所指涉的範圍造成影響，對條文所進行的單純文字修正或調整，其修正程度次弱。此類型修正常見之判別情況如以下：(1)文字、標點符號. al. n. i v 26 25 n C 和段落的刪除或調整，例如贅詞刪除、款次合併或增刪； h e n、同義文字之替換 gchi U (2)三讀時發生之文字修正；(3)文字誤植或用詞錯誤之修正；(4)由於先前條文條次更動，導致需配合該條次調整所進行文字修正；(5)增刪或替換條文中不合時宜之文字 27。. 24. 關於黨團協商對於法案所做出的修正，由於其協商結論仍須經院會接受方得通過，作者在此一併視為院會所為之修正。 25 例如法案編號 0301018 民法親屬編施行法第 6 條之 1 增訂案：將「生效日一年後…」修改為「生效一年後…」。 26 例如法案編號 0302028 殘障福利法部分條文修正案第 4 條：文字使用上以「身心障礙」替代「殘障」。 27 例如法案編號 0302017 期貨交易法第 121 條：因條文中所引用之現行法已不存在，故將第二項刪除。 28.