大法官解釋之整理及評析--以憲法及行攻法為中心─從大法官解釋論違憲審查與立法形成自由

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大 法 官 解 釋 之 整 理 及 評 析 — 以 憲 法 及 行 政 法 為 中 心

從 大 法 官 解 釋 論 違 憲 審 查 與 立 法 形 成 自 由

林子儀 近 來 司 法 院 大 法 官 解 釋 , 常 引 用 「 立 法 形 成 自 由 」 或 「 立 法 裁 量 」 的 概 念 , 試 圖 劃 分 司 法 違 憲 審 查 權 與 立 法 權 的 分 際 。 由 於 大 法 官 的 反 覆 引 用 , 該 概 念 實 際 上 已 發 展 成 我 國 憲 法 中 的 一 個 重 要 的 憲 政 概 念 。 該 概 念 的 發 展 與 應 用 , 對 於 我 國 憲 政 運 作 與 發 展 有 何 實 質 影 響 ? 該 概 念 的 理 論 基 礎 為 何 ? 其 具 體 適 用 有 無 體 系 化 或 類 型 化 的 脈 絡 可 尋 ? 是 否 有 必 要 建立該憲政 概念?實有進一步 分析探討的 必要。 本 研 究 首 先 採 用 實 證 分 析 的 方 法 , 整 理 司 法 院 大 法 官 相 關 的 解 釋 , 將 大 法 官 如 何 操 作 「 立 法 形 成 自 由 」 或 「 立 法 裁 量 」 等 概 念 加 以 歸 納 分 析 研 究 , 探 討 大 法 官 提 出 該 憲 政 概 念 的 理 論 基 礎 。 其 次 , 則 利 用 類 型 化 的 分 析 整 理 , 探 索 司 法 院 大 法 官 運 用 此 概 念 時 , 是 否 遵 循 一 定 的 原 則 , 並 檢 討 其 對 我 國 憲 政 發 展 的 實 質 影 響 。 在 歸 納 分 析 司 法 院 大 法 官 相 關 解 釋 之 後 , 由 於 司 法 院 大 法 官 並 未 提 供 明 確 的 理 論 基 礎 , 亦 未 顯 示 出 其 具 體 適 用 時 , 所 秉 持 的 原 則 , 本 研 究 因 此 採 取 文 獻 分 析 及 比 較 憲 法 的 研 究 方 法 , 藉 由 傳 統 憲 政 主 義 理 論 中 , 有 關 權 力 分 立 制 衡 原 則 與 違 憲 審 查 權 理 論 的 比 較 研 究 , 嘗 試 為 「 立 法 形 成 自 由 」 或 「 立 法 裁 量 」 之 憲 政 概 念 ,提供規範 上及理論上 的依據,並充實 其內涵,以 健全該憲政 機制。

1. 大 法 官 相 關 解 釋 之 分 析

經 過 實 證 地 整 理 分 析 司 法 院 大 法 官 相 關 解 釋 後 , 本 研 究 首 先 發 現 司 法 院 大 法 官 對 於 該 概 念 的 名 稱 並 未 有 統 一 的 用 語 。 有 時 採 用 「 立 法 形 成 自 由 」 , 有 時 則 採 用 「 立 法 裁 量 」 之 名 稱 。 為 便 於 行 文 , 本 研 究 暫 採 「 立法形成自 由」的名稱 。 其 次 , 本 研 究 發 現 司 法 院 大 法 官 對 於 為 何 要 採 用 或 發 展 出 該 概 念 , 以 及 該 概 念 的 憲 政 理 論 基 礎 為 何 , 並 未 有 明 白 的 說 明 。 本 研 究 進 一 步 試 圖 整 理 大 法 官 的 相 關 解 釋 , 嚐 試 經 由 類 型 化 的 方 法 , 歸 納 出 司 法 院 大 法 官 採 用 該 概 念 的 理 由 及 其 理 論 基 礎 。 然 而 本 研 究 以 類 型 化 的 方 法 分 析 相 關 解 釋 , 並 未 發 現 某 種 類 型 的 案 件 與 該 概 念 的 引 用 有 一 定 的 關 連 性 , 也 無 法 適 當 地 將 相 關 解 釋 予 以 合 理 的 類 型 化 。 因 此 , 經 由 類 型 化 的 方 法 , 也 無 法 歸 納 出 司 法 院 大 法 官 採 用 該 概 念 的 理 由 及 其 理 論 基 礎 。 本 研 究 因 此即從學說 理論與比較 憲法的觀點 ,分析檢討 之。

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2. 立 法 形 成 自 由 與 違 憲 審 查 的 界 限

經 由 整 理 我 國 學 者 的 觀 點 , 本 研 究 同 意 國 內 學 者 的 多 數 見 解 , 而 認 為 司 法 院 大 法 官 所 以 會 發 展 或 採 用 「 立 法 形 成 自 由 」 或 「 立 法 裁 量 」 的 憲 政 概 念 , 主 要 是 試 圖 劃 分 司 法 違 憲 審 查 權 與 立 法 權 的 分 際 , 以 減 緩 司 法積極介入 立法,而產 生立法權與 司法權間的 權力衝突問 題。 本 研 究 同 時 對 司 法 院 大 法 官 解 釋 作 進 一 步 的 分 析 , 以 支 持 這 個 觀 點 的合理性。如粗略地 以時間為軸 ,將截 止 民 國 91 年 4 月 4 日止,司法 院 大法官共頒 佈的 542 則司法院解 釋加以分析,我們可以 發現,在動員戡 亂時期的四 十餘年間( 民 國 38 年 1 月至 民國 80 年 4 月 止) ,司 法院 大 法 官 共作 出 277 號解釋;而自民國 80 年 5 月起,在動員戡亂 時期終 止後 , 至 今約 十 年的 光 景 , 司 法院 大 法 官 則 已 頒 佈 了 265 則解釋。如 以解釋 的 數 目 , 作 為 司 法 院 大 法 官 護 憲 功 能 發 揮 的 指 標 , 從 上 述 的 統 計 數 字 明 顯 地 可 以 獲 知 在 解 除 戒 嚴 與 動 員 戡 亂 時 期 終 止 後 , 也 就 是 大 致 從 第 五 屆 大 法 官(1985.10─1994.9)中期以後,從 民國 76 年 8 月解嚴起,司法院 大 法 官 作 為 憲 法 守 護 者 的 功 能 , 有 相 當 突 破 性 的 發 揮 。 我 們 也 可 從 司 法 院 大 法 官 解 釋 發 展 的 脈 絡 中 , 發 現 司 法 院 大 法 官 功 能 的 發 揮 與 臺 灣 民 主 化的進展, 有相互影響的互動關連 性。 在 542 則司法院解釋 中,屬於憲法解釋者有 371 則。而在 這 371 則 解 釋 中 , 對 於 所 涉 及 的 政 府 行 為 , 被 大 法 官 宣 告 ( 有 違 憲 之 虞 ) 警 告 、 或 附 期限 失 效、 或 直 接 宣 告違 憲 而 失 效 者 , 共 有 137 則,約佔其中的百 分 之 四 十 , 其 所 佔 比 例 相 當 地 高 。 政 府 行 為 被 宣 告 違 憲 的 比 例 如 此 之 高 , 在 其 他 民 主 先 進 國 家 也 難 見 到 同 樣 的 情 形 。 究 其 原 因 , 當 然 與 臺 灣 處 於 民 主 轉 型 期 有 關 。 如 此 高 比 例 的 違 憲 宣 告 , 直 接 地 影 響 及 帶 動 一 連 串 的 法 制 變 革 , 但 其 中 也 同 時 突 顯 出 一 個 現 象 , 就 是 司 法 權 對 立 法 權 的 挑 戰。 在 這 段 期 間 , 司 法 院 大 法 官 發 展 出 「 立 法 形 成 自 由 」 或 「 立 法 裁 量 」 的 憲 政 概 念 , 其 合 理 的 解 釋 , 應 與 司 法 院 大 法 官 體 認 其 應 減 緩 司 法 積 極 介 入 立 法 而 產 生 權 力 衝 突 問 題 , 而 試 圖 以 該 概 念 來 劃 分 司 法 違 憲 審 查 權與立法權 的分際,並以之界 定司法違憲 審查權的界 限有關 。 不 過 , 如 再 進 一 步 探 討 該 概 念 的 具 體 內 涵 , 以 及 該 概 念 要 如 何 適 用 於 具 體 的 案 件 , 則 需 要 對 權 力 分 立 制 衡 與 司 法 自 制 等 憲 法 基 本 原 則 作 更 深 刻 地 分 析 檢 討 , 並 提 出 一 套 可 行 的 司 法 違 憲 審 查 理 論 。 然 而 , 國 內 相 關 學 者 的 研 究 , 在 這 方 面 則 未 作 深 入 的 探 討 。 本 研 究 即 藉 由 美 國 憲 政 發 展 的 經 驗 與 實 際 , 從 比 較 憲 法 的 觀 點 , 進 一 步 分 析 「 立 法 形 成 自 由 」 的 理論基礎。

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3. 違 憲 審 查 的 界 限 與 立 法 形 成 自 由 的 理 論 基 礎

由 於 司 法 違 憲 審 查 者 發 展 與 運 用 「 立 法 形 成 自 由 」 概 念 的 目 的 , 是 在 劃 分 司 法 違 憲 審 查 權 與 立 法 權 的 分 際 , 以 減 緩 司 法 積 極 介 入 立 法 , 而 產 生 立 法 權 與 司 法 權 間 的 權 力 衝 突 問 題 。實 際 上 , 如 何 解 決 司 法 違 憲 審 權 的 行 使 與 立 法 權 或 行 政 權 之 間 的 衝 突 問 題 , 實 為 目 前 先 進 民 主 憲 政 國 家 在 實 踐 憲 政 主 義 時 的 主 要 難 題 之 一 。 本研 究 認 為 有 關 「 立 法 形 成 自 由 」 概 念 的 憲 政 理 論 基 礎 及 其 具 體 適 用 , 應 從 這 個 較 為 宏 觀 的 視 野 加 以 了 解,方才切 中問題的核 心。 申 言 之 , 司 法 違 憲 審 查 權 審 查 政 治 部 門 行 為 的 合 憲 性 , 形 成 欠 缺 民 主 基 礎 的 司 法 機 關 對 具 有 直 接 民 主 基 礎 的 立 法 權 與 行 政 權之 審 查 或 干 預 。 因 此 , 從 民 主 理 論 的 觀 點 , 司 法 違 憲 審 查 權 的 行 使 即 面 臨 「 反 多 數 決 」(anti-majoritarian)的困境。欠缺直接民 主基礎的違憲審查 機關如何貫 徹 司 法 保 障 人 民 權 利 的 規 範 要 求 , 同 時 避 免 過 度 介 入 政 治 部 門 ( 立 法 權 與 行政權) 的 政 策 領 域 , 形 成 「 政治 司 法 化 」(judicialization of politics), 導 致 違 憲 審 查 機 關 藉 釋 憲 權 的 行 使 , 變 相 移 轉 憲 法 賦 予 政 治 部 門 的 政 策 決定權,即 為當前實踐憲政主義 時的核心議 題。 隨 著 民 主 轉 型 的 逐 步 開 展 , 我 國 司 法 院 大 法 官 所 執 掌 的 憲 法 解 釋 權 , 也 在 此 一 國 家 整 體 改 造 工 程 中 , 扮 演 舉 足 輕 重 的 角 色 , 不 僅 是 消 極 的 為 政 治 部 門 的 僵 局 提 供 法 律 上 的 解 套 之 道 , 更 逐 漸 將 此 一 改 革 力 道 深 入 以 往 為 受 重 視 的 基 本 權 利 領 域 , 引 導 我 國 朝 法 治 國 家 的 發 展 方 向 前 進 。 然 而 , 此 種 發 展 也 使 得 釋 憲 權 與 政 治 部 門 間 的 決 策 權 間 的 潛 在 緊 張 關 係 漸 次 浮 現 。 因 此 , 如 何 劃 分 違 憲 審 查 機 關 與 政 治 部 門 間 的 權 限 , 便 成 為 我 國 未 來 憲 政 能 否 穩 健 發 展 的 關 鍵 之 一 。 司 法 院 大 法 官 在 近 年 的 憲 法 解 釋 中 , 陸 續 採 用 「 立 法 形 成 自 由 」 概 念 , 以 及 其 他 如 政 治 問 題 原 則 (the doctrine of political questions)、 案 件 成 熟 與 否 (ripeness)、 有 無 訴 之 利 益 (mootness)、 當 事 人 適 格 (standing)、 司 法 自 我 克 制 (judicial self-restraint) 等 原 則 , 實 即 突 顯 出 司 法 院 大 法 官 也 意 識 到 該 議 題 的 重 要 性 , 而 欲 予 以 解 決 。 然 而 , 從 美 國 憲 政 發 展 的 經 驗 以 及 其 憲 政 理 論 的 發 展 觀 之 , 如 要 求 能 對 該 議 題 有 一 個 系 統 性 及 一 貫 性 的 解 決 , 則 必 須 就 司 法 違 憲 審 查 權 的 正 當 性 以 及 其 界 限 , 提 出 一 個 憲 法 理 論 。 而 這 個 理 論 不 僅 可 以 用 來 說 明 「 立 法 形 成 自 由 」 的 理 論 基 礎 , 同 時 也 可 以 對 於 如 何 具 體 適 用 「 立 法 形 成 自 由 」 概 念 , 提 供 具 體 的 原 則 。 本 研 究 即 因 此 進 入 憲 法 理 論 的 探 討 。 美 國 建 立 及 實 施 司 法 違 憲 審 查 制 度 , 歷 史 最 為 悠 久 , 不 僅 累 積 相 當 的 實 務 經 驗 , 學 理 相 關 的 討 論 也 相 當 的 豐 富 。 雖 然 , 到 目 前 為 止 以 及 可 見 的 未 來 , 美 國 實 務 界 或 學 術 界 , 對 於 違 憲 審 查 的 理 論 , 很 難 達 成 共 識 。 但 從 其 豐 富 的 學 說 討 論 , 相 互 的 分 析 批 駁 , 也 形 成 了 一 些 重 要 的 理 論

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學派。 本研究即將 這些重要的 理論扼要地 予以分析介 紹。

由 於 「 立 法 形 成 自 由 」 的 概 念 , 在 美 國 憲 政 實 務 上 , 是 表 現 在 法 院 對 於 立法 權 或行 政 權 所 作 決定 的「 尊 從 」(deference)。此為 Harlan F. Stone 大 法 官在 1938 年的 United Sta tes v. Ca r olene P r oducts Co.案的註 解四 所建 立 的「雙重基 準」(Double Standard),迄今一直 成為美國法 院所遵循的基 本原則。 本研究即將 重心置於該 原則及相關 憲法理論的 分析介紹。 根 據 「 雙 重 基 準 」 原 則 , 法 院 在 處 理 有 關 憲 法 基 本 權 利 問 題 時 , 原 則 上 應 尊 重 立 法 及 行 政 部 門 依 民 主 程 序 的 決 定 , 只 有 在 立 法 與 行 政 部 門 的 決 定 會 影 響 到 民 主 程 序 時 , 法 院 才 應 介 入 , 以 免 民 主 程 序 本 身 之 不 公 及 不 健 全 。 因 此 , 在 審 查 與 民 主 程 序 無 關 的 經 濟 性 基 本 權 利 或 社 會 福 利 制 度 之 法 律 之 合 憲 性 時 , 應 「 尊 重 」 立 法 與 行 政 部 門 的 決 定 , 故 而 採 用 合 理 關 連 性 審 查 標 準 。 只 有 在 政 府 之 立 法 或 其 他 措 施 , 涉 及 與 民 主 程 序 運 作 有 關 之 基 本 權 利 ( 政 治 性 基 本 權 利 ) 時 , 才 應 以 嚴 格 的 審 查 標 準 , 嚴 格 審 查 立 法 或 行 政 部 門 之 立 法 或 其 他 措 施 。 而 與 社 會 大 眾 分 離 與 隔 絕 的 少 數 族 群 , 無 法 在 以 多 數 決 為 運 行 方 式 的 民 主 程 序 中 獲 得 公 平 參 與 的 機 會 , 因 此 , 凡 涉 及 這 些 社 會 少 數 者 的 基 本 權 利 , 不 論 經 濟 性 基 本 權 利 或政治 性基 本權 利,法院 均應 以嚴 格標 準審 查。Stone 大法 官所建 立的 這 個 原 則,隨 後 由 John Hart Ely 教授 在 1980 年的「DEMOCRACY AND DISTRUST:

A THEORY OF JUDICIAL REVIEW」一書 , 予 以 理 論 性 的 補 強 ,Ely 教 授 在 該

書中,提出 了「民 主 代 議 制加強 理論 」 (representation-reinforcing theory) ,以解決司 法違憲審查 權與民主理 念的衡突。 如 果 以 美 國 憲 法 實 務 的 雙 重 基 準 原 則 與 民 主 代 議 制 加 強 理 論 作 為 司 法 院 大 法 官 尊 重 「 立 法 形 成 自 由 」 的 理 論 基 礎 , 則 大 法 官 在 審 查 經 濟 性 基 本 權 利 或 有 關 社 會 福 利 制 度 的 法 律 之 合 憲 性 時 , 應 尊 重 立 法 權 的 形 成 自 由 。 然 而 , 本 研 究 以 此 為 基 準 , 重 新 檢 討 司 法 院 大 法 官 所 作 的 憲 法 解 釋 , 發 現 司 法 院 大 法 官 所 作 有 關 「 立 法 形 成 自 由 」 的 解 釋 , 並 非 完 全 是 屬 於 經 濟 性 基 本 權 利 或 有 關 社 會 福 利 制 度 的 案 件 ; 同 時 , 本 研 究 也 發 現 有 些 屬 於 經 濟 性 基 本 權 利 或 有 關 社 會 福 利 制 度 的 案 件 , 司 法 院 大 法 官 並 未 尊 重 立 法 形 成 自 由 , 相 反 地 , 反 而 是 積 極 介 入 , 並 對 立 法 政 策 的 方 向 加 以 指 導 。 本 研 究 因 此 即 針 對 美 國 實 務 的 雙 重 基 準 原 則 與 民 主 代 議 制 加 強 理 論 加 以 分 析 檢 討 , 最 後 並 建 議 我 國 應 採 納 美 國 的 雙 重 基 準 原 則 作為 「立法形成 自由」的理 論基礎及司法違憲審 查的基準。 關 鍵 詞 : 憲 法 解 釋 、 釋 憲 權 、 違 憲 審 查 權 、 憲 法 理 論 、 權 力 分 立 制 衡 、 憲 政 主 義 、 立 法 形 成 自 由 、 立 法 裁 量 、 立 法 政 策 、 司 法 自 我 克 制 、 雙 重 基 準 、 反 多 數 決 的 困 境 、 民 主 代 議 制 加 強 理 論 、 政 治 問 題 原 則 、 經 濟 性 基本權利、 政治性基本 權利。

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數據

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參考文獻

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