台灣人權再檢驗

臺灣民主季刊

【時事評論】

台灣人權再檢驗

廖元豪

國立政治大學

摘 要

從

解嚴至今，台灣的人權發展，確有長足的進步。民主與法治的基礎， 讓政府濫權的機率大減，也使一般民眾的權益受到相當的保障。然而，弱勢群 體的人權，在民主化、自由化的台灣，並沒有受到有效的保障。政府對主流多 數的人權固然愈發重視，但卻從未重視邊緣、弱勢、被壓迫者之人權。「反壓 迫」與「涵納」的目標也一直被忽略。 2008大選之後，國民黨掌握行政與立法兩權，新任總統也提出了相對進步 的《新世紀台灣人權宣言》。不過，新政府的「完全執政」是可以充分履行人 權承諾的資本；但「欠缺制衡」則令人擔憂是否肆無忌憚，更加忽視人權。

關鍵詞：

人權、弱勢、反壓迫 廖元豪　 _{國立政治大學法律學系助理教授，主要專長為憲法、移民政策與法律、批判法學研} 究。

談到台灣的「人權」，其實我們可以看到許多既矛盾又衝突的現象，讓觀 察者很難評價。一方面，不少警察或政府機關喜愛之「利器」，會因為侵害人 權而被撤廢（如「全民按捺指紋」、「檢肅流氓條例」被宣告違憲）；但在此同 時，我們卻又看到原住民族、新移民與國際移工、刑事被告、社運團體，不斷 地遭到忽視、排擠與鎮壓。人權在台灣的政治經濟社會結構中，到底有什麼樣 的地位？做為華人世界第一個民主政體，台灣的人權進展該受到怎樣的評價？ 本文以為，由於台灣在解嚴後的法律機制—形式的法律規定、獨立且有效 的司法控制—基本上已經對國家機器有著相當的制約作用，降低了恣意濫權的 可能性。雖然還有不少缺失，但在「法治」面向可說已達及格標準，與所有新 興民主國家相比應該都不遜色！台灣所面臨的法治問題，不是政府赤裸裸的直 接暴力，而是更細緻、軟性的各種脫法與硬拗行動。司法、公眾以及形式的法 治觀愈來愈難控制賴皮的國家機器。 在這樣的基礎上來看待「人權」。由於多數統治的民主機制早已建立， 「多數」或「主流」的人權大致上也無庸擔心。但人權制度真正最核心的關切 對象—結構性弱勢群體—卻始終沒有受到台灣社會、政治人物，甚至司法部門 足夠的重視。可以說，台灣的人權保障，「錦上添花」有餘，「雪中送炭」不 足。真正需要「人權」這個概念與機制來保障的人，卻往往被忽略。

解嚴以來的人權進展—法治的落實

實現「人權」的一個重要前提是「法治」：政府行使統治權力時，必須受 到法律機制的控制。決策者與執法者，無論它有多高的民意正當性，都不能逾 越一些基本的界限。這些控制國家權力的法律機制，往往是民主憲政的_ABC， 諸如：國家行政必須有法律的依據、司法獨立與有效的司法審查、正當程序與 權力分立等。 坦白說，這些「民主憲政_{ABC」在新興民主國家的實踐程度，都還相當有}

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問題，更別提亞洲許多離近代民主憲政還頗有距離的國家。但台灣在這方面的 實踐，倒是的確提供了「儒家文化不影響現代法治建立」的一個例子。例如， 「法律保留」與「法律明確性」原則的高度落實，就是一個重大成就。 在威權時期的台灣，毫無法律依據的行政命令充斥。行政機關自行訂定的 命令，或是法律空白授權行政機關訂定的命令，幾乎沒有受到任何障礙。國家 機關可以在沒有任何法律規定的情況下，無限期地拘禁政治犯、強制隔離痲瘋 病患、限制役男出國、處罰違反登記規定的工廠等等。 大約從_{1990年代初期起，司法院大法官開始瞄準行政機關「無法律授權的} 命令」開火，陸續將政府部門自行訂定的「裁罰規定」（如：釋字_313、390、 402、404）或是其他嚴重限制人民自由的措施（如：釋字443）宣告違憲失 效。對於以往習慣便宜行事，跳過立法院單方制定政策的行政部門產生極大衝 擊。 這些發展揭示了一個新紀元的到來：任何限制人權的措施也會提早「曝 光」，而讓輿論與各團體提出批評，並且在立法過程進行公眾對話。行政部門 「關門決策」，偷偷犧牲人權的時代大致上已經成為過去。其次，大致成形的 獨立司法，也是人權保障的基礎。「司法獨立」也是人權保障的一個基本前 提。而近年來台灣司法的「政治獨立性」或「不可操控性」似乎相當地高，這 可以從兩個方面看出： 第一，各方政治勢力均訴諸司法做為解決爭議的重要途徑。 台灣的司法參與了許多重大政治爭議的裁決：連戰可否同時兼任副總統 與行政院長的職位？國民大會代表修憲延長自己任期是否合憲？行政院（民 進黨）可否不經立法院（泛藍過半）同意片面停建核四？台北市可否拒繳健 保費？內政部可否停止台北市（國民黨馬英九為市長）「延選里長」之決定？ 2004年總統大選（陳水扁當選）是否無效而應重選？真調會、NCC這兩個「獨 立於行政院控制」的機關是否違憲？立法院可否拒審總統所提名之監察委員人 選？……種種極具政治敏感性的爭議，兩大陣營（藍綠）都走向司法，而最後

的裁決者也都是司法。如果司法真的如藍綠政治人物，或是藍綠陣營的忠誠追 隨者所說的那樣政治偏頗，那又為何各自走向法院？ 第二，司法的決定並未一致地偏頗某政治陣營。 對於司法所為之決定（起訴或不起訴、判決結果、解釋內容）也無法看出 一致偏藍或偏綠的傾向。在涉及_{2004年總統大選的兩個訴訟（選舉無效、當選} 無效），法院最終判決維持陳水扁擔任總統的現狀。在台北市與中央有關健保 費用的爭執，幾經訴訟，互有勝負之後，最高行政法院終於達成統一見解，判 定台北市敗訴。而涉及真調會與_{NCC的案例，泛藍雖然對大法官的解釋嚴厲批} 判，然而大法官釋字_{585、613以及633號解釋，並沒有全面否定這兩個組織的} 合法性，而只宣告其中部分條文違憲。此外，包括前總統陳水扁在內的許多綠 營高官近日遭到偵查、起訴、羈押；但在此同時，藍營的許多政治人物也在選 舉相關訴訟中遭到法院判刑或宣告當選無效。這種「半贏半輸」的解釋，其實 也很難被詮釋成「偏袒泛綠」！ 可見，台灣的司法「品質」如何？它到底是保障或侵犯了人權？或許可以 辯論，但它至少已經成為一個相對獨立、可以信賴的領域。接下來該檢討的或 許不是「獨立與否」這個前提問題，而是「品質」，亦即是否真誠確保當事人 的人權？

形式法治背與主流人權背後的陰影

—弱勢與非主流人權被忽視

在台灣這樣一個選舉民主、多數統治機制都已經建立，而形式上的「法 治」亦已發展到「及格」地步的國家，「人權」是不是也會有同樣令人欣喜之 發展呢？ 我的觀察是：多數人民或主流群體的人權，在這樣的「民主法治」結構 下，大致可以獲得保障。然而，人權最主要的保護對象—社會弱勢—則未必能

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在這樣的體制下受到保障。台灣的實踐恰好印證了這樣的命題。 在憲法層次，對於限制、侵害多數人民的法律措施，大法官可能「勇敢」 地將其宣告違憲。但凡是涉及「國家安全」、「國家主權」與「公共利益」， 而對照又很明顯地是社會非主流少數人群時，我們就較少看到大法官援引「人 性尊嚴」這個至高無上的價值來打擊相關法令。以我國民主化以來，幾個宣告 法令措施違憲的重要解釋來看，大法官解釋的政治社會衝擊固然不小，但直接 「受益人」就算不是「全體國民」，至少也是社會中佔有相當份量（數量或勢 力）的群體。 相反地，如果聲請釋憲的是非主流宗教、沒有選票的「外人」（包括外國 人、大陸人民，甚至已經定居台灣的原籍大陸地區人民）、異類性偏好者，乃 至政治結構上較弱勢的學生、身心障礙者，大法官卻似乎從未「青睞」他們的 人權。這其實與憲法人權的基本精神並不一致。 在法律制度方面，總統府雖然樣版似的成立了一個「國家人權諮詢委員 會」，但從來沒有聽說它在什麼樣的人權事項上喉舌，只聽說人權委員會的主 委呂副總統修理拒絕搬遷之樂生療養院的漢生病患，「你們賠得起嗎？」（盧 禮賓，_{2005）。一個空空洞洞，欠缺執行機制的「人權基本法草案」}① _也遲遲未 能送入立法院。人權制度中最核心的「反歧視法」（_{antidiscrimination law）也} 只有零星的規定，散見在性別工作平等法、就業服務法、精神衛生法、身心障 礙者保護法、人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例等法律中。 在實踐層面上，我們也看到弱勢、邊緣群體的人權，不管在_{2000年以前的} 國民黨執政時期，或是民進黨執政的八年期間，幾乎都鮮少有什麼進展。以最 「正港台灣人」的原住民族來說，雖然憲法增修條文明文保障，加上原住民族 ① _{該草案所設的「人權委員會」只有調查權，沒有任何處罰或強制執行權。這種「軟法」} 性質的人權保障機制，在一個人權文化未臻紮實健全的國家，往往只是口惠而無法發揮 實質作用。

基本法、原住民族工作權保障法、原住民族教育法等「特別保障」制度陸續建 立，然而原住民族的自治、② _{文化、經濟、社會狀況，在所有的研究統計上都} 依然居於絕對劣勢！此外，來自東南亞與大陸的婚姻移民，多年來也一直遭受 法律與社會上的嚴重歧視（廖元豪，_2006）。 從上面的例子可以看出，解嚴之後雖然「民意」受到高度重視，但「少 數」或「政治上弱勢者」仍然必須面對結構上的不利。無論國民黨或民進黨 執政，政府都不曾真心誠意地站在「反壓迫」（_{anti-subordination）或「涵納」} （_{inclusion）的立場，保障弱勢邊緣群體的權利。} 弔詭的是，這或許正是「民主化」的副作用之一：在多數統治的環境中， 政府更沒有勇氣與能力去保障主流社會所排斥、鄙夷、貶抑的人群。弱勢族群 似乎只能在藍綠鬥爭的縫隙中，找到一點突破的空間。

2008大選後的新局面—期待與隱憂

2008年大選，政權再度輪替，國民黨籍的馬英九當選總統，加上國民黨在 立法院佔有超級多數的席次。原本被忽視的弱勢人權，在「完全執政」下會有 什麼進展嗎？ 當然，新政府才就任未滿半年，不可能全面充分評估。然而，我們仍可從 結構與個別事件，看出一些希望跟隱憂。 在「希望」方面，馬總統在選前提出的《新世紀台灣人權宣言》有其相對 的進步性。這份宣言看到了形式民主的不足，也點出了台灣當前人權的一些癥 結問題。它提出的九大目標，包括偏遠貧窮學童就學的權利，非主流弱勢群體 免於歧視的權利，還有原住民族、女性、新移民、窮人權利之保障，明確都點 ② _{著名的「漢人盜採原住民族蜂蜜案」，就顯示法院依然站在主流法律觀之下，否定原住民} 族自行解釋適用法律的可能空間（王文玲，_2004）。

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中了台灣當前的人權問題。 我們也看到了一些尚堪正面的進展：新移民歸化定居的「財力證明」， 一直是新移民團體嚴厲抨擊的對象，而行政院終於在馬總統「留個尾巴做什 麼？」的指示下，切實修正（李順德，_{2008）。而在大陸配偶方面，陸委會提} 出兩岸關係條例修正案，將其取得身分證的年限縮短為六年，同時賦予這些台 灣人妻子完整工作權，也是一大進步（蘇秀慧，_2008）。 然而，在「隱憂」方面，我們也看到許多問題。從結構面來看，國民黨同 時掌握行政與立法兩權，以往藍綠拉鋸的局面不再容易出現，人權藉由「藍綠 鬥爭縫隙」而出頭的機會似乎更低。執政者若是肆無忌憚，鎮壓異議者或反對 者的人權，將更難制衡。即便執政黨沒有「變本加厲」，至少民間力量很難逼 迫它「進步」。 這樣的隱憂，在「集遊法事件」可看出一些端倪： 「圍陳」事件過後，許多大學教授與學生靜坐，主張修改集遊法。事實 上，以前民進黨立委多是集遊法的強力支持者；反倒是國民黨立委朱鳳芝，已 參酌民間團體如台權會的建議，提出一個相對進步的集遊法修正案。所以，只 要國民黨有心，順應時勢修改甚或廢除集會遊行法，是非常容易的。 就一個多年來參與「廢除集遊法」運動的學者而言，我知道集遊法真正的 可怕，在於連小規模、不阻礙交通也不妨礙他人安全的「小行動」，也可以動 輒鎮壓而沒有任何有效的救濟管道。所以，一定要大修甚至廢除，才能留給社 運一點喘息空間。至於真正規模夠大，而且有政黨動員的群眾運動，集會遊行 法根本管不住，那都已經達到政治協商的階段，哪是警察決定的？ 所以，無論如何妥協，「報備」或「許可」都不是重點，「小規模活動不 受事前管制」才是核心。而這點即使在立法院的公聽會上，也幾乎成為共識。 想不到行政院在馬總統明確指示「報備制」之後，提出來的「報備制草案」居 然比現狀還不如。 因為行政院版的「報備制」是「全面強制報備」，沒有豁免任何小型的集

會遊行。而且只要沒報備，就得被課處五萬元以下的罰鍰！ 在現狀下，雖然採「許可制」，但「未申請許可」並不當然構成「裁罰」 的條件。只要警方不解散，「未經許可的集會遊行」至少在「事實上」享有集 會遊行的短暫自由—野草莓如此，之前紅衫軍與連宋抗爭在台北市也曾享有 一點這樣的空間。更重要的是，許多社運活動至少在「舉牌二次」以前可以陳 情、請願、站崗。許多社運活動，事實上也是在現行法的「空間」下，與警方 協調出來的。 但若依照行政院版目前的規定，那以後連這種空間都沒有了—未報備一律 裁罰！現狀是「命解散不解散」才要處罰，但將來則是「未報備」就當然要 罰！ 這種「雖千萬人吾往矣」，堅持以「秩序」為絕對、最高考量，視學界、 社運界的批評聲浪於不顧的作風，委實令人擔憂。這會不會是將來「完全執 政」下國民黨的作風呢？今後如果執政當局沒有釋出「善意」，那基層異議者 與弱勢團體，是否會處於更加邊緣的地步呢？ 另一個值得觀察的，則是陳前總統的司法案件對司法人權的影響。 如前所述，台灣的司法「獨立」大致上已經建立，會相信司法是受到「上 意」來偵辦陳水扁前總統的人民，應該也是少數。 然而，「人權」與「司法公正」，現在似乎也因為政治立場，而有了不同 的見解：有人覺得司法與整個國家機器在追殺陳水扁一家，侵犯阿扁的人權； 批扁者則認為司法對阿扁太客氣，跟這種人講什麼人權？ 就拿「羈押」這件事來說，阿扁的支持者認為這叫做「押人取供」，而且 律師與他不能私密地討論，更別說卸任元首在所裡所受的羞辱待遇了。然而， 許多人卻認為阿扁的待遇，相較起其他刑事被告，已經夠優待的了：在看守所 可以獨居，又有這麼大規格與貼心的醫療照護，而且如此的重罪嫌疑居然還可 以免保釋金而釋放！ 在我看來，這個事件其實可以當作一個檢討司法正當程序的「契機」：我

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們不宜以「其他被告更慘」的理由來否定陳水扁所提的「侵犯人權」指控，而 該趁機逐項檢討在這些過程中，是否真有牴觸正當法律程序、違反比例原則的 措施。 以陳水扁是否該繼續羈押而言，法院認真的審查態度是正確的—要求檢察 官具體說明「非羈押難以辦案」的原因。我們應該要督促法院以後都用這樣的 標準，審查每一件檢察官的聲押案；同樣的，每一位檢察官在聲押時，也都該 想想，依照法院在陳水扁案的標準，你們手頭的事證夠不夠？若是這一點能做 到，司法機關「押人取供」的可能性將大幅降低！ 除此之外，被羈押人的待遇更是一個值得注意的重點。陳水扁的待遇或許 已經比其他人好得多，但這只更凸顯了我國「把被羈押人當犯人」的錯誤。尤 其當律師與被告見面，還會被監聽或監看，律師與被告的訴訟策略可以被政府 聽得清清楚楚。這的確不符合國際規範③ _{及憲法保障被告訴訟權的精神，刑事} 訴訟法有修正的必要。 總之，在新政府統治之下，「完全執政」是人權的正數也可能是負數。正 面的影響是，只要執政團隊有實現人權的理想、企圖，當然就可以落實；相反 地，如果執政團隊與從前的政府一樣，根本不把人權放在心上，那麼弱勢群體 勢必更加弱勢。那麼，馬總統的《新世紀人權宣言》，也終將只是美麗的「宣 言」而已。 台灣的人權到底會走向那個方向，當前的執政團隊再也無法推諉，我們將 拭目以待。我個人也將為台灣人民選擇歷史的智慧，馨香以祝之。

③ _{UN（2008），“Basic Principles on the Role of Lawyers” 的第八點，非常清楚地表明，被羈}

押者與律師的溝通、諮詢，應確保完全機密，不被監聽與檢查。而_{UN（2008），“Body of}

Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment” 的 第三、第四點也有這樣的規定－司法機關頂多可以「監看」，但不能「監聽」。這也才符 合「武器公平」原則。

參考書目

王文玲（_{2004）。〈搶蜂蜜事件，有罪判決震驚鄒族，頭目要平反〉，《聯合報》，9月18日，} 版_A10。 李順德（_{2008）。〈婚姻移民明起取消財力證明〉，《聯合報》， 11月15日，版A19。} 廖元豪（_{2006）。〈全球化趨勢中婚姻移民之人權保障：全球化、台灣新國族主義、人權論} 述的關係〉，《思與言》，第_{44卷3期，頁81-129。} 盧禮賓（_{2005）。〈保存樂生院起步晚，副總統：遺憾〉，《聯合報》，1月27日，版C5。} 蘇秀慧（_{2008）。〈陸配在台依親居留將可工作〉，《經濟日報》，12月12日，版A6。}

UN (2008). “Basic Principles on the Role of Lawyers.” Office of the United Nations High Commisioner for Human Rights. http://www2.ohchr.org/english/law/lawyers.htm (accessed December 13, 2008).

UN (2008). “Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment.” Office of the United Nations High Commisioner for Human Rights. http:// www2.ohchr.org/english/law/bodyprinciples.htm (accessed December 13, 2008).

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Current Affairs Review

Re-examining Human Rights in Taiwan

Bruce Y.H. Liao

Abstract

Taiwan’s “Human Rights” has made significant progress since the abolition of martial law. The infrastructure of democracy and rule of law has reduced the potential for the abuse of power and accordingly protects the general public’s rights and interests. Nevertheless, the human rights for disadvantaged groups have never been guaranteed effectively in liberal, and democratic Taiwan. The Taiwan government increasingly emphasizes the human rights of the mainstream majority and remains unconcerned with those of the marginalized, disadvantaged and oppressed. “Anti-subordination” and “inclusion” has been largely ignored at all times.

After the 2008 election, the KMT regained the Executive and Legislative branches, and the newly inaugurated president proposed the relatively progressive “New Century Declaration of Taiwan Human Rights.” However, the total control of the Executive and Legislative branches is a double-edged sword regarding human rights. For one thing, the new administration is capable of carrying out their commitment to human rights without hindrance; however, we have reason to question whether the new government will unscrupulously disregard human rights due to the lack of checks.

Keywords:

human rights, the disadvantaged, anti-subordination.

Bruce Y.H. Liao is assistant professor of law, National Chengchi University College of Law. His