考銓
季刊績效衡量與評估的操作概念
─以美國績效與成果法為例
孫本初
摘 要
近年來，我國政府受到新公共管理與政府再造風潮的影響，進行許多層
面的改革，其中，為營造高績效的政府，行政院自九十年起，參考美國績效
與成果法的內容，函頒「行政院所屬各機關施政績效評估要點」
，並從民國九
十一年起開始推動相關的績效評估制度。
固然，我國發展績效體系的企圖確實清晰可鑑，但以我政府機構人員的
績效概念而言，似仍不如原創者英美等國，其並已發展出政府績效管理之學
科、教材、專論與研究團隊等重要的資源。相對之下，國內學者亦迄未提出
我國本土的行政績效評估程序；再者，由於我國績效評估制度完全由政府機
構主導，亦欠缺公民、立法機關的外部績效觀點。
為增進公務人員對績效的理解，並引介美國績效與成果法的簡要內涵，
提高政府機構對績效的重視，故而，作者為文介紹美國政府績效管理的整合
架構，並借重美方既有研究與訓練組織的文獻，從績效與成果法的架構出發，
討論政府機構應該如何認識績效，並善加運用績效衡量與評估等技術，並希
望能使我國政府機構認識並落實績效管理，並促成未來的制度發展。
The Operational Conception of
Performance Measurement and Evaluation
By Sun Ben-Chu
Abstract
In recent years, our government has been influenced by the movement of New Public Management and Reinventing Government all around the world and has carried on a lot of initiatives in public administration. In order to build a high-performance system of governance, the Executive Yuan also issued a mandate about performance assessment in government agencies and began to construct the whole performance appraisal systems from 2002.
Although most of scholars admitted the effort of Executive Yuan deserved to be praised, we couldn’t deny the fact that the development of our government performance evaluation system is not as good as our expectations. In United State, the government and its agencies have been appraised by OMB and Congress base on the Government Performance and Results Act from 1993. For clearing the conceptions of performance measurement and evaluation, think tanks have already developed out a series of resources like teaching materials, theories, researching groups, …etc., to help the agencies establish the models of performance management. Until now, our system lacked the same kind of support from the theorists and practicians in the field of government performance management.
Thus the author introduced the framework of performance measurement and evaluation of America academic associations to promote our agencies’ understandings of relevant ideas. In addition to that, the author yielded an integrated structure of performance conception to make the officials implement performance management program step by step more easily.
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季刊壹、績效對新一波政府再造的意義
美國在 1993 年所制定的績效與成果法 （Government Performance and Results Act, GPRA），與英國當代的文官體制改革，均被 視為當代新公共管理的重要案例，我國政府 亦受此影響，刻正進行政府績效體系的重行 建構（林嘉誠，2003）。以績效與成果法的內 涵觀之，其係經由國會等非行政部門的外部 干預與介入，要求組織提出策略規劃，並進 行 預 算 控 管 ， 同 時 加 上 財 務 長 法 （ Chief Financial Officers Act, CFO Act）配搭的財政 控制，來共同發揮外部監督制衡的功能。 事實上，美國績效與成果法的實施，其 最大的意義，不啻在於促成政府機構的改革 典範從「官僚驅力」（bureaucracy driven）朝 「公民驅力」（citizen driven）方向發展，而 使 得 行 政 模 式 能 與 當 代 的 治 理 結 構 （governance structure）（註一）結合。 檢證 Epstein et al.（2002）提出的績效政府之「效 能治理」（effective governance），此一外部干 預的改革模式無異拉近了政府政策與公民、 績效的關係。 蓋 Epstein et al.（2002）的績效治理模式 主張以有效連結政府政策與執行（government policy and implementation ）、 績 效 衡 量
（ performance measurement ）、 公 民 參 與 （citizen engagement）三者的方式，來協助治 理（註二）發展。此一模式的三個組成成份 包括： 一、政府的政策與執行 政府的政策與執行係指與政府強調的議 題、規劃的策略、承諾的資源、付諸實現的 行動……等與公共政策有關的事項，與決策 之可能發展。 二、績效衡量 績效是指服務改進或達成目標（包含效 率、效能、成本效益……）的程度，而績效 衡量則是對績效指標的發展，資料的蒐集進 行描述、報告等等活動，亦包括分析績效的 活動，績效衡量可適用於了解政府服務與社 群的情況。 三、公民參與 公民參與是指公民涉入治理過程，較廣 義的公民除了個體以外，尚包括團體、非營 利組織、企業和法人、人民等等。Epstein et al. （2002）認為私人組織不僅只是狹隘地保護 私人利益，也會參與而追求公共的利益。因 此，當政策與標的團體具有來自外在廣泛 的、包容的、代表公民和群體利益的特質時， 公民參與將是最佳的選擇。 依據 Epstein et al.（2002）的主張，效能
治理的模式中，三個組成成分的關係大體如圖一所示：
圖一 效能治理的模式
資料來源：Epstein et al.（2002:127） 而 Epstein et al.（2002）認為治理的行政 模式應該強調幾個先後順序的連結： 第一個連結是政府績效的管理：Epstein 等人以鳳凰城（Phoenix）和夏洛特（Charlotte） 等城市為例，強調城市績效管理的控制面和 激勵面，搭配課責的設計，以使組織（即政 府機構）建立上位策略以付諸行動；並藉著 以成果（results）的全面性衡量，來決定未來 策略的優先次序，以發展符合顧客及公民需 求的政策工具。 第二個連結是外部參與的績效衡量：主 要是指非政府組織（nongovernmental organiz- ations）或公民等外部關係人亦可轉變為成果 的追蹤者，而非只純由行政機關蒐集績效等 資料，Epstein et al.（2002）以傑克森維社群 組合委員會（Jacksonville Community Council Incorporated, JCCI）的年度生活品質報告為 例，說明其由公民進行衡量的指標包括了教 育、經濟、自然和社會環境、公共安全、健 康及其他的議題。經由這些公民代表參與績 效衡量，政府可以了解外部（external）觀點 和公民的焦點為何，並形成政策的參考。 公民 參與 政府政策 與執行 績效衡量 1 2 3 4考銓
季刊 第三個連結是公民參與政府政策及執 行：Epstein 等人從紐約、波特蘭、聖保羅、 明尼蘇達等地的公民參與角色，說明了公民 可以成為議題塑造者（issue framers），甚至願 景規劃者，並涉入地方的政府運作。 第四個連結是公民參與政府的績效管 理，形成公民－政府策略的結盟（alignment） 或夥伴關係。 就 Epstein 等學者的效能治理模式來看， 其一方面以績效管理的模式協助新公共管理 找到效能治理的定位，另一方面也以公民的 需求解釋新公共管理績效發展與投入的重 心： 先就政府的新型治理而言，新公共管理 與企業管理有其差異，必須注意政府政策與 企業追求利潤的目標並不相同。就企業管理 的觀點來看，顧客的消費行為動機是預先存 在的，企業追求最終擴展顧客使用其產品的 業績，與公部門發端的政策目標和公共利益 考量是有所不同的。 其次，以新公共管理政府為績效課責 （ accountable for performance ）（ Ammons, 1995）的角度，績效必須重視外在的評估和 需求，否則將會失去政策的焦點，並使公共 管理失去意義。 再者，公民參與的目標，是藉由公民中 心和新的公民－政府關係，實現治理的理 想，而政府也必須洞察此一外部介入的力 量，並進一步接納公民成為夥伴，深化信任 和治理的基礎。 簡言之，Epstein et al.（2002）使用趨近 的觀念，主張當代政府的政策應該更加重視 機構外部的績效認知衡量，並以之為政策發 展和儲存公民信任的工具。而此一良好的治 理模式，首要便在發展符合人民需求的績效 政府，而誠如 Newcomer（1997）的看法：要 達到新的行政典範，並追求內部效率與外部 關係平衡的要點，便是建立一個績效基礎 （performance-based）的政府，經由落實績效 衡量（performance measurement）與管理，反 應民主社會公民的多重需求，以便在劇烈變 遷的現今社會，建構具有更大的管理彈性、 回應性(responsiveness)和符合治理原則的體 制。 因此，檢證美國政府現行的績效成果 法，亦係經由國會系統（即外部觀點）的介 入，來展現人民的需求，並以立法的方式， 確保政府機構的活動達成策略與績效之連 結。而績效成果法更與現階段行政部門內部 控 管 的 總 統 管 理 議 程 （ President’s Management Agendas, PMA），及行政績效賴 以發展的計畫評比工具（Program AssessmentRating Tool, PART）（即績效衡量），三者共同 形成國家的整合績效體系，企圖創造成果導 向（result-oriented），公民對政府信任（citizen’s trust in government ） 與 保 持 課 責 （ hold accountable）（註三）的政府運作，這和 Epstein et al.（2002）績效治理的概念事實上是一致 的。
貳、政府績效管理的架構
大體而言，績效與成果法可以分為七個 步驟（孫本初，1997）： 1.界定目標並對目標達成共識。 2.從事設定目標的工作。 3.策略式的管理所要達成的目標。 4.建立績效評估的指標。 5.建立責任制度。 6.依據績效評估指標監督與報告進度。 7.發展與目標相關的報酬。 再從固有的規劃、執行、監督等功能階 段來看，美國的績效與成果法可以經由四大 階段的劃分，而呈現其整體形貌： 一、規劃階段 在策略規劃時，必須先決定要解決何種 問題(效益)；界定發展何種活動以提供解決方 案(計畫/輸出)；並明定需要投入何種資源(輸 入)。 二、執行階段 其次，執行階段是指各機構將規畫付諸 實現的過程，即是由政策落實為行政服務的 過程。 三、公開績效 各機構在實施各項計畫與活動後，經由 年度報告的方式公開其當年度績效，在報告 中機構亦須描述如何在來年促進績效。 四、監督 最後，行政當局和國會則對整體績效進 行評估，並決定是否以前一年之績效作為分 配來年資源的依據。 其中，國會和聯邦預算管理局通常會先 對五年為期的機構策略長期計畫和當年度的 績效計畫書進行評估，並要求政府機構在執 行年度末提出年度績效計畫報告，以分析績 效目標的達成程度，除對未達預期者詳述與 解釋理由外，亦須提出未來如何達成預期目 標，何時達成計畫目標之說明，或提出其他 建議方案。 美 國 公 共 行 政 學 會 課 責 與 績 效 中 心 （ ASPA’s Center for Accountability & Performance, CAP）為統合上述各階段績效的 概念，並使政府公務員具有較具體的概念， 即根據績效與成果法之架構，借重 Broom 所 建構的整體績效圖像，將上層的政策、中層考銓
季刊 的行政服務與評估監督的流程連結起來，用 以說明績效管理的架構，提供公務部門參 考，此一整體的績效圖像如圖二所示：圖二 績效管理的架構
資料來源：CAP（2002：8） 法律案、預算案、立法意旨 機關組織層級：法令、任務、目標、結構 計畫層級：目的、標的、預算 行政服務 追蹤／監督：輸入、成本、輸出、結果 評估：績效、效率、成本效益、影響、順服、準確度 政策作成 績效預算 策略規劃 計畫行政 管理過程 績效衡量 計畫評估 績效審核 財務／內部控制審核觀察課責與績效中心所提出之架構，不 難發現其係在整建以績效為中心的政府課責 體系：首先，政府的績效管理，必須在依循 法定政策的前提下，對政府進行成果與績效 基礎的管理；其次，從發展策略計畫，到擬 定目標與活動，逐級而下，須有整體的目標 管理概念；最後，並進而採用績效基礎的預 算（Performance-based Budget）與績效的審 查方式，依據機構策略與目標的落實情形， 一方面調整下年度的預算，另一方面亦有助 於檢討新的政策。 換言之，其由上而下架構了一套穩固的 管轄流程（jurisdictional process），並將策略 性規劃、績效衡量、行政控制三者融合－亦 即由立法決策、建立組織或行政目標、設立 計畫目標與預算、行政服務、追蹤及監督指 標（例如輸入、成本、輸出、成果）、行政運 作的評估（績效、效率、成本效能、影響性、 順服、準確性）等由上而下加以結合。 依據此一架構，針對政府績效管理的流 程設計至少需要包括n政策作成與策略規劃 （簡稱策略規劃）o計畫行政與績效衡量（簡 稱績效衡量）p績效評估與資訊回饋（簡稱 績效評估）等三個功能階段。 同時，課責與績效中心尚依前述架構而 發展出不同階段的績效責任，但其認為，績 效的課責性是建立在各階段連貫的基礎之 上，例如，要得到最終良好的績效評估，必 須在先期的策略規劃中便釐清機構的任務、 目標、計畫的目的，並在稍後的程序中依據 設定的細部指標進行衡量，並且與機構上位 的任務、目標、目的加以比較，經由指標的 轉換對績效進行最終的評估。 就政府機構而言，在策略規劃階段必須 了解各階段的目標、目的、行動……均為策 略規劃時務必考量的要素，亦即，機構策略 規劃的邏輯包括： （一）釐清主要的績效價值及其技術的需要。 （二）評估關鍵績效因素的影響，包括： 1.職員的管理與評估。 2.組織的結構。 3.報酬系統。 4.管理訓練與發展。 5.文化。 （三）明確規劃變遷的優先順序及所執行的 計畫。 課責與績效中心更提出若干策略規劃操 作的要素，希望幫助政府機構清晰地認識此 一階段的策略規劃相關事項，相關要素如圖 三所示：
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季刊圖三：策略規劃的操作要素
資料來源：CAP（2002：10） 圖四則是策略規劃的梯階設計，課責與 績效中心認為：政府機構在策略規劃的過程 當中，必須先行加以陳述以下的原則，以備 落實未來績效衡量之用： 內部／外部 評估 任務及原則 願景 目標及目的 行動計畫 績效衡量 監督、追蹤 及報告 現在的狀況為何？ 我們的希望為何？ 我們如何達成？ 如 何 衡 量 成 功 的 程 度？ 設定的目標及目的是 否達成？ y情境創造 y環境檢視 y標竿建立 y組織目標的陳述 y核心價值 y組織的獨特性 y組織未來的圖像 y界定一般性的目標 y特定及可衡量的指標 y界定策略 y細部的工作計畫 y確保課責及持續的進展 y監督程序體系 y編緝管理的資訊 y報告結果圖四 策略規劃的梯階設計
資料來源：CAP（2002：11） 首先，在陳述任務時，必須認識政府機 構存在的價值為何，並依之加說明各機構現 在的運作情形，和運作的原則；其次，根據 部門機構的未來願景和發展方向，擬定整體 性的組織目標，在陳述目標時，也要一併廓 清鑲嵌（embodied）在任務中的一般性目標； 再其次，於計畫實施的固定期程中，必須認 識政府機構本身所期待的成果究竟為何，陳 述目的時方能提出具體可檢測的標的；再 者，為評量計畫成功的程度，也必須建立細 部分項指標，衡量目的達成的狀況；最後， 則以所得到的資訊評估組織目標與計畫目的 的結合、達成情形。 簡言之，美國公共行政學會課責與績效 中心希望藉由此一設計，使政府機構有效地 認清自身存在的價值，選取合理的計畫、目 機構任務 目標 目的 績效衡量 追蹤分析及 報告 針對機構現 時和未來獨 特、基礎的 公共目的， 予以具體地 描述 針對部門計 畫的可能結 果，加以說 明 在既定的時 期中，針對 行政或計畫 預定完成的 績效，以可 衡量的標的 加以評述 以質化或量 化的指標， 衡量目的達 成的程度 對績效和進 步的資訊， 加以追蹤、 評估和報告考銓
季刊 標，並經由特定時期的政策與績效衡量，對 政策、行政服務內容加以檢討與調整，再回 輸至計畫當中，檢驗自身組織是否發揮行政 功能，及是否符合發展的方向。參、績效衡量與績效評估的操作
事實上，績效衡量與績效評估的操作是 各級政府機構目前最感困惑的階段，二者是 相互關聯的，但政府機構往往不易理解二者 之意涵與關聯。依據美國智庫績效研究中心 （the Performance Institute）的設計，績效衡量是用以測量政府機構的活動（activity），並 轉換為成果（outcome）的過程；而計畫的績 效評估則是基於組織的努力（effort），了解機 構對外部顧客或標的影響力（impact）的過 程。 績效研究中心（Performance Institute）更 進一步以績效衡量與評估為兩軸，而發展出 績效管理的檢測模式，頗具參考的價值。該 模式的評比如圖五所示： 績效管理的成熟模式 5 領導 4 管理 3 報告 2 衡量 1 規畫 影 響 （ imp ac t ） Í 努 力 （ ef for t ） 活動（activity） Î 成果（outcome） 計 畫 的 評 估 績效的衡量
圖五 績效管理的成熟模式
資料來源：Performance Institute（http://www.performanceweb.org/NEWS/presentations/PMMM.PPT）依據績效研究中心的分類，該成熟模式 由低度到高度，分為五個模式： 一、規畫（planning）模式 規畫模式屬於較低的成熟等級，是指政 府機構可以達到下列要求： （一）設置組織的任務與目標，並且反應獨 特的目的和需求。 （二）對內在與外在的組織運作願景加以清 晰地分析，並且以此為基礎，清楚描 述可達成組織目標的策略。 （三）適切地界定可達成目標的活動和附屬 資源。 二、衡量（measurement）模式 衡量模式則是指政府機構達成： （一）可以對已創建的組織目標與目的進行 衡量。 （二）針對各項活動與工作過程進行評估， 並以持續測量的方式衡量運作的效 率。 三、報告（reporting）模式 報告模式是中等的成熟水準，指政府機 構可以做到： （一）組織可以完整地報告其實施活動，並 整理出有關於任務、目標與效率的現 況。 （二）資料體系可以產出及時的、相關的和 準確的資訊。 四、管理（management）模式 管理模式屬於較高的成熟標準，係指政 府機構可以完成： （一）加強管理並運用績效資訊，促進行政 活動、程序和輸出的效率與品質等標 準。 （二）針對個人投資、計畫與支援等功能設 定優先次序，並且運用「企業個案」 （business cases）的績效估評方法，連 結組織的策略和成果。 （三）使僱員和夥伴在其活動中，均可找到 自身的工作價值，並且對組織的成果 有所貢獻。 五、領導（leadership）模式 領導模式是指政府機構的績效管理達成 最高成熟的程度，其內容為： （一）組織達成並超越結果的目標。 （二）可以選擇影響力最大的方式，促進結 果並對現行策略進行修正。 （三）組織針對內部與外部的利害關係者， 須以透明化的方式，提供達成績效的 成本等數據。 績效研究中心的績效管理成熟模式無疑 說明了績效衡量與評估的一體性與完整性， 並從各個成熟的階層檢證了政府機構的績效
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季刊 管理水準，就績效衡量與績效評估的關係來 看，亦為一個不錯的解釋方法。 個別而論，政府機構的績效衡量必須注 意呈現結果（outcome）導向的指標，而非僅 是單純的活動輸出（output）數據。所謂成果 指的是達成目標程度的衡量；詳言之，即是 計畫或服務是否達成其目標、目的，或對顧 客或社會達成預期改變的衡量；而輸出僅是 針對實施的機構與計畫，就單位產出、財貨 和服務提供、服務人力的數量提出數據而 已。通常績效衡量的指標性質包括輸出、效 率、服務滿意程度、結果、工作量（workload）、 成本－效能（cost-effectiveness）的衡量等等。 至績效衡量的原則，依據課責與績效中 心的建議，則必須依循下列的原則，才能達 到所欲的測量功能： 一、成果導向的(results-oriented)：亦即以結 果為中心。 二、關聯的(relevant)：必須在邏輯上與目的 直接相關。 三、回應的(responsive)：必須反應出績效的 不同層級。 四、有效的(valid)：必須掌握實際所需的資 訊。 五、可靠的(reliable)：必須提供長時間以來合 理而準確、持續性資訊。 六、經濟的(economic)：必須評估蒐集和維持 相關資料的成本，不可過高。 七、有用的(useful)：必須對於機構和政策作 成者提供有價值的資訊。 八、易得的(accessible)：定期提供有關成果的 分期資訊。 九、可比較的(comparable)：允許從不同論點 討論與直接比較績效成果。 十、相容的(comparable)：提供與現有財務與 運作體系所需相符的資料。 十一、清晰的(clear)：以清晰的方式，使不同 對象（顧客、幕僚、贊助者、政策作 成者、公民）均可以了解實際的情況。 績效評估是績效衡量之後的行動，與績 效衡量一樣，必須對較單純的活動情況加以 轉化，以檢討組織實際影響標的的程度。 以目前企業管理而言，已有許多績效評 估的機制可行參考採用，就其內容而言，不 僅只是單純的指標檢測，而必須借助理論上 加權、整合的分析方法，並對政府機構進行 企業個案式的檢證，以尋求多元目標、多向 度地探求組織應然與實然之發展走向。 企業管理採用的評估機制如標竿評估 （ benchmarking ）、 計 畫 評 估 （ program evaluation ）、 績 效 審 計 （ performance auditing）、經濟分析（economic analysis）、動時研究（time/motion studies）、成本－效益分 析（cost-benefit analysis）、過程分析（process analysis）、顧客滿意調查（customer satisfaction surveys）均為常見，亦適用於政府機構的評 估方法。
肆、小結
由於美國績效與成果法是通則性的法 案，因此其要求政府機構要具備創新的精 神，描述自己的實際個案（rear story），以彈 性、授權的方式決定各政府機構的走向，亦 使用內部的績效控制與外部的績效審查等方 法建立課責機制。然而，此一途徑在實施之 後也發現若干缺失，例如行政與立法分立的 原則受到挑戰（Radin, 1998）；政府機構始終 無法提出良好的策略規劃（Pejman, 1998）； 政府機構的執行資訊通常只是一堆的「資料 牧集」（data herding），彼此之間也是分離而 不連貫的（Olsen, 1998）；即使實施迄今，最 為困擾的問題仍然是政府機構無法有效衡量 分 析 自 身 價 值 與 目 標 的 問 題 （ Martin & Steelman, 2004）。 因此，就我國而言，如欲實施政府政策 或組織的績效管理，除了應該參考績效與成 果法的績效體系，使公務機關了解政府績效 管理的架構與意義，亦應該注意美國績效與 成果法的實施問題，特別釐清績效衡量與評 估的概念，並且經由指標的建立和轉換發展 績效工具，方能有助於落實政府未來的績效 管理。（本文作者為國立政治大學公共行政學 系教授）參考文獻
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