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日本國有化釣魚臺後的「中」日援非策略及對臺影響

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壹、前言

中國與日本,這兩個隔海相望國家,不管是從文化還是地緣的角度來看, 關係一直都十分密切,其競合關係也一直主導著東亞的局勢。 然而,在第二次世界大戰期間,因為發生了南京大屠殺、慰安婦等事件, 以及戰後所遺留下來的釣魚臺領土主權問題。1 使得「中」日雙方間的齟齬進 一 步 加 深, 也 時 常 因 為 教 科 書 修 改、 參 拜 靖 國 神 社, 釣 魚 臺 主 權 等 問 題, 讓 「中」日關係陷入低盪。 其中,由於釣魚臺主權問題,碰觸到了「中」日雙方的主要利益,2 所以不 管是大陸還是日本,都相當堅持自己的主張。雙方之所以會堅持對釣魚臺擁有 主權,除了是希望取得釣魚臺所擁有的天然資源,如石油、漁場之外,也有分 析認為,大陸之所以對釣魚臺的主權堅不讓步,不僅是為了海域資源,更是要 1 在第二次世界大戰結束後,因為日本投降,所以當時將釣魚臺交給美國控制,到了 1972 年 5 月 15 日, 美國將琉球群島主權移交日本時,也一併將釣魚臺列嶼的行政管轄權交給日本,但中華民國政府與「中 華人民共和國政府」皆認為釣魚臺列嶼依地理、歷史和法理均為臺灣附屬島嶼,因而引發一系列的主權 問題。詳參「釣魚臺簡介」,2014 年 2 月 10 日下載,《行政院海巡署北巡局》,http://www.cga.gov.tw/ GipOpen/wSite/ct?xItem=55407&ctNode=5194&mp=9992。 2 學者紐克特南 (Donald Nuechterlein) 將所謂的國家利益分成了四個層次,分別是生存利益、緊要利益、 主要利益及周邊利益,而由於釣魚臺問題涉及到經濟及政治利益,因此將該問題歸類為主要利益,但也 可能因為「中」日雙方在此議題上的態度轉變,而升級為緊要利益。

Sino-Japanese Strategy of Aiding Africa after Japan’s Nationalisation of

Diaoyu Islands and Its Influence on Taiwan

* 作者現為國際合作發展基金會公關室計畫經理。

日本國有化釣魚臺後的「中」日援

非策略及對臺影響

梁嘉桓* (Liang, Jia-Huan)

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實踐「海洋軍事大國」的目標。3 日 本 對 釣 魚 臺 的 主 張 是 基 於 無 主 地 原 則, 日 本 認 為 在 甲 午 戰 爭 開 始 後, 經日本方面的多次考察,確認釣魚臺為無主地之後,基於無主地先占的法理在 1895 年將其劃歸沖繩縣。 大 陸 方 面 則 是 從 歷 史 角 度 來 對 釣 魚 臺 主 權 進 行 主 張, 大 陸 認 為, 中 國 自 明、清朝始已經對釣魚臺有實質控制並將其劃為臺灣附屬島嶼,同時馬關條約 中割讓者當包括釣魚臺,釣魚臺及其附屬島嶼,因此在馬關條約廢除後,釣魚 臺應和臺灣、澎湖列島等一起歸還中國。4 雖 然,「 中 」 日 在 1972 年 9 月 29 日 所 發 表 的「 中 日 聯 合 聲 明 」 中 指 出, 「日本方面痛感日本過去由於戰爭給大陸人民造成的重大損害的責任,表示深 刻的反省。」並且宣布迄今為止的不正常狀態宣告結束;5 而在著名的 1995 年村 山談話中更提到,「戰敗後 50 周年的今天,我國應該立足於過去的深刻反省, 排除自以為是的國家主義,作為負責任的國際社會成員促進國際協調,來推廣 和平的理念和民主主義。」6 在釣魚臺問題上,大陸領導人鄧小平在 1978 年訪日 出席「中日和平友好條約」批准書交換儀式時,曾表示「我們這一代沒有智慧 解決這個問題,有必要擱置,可留待下一代來解決。」希望透過將領土問題擱置 解決的方式,讓大陸與日本邦交在正常化的過程中,不受到影響。 但「中」日雙方間的關係卻始終沒有真正的出現好轉,甚至在中間更因為 日本前首相小泉純一郎在任時 6 度參拜靖國神社,而使得「中」日雙方間的關 係降到冰點。7 雖然,在小泉參拜靖國神社後,日本及大陸領導人陸續透過高層互訪,包 括 2006 年安倍晉三首次出任日本首相時,對大陸進行的「破冰之旅」、2007 年 時任大陸國家總理溫家寶對日訪問的「融冰之旅」,甚至到了 2010 年,時任大 3 林濁水,「釣魚臺奪島 醉翁之意不在酒」 (2013 年 2 月 21 日 ),2014 年 4 月 8 日下載,《蘋果日報》, http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20130221/34842488/。 4 劉江永,「從歷史事實看釣魚島主權歸屬」 (2011 年 1 月 13 日 ),2014 年 4 月 8 日下載,《新華網》, http://opinion.people.com.cn/GB/13723760.html。 5 「中日聯合聲明」,2014 年 4 月 2 日下載,《新華網》,http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet. com/ziliao/2002-03/26/content_331579.htm。 6 「村山富市內閣總理大臣談話」,2014 年 2 月 10 日下載,《日本駐華大使館網站》,http://www.cn.emb-japan.go.jp/bilateral/bunken_1995danwa.htm。 7 靖國神社中供奉著自明治維新以來為日本戰死而犧牲的軍人及軍屬,但因為將二次大戰中甲級戰犯列入 供奉,因此日本首相前往靖國神社參拜,往往被大陸及韓國視為是挑起歷史的傷痛,同時也是軍國主義 復辟的象徵。梁嘉桓,「東亞共同體:歐盟模式」,展望與探索 ( 臺北 ),第 8 卷第 3 期 (2010 年 3 月 ), 頁 84-91。

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陸 國 家 主 席 胡 錦 濤 還 應 日 本 之 邀, 前 往 日 本 進 行「 暖 春 之 旅 」, 並 且 在 訪 日 期 間,與日本共同發表了「中日關於全面推進戰略互惠關係的聯合聲明」及「中 日雙方政府關於加強交流與合作的聯合新聞公報」,大陸與日本間的關係也日益 增溫。 然而,雙方因為歷史及領土上的紛爭仍未得到解決,因此「中」日關係仍 舊存在著不安定因子,特別是在 2012 年,「中」日雙方間的關係更因為日本提 出購買釣魚臺之後更加惡化,時任東京都知事的石原慎太郎提出了要購買釣魚 臺的建議之後,當時的日本首相野田佳彥更因為認為情勢樂觀,因此以「國有 化」加以呼應。8 但這樣的作法,卻使得「中」日雙方間的緊張關係升溫,同時 也因為「中」日雙方間對釣魚臺問題存在很大的歧異,使得「中」日釣魚臺主 權爭議進入僵局期。9 在釣魚臺主權問題升溫後,「中」日雙方除了軍事 10 及經濟11 上的對抗之 外,大陸與日本間的戰火更一路延燒到遙遠的非洲大陸;日本除了在 2013 年 6 月舉辦的第 5 屆非洲發展會議上向與會的非洲領導人,承諾要加強商務往來, 並 在 5 年內提供 320 億美元援助之外,日本首相安倍晉三更在 2014 年初訪問 了包括象牙海岸、莫三比克及衣索比亞等 3 個非洲國家,試圖藉此加強商業往 來,其也是 8 年來,首位造訪非洲大陸的日本首相。12 大陸方面則稱非洲對於 外 國 投 資 來 說 是「 風 水 寶 地 」, 並 承 諾 會 在 每 年 把 對 非 洲 的 援 助 倍 增 到 200 億 美元。13 而在 2014 年 5 月,日本外交部長岸田文雄跟大陸總理李克強更同時造訪非 洲,顯示出大陸與日本在非洲的角力已趨白熱化。 李 克 強 在 衣 索 比 亞 的 非 洲 聯 盟 總 部 訪 問 時, 除 了 一 再 強 調 大 陸 與 非 洲 國 8 沈有忠,「從釣魚臺爭議看臺中日政治發展與三邊關係」,發表於第九屆海洋事務論壇 : 東亞脈絡下的釣 魚臺與海巡署職能角色研討會 ( 臺中:東海大學,101 年 11 月 27 日 ),2014 年 2 月 10 日下載,http:// www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=59472&ctNode=1492&mp=study。 9 蔡增家,「近期中日釣魚臺爭議的發展及我國的因應之道」,2014 年 2 月 10 日下載,《臺北論壇》, http://140.119.184.164/taipeiforum/view_pdf/78.pdf。 10 除了 2013 年 2 月宣稱大陸軍艦在東海,以射控雷達瞄準日本海上自衛隊艦艇以外,大陸在 2013 年 11 月 23 日在包括釣魚臺在內的東海劃設航空識別區也被認為是針對日本。 11 在日本宣布釣魚臺國有化之後,大陸境內發生了一連串的反日貨風潮,根據大陸海關總署的統計數據顯 示,大陸和日本的雙邊貿易額 2013 年 1~10 月比 2012 年同期萎縮 7%。 12 「中日角力轉至非洲」 (2014 年 1 月 20 日 ),2014 年 2 月 10 日下載,《金融時報》,http://big5.ftchinese. com/story/001054478。 13 「中日政要出訪非洲,相互指責對非政策」 (2014 年 1 月 10 日 ),2014 年 2 月 10 日下載,《BBC 中文 網》,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/china/2014/01/140110_japan_china_africa.shtml。

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家 間 的 情 誼 之 外, 更 承 諾 向 非 洲 各 國 增 加 100 億 美 元 的 貸 款 額 度, 使 得 大 陸 對非洲貸款的總額度達到 300 億美元,在其發表名為《開創中非合作更加美好 的未來》的演講中,更強調大陸與非洲間的合作,要把握真誠平等相待、增進 互信團結、共謀包容發展、創新務實合作等四項原則,同時也要積極推進產業 合作、金融合作、減貧合作、生態環保合作、人文交流合作、和平安全合作等 六大工程;14 另外,在這次李克強的出訪中,更值得一提的是,這也是李克強 首次攜夫人程虹出訪,一方面除了想要繼續透過「夫人外交」的軟實力來加強 「中」非關係之外,另一方面也顯示出大陸對此次出訪的重視。 為了與大陸方面相抗衡,日本在同一時間也派出日本外相岸田文雄前往非 洲出席第六屆非洲開發會議(TICAD),在會議中除了介紹第 5 屆非洲開發會議 上,對非援助措施的實施情況外,更表示五年內為非洲政府和企業提供約 314 億美元的援助。 在最近這次大陸與日本在非洲的訪問來看,不難看出在未來,大陸與日本 在非洲的援助戰爭將越來越激烈,雙方也將投入更多的資源來拉攏與非洲國家 的關係。 對於日本與大陸來說,在非洲競相投入資源的背後,自然有國家利益的意 圖;然而,從另一個角度來看,由於日本與大陸雙邊因為領土糾紛在關係上處 於低盪,縱使緊張關係持續升溫,但為了避免擦槍走火,雙方一直克制不要在 軍事上面發生直接衝突,因此對於日本來說,透過對大陸在非洲投資的挑戰, 可同時達到政治及經濟的雙重目的。 在 本 文 當 中, 除 了 探 討 日 本 與 大 陸 在 非 洲 的 競 逐 之 外, 同 時 也 將 討 論 在 「中」日競相在非洲投入龐大資源的情況下,是否會對臺灣在非洲的援助活動 形成衝擊。

貳、非洲成「中」日競逐新場域

一、「中」日衝突升溫 在大陸與日本間因釣魚臺主權問題而關係日益惡化的當下,雙方不管在軍 14 「李克強「高鐵外交」 促中非合作六大工程」 (2014 年 5 月 6 日 ),2014 年 5 月 6 日下載,《香港文匯 報》,http://news.wenweipo.com/2014/05/06/IN1405060014.htm。

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事、外交或經濟場域上的對抗局勢也越演越烈,連在先前於慕尼黑出席第 50 屆 慕 尼 黑 全 球 安 全 會 議 的 美 國 前 國 務 卿 季 辛 吉 (Henry Alfred Kissinger) 都 說,

隨著「中」日關係緊張加劇,戰爭的幽靈正在亞洲徘徊。15 另外也有分析師認 為,「中」日的衝突將出現新冷戰 (Cold War)。16 在軍事上,大陸方面動作頻頻,除了在 2013 年 2 月以射控雷達瞄準日本海 上自衛隊艦艇以外,繼 9 月 8 日大陸兩艘軍艦穿越宮古海峽及兩架轟炸機飛越 琉球和宮古島之後,大陸先後派遣無人偵察機至釣魚臺空域,並大規模舉行海 陸空聯合軍演,編隊 7 艘大陸海警船艦巡航釣魚臺周邊 12 海浬;到了 11 月更 在包括釣魚臺在內的東海劃設航空識別區,間接宣示對釣魚臺的主權。 日本方面也對大陸的行為進行了回應,除了日本防衛廳表示將考慮擊落大 陸無人機,又表示將派遣自衛隊驅離中方漁船之外,日本對內還增列國際宣傳 預算,擴建海上巡邏船隊與增加海保廳人員,並計畫在那霸航空自衛隊基地成 立「飛行警戒監視隊」,監控大陸飛機活動,並且積極拉攏美國及東南亞國家的 支持。17 此外,根據日本防衛省統合幕僚監部在 1 月 21 日公布的一份最新統計數據 指 出,2014 年 1~3 季 (4 月 ~12 月 ) 為 應 對 有 可 能 進 入 日 本「 領 空 」 的 大 陸 飛 機,日本航空自衛隊戰鬥機緊急升空共 287 次,為 2010 年同期 48 次的 6 倍, 也遠高於 2011 年及 2012 年的 143 次及 160 次, 18另外,根據該統計數據中所附 地圖顯示,大陸飛機活動地點集中在釣魚臺海域上空,顯見在日本拋出釣魚臺 國有化議題之後,大陸對於釣魚臺主權的維護越來越積極,而這也使得「中」 日間在領空上可能發生衝突的機率升高。 在經濟方面,於釣魚臺國有化議題爆發之後,大陸內部開始興起了一股反 日貨風潮,除了拒賣日貨以外,甚至還砸毀日本人在大陸開設的商店,前往日

15 季辛吉此言乃仿自共產黨宣言開場:「一個幽靈,共產主義的幽靈,在歐洲遊蕩」(A spectre is haunting

europe the spectre of communism)。

16 Willian Bradley, “Asia-Pacific Pivot: A New Cold War (Just Not the One You Think)”(2014 年 1 月 28

日 ),2014 年 2 月 11 日 下 載,《Huffington Post》,http://www.huffingtonpost.com/william-bradley/ asiapacific-pivot-a-new-c_b_4683950.html。 17 「 中 日 釣 魚 臺 衝 突 一 觸 即 發 」(2013 年 9 月 23 日 ),2014 年 2 月 11 日 下 載,《 旺 報 》,http://news. chinatimes.com/forum/11051404/112013092300432.html。 18平成25年度3四半期までの緊急発進実施状況について」 (2014 年 1 月 21 日 ),2014 年 2 月 19 日下 載,《日本防衛省統合幕僚監部》,http://www.mod.go.jp/js/Press/press2014/press_pdf/p20140121_01.pdf。

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本旅遊的大陸遊客也出現減少,19根據統計數據顯示,「中」日之間 2013 年貿 易 總 額 達 3,125 億 美 元, 較 2012 年 減 少 5.1%, 其 中 大 陸 對 日 本 出 口 1,502 億 美 元, 較 2012 年 減 少 0.9%; 大 陸 自 日 本 進 口 1,622 億 美 元, 較 2012 年 減 少 8.7%。 隨著大陸與日本間的衝突逐漸升高,雙邊的對抗從軍事、經濟,一路沿燒 到外交上,在 2014 年 1 月大陸駐英大使在英國每日電訊報 (Telegraph) 撰文指 出,日本軍國主義就是佛地魔 (Lord Voldemort)。20 日本駐英大使同樣在英國每 日電訊報上反擊指出,「大陸目前面臨著兩個選擇,一個選擇是依照法治尋求對 話,另一個選擇是放任軍備競賽和加劇緊張局勢,成為地區的佛地魔。」自此, 雙方間的衝突更擴大到了外交場域上的口水戰。 不 過, 大 陸 與 日 本 間 的 衝 突, 除 了 上 述 幾 項 之 外, 還 有 一 點 就 是, 隨 著 「中」日間的衝突加深,非洲這個地方對於雙方來說的重要性突然被搬上臺面 上,特別是日本首相在繼小泉純一郎 8 年之後,再度出訪非洲,更被視為是要 與大陸在非洲的直接對抗。 二、日本在非洲競逐上落後大陸 日本援助非洲的歷史早於大陸,早在 1966 年日本開始向非洲國家提供政府 開發援助 (Official Development Assistance, ODA),到了 80 年代,日本政府制 訂了從 1980 年起 5 年內 ODA 總額倍增計畫,並於 1985 年宣布,到 1992 年對 非洲的 ODA 總額將再倍增,在 1993 年日本更與非洲國家成立了「東京非洲開 發會議」,每 5 年進行一次元首高峰會及部長會議,希望非洲國家能夠透過自己 的努力,來強化本身的能力,並促使非洲國家自己提出開發的課題,國際社會 再予以援助。21 大陸對非洲的援助則是始於 2000 年成立的「中非合作論壇」,根據論壇網 站所描述,該論壇具有兩大特點,包括 ( 一 ) 務實合作:以加強磋商、擴大合作 為宗旨,重在合作;( 二 ) 平等互利:政治對話與經貿合作並舉,目的是彼此促 19 根據日本觀光局的統計數據顯示,2013 年上半前往日本旅遊的大陸旅客只有 53.6 萬人,比 2012 年同期 減少近 3 成。 20 劉曉明,「中國駐英大使撰文:日本軍國主義就是伏地魔」(2014 年 1 月 10 日 ),2014 年 2 月 22 日下 載,《中新網》,http://www.chinanews.com/gn/2014/01-10/5719516.shtml。 21 楊志恆,「日、中對非洲外交援助政策之比較」,全球政治評論(臺中),第 24 期 (2008 年 10 月 ),頁 47-82。

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進,共同發展。22 雖然,日本對非洲的援助早於大陸,但從目前的一些數據上來看,日本在 非洲這塊土地上與大陸的競爭似乎是落後的,例如,從經貿數據來看,1999 年 大陸的對非洲貿易額約 65 億美元,低於日本,但到了 2012 年,大陸的對非洲 的貿易額卻已經增加到 2,000 億美元,遠高於日本的 250 億美元左右。 在 過 去 的 幾 年 間, 日 本 之 所 以 會 在 非 洲 競 逐 上 落 後 大 陸, 主 要 有 幾 項 原 因,首先,日本對非洲的重視程度遠不若大陸積極,例如日本在前首相小泉純 一郎於 2006 年 4 月出訪衣索比亞、迦納及非盟總部之後之後的 8 年內,就不曾 再有日本領導人踏入非洲訪問;相較之下,在這段期間,大陸領導人已經訪問 了 28 個非洲國家,而在 2013 年 3 月習近平接任大陸國家主席之後,有多個非 洲國家被包含在其首次出訪行程當中,包括坦尚尼亞、南非及剛果,顯見大陸 對於非洲的重視遠遠高於日本。 其次,從經濟發展方面來看,隨著大陸經濟快速發展,在過去幾年當中, GDP 成長率始終維持在 7% 以上,這樣的成長動能甚至讓大陸在 2010 年擠下日 本,成為全球第 2 大經濟體,僅次於美國,這樣的經濟成長,不只在心理層面 上帶給了大陸外交自信心以外,實際上也讓大陸有更多的銀彈可以跟其他強國 對抗,以大陸在非洲援助為例,在 2000~2011 年間,大陸共在非洲 51 個國家執 行了 1,673 個計畫,援助總額達 750 億美元;23 相比之下,日本在 1990 年泡沫 經濟之後,進入了「失落的 20 年」,在這段期間,日本不但經歷了通貨緊縮, 經 濟 成 長 也 長 期 處 於 低 迷,1990~2012 年日本 GDP 成長率平均僅約 1.2%,其 中 2008~2010 年平均成長率更為負 1.17%,這也增加了日本在援外上的困難。 另外,跟日本或其他已開發國家比較,大陸是截然不同的捐助者和戰略夥 伴,因為大陸跟非洲一樣同為發展中國家,而且做為一個在近期擁有類似經驗 的夥伴,大陸在發展上所取得的成功,使其具有很大程度的可信性。24 對於非 洲國家來說,認為與大陸同屬「第三世界」國家,在某種程度上容易讓大陸與 過去歐美帝國主義的形象有所區別,也較樂於接受大陸的援助。有奈吉利亞外 22 「中非合作論壇的特點」,2014 年 2 月 19 日下載,《中非合作論壇》,http://www.focac.org/chn/gylt/ltjj/ t155269.htm。

23 “China's Development Finance to Africa”(2013 年 4 月 29 日 ),2014 年 2 月 19 日 下 載,《Center for

Global Development》,http://www.cgdev.org/sites/default/files/chinese-development-finance-africa.pdf。

24 沈曉雷、高明秀譯,博黛蓉 (Deborah Brautigam),紅色大布局 ( 新北市:八旗文化,2013 年 9 月 ),頁

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交官就曾表示「大陸人的優勢是沒有殖民後遺症。在我們眼裡,大陸人無論為 非洲做什麼都是非常值得信賴的。你必須明白這一點。我們在想,或許我們能 夠從大陸人那裡學到一點東西。」 25 而且相較於西方國家在給予非洲國家援助時,都會要求其改善人權狀況, 大陸則是採行不干涉主義,例如,大陸的非洲特使劉貴金曾就大陸在援助和參 與 的 立 場 上 指 出,「 我 們 並 不 附 加 政 治 條 件。 我 們 知 道 政 治 和 經 濟 環 境 並 不 理 想,但我們沒有必要等到事事如意或人權完美無缺」,26 因此在許多時候,當非 洲國家無法從西方取得援助時,便會轉向大陸求助。 三、非洲成「中」日競逐新場域 「中」日過去在非洲各有佈局,但由於日本在過去 8 年間對非洲的著墨不 深,「中」日在非洲的對抗也因此低盪下來,但隨著「中」日衝突逐漸上升,除 了在軍事及經濟上的對抗加劇以外,更值得注意的一點在於,大陸與日本在千 里之外的非洲,互相對抗的意圖也越來越明顯,許多媒體也指出,非洲已經變 成大陸及日本的外交戰場。27 然而,為什麼日本會選擇非洲作為與大陸競逐的場域,以下幾點分析。 首 先, 從 經 濟 的 角 度 來 看, 從 2008 年金融危機以來,全球的經濟軸心出 現翻轉,包括美國、歐盟在內的先進國家,經濟成長出現停滯甚至衰退,全球 經濟的發展重點慢慢的轉向新興國家,因此像「金磚四國」(BRICs)、「靈貓六 國」(CIVETS)、「維他命 10 國」(VITAMIN) 等以新興國家國名字首所組成的名 詞紛紛的在報章雜誌中出現,在這股新興國家經濟起飛潮當中,擁有充沛人力 及天然資源的非洲,在未來不管是經濟成長還是消費力道上都引人注目。 根 據 聯 合 國 推 出 的「2014 年 世 界 經 濟 形 勢 和 前 景 」(World Economic Situation and Prospects 2014) 報告指出, 28 非洲經濟將保持強勁成長,2014 及 25 沈曉雷、高明秀譯,博黛蓉 (Deborah Brautigam),紅色大布局,頁 26。

26 沈曉雷、高明秀譯,博黛蓉 (Deborah Brautigam),紅色大布局,頁 365。

27 「 非 洲 變 成 中 日 外 交 戰 場 」(2014 年 1 月 15 日 ),2014 年 2 月 11 日 下 載,《 美 國 之 音 》,http://www.

voafanti.com/gate/big5/www.voachinese.com/content/africa-asia-rivalry-20140115/1830981.html; “Between China and Japan, a Tug-of-War Over Africa”(2014 年 1 月 17 日 ),2014 年 2 月 11 日下載, 《New York

Times》,http://sinosphere.blogs.nytimes.com/2014/01/17/between-china-and-japan-a-tug-of-war-over-africa/; “China and Japan scramble for Africa”(2014 年 1 月 19 日 ) ,2014 年 2 月 11 日 下 載,《Financial Times》,http://www.ft.com/intl/cms/s/0/659dc012-7f7a-11e3-b6a7-00144feabdc0.

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28 “ World Economic Situation and Prospects 2014”, 2014 年 2 月 11 日下載,《UN》, http://www.un.org/en/

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2015 年經濟成長分別為 4.7% 和 5%,高於 2013 年的 4%;其中,非洲南部的經 濟成長將由 2013 年的 3.6% 增加至 2014 年的 4.2%;非洲東部的經濟成長將由 6% 增加至 6.4%;非洲北部的經濟成長將由 2.3% 增加至 3.3%;非洲西部的經 濟成長將由 6.7% 增加至 6.9%。

隨著經濟快速成長,也將使得非洲的中產階級人數持續增加,根據非洲開 發銀行 (AfDB) 首席經濟學家及副總裁 Mthuli Ncube 的預估,29 目前非洲中產階 級人群約有 3 億,且每年按 3.2% 的速度持續增加,其中約 1.5 億為較穩定的中 產階級人群。 在日本外務省所公布的「2013 外交青書」中也指出,日本外交政策越來越 重視非洲的其中一點,就是認為非洲豐富的天然資源及增加的人口,將使非洲 成為一個有潛力的市場。30 透過援助加強與非洲的關係,將有利日本對非洲的投資,同時也有助於日 本開拓非洲市場,此外,若是日本對非洲的援助能夠有效帶動日本海外投資, 將有助於現任日本首相所力推的「安倍經濟學」(Abenomics)。 其次,為了向正常化國家邁進,日本從 1993 年以來,就不斷地推動加入聯 合國安理會常任理事國,而日本要成為安理會的常任理事國,要得到聯合國會 員國 3 分之 2 的國家贊成和常任理事國全員同意,因此對於日本來說,要入常 的第一步就是要取得大多數成員國的支持,在這樣的情況之下,擁有 53 個成員 國的非洲聯盟就非常重要,而日本加強對非洲援助,也帶有推進日本入常的目 的。31 而在目前日本與大陸在釣魚臺領土糾紛越演越烈的情況之下,日本加強 對非洲援助,除了有入常的目的之外,也是希望能夠藉此影響非洲國家對於日本 在釣魚臺主權的認同,以與大陸抗衡。32 正如同後殖民主義大師薩伊德 (Edward W. Said) 在其著作東方主義 (Orientalism) 中所提到,所謂的東方,是由西方透 過媒體、文學或是其他途徑所建構出來的,利用相同的概念,大陸與日本也可 以透過對非洲國家加強援助,讓「大陸」及「日本」以「再現」(representation) 29 “Africa’s Middle Class Spearheads Economic Growth”(2013 年 12 月 26 日 ),2014 年 2 月 11 日下載,

IMF》,http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2013/INT122613A.htm.。 30 「2013 外 交 青 書 」(2013 年 10 月 24 日 ),2014 年 2 月 11 日 下 載,《 日 本 外 務 省 》,http://www.mofa. go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2013/html/index.html,頁 104。 31 楊志恆,「日、中對非洲外交援助政策之比較」,頁 47-82。 32 大陸國家主席習近平在 2013 年 3 月出訪坦尚尼亞時,除了宣布要提供該國約 200 億美元規模援助之 外,也要求非洲國家在主權及領土問題上支持大陸,對此,坦桑尼亞總統表示,將繼續在涉及大陸主權 和領土完整的重大問題上支持中方。

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的方式,33 將友好、合作、信賴等印象建立在非洲國家政府、人民心中,日本與 大陸更希望藉由對非洲的擴大援助,試圖在非洲人的心中描繪出一個「利我」 的世界地圖,以在釣魚臺的領土爭端上取得更多國際輿論的支持,而這也顯示 出日本與大陸間的鬥爭已經從傳統的地緣政治延展到批判的地緣政治上。 在 傳 統 的 地 緣 政 治 (Geopolitics) 中, 所 重 視 的 是 地 緣 (Geo) 跟 政 治 (Politics) 間 的 關 聯 性, 探 討 的 重 點 會 放 在「 空 間 」 與「 權 力 」 間 的 相 互 影 響 作 用, 例 如 麥 金 德 (Halford John Mackinder) 在 其 論 文「 歷 史 的 地 理 樞 紐 」 (The Geographical Pivot of History) 中所提出的「心臟地帶論」,又或者是馬漢 (Alfred Thayer Mahan) 的「海權論」,都認為國家所處的位置,會決定國家的對 外政策、戰略,甚至是國家的命運。 然而,隨著全球局勢的變動,美國霸權的逐漸衰弱、經濟全球化的趨勢的 不斷加強、通訊科技的發展等,使得傳統的地緣政治學已經逐漸無法對現今的 局勢作出解釋,因此有了批判地緣政治的產生。 有別於傳統地緣政治,批判性地緣政治學的研究範圍既包括具體的國家之 間的領土邊界,也包括安全的內部與無法掌控的外部之間觀念上的邊界。34也就 是說,不管日本或大陸,都試圖透過擴大對非洲的影響,來延伸本國的安全邊 界,雙方對於領土的爭端也從「實體疆界」延伸到「心靈疆界」。 最後,對於日本或大陸而言,在非洲進行外交上的對抗,除了在經濟及政 治上都有幫助之外,對於內部來說,也具有穩定的作用,特別是「中」日雙方 在地緣上接近,加上雙方間沒有緩衝國,因此若是不斷的在軍事層面升溫,很 容易造成擦槍走火的局面,特別是在目前日本右翼勢力得勢的情況之下,將可 能使危機進一步的升級為衝突甚至戰爭,例如先前日本防衛廳就曾表達出可能 擊落大陸無人機的宣言。而在非洲援助上的對抗,將有利於轉移雙方國內好戰 聲音,藉此降低衝突升級的危機,並安撫國內民眾情緒。 33 「再現」的概念為後殖民主義大師薩伊德在其著作東方主義中所提出,在書中薩伊德指出「東方主義是 以其外在性為前提:東方學專家、詩人或學者促使東方發言,是為 西方而 描述東方,同時也專門提供 西方那些東方神秘事物的迷底。他從 都 曾去關心東方,除非是要為他所 的(事情)找 由時。憑藉著 已言 與已書寫的,他的所言所寫,在在意指著東方學專家仕紳是處於東方之外,這是一個存在主義式 的、同時也是一個道德事實。這種外在性的最主要產物當然就是『再現』」。薩伊德 (Edward W. Said), 王志弘等譯,東方主義 ( 臺北: 緒文化公司,2001 年 10 月 ),頁 28。 34 許勤華,「評批判性地緣政治學」(2011 年 10 月 26 日 ),2014 年 2 月 24 日下載,《人民大學》, http:// sis.ruc.edu.cn/static/research/column/26.html。

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參、對臺灣的衝擊

臺 灣 對 外 援 助 的 歷 史, 可 以 追 溯 到 1959 年 12 月 28 日, 中 華 民 國 政 府 派 遣農技團赴越南協助發展農業,而在非洲地區的援助,則是始於 1961 年,在當 時中華民國政府成立「先鋒案執行小組」專責派遣農耕隊前往非洲國家,到了 1962 年更將該組織擴大為「中非技術合作委員會」。35 根據財團法人國際合作發 展基金會 ( 國合會 ) 網站指出,臺灣援外的目的主要為協助友好或開發中國家經 濟、社會、人力資源發展、增進與友好或開發中國家間經濟關係、提供遭受天 然災害國家或國際難民人道協助。36 不過,由於我國援外工作多半是採用國家預算,所以難與政治考量脫鉤,37 因此臺灣對非洲援助,除了上述比較高層次的目的之外,有部分也是要爭取非 洲國家對臺灣在聯合國議題上的支持。38 然而,隨著臺灣退出聯合國,臺灣在非洲的邦交國數目也越來越少,特別 是 在 2013 年,甘比亞與我國斷交之後,我在非洲之友邦目前僅剩下布吉納法 索、聖多美普林西比及史瓦濟蘭 3 國,因此在非洲所執行的援助計畫數量也逐 年下滑,根據國合會網站資料顯示,截至目前 (2014 年 2 月 ),國合會在非洲執 行的計畫數量僅有 14 個 ( 不包含志工及替代役 ),較 2002 年減少了一半以上。 此 外, 為 了 擺 脫 過 去「 金 錢 ( 援 ) 外交」、「凱子外交」的惡名,臺灣從馬 英九總統上任之後,在對外援助上,堅持「目的要正當、程序要合法、執行要 有效」39 的 3 大原則,透過更有制度的方式來執行我國援外計畫,讓我國援外 的成果更能夠落實到受援國的百姓身上,防止我國援外資金流入私人口袋,然 而,在這樣的原則之下,卻也可能發生如甘比亞因領導人索援不成而與我斷交 的局面。 35 「國合會沿革」,2014 年 2 月 17 日下載,《國合會網站》,http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=64&CtNod e=29666&mp=1。 36 「認識國合會總覽」,2014 年 2 月 17 日下載,《國合會網站》,http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=2293 &CtNode=29782&mp=1。 37 劉曉鵬,「農技援助之外:小中國對非洲的大想像」,臺灣史研究(臺北市),第 19 卷第 1 期 (101 年 3 月 ),頁 141-171。 38 根據文化部臺灣大百科全書中,臺灣的對外援助項下說明也指出,為爭取非洲在聯合國大會的「中 國代表權問題」投票支持中華民國,政府於 1960 年透過「先鋒計畫」,並在美國的支持與金援下, 派遣農耕隊赴非洲國家提供農業技術協助。2014 年 2 月 17 日下載,http://taiwanpedia.culture.tw/web/ content?ID=100447。 39 「援外政策白皮書」(2009 年 5 月 ),2014 年 2 月 17 日下載,《中華民國外交部網站》,http://www.mofa. gov.tw/UpLoadFiles/Upload/eacc1ab9-c5d2-42b4-b22e-a26db6690674.PDF。

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在這樣的背景之下,大陸與日本間在非洲加強投入援助資源,將可能進一 步加深我國在非洲的困境,例如在 2013 年 3 月,大陸國家主席習近平出訪坦尚 尼亞時,宣布要提供該國約 200 億美元,而日本首相安倍晉三則是在 2013 年 6 月的「非洲發展會議」上,宣布將援助非洲 320 億美元;相較之下,我國援外 預算卻連年減少,根據公開資訊顯示,我國 2014 年度援外預算僅編列 92.03 億 元 ( 約合 3 億美元 ),雖然有立委認為「我國友邦只有 23 國,近百億元的援助 已不算少,應不至於引起友邦恐慌。」40 但若是大陸與日本在非洲的援助戰爭持 續下去,是否可能會出現我國友邦為了取得更多援助資源的情況下,而與我國 斷交也未可知。 不 過, 大 陸 與 日 本 相 繼 在 非 洲 加 強 援 助 金 額, 仍 遭 遇 到 部 分 非 洲 國 家 反 彈,例如在過去幾年當中,大陸對非洲國家帶來了許多重大的改變,特別是在 基 礎 建 設 上, 根 據 統 計, 大 陸 在 非 洲 已 經 建 造 了 2,000 公 里 鐵 路、3,000 公 里 道 路、 數 十 座 足 球 場、160 所學校和醫院等,41 連塞內加爾總統阿布杜拉.瓦 德 (Abdoulaye Wade) 都曾在金融時報 (Financial Times) 投書表示,「大陸已經 創紀錄地幫助非洲國家做了基礎設施建設。」,同時還指出,相較於西方資本主 義者,大陸在回應非洲的市場需求上做得更好。42 但大陸大量進入非洲,卻同 時也帶來了許多負面的聲浪,例如大陸廉價商品入侵,影響到非洲本地商家生 意、大陸雖然大量投資非洲,但卻沒有將技術交到非洲人手中,反而是壓榨非 洲勞工,又或者大陸在非洲的投資,只是對當地天然資源的掠奪,並對環境造 成了危害,例如在莫三比克對樹木的濫墾。43 而日本方面,雖然在第五屆非洲 開發會議上,承諾提供非洲 320 億美元援助,但其中很多計劃的機器都規定要 使用日本產品,因此也被認為是誠意不足。 因此,儘管我國援外資源「量」不如人,不過仍舊可以思考如何從「質」 的方面來做突破,例如政大國際事務學院外交政策研究中心主任黃奎博在甘比 亞與我斷交之後,就曾經建議在我國援外計畫中要「以人為本」,並讓人道外交 40 「援外預算不到百億 立委批馬自我繳械」(2013 年 8 月 30 日 ),2014 年 2 月 17 日下載,《自由電子 報》,http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/aug/30/today-p8.htm。 41 譚家瑜譯,胡安.巴勃羅.賈勒德納、埃里韋托.阿拉伍侯,中國悄悄佔領全世界(臺北:聯經,2013 年 11 月),頁 28。

42 Abdoulaye Wade, ”Time for the west to practise what it preaches”(2008 年 1 月 23 日 ),2014 年 2 月 17 日

下載,《Financical Times》,http://www.ft.com/intl/cms/s/0/5d347f88-c897-11dc-94a6-0000779fd2ac.html#axzz

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與 政 治 可 以「 技 術 性 脫 鉤 」。44 另外,我國援外機構國合會也持續透過環境保 護、公共衛生、農業、教育及資通訊等 5 大我國具優勢之領域,對外執行援外 計畫,讓我國援外資源能夠做更有效、妥善的配置運用。45 此外,國合會秘書 長陶文隆在接受媒體訪問時也指出,「用金額、人力硬碰硬,敵不過其他國家, 臺灣將來的出路,是輸出知識勞務的知識經濟,這也讓我國與他國的援外策略 有了市場區隔。」46 對於我國來說,要如何將援外計畫做到心坎裡,讓受援國的人民能夠對臺 灣形成認同,是我們的工作,例如在我國與甘比亞斷交之後,甘比亞農民就表 示對臺灣感到很抱歉,甘國媒體「The Point」也在報上對甘國政府與臺灣斷交 的決議提出質疑。47 顯示出我國在援外工作上已經得到了當地民眾的認同。 因 此 當 目 前 大 陸 及 日 本 因 為 大 量 對 非 援 助 而 被 指 為「 新 殖 民 主 義 」 的 同 時,我國應利用這樣的契機將劣勢轉為優勢,讓臺灣以「人」為主的援助方式 與大陸及日本新殖民主義式 的援助做出區隔,透過將我國援助成果直接落實到 受援國人民的方式,持續深化我國的援助工作,讓我國的援助工作能夠走出權 力的對抗漩渦。 44 黃奎博,「臺灣與甘比亞斷交後的人道考量」(2013 年 12 月 1 日 ), 2014 年 2 月 17 日下載,《兩岸公評 網》,http://www.kpwan.com/news/viewNewsPost.do?id=822。 45 國際合作發展基金會,願景 2022 策略書 ( 臺北市:財團法人國際合作發展基金會,2012 年 6 月 19 日 ),頁 1。 46 陳怡秀,「陶文隆:援外不能靠錢 要靠知識經濟」(2013 年 11 月 23 日 ),2014 年 2 月 17 日下載,《聯 合晚報》,http://www.udn.com/2013/11/23/NEWS/NATIONAL/NAT1/8314938.shtml。

47 “Gambia-Taiwan ties - What really went wrong?”(2013 年 11 月 18 日 ),2014 年 2 月 25 日下載,《The

參考文獻

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