鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織

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(1)鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 1. 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織汪. 莉. 絹. （國立政治大學東亞研究所博士生）. 摘. 要. 自推行經濟體制改革以來，中國社會歷經巨大變遷，大量社會組織的出現，是最重要和意義重大的變化之一。1990 年以來，學者把社會組織發展作為探討中國國家與社會關係變化的指標，並發展出組合主義、市民社會等理論架構，但這些理論解釋力有限。組合主義和市民社會等理論途徑有助了解當前大陸民間組織發展的特殊面貌，但組合主義雖有效掌握中共國家自上而下的控制本質，卻無法說明社會的政經變化；市民社會則過於強調民間組織的自主性，忽略中共國家控制本質，而實際上當前的中國也未建立起真正的市民社會。這兩種途徑的解釋，都無法真實反映出當前大陸民間組織與國家之間互動的複雜圖像。本文擬利用 Joel S. Migdal 的「國家在社會中」途徑，結合深入訪談所獲資料，探討大陸民間環保組織在反壩運動中與不同層級政府的互動過程，從民間環保組織的行動策略和特性，檢視大陸民間組織的鑲嵌與自主性，既非受國家完全控制，也不是與國家對抗，而是鑲嵌在中國現有的威權體制之中。同時，也將指出當前中國的國家與社會關係是在持續的互動過程中相互形塑。關鍵詞：環保組織、反壩運動、國家與社會關係、國家在社會中 *. 壹、前. *. *. 言. 自 1978 年推行改革開放以來，經濟體制轉型帶來大陸社會巨大變遷，國家放鬆對社會的控制，社會空間獲得擴展，大量的民間組織出現，重構大陸國家與社會的關係，社會組織發展成為探討大陸國家與社會關係變化的重要指標。環保領域是當前大陸民間社會最活躍的部分，自 1994 年大陸第一個自下而上的民間環保組織「自然之友」在北京成立後，大陸民間環保組織數量迅速增加，影響力日.

(2) 2. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 益增強。泝不同的民間環保組織，目標和作為也不同，有些積極與政府合作，從事政府期望的項目，諸如，北京地球村；有些則致力防止環境汙染和惡化並影響政府決策，諸如重慶綠色志願者聯合會。沴 2000 年以來大陸民間環保組織多次聯手介入公共決策。例如，2001 年北京京密引水渠工程、2002 年上海江灣濕地保護、2003 年反對怒江建壩、2004 年北京動物園搬遷以及 2005 年北京圓明園工程滲水事件等。其中，反對怒江建壩事件更被視為大陸民間環保組織影響重大公共決策的里程碑。大陸改革開放以來的反壩運動可追溯至 1980 年代的反對三峽建壩，而 2003 年反怒江建壩等一系列行動，則是反壩運動的第二波，與前者不同，怒江等反壩運動是由民間環保組織所主導。沊怒江反壩之前，民間環保組織相繼介入反對水壩興建的案例諸如大渡河的木格措水庫和岷江的楊柳湖水庫。此後，環保組織陸續介入怒江、金沙江等重大水電開發議題，除成立中國河網，形成制度化合作聯盟，更動員媒體、運用個人資源網絡動員友好的官員和專家學者，組成反壩力量，與不同利益的政府部門和社會力量展開互動。儘管威權體制的國家對社會控制仍嚴格，然隨著國家對社會控制的放鬆，大陸民間組織也獲得發展空間，環保組織的反壩運動正是民間社會力量的展現。 1990 年以來，許多學者採用組合主義或市民社會來討論大陸社會組織的發展，但都存在解釋力有限的困境。本文研究方法擬以深入訪談為基礎，並結合文獻分析，運用 Joel S. Migdal「國家在社會中」途徑（state-in-society approach）作為分析架構，探討大陸環保組織在「反壩運動」的行動策略，與不同層級、不同部門的政府形成聯盟或對抗，從互動過程中相互形塑當前大陸的國家與社會關係。研究案例以民間環保組織公開倡導且動員資源試圖影響決策為基本條件。訪談對象以參與反壩行動的民間環保組織為主，採用田野調查常見的「滾雪球」沝方式，由綠家園核心人物汪永晨引介，訪談其他參與反壩行動的環保組織。作者於 2011 年 5 月到北京對環保組織綠家園、自然之友等進行訪談，並於 2011 年 6 月 5 日至 18 日，跟隨汪永晨與綠家園江河十年行走訪雲南、四川，觀察綠家園與當地民眾互動，及對怒江、金沙江等地的河流保護行動。. 註泝. 付濤，「中國的環境 NGO：在參與中成長」，中國社會科學院環境與發展研究中心主編，中國環境與發展評論第 2 卷（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 417~454。據王名編寫的民間組織年表，1991 年遼寧盤錦市黑嘴鷗保護協會註冊成立，是專為一個鳥種成立的民間環境保護組織，但中外學界大多把「自然之友」視為大陸第一家民間環保組織。參閱王名編，中國民間組織 30 年－走向公民社會（北京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 338~345。. 註沴. 「 NGO 如何參與環境執法」，中國網， http://webcast.china.com.cn/webcast/created/2009/44_1_0101_. 註沊. 童志峰，「動員結構與自然保育運動的發展－以怒江反壩運動為例」，開放時代（廣州），2009 年第. 註沝. 李美華譯，Earl Babbie 著，社會科學研究方法（台北：時英出版社，1998 年），頁 304~305。. desc.htm。 9 期，頁 116~132。.

(3) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 3. 貳、相關理論與文獻綜述一、大陸民間環保組織：概念與分類自中國改革開放以來，「隨著國家從經濟領域和社會領域的退卻，到 90 年代中後期，中國的非營利組織已初具規模，並引起學術界關注」。沀「非營利組織」（ nonprofit organization）是指政府部門和以營利為目的的企業（市場部門）之外的一切自願團體、社會組織或民間協會。這些組織的集合構成「非營利部門」或「第三部門」，與政府部門、市場部門共同構成現代社會的三大支柱。泞西方或大陸學界經常把「非營利組織」和「非政府組織」交替使用，由於大陸民間組織所處的外部環境和內部治理制度與西方有些差別，為符合轉型期大陸民間組織特色，大陸學者自行給予定義。泀學者也根據不同標準對大陸環保組織分類，Jonathan Schwartz 依組織成立背景將大陸環保組織分為三類：官方非政府組織（GONGO）、草根非政府組織、大學非政府組織。洰楊國斌（Guobin Yang）則依其組織形態區分為官辦 NGO 和民辦草根組織兩大類，其中民辦草根組織又可分為：登記註冊的 NGO、非營利企業、未註冊登記的自願團體、網路團體、學生環保社團、大學或研究機構。泍（見表 1）大陸學者朱健剛把民間人士自下而上自發產生的 NGO 稱為草根 NGO，認為即使受制度制約，註冊困難，許多草根 NGO 組織也發展出前公民社會狀態的工作模式，推動大陸公共領域發展。泇裴敏欣（Minxin Pei）也認為，中國真正的 NGO 研究，應放在那些由下而上發起、沒有登記的草根組織。沰本文討論的參與和發起「反壩運動」的環保組織，正是這些由下發起的民間組織。據中華環保聯合會調查，截至 2008 年大陸共有環保組織 3539 家，其中，政府部門發起成立的有 1309 家；民間自發組成的有 508 家；學生環保社團及其聯合體有 1382 家；國際環保組織駐大陸機構約有 90 家以. 註沀. 康曉光，權力的轉移－轉型時期中國權力格局的變遷（杭州：浙江人民出版社，1999 年），頁 18。. 註泞. 王名、劉國翰、何建宇，中國社團改革－從政府選擇到社會選擇（北京：社會科學文獻出版社，2001. 註泀. 王名認為大陸 NGO 應包括合法註冊的社會團體、民辦非企業單位和基金會以及進行工商登記的非營利. 年），頁 12。組織、城市社區群團組織、農村基層民間組織、境外在中國的 NGO 等。參閱王名，「中國 NGO 的發展現狀及其政策分析」，公共管理評論（北京），2007 年第 1 期，頁 132~150。註洰. Jonathan Schwartz, “Environmental NGOs in China: Roles and Limits,” Pacific Affairs, Vol. 77, No. 1. 註泍. Guobin Yang, “Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,” The China Quarterly, No. 181. 註泇. 朱健剛，「草根 NGO 與中國公民社會的成長」，開放時代（廣州），2004 年第 6 期，頁 36~47。. 註沰. Minxin Pei, “Chinese Civic Associations: An Empirical Analysis,” Modern China, Vol. 24, No. 3（July. （Spring 2004), pp. 28~48. （March 2005), pp. 46~66.. 1998), pp. 285~318..

(4) 4. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 及港澳台 250 家。泹. 表1 公辦／民辦. 中國環保組織主要形態. 組織形態. 自下而上的草根註冊的NGO 組織非營利企業. 註冊狀態. 案例與社團名稱. 註冊為社會團體或民辦非企業單自然之友，綠家園，綠島位工商登記，但執行非營利組織的北京地球村，北京環境與發展研功能究所. 未註冊的自願團體完全未註冊. 綠色知音. 學生環保社團. 註冊為學生社團. 四川大學環保自願者協會. 網路團體. 透過網路運作，未註冊. 綠網，綠色北京. 大學或研究機構. 附屬於大學或研究機構，但作為中國政法大學汙染受害者法律幫 NGO運作助中心. 自上而下的官辦官方主辦的NGO （GONGO）組織. 政府機構建立的社會組織. 中國環境科學學會. 資料來源：Guobin Yang, “Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,” p. 50；王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角（台北：韋伯文化出版社，2006 年﹚，頁 146；綠家園和綠島為作者訪談所得資料。. 二、國家與社會關係理論：市民社會與組合主義的觀點國家－社會關係研究起源於英美等競選民主制國家之外的政治體制和社會，即用國家與社會關係概念考察不同於西方競選民主制的政治體制。泏裴宜理（Elizabeth J. Perry）分析中國政治研究趨勢時指出，中國政治研究第三代學者把焦點放在源自於歐洲傳統的「國家—社會關係」模式。泩趙文詞（Richard Madsen）則將 90 年代以前，美國學者對中國的國家與社會關係研究歸納為，分別歷經「現代國家取代傳統社會」、「國家與社會妥協」、「國家與社會相互滲透」、「公民社會改造國家」等不同視角的轉移。泑西方學界對國家與社會關係和社會轉變的研究討論主要有「國家中心論」和「社會中心論」兩種取向。炔 1990 年以來，社會組織在大陸迅速興起與發展，包括環保、經濟和公共服務領域，引起海內外學者關注，並把這些社會組織的發展，做為觀察大註泹. 中華環保聯合會，中國環保民間組織發展狀況報告（北京：中華環保聯合會，2008 年），頁 3。. 註泏. 魏昂德，「現代中國國家與社會關係研究：從描述現狀到解釋變遷」，涂肇慶、林益民主編，改革開. 註泩. Elizabeth J. Perry, “Trends in the Study of Chinese Politics: State-Society Relations,” The China Quarterly,. 放與中國社會：西方社會學文獻述評（香港：牛津大學出版社，1999 年），頁 57~71。 No. 139（September 1994), pp. 704~713。據裴宜理的看法，1950 至 60 年代初，第一代美國學者從蘇聯研究中引進極權主義模式，對中國的研究集中於意識形態和組織，忽略社會力量；後來文革爆發，學者用多元論模式研究社會利益團體，是為第二代；1989 年天安門事件後從歐洲吸收的「國家－社會關係」流行起來，屬於第三代。註泑. 趙文詞，「五代美國社會學者對中國國家與社會關係的研究」，涂肇慶、林益民主編，改革開放與中. 註炔. Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another. 國社會：西方社會學文獻述評（香港：牛津大學出版社，1999 年），頁 35~56。（Cambridge: Cambridge University, 2001), pp. 97~98..

(5) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 5. 陸國家與社會關係變化的指標。中國大陸社會組織及國家與社會關係研究，90 年代中期學界有一場爭論，主要圍繞在「社會中心論」的「市民社會」（civil society）概念和「國家中心論」的「組合主義」（corporatism）之間。炘持「市民社會」觀點的學者認為，中共的經濟體制改革，造成中介社會組織的興起，這些具有自主性的社會組織，是大陸市民社會的萌芽象徵和先行者，隨著中國經濟改革深化和社會多元化，中國的市民社會將更為成熟與鞏固。炅持「組合主義」者則以國家的角度為出發點，認為政府為實現自身的目的，選定與社會組織發展一種特殊關係，社會組織仍受中共黨國威權體制的嚴密控制，本質是。炓「國家組合主義」（state corporatism）學界對源自西方的「市民社會」概念和內涵以及其在中國研究的適用性，存在諸多爭論和不同看法。炆儘管對「市民社會」概念看法不一，在研究中國民間組織領域，目前被多數學者所接受的論述是，「在國家和社會基礎結構（個人、家庭或公司）之間的一個中介性的社會團體領域，這一領域由國家相分離的社會組織所占據，這組織在國家的關係上享有一定的自主權並由社會成員自願結合而形成以保護或增進他們的利益或價值。」炄隨著西方市民社會理論的復興，90 年代大陸學界也曾對中國市民社會的建構與發展有不少論述，並提出建構「良性互動的國家與社會關係」。炑由於大陸市民社會發展與西方發展的路徑不同，為解釋中國大陸市民社會發展的特殊性，西方學註炘. Jonathan Unger, “Chinese Association, Civil Society, and State Corporatism: Disputed Terrain,” in Jonathan Unger ed., Association and the Chinese State: Contested Spaces（New York: M. E. Sharpe, 2008), pp. 1~13; Qiusha Ma, Non-Governmental Organizations in Contemporary China: Paving the Way to Civil Society? （Oxon: Routledge, 2006), pp. 137~145.. 註炅. 「市民社會」觀點可參閱 Martin K. Whyte, “Urban China: A Civil Society in the Making,” in Arthur Lewis Rosenbaum ed., State and Society in China: The Consequences of Reform（Boulder: Westview, 1992), pp. 77~101; Gordon White, “Prospects for Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City,” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 29（January 1993), pp. 63~87; Gordon White, Jude Howell and Shang Xiaoyuan, In Search of Civil Society: Market Reform and Social Change in Contemporary China （New York: Oxford University Press, 1996).. 註炓. 「組合主義」論點可參閱 Dorothy J. Solinger, “Urban Entrepreneurs and the State: The Merger of State and Society,” in Arthur Lewis Rosenbaum ed., State and Society in China: The Consequences of Reform （Boulder: Westview, 1992), pp. 121~141; Jonathan Unger and Anita Chan, “China, Corporatism, and the East Asian Model,” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 33（January 1995), pp. 29~53; Margaret M. Person, “The Janus Face of Associations in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprise,” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 31（January 1994), pp. 25~74.. 註炆. 關於中國研究的「市民社會」與公共領域概念討論，參閱 Philip C. C. Huang, “Public Sphere/Civil Society in China? The Third Realm between State and Society,” Modern China, Vol. 19, No. 2（April 1993), pp. 216~240.. 註炄. Gordon White 等人在討論中國的社會組織發展時，把「市民社會」區分為社會學的概念和政治的概念，此為 Gordon White 等人提出的社會學「市民社會」概念定義。Gordon White, Jude Howell and Shang Xiaoyuan, In Search of Civil Society: Market Reform and Social Change in Contemporary China, pp. 2~6.. 註炑. 鄧正來，國家與社會：中國市民社會研究（北京：北京大學出版社，2008 年），頁 1~43。.

(6) 6. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 者也曾提出「國家主導的市民社會」（state-led civil society）等概念。炖近年來，關於大陸環保組織的研究也相應地呈現「市民社會」取向和「組合主義」論述取向。Caroline M. Cooper 在考察大陸雲南、貴州和四川三省的環保組織後，認為雖受到政治條件的限制，但這些環保組織不僅成為影響當地環境議題決策的一股力量，同時也建立起一個市民社會，開始改變國家與社會的關係。炂 Peter Ho 也有類似看法，他認為，中國政府對環境議題的重視，對民間組織控制和容忍的改變，使得環保主義在中國得以發展，而中國正在萌芽的環境主義意味著市民社會的顯著增加。國家對「綠色發展」的態度與對社會組織的控制力度，形塑大陸環保主義的發展。炚楊國斌則認為，大陸民間環保組織的興起，有助於打開中國大陸的政治場域，同時也擴大公民社會。炃趙秀梅指出，大陸的民間 NGO 是以不同於國家的邏輯和結構運作，它們不僅僅是獨立於國家控制，和國家還保持一種積極互動，試圖影響國家，為自己的利益與國家進行討價還價，體現一種公民社會的文化，並以不同的方式探索或擴充倡議活動的邊界。牪 Shui-Yan Tang 和 Xueyong Zhan 透過對 31 個大陸環保組織的訪談和考察，檢視政治、經濟和制度因素對環保組織發展的影響和形塑，同時運用市民社會的公民行動指標，討論大陸民間環保組織是否具備市民社會的本質。他們認為，大陸環保組織對環境治理開放過程有所貢獻，也符合部分市民社會的指標，但是否形成更民主的環境治理系統，還仰賴國家對公民參與的民主過程放鬆程度。狖批判「市民社會」觀點者則認為，「市民社會」強調的社會與國家分離與對抗性，在當前中國並沒有出現。最早採用「組合主義」研究中國社會組織的美國學者 Susan Whiting 認為，與市民社會相比，組合主義的框架更適合解釋民間組織在中國的地位和作用。狋安戈（Joanthan Unger）與陳佩華（Anita Chan）也指出，市民社會理論過多地假定中國社團能進行獨立活動，他們認為「國家組合主義」理論更能為中國的國家和社會關係變化提供準確的模型。狘裴敏欣也持相同觀點，他認為，改革開放後大量的社. 註炖. B. Michael Frolic, “State-Led Civil Society,” in Timothy Brook and B. Michael Frolic eds., Civil Society in. 註炂. Carline M. Cooper, “‘This is Our Way in’: The Civil Society of Environmental NGOs in South-West China,”. 註炚. Peter Ho, “Greening Without Conflict? Environmentalism, NGOs and Civil Society in China,” Development. 註炃. Guobin Yang, “Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,” pp. 46~66.. 註牪. 趙秀梅，「中國 NGO 對政府的策略：一個初步考察」，開放時代（廣州）， 2004 年第 6 期，頁. 註狖. Shui-Yan Tang and Xueyong Zhan, “Civic Environmental NGOs, Civil Society, and Democratization in. 註狋. Qiusha Ma, Non-Governmental Organization in Contemporary China: Paving the Way to Civil Society, pp.. 註狘. Joanthan Unger and Anita Chan, “China, Corporatism, and the East Asian Model,” p. 30.. China（New York: M. E. Sharpe, 1997), pp. 46~67.. Government and Opposition, Vol. 41, No. 1（Winter 2006), pp. 109~136.. and Change, Vol. 32, No. 5（November 2001), pp. 893~921.. 5~23。. China,” Journal of Development Studies, Vol. 44, No. 3（March 2008), pp. 425~448.. 136~145..

(7) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 7. 會組織出現，改變國家與社會關係的格局，但並不意味著中國有一個具有完全自主性的市民社會出現，這些民間組織具有明顯的國家組合主義特徵。狉長期以來「組合主義」理論的核心論述，大多採用 Philippe C. Schmitter 的界定，即「組合主義可以定義為一個利益代表系統，其組成的單位被組合進入一個數量限定的、強迫性的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中；它們由國家認可或授權（如果不是國家建立的話）其在各自領域的壟斷代表地位。作為交換，它們在需求表達、領導人選擇、組織支持等方面，受到國家的相對控制。」狜根據國家與社會力量的對比與差異，組合主義又分為「國家組合主義」和「社會組合主義」，前者強調國家對利益集團自上而下的控制，後者強調利益集團自下而上的參與，國家組合主義又稱「威權組合主義」，與威權主義政權相聯繫；社會組合主義則與議會民主和多元主義相聯繫。狒 Jiang Ru and Leonard Ortolano 從國家控制角度探討大陸環保組織與政府的互動關係，認為大陸對環保組織的國家控制是組合主義模型，但實際控制是由業務部門執行，因此是一種「機構組合主義」（ agency corporatism ），有自我審查的特質。狔 Jonathan Schwartz 在討論大陸環保 NGO 的角色與限制時，對大陸民間環保組織的獨立性有所質疑，他認為，在分權化過程，大陸地方政府注重經濟發展與中央政府的環境保護政策不一致，中央政府的環境治理能力不足，引進民間環保組織來平衡地方政府在環保領域的不作為。中央政府雖致力環保目標，但仍會控制潛在的獨立組織。狚以「國家組合主義」研究大陸社會組織的學者，大多考察專業團體、工會等組織，強調政府對社會的控制和壟斷以及主導的格局，認為大陸社會組織缺乏獨立自主性。狌然而，「國家組合主義」僅能解釋中共對社會組織的制度安排和官辦 NGO 與政府關係，但對於自下而上的 NGO，卻缺乏解釋能力，如同 Jude Howell 所指出，無法捕捉到當前中國新型民間組織興起和社會發展新趨勢。狑 Xin Zhang and Richard Baum 在探討青海民間扶貧組織－「三川發展促進會」案例時指出，不是由中央政府或地方. 註狉. Minxin Pei, “Chinese Civic Associations: An Empirical Analysis,” pp. 285~318.. 註狜 Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism?,” Review of Politics, Vol. 36, No. 1（January 1974), pp. 85~131. 註狒. 李略，「市民社會和社團主義－國家與社會關係分析模式」，中國社會科學季刊（香港），1999 年第. 註狔. Jiang Ru and Leonard Ortolano, “Corporatist Control of Environmental Non-Governmental Organization: A. 25 期，頁 133~141。. State Perspective,” in Peter Ho and Richard Louis Edmonds eds., China’s Embedded Activism: Opportunities and Constraints of Social Movement（Oxon: Routeledge, 2008), pp. 44~68. 註狚. Jonathan Schwartz, “Environmental NGOs in China: Roles and Limits,” pp. 28~48.. 註狌. 顧昕、王旭，「從國家主義到法團主義—中國市場轉型過程中國家與專業團體關係的演變」，社會學研究（北京），2005 年第 2 期，頁 155~175；張鍾汝、范明林、王拓涵，「國家法團主義視域下政府與非政府組織的互動關係研究」，社會（上海），2009 年第 4 期，頁 167~194。. 註狑. Jude Howell, “New Directions in Civil Society: Organizing around Marginalized Interests,” in Jude Howell ed., Governance in China（Maryland: Rowman and Littlefield, 2004), pp. 143~171..

(8) 8. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 政府等官方背景建立的民間自發性組織，並不適合「國家組合主義」模式。玤為補充上述兩種論述的缺失，學者嘗試結合其他研究途徑，提出不同分析框架。例如，康曉光從中國政府對不同類型的民間組織採取不同管理方式的實際運作層面分析，提出「分類控制」、「行政吸納社會」的概念。玡王信賢則修正「國家組合主義」的觀點，提出「自利官僚競爭模式」，認為中國政府是一種分立結構，由許多擁有不同程度自主權的機構所組成，「條條塊塊」的官僚體系相互競爭，各部門都會追求自身利益最大化，而大陸民間環保組織的興起因素與怒江反對建壩事件，是環保總局為擴張行政權力，環保部門利益驅動的社會動員。玭. 三、國家與社會互動：Joel S. Migdal 的「國家在社會中」觀點自 1989 年天安門事件後，中國國家與社會關係已從國家與社會之對立，權力相互消長的零和遊戲，轉變為國家與社會緊密鑲嵌，彼此互惠共生，相互影響與共變，雖然國家仍對社會監視與控制，但在鑲嵌互惠關係下，國家也要回應社會利益需要。玦「鑲嵌」（embeddedness）概念，可追溯自 Karl Polanyi 在討論市場與社會關係時提及「經濟系統鑲嵌在社會關係」論點，認為「人類的經濟通常都潛在社會關係之中。」玢 1980 年代中期社會學家 Mark Granovetter 對「鑲嵌」概念進行系統闡釋和論述，並進一步提出「市場中的經濟行動必然鑲嵌於社會結構之中」的論點。玠自此，學界運用「鑲嵌」概念探討經濟領域和社會現象的研究，蔚成一股風潮。源自對新國家主義的回應，Joel S. Migdal 等人 1994 年提出「國家在社會中」觀點，企圖修正自 1985 年 Theda Skcopol 等人提出「把國家找回來」後，國家主義者過度強調「國家自主性」和「國家能力」以及國家與社會二分法論述的缺點和傾向。玬「國家在社會中」（state in society）觀點，打破國家與社會二分法，提出「國家鑲嵌在社會之中」，將討論焦點移至國家和社會在不同領域層次進行的「支配和反對」. 註玤. Xin Zhang and Richard Baum, “Civil Society and the Anatomy of a Rural NGO,” The China Journal, No. 52. 註玡. 康曉光、韓恒，「分類控制：當前中國大陸國家與社會關係研究」，社會學研究（北京），2005 年第. （July 2004), pp. 97~107. 6 期，頁 73~89；康曉光、盧憲英、韓恒，「改革時代的國家與社會關係」，王名主編，中國民間組織 30 年－走向公民社會（北京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 287~337。註玭. 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角，頁 158~162。. 註玦. 劉雅靈，「國家／社會關係研究途徑：理論與實際」，李英明、關向光主編，中國研究的多元思考. 註玢. Karl Polanyi, The Great Transformation（New York: Rinehart, 1944), p. 272.. 註玠. Mark Granovetter, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness,” American. 註玬. Peter Evans 把社會「鑲嵌」與國家「自主性」結合成「鑲嵌自主性」概念，討論國家與經濟發展的關. （台北：巨流圖書公司，2007 年），頁 62。. Journal of Sociology, Vol. 91, No. 3（November 1985), pp. 481~510. 係，提出經濟轉型最成功的國家往往是官僚體制與社會鑲嵌最緊密的國家等觀點。 Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation（New Jersey: Princeton University Press, 1995)..

(9) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 9. （ domination and opposition）的鬥爭，主張應從國家和社會的相互衝突與妥協等方面，理解國家與社會的互動與變化。「國家在社會中」觀點認為，國家存在於社會之中，作為社會的一部分，國家與社會的聯結程度影響國家的效能，國家並非社會中唯一的中心角色，也不是自主於社會之外的力量，國家與社會相互交錯的關係才是決定國家能力和效能的本質。國家與社會的互動既可能使雙方都產生較過去更多的權力，也可能使雙方都變得更脆弱。玝 Joel S. Migdal 在闡釋「國家在社會中」途徑時強調，國家中心論和社會中心論在解釋現實社會都存在局限，為避免社會中心論和國家中心論的兩極化，「國家在社會中」途徑（state-in-society approach）從觀察國家與社會關係的動態變遷，更能捕捉國家與社會關係的真實面。他把國家概念區分為「意象」（ image ）和「實踐」（practice），前者構成傳統國家分析的整體，對外區別領土邊界，對內區別國家與社會；後者指國家是多個不同部分實踐活動構成，國家的各部分與社會的不同團體間存在一些重要連結，常常影響著國家和社會各自控制的領域，使得這些領域邊界模糊又經常移動。瓝他認為，國家並非一個整體的論述，國家一詞需要解構，即通過分解為各個政府部門、各個層級以及各個政策領域來分析。他把國家組成部分大致分為四個不同層次，即：直接面對社會的第一線執行人員、地方政府、中央政府、最高決策層。不同國家層級面對不同壓力，討論國家自主性或能力，應先問的是，那一級國家的自主性，因不同國家層級、不同領域與社會力量互動結果也不同。瓨國家與社會並非零和博弈，而是多元互動。國家和社會力量在多個不同領域的互動累積再形塑兩者關係，並成為國家社會遞迴關係（recursive relationship）的基礎，即國家與社會處於持續相互形塑的過程。甿 Migdal 指出，社會是呈現網狀結構，並非一個「國家統治機制在頂端的金字塔結構」。社會組織是一個混合體（melange），在這個混合體中包括國家各個部門在內的社會組織或力量，持續競逐對社會的控制和支配。國家與社會都不是固定的整體，國家和社會的互動是一個持續相互轉換過程，在互動過程中，兩者相互改變結構、目標、組成、規則和社會控制。國家之外的不同的社會力量，並非團結一致地對抗國家，他們在政治、經濟、文化、宗教等領域為爭取社會主導權進行聯盟或競爭。畀社會控制，對 Migdal 來說，常與「權力」（power）概念互用，他提到的「權力」. 註玝. Joel S. Migdal, “The State in Society: An Approach to Struggles for Domination,” in Joel S. Migdal, Atul Kohli and Vivienne Shue eds., State Power and Social Forces: Domination and Transformation in the Third World（Cambridge: Cambridge University Press, 1994), pp. 7~34.. 註瓝. Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another,. 註瓨. Ibid., pp. 110~124.. 註甿. Ibid., pp. 124~128.. 註畀. Ibid., pp. 47~57.. pp. 16~22..

(10) 10. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 指涉的是 Michael Mann 所稱「基礎性權力」（infrastructural power）。國家的社會控制不只意味著國家機構對社會的滲透，成功地從社會中汲取資源，還有為特定目標適當地分配資源和規範人們日常行為的能力。當擁有高度社會控制時，國家能動員民眾對抗外敵，有效汲取社會資源；對內來說，其國家人員可擺脫各種社會組織影響，按自身偏好來決定對社會應採取何種規則的自主性，可建立複雜、具協調性的官僚機構來推行這些規則，同時壟斷強制手段的使用，以確保社會中其他組織無法阻礙國家規則的實行。特定社會規則的產生，既是不同力量相互較量與妥協的結果，也是相互爭奪支配地位的動態過程。對社會規則制定具支配權力的社會組織，除對日常生活秩序和遊戲規則予以定義，也透過順從、動員參與及建立正當性等手段以鞏固和增強權力。甾. 參、反壩運動：形成過程與發展中國是世界水壩最多的國家，截至 2009 年末，中國擁有水庫 87,151 座，其中，大型水庫 544 座，中型水庫 3,259 座，水電裝機容量為 19,689 萬千瓦。疌截至 2008 年，中國大陸在建已建 30 公尺以上的大壩數量為 5191 座，100 公尺以上大壩 142 座，居全球第一。疘 2003 年以前，大陸內部最受關注的建壩爭論，當屬長江三峽工程，主建和反建兩派都是體制內的官僚和菁英，最知名的反對派為前中共水利電力部副部長李銳和清華大學水利系教授黃萬里。2003 年以來，大陸民間環保組織的反壩運動集中在西南地區，與大陸官方和電力公司全面開發西南地區水電有關。西南地區水資源豐富，可開發的水資源占全大陸的 60%以上。2001 年 3 月大陸第九屆全國人大第四次會議通過「中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計畫綱要」，提出「西部大開發」戰略，其中「西電東送」為「西部大開發」的重點工程，也是支持西南水電大開發的動力。皯與此同時，大陸電力體制的改革和尋求能源結構改變，各家電力公司爭奪水資源，紛到西南地區「跑馬圈水」，造成西南水電無序開發，破壞環境與生態，大陸民間環保組織的反壩運動也因應而起。. 一、體制內菁英的反壩行動：三峽工程 1953 年 2 月中共領導人毛澤東在湖北視察，登上「長江艦」考察長江防洪，並第一次對當時的長江水利委員會主任林一山提出興建三峽水庫的想法。1954 年發生的長江特大洪水，毛澤東建三峽水庫以治理長江水患的想法更強烈。1956 年林一山在「中. 註甾. Ibid., pp. 48~52.. 註疌. 「 2009 年全國水利發展統計公報」，中華人民共和國水利部， http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/. 註疘. 「2008 年中國與世界大壩建設情況」，中國大壩協會，http://www.chincold.org.cn/main.asp。. 註皯. 馬軍，「西南水電過度開發，無助於節能減排」，資源與人居環境 ﹙ 成都 ﹚ ， 2009 年第 7 期，頁. slfztjgb/201009/t20100902_235325.html。. 59~63。.

(11) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 11. 國水利」發表「關於長江流域若干問題的商討」文章，強調長江流域規畫中必須首先解決防洪問題，三峽是防洪性能最好的地區，三峽水庫可以解決中下游平原的水災，可改善航道，每年可發電 1500 億度。盳針對林一山的觀點，時任水電總局局長李銳提出反對意見。1958 年 1 月南寧會議，毛澤東把三峽工程問題提上議程，以林一山為代表的支持三峽建設派和以李銳為代表的反對派在會上激烈交鋒，當時毛澤東認為興建條件不成熟，此後，正反兩派展開長達 30 年的爭論。盱 80 年代初期，長江中下游發生洪水，加上經濟發展的電力需要，興建三峽工程的呼聲再起，並受到鄧小平支持。1984 年國務院批准三峽工程正常蓄水位 150 公尺、壩高 175 公尺的方案，三峽工程正式進入籌備階段。除了李銳，大陸全國政協常委孫越崎等多位退休官員也上書中共中央表示反對。面對內部反對聲音，1986 年國務院做出三峽工程重新論證決定，成立三峽工程論證領導小組，聘請 412 位專家，組成 14 個專題組。1988 年 11 月三峽論證小組召開第九次擴大會議，通過可行性研究報告，結論是：「三峽工程對四化建設是必要的；技術上是可行的，經濟上是合理的，建比不建好，早建比晚建好。」盰 1992 年 4 月 3 日召開的大陸七屆全國人大五次會議上，關於興建長江三峽工程的決議，贊成 1767 票，反對 177 票，棄權 664 票，未按表決器的 25 票，投贊成票的共占出席人數的 67%。盵這個 67%的贊成率，是迄今為止全國人大所通過的得票率最低的議案。. 二、民間環保組織的反壩行動 1994 年第一個自下而上的民間環保組織「自然之友」在北京成立以後，大陸民間環保組織最初大多進行環境啟蒙教育，倡導環保生活，提升公眾環境意識等活動，後來逐漸從公眾教育進入積極引導公眾參與的階段，並試圖影響決策，諸如 1998、1999 年發起的保護藏羚羊、保護滇金絲猴；2001 年多個環保組織就京密引水渠整治工程，要求舉行聽證會等。矸大陸民間環保組織介入公共決策、影響政府行為，最受關注的活動之一應是反壩運動。矼尤其在反對怒江建壩事件後，在國外持續數十年的反水壩運動，被引入中國，同時引進的還有各國 NGO 的理念、資料和行動經驗和模式，怒江反壩也是大陸環保 NGO 第一次廣泛地聯合與動員行動。矹此後，環保 NGO 即經常展開. 註盳. 楊尚聘，「三代領導人與三峽工程」，決策與信息（湖北），1999 年第 12 期，頁 30~31。. 註盱. 熊坤靜，「三峽工程決策始末」，黨史文苑（江西），2010 年第 19 期，頁 4~9。. 註盰. 熊坤靜，前引文，頁 8。. 註盵. 湯耀國，「三峽論戰風雲錄」，瞭望新聞周刊（北京），2009 年 12 月 7 日，頁 15~19。. 註矸. 付濤，「中國民間環境組織的發展」，梁從誡主編，中國環境綠皮書－2005：中國的環境危局與突圍. 註矼. 北京清華大學公共管理學院副院長王名認為，2003 年反壩運動受到關注，與當年 SARS 事件有關，因. 註矹. 唐建光，「中國 NGO，我反對」，中國新聞周刊（北京），2004 年 7 月 5 日，頁 31~33。. （北京：社會科學文獻出版社，2006 年），頁 160~167。 SARS 事件讓民眾更關注公共事件和要求知情權。王名訪談，2012 年 3 月 6 日。.

(12) 12. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 聯合行動，提出環保倡議、公開信、披露汙染數據等試圖影響政策過程。以下四案例說明大陸民間反壩運動的形成與發展：. （一）大渡河－木格措 1997 年 4 月，中國華能集團公司、甘孜州水電開發總公司、四川電力公司共同出資組建的四川華能康定水電有限責任公司在甘孜州註冊登記。四川貢嘎山木格措已被選定為瓦斯溝水電開發的調節水庫建設地，將修建以木格措水庫大壩、木格措抽水蓄能電站、金蓋電站為主體的龍頭水庫梯級水庫，中國社會科學院研究生院教授平措汪杰 2003 年 5 月 19 日就此事寫信給大陸總理溫家寶，表達當地民眾反對建壩的意見，並轉呈甘孜藏族群眾的信件。矻 6 月中旬，綠家園創始人及負責人汪永晨和綠島創始人及負責人、中國青年報記者張可佳，從在當地進行田野調查的國際環保組織人士口中獲知消息，前往當地探查。矺 7 月中旬，張可佳在中國青年報發表「木格措在呼救」的報導，引起眾多環保組織和媒體關注，隨後專家、學者與環保組織在北京舉行研討會，提出「關於反對在貢嘎山國家級風景名勝區重點景區木格措修建水電站的意見」。2004 年大陸全國兩會期間，環保組織代表向人大代表和政協委員陳情，部分代表和委員分別提交保護中國江河湖泊的提案和議案，對當地政府形成壓力。2006 年甘孜州政府決定停建木格措水電專案。汪永晨認為，木格措是大陸民間環保組織影響公共決策的第一個案例。矷. （二）岷江－楊柳湖楊柳湖水庫是紫坪鋪水庫的「姐妹工程」，紫坪鋪水庫動工後，四川省都江堰管理局急於興建楊柳湖水庫，做為紫坪鋪的調節水庫。四川省都江堰管理局分別於 2003 年 4 月 28 日和 6 月 5 日，舉行二次論證會。6 月 6 日，都江堰世界遺產辦公室官員得知楊柳湖水庫工程論證通過後，連夜向四川省文物局和都江堰市等相關部門報告，並聯繫綠島創始人張可佳。張可佳當時與汪永晨正在木格措考察，收到消息後，兩人立即前往都江堰了解情況。張可佳在訪談當地專家和官員後，認為茲事體大，為收集更多資訊，回到北京主動約訪水利部官員，詢問水利部態度，並向聯合國教科文組織駐北京辦公室傳遞相關消息。與此同時，也將消息告知其他環保組織，展開聯合反對行動。祂. 註矻. 晨嘉，「築壩狂想驚擾野人湖」，南風窗（廣州），2003 年第 17 期，頁 20~23。. 註矺. 「關於在四川甘孜州康定縣木格措上游進行水電開發將產生嚴重後果的緊急報告」，自然之友網站，. 註矷. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。筆者於 2011 年 6 月曾跟隨汪永晨與綠家園江河十年行. 註祂. 大陸環保組織綠島負責人張可佳訪談，2012 年 10 月 19 日。綠島成立於 1999 年，2006 年張可佳離開. http://www.fon.org.cn/content.php?aid=7603。走訪雲南、四川，觀察綠家園與當地民眾互動，以及對怒江等河流的保護行動。中國青年報，轉赴國際環保組織的北京分支機構任職，綠島也宣告解散。.

(13) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 13. 6 月 18 日聯合國教科文組織駐北京官員向中國政府提出詢問。水庫興建地點都江堰市於 7 月 7 日由都江堰市人大常委會向四川省提出「關於都管局擬建楊柳湖水庫存在的嚴重問題報告」；7 月 9 日，張可佳在中國青年報發表報導，引起中外媒體關注。兩個月內，約有 180 家媒體報導該事件，令四川省政府感到巨大壓力，8 月初表態停建，8 月 29 日四川省第 16 次常務會議決定停止興建。礿. （三）怒江怒江，發源於青藏高原的唐古拉山脈，流經西藏、雲南，轉入緬甸後改稱薩爾溫江。2003 年 8 月，大陸國家發改委通過怒江中下游水電開發方案，隨即引起民間環保組織的關注和反對，並動員媒體、民眾、地方官員、學者、NGO 等形成反對力量，與支持方展開長達超過 8 年的爭辯。 2003 年 3 月，華電集團與雲南省政府簽署「關於促進雲南電力發展的合作意向書」，6 月，雲南省政府與華電集團共同出資成立雲南華電怒江水電開發公司。2003 年 8 月 12 日至 14 日，國家發改委在北京舉行「怒江中下游水電規畫報告」審查會，會上通過怒江兩庫十三級梯級水電開發方案，國家環保總局官員在會上反對，但未獲採納，他將消息告知綠家園創始人汪永晨。汪永晨聯繫生態專家並出席 9 月 3 日環保總局在北京召開的「怒江流域水電開發活動生態環境保護問題專家座談會」，在會上力陳反對意見，但國家發改委和水利電力系統的代表則認為，「怒江建壩是有效扶貧」、「怒江建壩與世界自然遺產不矛盾」。9 月 29 日、10 月 10 日，雲南省環保局分別舉行兩次研討會，號召一批雲南專家表態支持建壩，兩派論爭加劇。隨後，綠家園、自然之友、大眾流域等環保組織發起反對怒江建壩行動，通過講座、論壇和記者沙龍，倡議保留中國最後一條自由奔流的河流。2003 年 10 月 25 日，中國環境文化促進會第二屆會員代表大會上，由綠家園發起，62 位科學、文化藝術、新聞、民間環保等各界知名人士表態反對建壩，聯合簽名「請保留最後的生態河－怒江」，這份簽名通過媒體傳播，引起廣泛討論。秅 2003 年 11 月，環保人士在泰國舉行的第二屆水壩大會，發起「保護中國最後生態河」簽名，獲得 60 多個國家、80 多個國際 NGO 支持。2004 年綠家園、自然之友、北京地球村等環保組織到南韓參加聯合國環境署舉辦的第五屆聯合國世界公民論壇，綠家園在會上作怒江專題演講，引來國際環保人士關注，與會的各國代表簽名表示支持保留最後的生態河－怒江。2004 年 1 月綠家園、中國社科院、四川地質學會等專家學者和環保人士在北京舉行「怒江水電開發研討會」，會議紀錄被送到中共高層手上。 2004 年 2 月 13 日，雲南省政協九屆二次會議上，省政協委員戴抗在會上發言質疑怒江水電開發，這是雲南省地方政府內部第一次出現的反對聲音。2004 年 5 月，雲南大. 註礿. 劉海英，「中國環保 NGO 與媒體的合作」，汪永晨、熊志紅主編，關注－環境記者沙龍講堂（北京：. 註秅. 曹海東，「怒江的民間保衛戰」，經濟（北京），2004 年第 5 期，頁 36~42。. 三聯書店，2009 年），頁 34~75。.

(14) 14. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 眾流域等環保組織動員怒江村民走訪瀾滄江漫灣水電站，目睹當地移民因水電開發反而更窮困，使不少怒江村民也加入反對水電開發行列。2 月中旬，溫家寶在國家發改委上報的「怒江中下游水電規畫報告」上批示：「對這類引起社會高度關注、且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策。」隨後國務院退回國家發改委報告，怒江水電工程緊急叫停。穸當環保組織的「怒江保衛戰」獲初步勝利，2004 年 11 月由國家發改委和環保總局等部門與專家舉行「怒江中下游水電規畫環評審查會」，審核意見基本傾向支持水電開發。穻 2005 年 4 月，支持建壩方開始反擊，三峽工程總公司前總經理陸佑楣、中國工程院院士何祚庥等人，也召集專家到怒江考察，同時效法民間環保組織做法，上書中央、舉行專家座談會、利用媒體等表達支持方意見，並質疑環保組織是「拿外國人的錢，有其他目的」。竻雙方形成新一波論爭。 2005 年 7 月，大陸總理溫家寶赴雲南考察後，再次批示國家發改委、環保總局、水利部等「加緊論證研究，盡快拿出自己的意見」。政府部門以保密為由，封鎖環評審查會內容，但環保組織聽聞工程規畫將上報國務院，於是 2005 年 8 月，61 家環保 NGO 對國務院、國家發改委、國家環保總局等相關部門發起公開信，並在自然之友等環保網站發布，接受民眾簽名，要求政府相關部門向社會公示怒江建壩的環境影響評價報告。籵 2006 年 4 月聯合國教科文組織世界遺產中心的專家到怒江考察，7 月聯合國世遺委員會要求中國政府限期內提交報告，說明興建怒江大壩是否會破壞三江並流。當時，環保人士樂觀地認為在聯合國教科文組織世遺委員會的壓力下，政府會停止在怒江建壩。糽 2008 年 1 月國家發改委印發關於怒江水電開發有關問題的通知，同意興建六庫水電站，支持怒江建壩的「一庫四級」的方案。2008 年 2 月，21 家環保 NGO 在北京再度呼籲政府部門公示怒江水電開發環境影響評價報告相關資訊。耵，由 2010 年 6 月 24 日至 26 日，耗時 8 年編制完成的「怒江流域綜合規畫報告」水利部主持，國家發改委、環保部、國土資源部、水利水電規畫設計總院以及雲南、西藏等部門代表和 19 位水利、環境等學者出席，審查通過該報告。2011 年 2 月下旬，四位地質學者以聯名信方式，上書國務院領導人，表示怒江地區地質特殊有地震的高風險，不應建設大型水電站。大陸水電水利規畫總院工程處原處長朱建業指出，怒江開發案擱置長達 8 年，與來自民間環保組織的阻力和環評報告的問題有密切關係。肏. 註穸. 何忠洲，「怒江爭論重塑中國決策」，中國新聞周刊（北京），2006 年 6 月 26 日，頁 16~18。. 註穻. 李自良，「怒江『爭』壩」，瞭望新聞周刊（北京），2004 年 12 月 6 日，頁 24~31 。. 註竻. 魏剛，「誰是大壩背後的利益方」，中國投資（北京），2005 年第 7 期，頁 36~38。. 註籵. 胥曉鶯，「『怒江保衛戰』逆轉？」，商務周刊（北京），2005 年 10 月 20 日，頁 42~46。. 註糽. 朱潔如，「公共政策的公民參與—以環保 NGO 參與公共工程決策為例」，賈西津主編，中國公民參. 註耵. 盧斌，「怒江再告急」，綠家園志願者網，http://greensos.cn/ljy/html/jhxx/view/17369.html。. 註肏. 孫滔、王莉萍，「水電開發怒江樣本：經 8 年爭議尚未開工」，財經網，http://magazine.caijing.com.. 與：案例與模式（北京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 21~45。. cn/2011-04-24/110700965.html。.

(15) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 15. （四）金沙江－虎跳峽 2004 年 7 月，新華社披露雲南「金沙江中游河段水電規畫報告」已通過國家發改委審查，而「滇中調水工程任務書」也通過審查，虎跳峽水利樞紐被推薦為開發工程，引起外界關注。肮在北京的環保人士蕭亮中是虎跳峽當地居民，從家鄉親友口中聽到虎跳峽建壩消息，即聯絡綠家園汪永晨等環保人士表達反對聲音。9 月 27 日，自然之友、綠家園、地球村等 9 家環保 NGO 發起「保護虎跳峽」行動，提出虎跳峽工程將破壞「三江並流」世界自然遺產、地質、生態多樣性、移民生存等質疑。肣環保組織透過媒體報導、記者沙龍、專家等座談會，希望保留長江第一灣虎跳峽。10 月，在環保組織協助下，5 位當地農民在北京參與水電可持續發展國際會議，表達當地居民反對建壩意見。當地居民十分反對建壩，2006 年發生多起居民圍攻地方官員的抗爭事件，地方官員向居民表示政府考慮取消虎跳峽建壩計畫。肸根據金沙江中游水電開發規畫，主要採用方案是「一庫八級」，依次為上虎跳峽（更名為龍蟠）、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯地拉和觀音岩，由雲南金沙江中游水電開發公司負責，該公司經國務院批准組成，2005 年 12 月由華電集團、華能集團、大唐集團、漢能控股集團（原華睿集團）以及雲南省投資開發公司按 33%、23%、23%、11%、10%出資比例組成。肵在環保組織的關注下，2007 年 11 月，雲南省政府首次公布「金沙江中游河段阿海水電站環境影響報告書」。2008 年 3 月 15 日大陸第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過國務院機構改革方案，環保總局升格為環境保護部，強化環保部門參與綜合決策的地位。肭 5 月 1 日「環境信息公開試行辦法」開始施行，2008 年 12 月，金沙江阿海水電站破天荒地邀請兩家民間環保組織代表參加環境影響技術評估會，被視為歷史性事件。舠 2009 年 6 月 11 日，環保部以雲南華電魯地拉水電公司、華能龍開口水電公司未經環評審批擅自開工，決定暫停審批金沙江中游水電開發建設專案，暫停審批華能集團和華電集團建設項目。與此同時，大陸民間環保組織也發起行動，6 月 21 日，自然之友等 21 家環保組織發表「金沙江開發決策須對歷史負責的呼籲書」，以金沙江中游龍頭水庫虎跳峽水電站尚未決定興建與否，應全面暫停批淮金沙江下游水電開發項目。7 月 14 日，重慶綠色志願者聯合會向環保部提出行政復議，要求環保部撤銷停建. 註肮. 謝念，「存亡未卜虎跳峽」，今日國土（北京），2004 年第 11 期，頁 10~11。. 註肣. 王杰，「中國 NGO 的第三種力量」，外灘畫報， http://news.sina.com.cn/c/2004-10-27/10334720438. shtml。. 註肸. 汪永晨、于曉燕編，江河十年行（北京：北京出版社，2010 年），頁 57~59。. 註肵「公司概況」，雲南金沙江水電開發公司網站，http://www.yjhc.com.cn/Html/gongsigaikuang/297187334. html。註肭. 張世秋，「國家環保部：從機構升格到職能強化」，楊東平主編，環境綠皮書－中國環境發展報告. 註舠. 王愛軍，「 2008 ，環保『冷清』的一年」，汪永晨、王愛軍主編，參與－中國環境記者調查報告. （2009 年）（北京：社會科學文獻出版社，2009 年），頁 201~208。（2008 年卷）（北京：三聯書店，2010 年），頁 10~11。.

(16) 16. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 通知，重新做出行政處罰。其後，還向武漢海事法院提起訴訟。芠 2010 年 8 月，13 家環保組織發出「中國江河綠色行動倡議書」，要求大陸各界關注長江、黃河、怒江、瀾滄江等江河生態環境，呼籲水電科學合理可持續地有序開發，確保資訊公開、公眾參與、嚴格環評。苀 2003 年以來由民間環保組織發起的反壩運動，使怒江開發爭議擱置 8 年，「十一五」期間水電規畫大幅落後，原規畫的水電開工量約為 7000 萬千瓦，實際開工量只有 2000 多萬千瓦，占規畫量的 20%-30%。中共當局也收緊對水電項目的審批，大型水電專案核准權從地方回歸到國務院投資主管部門。2009 年溫家寶的政府工作報告在發展清潔能源部分，甚至沒有提及「水電」。芫. 肆、大陸環保組織的鑲嵌與自主 1992 年三峽工程由全國人大表決通過時，中國社會並沒有民間環保組織，三峽工程的爭議和討論，主要在體制內的官僚與菁英。隨著民間環保組織對公共決策的影響和介入，由民間環保組織發起的反壩運動，也是大陸社會力量的展現。在反壩運動中，地方政府、中央部委、水電集團、當地居民和 NGO 等多方力量進行角力，反對建壩和支持建壩形成不同的聯盟和對抗陣營。（見表 2）. 表2 水系大渡河. 水庫名稱木格措. 四個西南水電開發案的支持與反對方支持和建設方. 水利部、四川省水利廳、都江堰管理局成都市政府岷江. 怒江. 反對方. 四川省發改委和電力系統，甘孜州政府部分康定縣民眾與幹部，華能集團 ENGO介入後的加入者：媒體、四川省環保局、專家學者、部分全國人大代表和政協委員. 都江堰. 國家發改委、水利部、雲南省政府、怒江州政府、中國華電集團 ENGO介入後加入者： 13級水庫 GONGO、中國工程院士何祚庥、大陸名人方舟子. 都江堰市文物管理局、當地環保和文物專家 ENGO介入後加入者：媒體、聯合國教科文組織世界遺產委員會、中國世界文化遺產委員會建設部、環保總局部分環保總局官員、當地環保人士 ENGO介入後的加入者：媒體、專家、社會藝文界、科學界等知名人士、INGO、大學生和一般民眾（簽名反對）、部分全國人大代表和政協委員、聯合國教科文組織世界遺產委員會決策層官員出面批示. 註芠. 李楯，「環境、生態保護：國家的責任，公民的權利」，楊東平主編，環境綠皮書－中國環境發展報. 註苀. 「13 家環保 NGO 聯合發布中國江河綠色行動倡議書」，中國發展簡報網站，http://www.chinadevelop. 註芫. 謝良兵、陳勇，「找回『失去的 5 年』減排倒逼水電提速」，經濟觀察網，http://www.eeo.com.cn/eeo/. 告（2010 年）（北京：社會科學文獻出版社，2010 年），頁 1~40。 mentbrief.org.cn/ngo_talkview.php?id=1393。 jjgcb/2011/01/03/190476.shtml。.

(17) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 水系. 金沙江. 水庫名稱. 虎跳峽. 支持和建設方. 17. 反對方. 國家發改委、水利部、雲南省政府、金當地居民激烈反對沙江中游水電開發公司（華電集團、華 ENGO介入後加入者：能集團、大唐集團、漢能集團、雲南投媒體、專家學者、INGO 資開發公司）. 資料來源：作者自製。. 一、國家與社會的相互形塑「國家與社會鑲嵌論提供我們不同視野去觀察社團組織如何與政府部門進行互動與相互影響，社團組織採取何種互動策略獲得政府接納，願意與之合作並保障其利用，與此同時影響與改變政府政策。另一方面政府也借由與社團組織的鑲嵌，予以控制監視，並確保政策的落實。」芚很多部門都有部門意識和利益關係，其實我們與各地環保局關係都不錯，只有在西南水電開發，諸如反對怒江、金沙江等江河蓋水電站，跟一些地方政府有些矛盾，其他並沒有太多衝突。現在，我們還要與十個城市的民間組織和環保部門合作，做記者沙龍和樂水行。西南水電無序開發大都是地方政府與水電公司為了自己利益，跑馬圈水、未批先建，多個項目本身在環評階段就遭到質疑，環保部也有專家對此表達擔憂。芘有些地方政府不歡迎我們，會派警車跟監，像漢源（大渡河瀑布溝水電站）很敏感，不讓我們進入。我們在江河十年行中獲得的訊息，會提供給中央環保部門參考，例如龍開口水電站叫停，是我們環保組織不斷地披露，政府才叫停。除了給政府訊息，我們也會提供技術和諮詢意見，例如參加阿海的環評。芛木格措的案例，顯示中央的政策偏好受到來自利益集團和地方政府或政策執行者的「修正」，即中央規定保護區禁止興建水庫等政策，在地方層次遭受到來自利益集團、政策執行者的修正與改變，而民間環保組織成為維護中央政策的聯盟力量。楊柳湖水庫案例則是地方官員透過與民間環保組織之間的關係，借用民間環保組織的力量，抵抗其他政府部門的政策行為。在這個案例中，出現不同國家層級的政府和部門的對抗，民間環保組織作為社會力量的一部分與其中一方合作，並改變原先的決策與政府的行為。在金沙江虎跳峽建壩案中，環保組織在金沙鎮居地奔走下介入，發起聯合支持行動，同時協助當地民眾到國際場合，表達和捍衛自身利益，這是中國水電開發移民第一次在國際會議發出自己的聲音，而民間環保組織也成為民眾利益表達的管. 註芚. 劉雅靈，「國家／社會關係研究途徑：理論與實際」，頁 45~72。. 註芘. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。. 註芛. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。.

(18) 18. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 道和代表。怒江建壩案更為複雜，第一階段，民間環保組織與環保總局官員聯手，阻止國家發改委、水利部門和雲南省政府推動的怒江水電開發案；第二階段，支持建壩者包括水利部、雲南省政府與專家學者和媒體形成聯盟，與以環保組織為主的反對建壩方，都形成政府部門與社會力量聯盟，進行對抗。在這一階段，環保組織除與支持建壩方在媒體和其他公開場合展開論戰，還利用法律工具，要求政府公開環評內容，甚至不惜對國家發改委等主管部門提出行政訴訟，對官員形成壓力。在怒江案例中，先由環保總局官員透露訊息給民間環保組織，使他們得以支持環保部門反對建壩的立場，以抗拒其他政府部門，後來環保組織則成為怒江反壩的主導力量。怒江和虎跳峽兩個案例，都對水電開發當地的民眾進行動員，並引入各種社會力量，以改變國家行為。其影響結果是，2007 年 10 月金沙江阿海水電站，官方首度公布環評報告，並邀請 18 名環保組織人士和專家參加會議；2008 年 12 月，邀請兩名民間環保組織人士參加環境影響技術評估會。芵金沙江阿海水電站邀請民間環保組織參與環評，象徵民間環保組織可以在環境議題決策過程扮演一個正式角色。當前中國，國家仍是主要支配力量，國家對民間組織實行嚴格管理，為了生存，一大部分民間組織會把自己定位為「政府的助手」，不與中央政府權威對抗，避免遭到鎮壓。芧四個案例中，民間環保組織並未採取西方常見的示威抗議等手段，而是運用諸如媒體資源、個人社會網絡，向高層官員寫信等體制內手段，謹慎地把對抗的對象限制在地方政府層次和利益集團，不直接挑戰中央權威。四個反壩案例都可看到民間環保組織的策略不同於西方，他們巧妙地利用私人關係和資源，與立場相近的官員形成聯盟，從而規避其自身法律合法性的缺失，在獲取體制內的資源、社會合法性的同時，也取得反壩行動的正當性，影響政府行為，達成組織目標。其中，怒江反壩運動的核心組織－綠家園，在進行反壩行動時是未合法註冊的民間組織，因反壩行動迫使該組織尋求組織的合法性，2007 年登記為北京市朝陽區科協下屬的民間組織，納入國家監控的體制之中。芮上述反壩行動案例顯示，大陸民間環保組織與不同社會力量，不同層級、不同部門的國家（地方政府與中央部委）之間，既存在聯盟，也出現對抗。在這些案例中，國家並非一個單一行動者，政府內部呈現某種程度的分裂，不同部門之間，各級政府之間的利益分化十分明顯，與民間環保組織所代表的社會力量也出現聯盟或對抗，呈現相互形塑的國家與社會關係面貌。. 二、環保組織的力量：自主性與聯盟 Andrew Mertha 在討論怒江、楊柳湖等反壩行動時指出，李侃如（ Kenneth. 註芵. 王愛軍，「2008，環保『冷清』的一年」，頁 10~11。. 註芧. 趙秀梅，「中國 NGO 對政府的策略：一個初步考察」，頁 5~23。. 註芮. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。.

(19) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 19. Lieberthal）提出的「分裂性威權主義」（fragmented authoritarianism）芼架構，雖仍有效捕捉中國決策過程，但當前中國的決策過程更為多元化，進入決策過程的門檻降低，包括邊緣官員、 NGO 和媒體，都成為決策過程的「政策企業家」（ policy entrepreneurs）芞，影響決策結果，中國權威結構的分割正吸引越來越多的行動者進入決策過程。芺從木格措到虎跳峽的反壩行動，民間環保組織不僅是介入決策過程的「政策企業家」，更是形成反對議題和行動的核心角色。民間環保組織行動策略能力與領導人的社會網路與資源有關。楊國斌將大陸民間環保組織領導人分為三類：一、集政治資本與文化特權於一身；二、有很強的專業能力和國際聯繫；三、擁有某種特定資本。芴例如，汪永晨和張可佳原是媒體人，因此，他們能利用自身網路，將原屬於國家控制的媒體資源，轉換為反壩運動中民間環保組織所運用的資源，成為塑造反壩議題的重要載體。綠家園的優勢，就是媒體關係良好，我本身是媒體人，很多活動參加者也是媒體人，容易動員媒體，這是我們最大的優勢。怒江建壩的爭論，從 2003 年 8 月到 2004 年 9 月，光是中央和國家級的報刊雜誌、廣播電視就有近百家報導，文章也有上百篇。現在每年，都有關心生態環境的專家和記者會參加江河十年行活動，江河十年行是想通過水庫移民十年的紀錄，了解水庫對當地生態和社會的破壞，也能收集第一手訊息，提供給環保部。芨媒體身分提供不少調查的正當性，像我和汪永晨去木格措和都江堰，就是用媒體記者身分前往，同時調查後把情況報導出去，受到外界關注。政府是由各種人士組成的，每個人的想法也不同，有時政府官員也不會獲得全面的訊息，只要用他們可以接受的方式去跟他們打交道，他們可能一開始對環保組織的行動不理解，但在雙方充分溝通下，他們不一定一味反對或壓制，有時還能取得他們的支持。芡他們還利用自身的社會資源和網絡，透過正式和非正式制度或管道與黨政官員或. 註芼. 「分裂性威權主義」，指儘管中共政體制具高度權威性，但因政治系統的各部門的利益競逐，導致其真正的權威是支離破碎。參見 Kenneth Lieberthal, “Introduction: The ‘Fragmented Authoritarianism’ Model and Its Limitations,” in Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes（New Jersey: Princeton University Press, 1988), pp. 1~30.. 註芞. 「政策企業家」指那些願意投入資源以意圖獲取未來有利政策的人，這些人可以是民選行政首長、行政官員、企業界人士、學者專家或新聞記者。參見 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policy（Boston: Little Brown, 1984), p. 179.. 註芺. Andrew Mertha, “‘Fragmented Authoritarianism 2.0’: Political Pluralization in the Chinese Policy Process,”. 註芴. Guobin Yang, “Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,” pp. 46~66.. 註芨. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。. 註芡. 綠島負責人張可佳訪談，2012 年 10 月 19 日。. The China Quarterly, Vol. 200（December 2009), pp. 995~1012..

(20) 20. 中國大陸研究. 第 56 卷. 第1期. 民國 102 年 3 月. 其他知識菁英建立關係，在反壩運動中發展出有效的資源動員，同時建立一個與國家主導資訊持不同意見的專家群，形成綠色公共領域，建立話語權。芩菁英動員之外，民間環保組織也動員利益相關者參與反壩行動，協助他們表達和捍衛自身利益，例如，動員怒江地區的部分居民走訪瀾滄江上漫灣水電站，目睹當地移民因水電開發而更窮困，使不少居民也加入反對水電開發行列。怒江的六庫沒通過環評，地方動工就先期移民，剛開始當地移民不知道水電站建成後如何，經過我們說明後，還帶他們到漫灣水電站去看移民的情況，生活沒有更好，他們現在很反對，經常向我們通氣。苂在幾個反壩案例中，環保組織也都運用體制內的手段，諸如上書中央，利用法律工具，表達立場。諸如，利用《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（2006 年 3 月 16 日公佈）、《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》（2008 年 5 月 1 日實施），要求政府履行「保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權」的承諾，同時利用申請信息公開、提起行政復議和行政訴訟等法律行動等方式，雖然效果有限，但仍對政府部門執行官員形成壓力。另外，民間環保組織之間也形成一個制度化合作聯盟－「中國河網」，中國河網規章備齊，擁有獨立資源，以促進各民間環保組織之間合作為工作重心，在中國河網的架構下，民間環保組織定期舉行負責人聯席會，協調彼此行動，象徵民間環保組織的相互合作進入制度化階段。芤怒江爭論後，13 家環保組織組成中國江河網，共同組成鬆散聯盟，這是一個合作框架，年會每年一次，平時大家各搞各的，有重要活動相互通知和支持，一起聯合行動，同時也交換訊息和觀念。苃 Oliver 在探討組織與外部環境互動的研究中，將組織的自主性定義為，「組織內部資源的配置與運用，不受其潛在連結夥伴的需求或期待，而影響自由抉擇程度」。芶換言之，即組織的內部運作或決策，不受組織外部其他組織的指揮，本身具有決定主導權，組織的自主性也是組織回應外部環境壓力的能力。趙秀梅曾分析大陸民間環保組織受限於制度環境，面對國家支配和控制所採取的幾種策略，包括：利用社會認同和支持來獲取自身合法性；利用國家權威或政府行政網絡來實現自己的組織目標；利. 註芩. Peter Ho, “Embedded Activism and Political Change in a Semi-Authoritarian Context,” in Peter Ho and Richard Louis Edmonds eds., China’s Embedded Activism: Opportunities and Constraints of Social Movement（Oxon: Routeledge, 2008), pp. 1~19.. 註苂. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。. 註芤. 晉軍、何江穗，「碎片化中的底層表達－雲南水電開發爭論中的民間環保組織」，學海（南京），. 註苃. 綠家園負責人汪永晨訪談，2011 年 5 月 4 日。. 註芶. Christine Oliver, “Network Relations and Loss of Organizational Autonomy,” Human Relations, Vol. 44, No.. 2008 年第 4 期，頁 39~51。. 9（September 1991), pp. 943~961..

(21) 鑲嵌與自主：反壩運動中的大陸環保組織. 21. 用制度管道或廣泛的社會參與來影響政策政府決策。芢從幾個反壩案例來看，大陸民間環保組織擁有一定的自主性，他們汲取引入國家資源或象徵符號，運用制度或非制度管道，試圖影響國家行為，改變與國家的關係，使朝向有利於自身組織目標或利益的方向發展。自 90 年代以來，民間組織在東歐等後社會主義國家大量發展，轉型後的國家由於民眾缺乏參與熱情，導致許多 NGO 需仰賴國家資源才能生存，公民參與的規模和質量過低，讓很多學者質疑組織的自主性，並對當地市民社會發展感到灰心。 Sidney Tarrow 和他的學生 Tsveta Petrova 則提出不同看法，他們認為，「參與行動主義」（participatory activism）只是觀察公民社會的發展的一種面向，另一個面向則是 NGO 之間、NGO 與民眾、權力擁有者、跨國活動者之間的互動關係，即「相互作用的行動。他認為，許多 NGO 透過垂直和橫向的聯繫，將集體行主義」（transactional activism）動擴展至全國，甚至國際。因而，組織性力量遠比參與人數重要，權力擁有者面對組織性菁英的壓力遠比一般群眾來得大。. 若以此面向觀察，大陸民間環保組織與民. 眾、組織之間的聯盟已初步具備 Sidney Tarrow 描述的「相互作用的行動主義」特徵。. 三、國家控制與鑲嵌性 Jiang Ru and Leonard Ortolano 透過政府對環保組織的控制或限制，探討大陸國家與社會關係時曾指出，所謂的「鑲嵌性」（embeddedness）意指國家對社會控制的性質。. 自 80 年代以來，大陸社會組織發展迅速，截至 2010 底，全大陸共有 44 萬個，. 其中社會團體 24.3 萬個，民辦非企業單位 19.5 萬個，基金會 2168 個。. 中共對這些. 社會組織的監管和控制，主要為《社會團體登記管理條例》（1989 年頒布、1998 年修改）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998 年頒布）、《基金會管理條例》（2004 年頒布）。上述三個條例形成規範社會組織的法律框架，可歸納為國家對社團管制的四項原則：雙重管理體制、分級管理制度、非競爭原則以及層級秩序。. 這一法律框架. 體現了作為制度主要供給者的國家，在政府選擇模式向社會選擇模式轉變的過程中，國家仍試圖通過制度手段控制、約束、影響 NGO 的成長。註芢. 趙秀梅，「中國 NGO 對政府的策略：一個初步考察」，頁 5~23。. 註. Tsveta Petrova and Sidney Tarrow, “Transactional and Participatory Activism in the Emerging European Polity: The Puzzle of East-Central Europe,” Comparative Political Studies, Vol. 40, No. 1（January 2007), pp. 74~94.. 註. Jiang Ru and Leonard Ortolano, “Corporatist Control of Environmental Non-Governmental Organization: A. 註. 「2010 年第 4 季度民政事業統計季報」，中華人民共和國民政部，http://files2.mca.gov.cn/cws/201102/. 註. 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角，頁 66~74。. 註. 鄧莉雅、王金紅，「中國 NGO 生存與發展的制約因素－以廣東番禺打工族文書處理服務為例」，社會. State Perspective,” pp. 44~68.. 20110212093628359.htm. 學研究（北京），2004 年第 2 期，頁 89~97。.