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全球網路治理(Internet governance):非國家組織(non-state actor)與ICANN治理機制的形成(I)

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(1)

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

全球網路治理(Internet

governance):非國家組織(non-state actor)與 ICANN 治理機制的形成(I)

研究成果報告(精簡版)

計 畫 類 別 : 個別型 計 畫 編 號 : NSC 95-2414-H-002-048- 執 行 期 間 : 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日 執 行 單 位 : 國立臺灣大學政治學系暨研究所 計 畫 主 持 人 : 左正東 計畫參與人員: 碩士班研究生-兼任助理:陳美惠、陳怡彥、劉振揚 處 理 方 式 : 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 96 年 11 月 01 日

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

■ 成 果 報 告

□期中進度報告

全球網路治理(Internet governance):非國家組織(non-state actor)

與ICANN治理機制的形成(I)

計畫類別:

個別型計畫 □ 整合型計畫

計畫編號:NSC 95-2414-H-002 -048 -

執行期間: 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日

計畫主持人:左正東

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交):

精簡報告 □完整報告

本成果報告包括以下應繳交之附件:

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

處理方式:除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、

列管計畫及下列情形者外,得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權,□一年□二年後可公開查詢

執行單位:國立臺灣大學政治學系暨研究所

中 華 民 國 96 年 10 月 31 日

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中文摘要

網際網路的治理模式,無疑是全球化時代強調公私部門合作和開放透明的絕佳示範。自1998 年以來就由在美國加州註冊的私人公司網際網路指定名稱與號碼組織,負責網際網路核心 資源的管理和分配,而其背後則仰賴美國政府的權威支持。雖然2003年12 月日內瓦世界資 訊社會高峰會前後,以中國、巴西、南非、和阿拉伯國家, 強烈要求美國放棄域名系統和 根伺服器最終權威, 將網際網路指定名稱與號碼組織收歸聯合國體系。不過,在2005 年11 月在突尼斯舉行第二次世界資訊社會高峰會時, 與會代表終於達成協議, 保留ICANN 對於 網域名稱和IP 位置分配的管理功能和美國的最終控制權威。2006 年起將由聯合國秘書長 召集網路治理論壇(Internet Governance Forum), 繼續探討網路治理的結構改革,並力求 於五年內進行通盤檢討。換句話說,網際網路管理目前私人部門領導的模式能否繼續維持, 端視未來五年各種利益相關者(stakeholder)之間的角力而定。 其實,網際網路從成形以來, 非國家成員(non-state actor)一直在網際網路的發展上扮演 重要的角色, 參與網路研究的科學家和工程師們, 除了作為技術研究者和標準指定者,也 是最初的和最重要的使用者, 不斷激發網際網路新的應用範圍和催生潛在的使用者群體。 雖著網際網路快速商業化,智慧財產權和言論自由團體也相繼加入網際網路的治理過程。 本研究計劃的目標, 是以1998 年11 月ICANN 成立前後到2005 年第二次世界資訊社會高 峰會後ICANN 溫哥華會議為期間, 觀察非國家成員如何參與ICANN 的治理機制形成, 一方 面, 從議題本質的角度來看, 是否因為新興的網路科技對於主權國家而言陌生而難以掌握, 給予接近特殊利益的非國家成員獨特的優勢, 迫使主權國家和其他欲實現資源有效管理的 治理機構必須與之合作。另一方面, 是否由於ICANN 空前的資訊公開程度, 提供嫻熟資訊 科技的非國家成員進行政策遊說和政治動員的適當環境, 讓非國家成員有效推展其各自的 價值與目標。藉由著兩個方面的探究, 本研究希望能夠釐清過去七年之間ICANN 實現網路 資源有效管理的真實面貌和其背後所依託的結構性原因。

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英文摘要

The way the Internet is governed globally is indeed an example of global governance in the globalization era where public-private partnership and openness are emphasized. Incorporated as a private company in California, USA, the Internet Corporation for Assigned Names and

Numbers (ICANN) has been created to administer allocation of domain names and IP addresses with political backing from the United States government. During the Geneva-phase World Summit on Information Society (WSIS) in December 2003, governments from a few developing countries and Arab countries made the claim that Internet governance be put under UN’s

authority and that the United States withdraw from control of Internet governance. Despite that, representatives of governments from both developed and developing countries reached consensus that ICANN’s authority as well as American’s current role over Internet governance will be reserved during the Tunis-phase WSIS. The assembly requests the UN Secretary General to convene a global Internet governance forum to discuss the future of Internet governance annually, the result of which will be reviewed by 2012. In other words, whether the current private-led model will continue to prevail depends upon struggles among all stakeholders involved.

It is no doubt that non-state actor has played significant role in Internet development since the ARPA years back to the 1960s when the concept of Internet was just taking shape. Computer scientists and engineers are not only providers of technologies and technical standards but also initial and the most important users. With the rapid commercialization of Internet, intellectual property constituency and those who concerned about freedom of expression on Internet get involved in the process as to how Internet is governed. The aim of this research is to observe how non-state actors participate in the governance mechanism of ICANN from ICANN’s inception of 1998 through the recent Vancouver meeting after the Tunis WSIS held in November 2005. With respect to the subject matter, this research is intended to discover if the ability of non-state actors to claim a share of Internet governance results from the uncertainty of growing technologies of Internet itself as well as its implications over which some non-state actors have advantages. On the other hand, the unprecedented openness in ICANN’s daily operation provides a friendly environment to non-state actors, usually familiar with information technology, to conduct lobbies and political mobilization in pursuit of their specific goals and values. Through analysis in the two aspects of non-state actor participation, it is hoped that how ICANN has been able to achieve effective management of Internet resource over the past seven years can be explored and

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前言

當前 ICANN 所分配的網域名稱,主要分為兩種類型,一種是以國家名稱為後墜的國 家代碼域名(Country-code Top-level Domain, ccTLD),另一種則是以功能類別區分的屬性型 域 名 (Generic Top-level Domain, gTLD) 和 新 屬 性 型 域 名 (Sponsored Top-level Domain, sTLD),國碼域名以國家名稱代碼為後墜,其除了做為網路資源而為國家所關切,其作為 國家象徵更攸關國家的尊嚴和形象。至於屬性型域名和新屬性型域名,雖然不像國碼域名 般對於主權國家有極高的象徵意義,但是,它們的設置和分配,是否能夠促進域名供應商 之間的競爭和維持選擇域名者的言論自由,乃至於保護原有名稱擁有者的商標權和姓名 權,也關乎公共利益,而非單純的商業決定。因此,由非政府組織的 ICANN 進行國碼域 名、屬性型域名、和新屬性型域名的分配,皆與全球域名分配如何確保公共利益息息相關。 不過,由於國碼域名的特殊地位,以及各國政府對於國碼域名的高度關切,ICANN 以私人 組織的地位分配國碼域名,如何樹立其權威,當最能體現由私部門進行全球資源分配如何 和主權國家體制相互妥協,以及 ICANN 所彰顯的私人自我管制(private self-regulation)能否 長久維繫。因此,本研究在個案研究中僅選擇國碼域名作為觀察和追蹤的對象。

理論基礎

究竟該如何理解網際網路指定名稱與號碼組織(ICANN)以私人身分進行域名的分配和 管理?過去學者的研究可以分為兩個部分,一個是從霸權競爭的角度,來看國際強權之間 的協商,如何塑造網路資源管理體制的建立;另一個則是從民主程序的角度,來檢視網路 資源管理體制的運作。首先,霸權競爭的觀點,說明 ICANN 成立之初,各國政府如何接 受 ICANN 以私人機構身分管理屬於公共資源的網域名稱分配,特別是做為國家象徵的國 碼域名。可以說,當今網路治理體制不但是美國霸權的產物,也是出自美國和歐洲網路強 權之間協商的結果。事實上,由於歐洲國家和美國發展網際網路的不同歷程,歐盟國家和 美國對於網路治理體制原有不同的偏好,前者偏好由政府承擔網路管制責任,而後者則傾 向由非正式組織協調網路發展。1 在 ICANN 體制成立過程,美國成功的說服歐盟,並且釋 放 ICANN 的權力資源,終能贏得後者對於非政府管理體制的接受。只是,當網際網路在 地理上擴張至覆蓋全球大多數國家時,新加入的國家不滿由美國控制的管理體制對於各國 所屬網路空間造成的威脅,遂要求美國放棄對於網路核心資源管理機構的控制權,此乃構 成對於當前網路治理體制最主要的壓力來源。2 不過,ICANN 體制也並非毫無變化,從 1998 年 ICANN 成 立 以 降 , 其 組 織 架 構 最 大 的 變 化 , 乃 是 如 學 者 克 蘭 沃 契 爾 (Wolfgang Kleinwoechter)所稱,從私人自我管制轉向公私協力。ICANN 成立之初自視為純粹的私人 自我管制(private self-regulation)體制,因此儘可能排除政府的干預,將政府諮詢委員會和 ICANN 理事會的運作完全隔離,其唯一和主權國家的聯繫,乃是 ICANN 和美國政府之間 1

David Drissel, Internet Governance in a Multipolar World: Challenging American Hegemony, Cambridge Review

of International Affairs, Vol. 19, No. 1, March 2006, pp. 107 – 108 2

Nanda Kumer and Abbe Mowshowitz, “Who Should Govern the Internet,” Communications of ACM, Vol. 49, No. 2, February 2006, pp. 36

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的契約關係。3 然而,九一一事件之後美國推動 ICANN 體制改革,強化政府諮詢委員會和 ICANN 理事會的連結,並賦予前者近似否決權的能力,以解決日益嚴重的網路安全問題, 使 ICANN 體制正式邁向公私協力的新階段。4 毫無疑問的,美國是網路治理體制的最終決 定者,各國政府的不滿無力撼動美國對於網路治理體制的控制,即令是美國的歐洲盟友, 也無法改變美國單方面的意志決定。5 其次,從民主程序的觀點,則試圖說明引介民主程序,對於提升 ICANN 體制合法地 位的必要性。事實上,民主價值是美國政府建立 ICANN 時極為強調的目標。雖然,網路 的早期發展示通過所謂的「一致性共識」(rough consensus)和「可執行碼」(running code), 然而,當愈來愈多行為者參與網際網路的發展,網路運作就愈發需要通過正式制度建立明 確的規則和確保共同接受的執行程序。而且,網域名稱的分配和網路標準的建立有所不同, 前者或可稱之為單純的技術協調,但後者卻涉及相互競爭的價值立場和行為者的利益衝 突,其解決必須通過被行為者認為合法的程序。在這種情況下,民主程序可能是最恰當的 決策機制,而美國也正是運用開放的民主程序(白皮書線上論壇,Online Forum on White

Paper)贏得全球網路社群對於 ICANN 建立的支持。6 如果考量網路核心資源在移交私部門 管理過程不可避免的風險,則網路治理的程序合法性就格外重要。如同學者強調,在網路 管理私有化的過程,難免出現權威歸屬的混淆,蓋因當前主權國家體系只承認國家疆界作 為誰在民主程序之內誰在民主程序之外的標準,私有化將意味著網路資源管理逃逸出民主 程序的控制,要克服網路管理的民主風險,唯有建立更具包容性的決策機制。7 當然,也 並非所有人都認為民主是 ICANN 程序最重要的元素。如果要推進網際網路的全球性擴 張,最重要的應該是將網際網路視為全球的公共資產,並且給予開發中國家充分參與網路 核心資源管理的機會。因此,網路治理需要的不是民主化而是國際化。8 更有學者認為網 路治理的關鍵乃是真正的政治承諾,因為 ICANN 並非政府機構,作為私人公司也無須民 主程序制衡,問題乃是因為 ICANN 有太多組織同時參與,以至於無法確認對於政治承諾 的合理期待。因此,改善 ICANN 必須確立何者為我們所認為重要的政治承諾,並以此作 為判斷 ICANN 績效和改革 ICANN 體制的標準,而非空泛的民主概念。9 從網路資源管理背後的霸權角力來看其治理體制的變化,儼然將 ICANN 純粹視為霸 權結構下的產物,而低估 ICANN 本身制度化發展的可能性。然而,從民主機制角度分析 開放程序的必要性,又過於偏向規範性的論述,而未能分析 ICANN 內部的動態力量對於 體制發展的引導和塑造作用。其實,ICANN 體制的發展軌跡,如何在公部門(主權國家)和 私部門(ICANN)的相互競爭之中前進,當試探究未來 ICANN 形貌最重要的基準,也是 3

Wolfgang Kleinwoechter, “From Self- Governance to Public-Private Partnership: The Changing Role of Governments in the Management of the Internet’s Core Resources,” Loyola of Los Angeles Law Review, Spring 2003, Vol. 36: 1104 – 1105

4

Ibid, p. 1121

5

Mayer-Schoenberger, Viktor and Malte Ziewitz. "Jefferson Rebuffed -- The United States and the Future of Internet Governance." Working Paper RWP06-018. Cambridge, Mass.: John F. Kennedy School of Government, Harvard University, May 2006, pp. 31 – 32; 34 – 35; 40

6

Joseph P. Liu, ”Legitimacy and Authority in Internet Coordination: A Domain Name Case Study,” Indiana Law Journal, Vol. 74, 1999, pp. 610 – 612; 615; 618

7

Miriam Lips and Bert-Japp Koops, “Who Regulates and Manages the Internet Infrastructure? Democratic and Legal Risks in Shadow Global Governance,” Information Polity, Vol. 10, Number 1- 2, 2005, p. 120 – 122

8

Ian King, “Internationalising Internet Governance: Does ICANN have a role to play?” Information &

Communications Technology Law, Vol. 13, No. 3, 2004, p. 249 9

Dan Hunter, “ICANN and the Concept of Democratic Deficit,” Loyola of Los Angeles Law Review, Spring 2003, Vol. 36, p. 1153; 1173 - 1175

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ICANN 或網路治理制度化的關鍵。因此,本研究從 ICANN 的私人自我管制特質著墨,並 以國碼域名為觀察焦點,看主權國家和 ICANN 之間的力量如何消長。簡單的說,全球問 題會由私部門統治取代公部門統治和市場自我協調,就在於問題的全球性和國際合作與市 場自律無法解決該問題。10 私部門權威的運作基礎,可以是基於公私部門各自治理能力的 分配。所謂治理能力(governance capacity),意指界定公共財內容和塑造公共財提供的社會、 經濟、和政治過程的能力。11 治理能力的強弱建立在公私部門雙方對於特定政策的策略性 結合,而影響結合的因素則視面對問題的本質是否可以通過各國各自解決或甚至是仰賴一 國單獨解決、各個行為者之間對於問題本質和解決方案是否達成共識、以及決策結構容納 管制調整的可能性。12 然而,除了要具備適當的治理能力,還需要適度的誘因機制才能促 成私部門統治的形成。如同對於國際合作的解釋,對於私部門統治和私部門權威的形成, 也可以從效率和權力的角度予以詮釋。從效率的角度來說,鑑於私部門統治帶來的成本降 低和效率提升,國際行為者可能自主選擇私部門統治或具有效率的私部門統治最終淘汰了 不具效率的其他統治型式。從權力的角度來看,社會制度的產生是為了提升行為者宰制其 他行為者的能力,而私部門統治的形成則可以看作強勢行為者刻意創造以支持和延續其強 勢地位。13 治理能力無疑提供對於國碼域名制度發展合適的分析觀點,從其推演,ICANN 的國碼 域名體制能否在主權國家挑戰下繼續維持,端視 ICANN 界定和塑造公共財提供環境的能 力和主權國家界定和塑造公共財提供環境的能力兩者之間的消長。然而,何謂公共財,又 何謂公共財的內容界定和提供環境呢?對於國碼域名的分配使用來說,其關鍵的公共財乃 是提供國碼域名解析服務的根目錄伺服器和根目錄檔案,其內容界定可從提供國碼域名解 析服務的內涵,也就是和國碼域名的使用目的究竟是保障公共利益或促進私人競爭息息相 關。至於公共財提供環境的塑造,包涵面向十分廣泛,包括國際強權的協議、全球網路經 濟的結構、以及各國內部網路利益團體的發展對於國碼域名制度的影響,而其核心則展現 為國碼域名管轄權的歸屬。因此,對於國碼域名的目的和國碼域名管轄權歸屬的探討,將 是最足以呈現國碼域名制度發展過程中 ICANN 和主權國家之間治理能力的變化。

個案分析 - 國碼域名制度

通過檢閱 ICANN 過去對於國碼域名進行新授權或再授權時對外公佈的報告,本研究 發現自 2000 年以來,ICANN 總共針對 37 個國碼域名進行過 38 次重新授權(其中對於巴 勒斯坦授權與重新授權各一次)。根據授權報告對於國碼域名的授權歷程和 ICANN 所做的 授權評估,可以看出 ICANN 對於國碼域名的性質和控制權歸屬的態度。首先,以國碼域 名的性質來看,ICANN 在授權報告的評估中皆會聲明國碼域名系在地社群(local community)

10

Karsten Ronit, “Institutions of Private Authority in Global Governance,” Administration & Society, Vol. 33, No. 5 (2001), p. 557.

11

Christoph Knill and Dirk LuhmKuhl, “Private Actors and the State: Internationalization and Changing

Patterns of Governance,” p. 43 12

Christoph Knill and Dirk LuhmKuhl, “Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns

of Governance,” pp. 44 – 48. 13

A. Claire Cutler, Virginia Haufler, and Tony Porter , “The Contours and Significance of Private Authority in

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的公共資源,因此,在相關利益關係人對於重新授權的態度分歧時,或 ICANN 不確定重 新授權本身或重新授權的方式是否符合在地社群的利益時,ICANN 往往會探尋在地社群的 意見,以確定重新授權獲得在地社群的廣泛支持。在 38 次重新授權之中,總共有 9 次探尋 當地網路社群意見的案例(詳見附表第三欄)。為了確保國碼域名經營的公共性,在許多授 權案例中,ICANN 還以當地政府對於域名經營介入的可能性,作為重新授權的重要考量。 根據 ICANN 的說法,主權國家政府遵守民間部門自我管制(self-regulation)原則的同時,也 保留當民間部門無法有效經營政府適時介入的能力,是有利於國碼域名的經營符合當地網 路社群的公共利益。在 38 次重新授權的個案,有 14 次 ICANN 提出當地政府適時介入的 保證,14做為重新授權符合「GAC 國碼域名原則」15和公共利益的依據(詳見附表第四欄)。 從授權對象所在的地理位置,也反映國碼域名的公共性。在 38 次重新授權的個案中,有 12 次是將從位於境外的域名經理移轉給位於境內的域名經理,其中包含兩次是發生於屬地 的國碼域名,將原本為於屬地管轄國的域名經理移轉給位於屬地的域名經理。然而,在 38 次重新授權的個案中,僅有 1 次是將從位於境內的域名經理移轉給位於境外的域名經理。 同樣的,對於授權對象擬定的管理模式和經營計畫,ICANN 也強調域名經理履行其職責時 應確保公共利益,期待域名管理組織能夠包容多元利益相關者共同參與網域管理的決策過 程,以及域名經理對於當地網際網路發展和資訊科技使用的貢獻。在 38 次重新授權的個案 中,有 8 次 ICANN 明確表示域名經理的經營體制應該符合非營利和包容多元利益相關者 的精神,或因擬定域名經理在經營體制上朝向非營利和包容多元利益相關者,同意其重新 授權的申請(詳見附表第五欄)。另外則有 4 次 ICANN 強調域名經理對於當地網際網路發 展和資訊科技使用貢獻的可能性,作為支持重新授權的附帶理由(詳見附表第六欄)。 以國碼域名的控制權來看,在 ICANN 理事會通過重新授權決議之前,皆經過國碼域 名所屬國家政府表達支持或經 ICANN 去函了解該國政府態度,確認擬指定之國碼域名經 理為該國政府所接受後,ICANN 理事會才會同意簽定授權契約或逕行重新授權。更有甚 者,在 38 次重新申請的案例中,有 27 次是由國碼域名所屬國家或地區政府主動表達希望 進行重新授權之意(詳見附表第七欄)。其次,在 ICANN 所公佈的報告中,也反覆強調在

地政府(local government)的支持,是 ICANN 授權的重要考慮因素,如前所述,當在地國家 地區政府部門之間或是在地國政府和現有域名經理之間,對於重新授權缺乏共識時, ICANN 也會嘗試探詢在地國網路社群的意見。因此,除了在地政府的支持與否會左右 ICANN 的決定之外,當地網路社群的意見的確是 ICANN 評估重新授權的重要參考因素。 不過,這樣的看法恐怕失之表面。因為,在最終授權之前,所屬國政府可能已經提出過數 次申請,都遭到 ICANN 的拒絕,通常這類情況發生的原因為現有的域名經理和在地國政 府之間、乃至於利益相關人之間無法達成共識,ICANN 以此為由,拒絕在地國政府所提出 的重新授權申請。在 38 次重新申請的案例中,有 7 個個案是屬於這類情況(詳見附表第十 二欄)。相對的,在現任域名經理拒絕的情況下,ICANN 仍然同意重新授權申請的只有 4 個案例(詳見附表第十一欄)。這說明 ICANN 在特定情況下有可能延遲國碼域名所屬國家 政府重新授權的請求。還有一種情況,也展現 ICANN 超越主權國家政府對於國碼域名的 14 所謂當地國政府的適時介入,係指當域名經理無法有效執行私人自我管制的功能時,當地國 政府願 意介入,且具有介入的能力,以維護公共利益。 15「GAC 國碼域名原則」為 ICANN 政府諮詢委員會所通過的「授權和管理國家代碼頂層域名的 基本原則」

(Principles for the Delegation and Administration of Country Code Top Level Domains),其重要內涵是將國碼域 名定位為公共資源,並強調主權國家政府對於國碼域名經理的決定權。

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控制權,即是在域名所屬國家同時出現兩個以上的政府或政治勢力時,ICANN 所同意的域 名重新授權或域名權限移轉,也隱含著對於申請者陣營的支持和對申請者敵對陣營的否 定,阿富汗和伊拉克都可以算是著名的案例,在這兩個案例中,ICANN 都不避諱對於擬授 權對象授予國碼域名管理之權。 從時間的變化來看,ICANN 對於國碼域名的性質和控制權歸屬也隨著 ICANN 重新授 權的慣例逐漸建立而有所變化。按照前面所提的各項觀察面向,有四個面向呈現顯著的時 間變化。一是以域名經理經營模式為授權條件的案例愈來愈多,一是以對於在地社會網路 發展可能貢獻為授權條件的案例愈來愈少,另外則是以政府適時介入為授權條件的案例愈 來愈少,以及由在地國家政府主動申請重新授權的案例愈來愈多。對於域名經理經營模式 的要求和對於域名經理對當地社會網路發展貢獻可能性的要求兩種案例數字的變化,反應 的是 ICANN 對於域名經理作為公共資源管理者的專業化程度日益重視,因此,域名經理 的責任從廣泛的促進網路使用普及漸漸轉向專注於網際網路核心資源的分配,並期待其建 立制度化的分配模式。另外,就域名經理經營模式的要求,從 2000 年至今也有一項微妙而 重要的差異。自 2006 年 6 月以後,ICANN 將域名經理是否平等對待域名註冊申請者當作 同意授權申請的四項標準之一,儘管這也是對於域名經理經營模式的規範,但與過去不同 之處,在於當前規範放棄組織結構的開放要求而提出特定的行為內涵規範,並且將行為內 涵的遵守做為域名授權的根據,是在強調專業化精神的同時,也隱約承認專業化經營和組 織開放性之間潛在的矛盾。 其次,以政府適時介入為授權條件的案例和由在地國家政府主動申請重新授權的案例 兩個數字之間的變化,則反映的是主權國家政府對於其國碼域名日益增加的控制權已為 ICANN 所接受。從表面上看來,ICANN 的授權評估不再強調以政府適時介入為授權條件, 看似主權國家政府影響力的消退,以至於 ICANN 不再將當地國政府的參與納入同意授權 的條件。實際上,「GAC 國碼域名原則」作為同意授權的根據之一,自 2001 年 8 月對於澳 洲國碼域名「.au」重新授權後始終沒有改變。因此,政府適時介入的必要性減少,應該看 作是各國政府不必再以介入網路管理的承諾,作為 ICANN 重新授權的條件,而非各國政 府影響力的消退。相反的,各國政府對於其國碼域名的影響力展現為各國政府直接(而非 於必要時)介入國碼域名管理體制的形成,這反映為由各國政府主動申請重新授權的案例 日益增加,既然各國政府已於重新授權之際通過國家力量主導域名管理體制的形成,自然 無須再提出未來於必要時介入的承諾。另外一項各國政府影響力提升的指標,則是自 2006 年 6 月以後,ICANN 將域名經理的所在位置是否位於域名所屬國家(operator in country)明 確列舉為重新授權的標準之一。換句話說,將域名授權給在域名所屬國家政府主導或管轄 的組織,已經成為 I CANN 重新授權時理所當然的規範。

本研究的發現

由 ICANN 管理國碼域名制度原本對主權國家體系帶來極大的衝擊,包括鬆動傳統主 權國家所立基的國家-領土-人民-政府四者對應關係,對於國家姓名權的掌握和重新定 義,以及對於主權國家做為對內最高權威的挑戰。然而,經過將近二十年的發展之後,國 家似乎再度成為國碼域名分配制度中關鍵的決定者,而其間的轉折乃在於「GAC 國碼域名 原則」對於公共資源觀念的引介,進而改變原本被普遍採用的域名經理組織型態。本研究

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發現,愈晚進入網際網路的國家,愈傾向於由國家直接管理國碼域名,但是,這未必表示 早期獲得國碼域名授權的國家,就會傾向於選擇私人公司。採取私人公司經營的型態,特 別是所謂的微型國家(micro-state),很多情況是因為政府無法有效經營,而接受非國家團體 經營該國家國碼域名的現實,以維持該國國碼域名的暫時性存在。16 當然,對於國碼域名 制度來說,主權國家介入國碼域名經營,不但反映其對於網路資源的重視,更是用具體實 踐確認了網路的公共特質。而通過政府諮詢委員會的努力,網路的公共特質也為 ICANN 所接受,在兩者的共同實踐之下,成為主權國家介入國碼域名制度最重要的基礎。 雖然,在公共資源概念的引入之後,ICANN 進行國碼域名重新授權時愈來愈重視主權 國家的意見,甚至在很多情況直接授權給主權國家指定對象。但是,這絕非等同於國碼域 名控制權已經完全從 ICANN 移轉到各主權國家。因為,在申請重新授權上,如果申請國 政府內部對於授權對象有不同意見,ICANN 仍有可能延緩域名重新授權(如 2007 年幾內 亞比索「.gw」的重新授權)。而且,從 2006 年 6 月以後,ICANN 在其授權決定中,具同 要求國碼域名經理的域名註冊程序應平等對待申請者,形同於替域名所屬國家決定公共利 益的內容。更重要的是,ICANN 對於重新授權的申請,仍然是用實質審查決定是否同意, 毫無轉為形式審查讓渡給主權國家自己決定的跡象。因此,從控制權歸屬來看,ICANN 仍 然牢牢掌握。 以界定公共財內容和塑造公共財提供的社會、經濟、和政治過程的能力而論,主權國 家對於國碼域名制度的公共財內容,也就是國碼域名的性質為何,將其界定為域名所屬國 的公共資源,並且成功的獲得 ICANN 接受為其普遍遵守的實踐。然而,對於公共財提供 環境的塑造,也就是國碼域名管轄權的歸屬,ICANN 仍然牢牢掌握國碼域名授權對象的決 定,未因政府諮詢委員會的介入而改變。不但如此,ICANN 還通過授權條件的設定,試圖 定義公共性的內容為何。所以,用前面所提出的治理能力來看,僅管主權國家對於私部門 管理國碼域名充滿疑慮,而且通過政府諮詢委員會試圖改變國碼域名的制度,然而,當前 ICANN 對於國碼域名的管理,仍然維持商業協會自我管制的私部門統治的模式,只是增加 了公部門以諮詢身分參與的色彩。 不過,這裏仍需澄清的是,學者所稱的「治理能力」,不應該被簡單認定為公部門或私 部門單方面的行動,還應包括另一方對於行動的接受。由此觀之,主權國家對於國碼域名 性質的界定,相較於 ICANN 對於國碼域名歸屬的控制,更足以滿足學者所稱界定和提供 公共財的能力。因為,主權國家將國碼域名視為公共資源的主張,已經獲得 ICANN 的接 受,而 ICANN 對於國碼域名歸屬的控制,卻未必獲得大多數國碼域名的認同。誠如前述, 截至 2007 年 6 月總共只有 43 個國碼域名和 ICANN 建立正式關係,有趣的是,即使在 37 個經過 ICANN 重新授權的國碼域名之中,也只有 17 個國碼域名和 ICANN 建立正式關係。 上述的發展,隱然導向公私雙方治理能力失衡的方向,而成為 ICANN 繼續維持其商業協 會自我管制模式的壓力。 追本溯源,主權國家要求在國碼域名上尊重各國主權,絕非僅止於要求 ICANN 根據 主權國家的偏好選擇域名經理,或是要在授權決定的實質上尊重主權國家對於網域相關公 16 根據吉斯特教授研究,採用私人公司管理國碼域名的八個國家,除了美國和日本,大多數皆為網路營運仍 然不確定的國家,這八個國家分別為美國、日本、印尼、加納、利比亞、烏克蘭、阿拉伯聯合大公國、和 土瓦魯(Tuvalu)。Michael Geist, ccTLD Governance Project, Phase I Overview,

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共政策的決定權,更關鍵的,還是要在形式上能夠排除其他國家(美國)對於國碼域名授 權的控制或潛在的干預,也就是要改變 IANA 在 2002 年 6 月「國碼域名再授權步驟綱領」 (ccTLD Re-delegation Step-by-Step Overview)中國碼域名授權要經過美國商務部審核的規 定。當然,從 2003 年日內瓦世界資訊社會高峰會以降,各國和美國之間的衝突日益升高, 已嚴重威脅 ICANN 體制的存續,因此,在 2005 年突尼斯高峰會之後,ICANN 積極尋求和 所有國碼域名經理建立正式關係,目前已經和 ICANN 建立正式關係的 44 個國碼域名經理 之中,有 29 個是在 2005 年以後完成的,正反映 ICANN 已充份瞭解其弱點所在。特別是 當美國於 2006 年 9 月在和 ICANN 的新約中後者每半年向美國商務部提出報告的責任,且 公開宣示美國政府將於新約三年期滿後,放棄對於 ICANN 的控制權之後,17不到一年就有 16 個國家國碼域名經理和 ICANN 完成簽約,接受 ICANN 為全球網際網路的管理者,其中 尚包括在世界資訊社會高峰會中,力主改變 ICANN 體制的巴西和俄羅斯。18 儘管如此, 現在還不能對 ICANN 的前途太過樂觀,畢竟,中國大陸、印度、對美國持批判立場的阿 拉伯國家、乃至大多數的國碼域名所屬國家,都尚未和 ICANN 建立正式的關係,美國政 府過去也曾表明將放棄網路控制權,最終均未能兌現。因此,ICANN 能否成功建立其和所 有主權國家之間的聯結關係,確立其在國碼域名分配上的合法地位和治理能力,仍尚待觀 察。 附表: ICANN 國碼域名授權與再授權的實踐19 擬授權者與當地社群關係 擬授權者與現任政府關係 擬授權者與現任者關係 地理 ICANN 授 權條件與過 程 探尋 社區 支持 要求 政府 介入 要求 組織 條件 當地 貢獻 政府 指定 政府 承認 屬於 敵對 政府 拒絕政 府提議 現任拒絕 曾被拒絕 移回國內 國碼域 名 所屬國家或 地區* .pn 皮特康群島 v v v v 稍後同意 .ps 巴勒斯坦 v v .ca 加拿大 v v .zr 剛果 v v .au 澳洲 v v v v .jp 日本 v v .bi 布隆迪 x v v .mw 馬拉威 v x v v .la 寮國 v v v v .sd 蘇丹 v v v v .ke 肯亞 v v v v .af 阿富汗 v v v v v 17

David Gow and Richard Wray, “US loosens grip on running of internet,” The Guardian, October 3, 2006, http://business.guardian.co.uk/story/0,,1886022,00.html

18

和 ICANN 互換協議的國碼域名經理清單,詳見 ICANN 網站 http://www.icann.org/cctlds/agreements.html

19

本表資料來自 IANA 網站中 IANA 對於國碼域名授權的報告,本研究所引的 38 份報告清單及 連結,詳 見 http://www.iana.org/reports/cctld-reports.htm

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.uz 烏茲別克 v v v v v v v .tw 台灣 v v v v .tj 塔吉克 v v v v .pw 帛琉 v v v .ky 開曼群島 v v v v v .md 蒙迪維亞 v v v v .ht 海地 v v v .ps 巴勒斯坦 v v v .tf 法屬南部領 土 v v v .ng 奈及利亞 v v v .es 西班牙 v v .ly 利比亞 v v 現任消失 .za 南非 v v v 缺乏共識 .fo 法羅群島 v 自母國 遷回 .tl 東帝汶 v v .fk 福克蘭群島 v v .eu 歐盟 v .kz 哈薩克 v v .iq 伊拉克 v v v v 被 ICANN 拒 絕 v .tk 托克勞(聯 合)群島 v v 自母國 遷回 .gs 南喬治亞與 南三明治群 島 v v 仍在境外 .cx 聖誕島 v v v V .ax 澳蘭群島 v v v v .ma 摩洛哥 v v v v .gd 格瑞那達 v v v 仍在境外 .gw 幾內亞比索 v v v v 遷至境外 來源: 本研究整理

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