從大學法制檢討大學排名
梁弘孟 德國慕尼黑大學法學博士 國立中正大學法律學系助理教授一、前言
臺灣挹注大量資源提昇我國大學 的國際排名，固然促使我國各大學設 法與國際接軌，並致力於提升研究與 教學的能量，但是這樣的結果，從教 育法制的觀點來看，是否符合憲法對 於國家就教育所賦予的任務？而對於 教育體系內的教師與學生來說，這樣 的發展究竟有何影響？ 本文以淡江大學於 2003 年所建構 的國內大學排名系統為對象，嘗試從 大學法制的角度加以分析，而著重於 以下兩個層面：1.重視排名的現象，與 大學法第一條所賦予大學之使命，有 無衝突？質言之，重視排名的結果， 對於大學履行大學法所賦予之使命， 究竟是助力或阻力？2.這樣的發展趨 勢 ， 對於 教師 與學 生 的影 響又 是 如 何？與憲法提倡教育科學文化發展之 宗旨是否符合？本文希望能為主事者 提 供 從憲 法以 及大 學 法制 的思 考 角 度，而能在規劃高等教育政策時，除 了考慮大學的所謂「國際競爭力」之 外，更應以憲法以及大學法制的宗旨 為準繩，使我國的大學，能成為培育 具人文關懷與文化素養之一流人才的 教育機構。二、大學排名制度
目前世界上較為重要的幾種全球 性大學排名系統，有例如英國時報高等教育增刊（Times Higher Education Supplement）的世界大學排行榜（World University Rankings）、上海交通大學的 世界大學學術排名（Academic Ranking of World Universities；縮寫：ARWU）、 西 班 牙 世 界 大 學 網 路 排 名 （ Webometrics Rankings of World Universities）等。這些排名系統是根據 各項科學研究和教學等標準，針對相 關大學在數據、報告、成就、聲望等 方面的指標進行數量化評鑑，再通過 加權後形成的排序。各種系統所採用 的測量指標不盡相同，而即使是個別 的相同指標，在不同的排名系統中可 能也賦予不同的權重。整體看來，研 究表現是這三種系統共同採用的最典 型指標，而且均採用量化的標準，亦 即論文於學術期刊的發表數量、被引 用率以及發表在網頁上的研究成果。 除了全球性的排名系統外，還有 許多國家也對於國內的大學建構排名 系統。如美國的「美國新聞與世界報 導大學排行」(U. S. News & World Report)、加拿大 Maclean`s 大學排名、 英國 Guardian 的大學排名、德國由 DAAD（德國學術交流總署）、CHE（高 等教育發展中心）以及 DIE ZEIT（德 國時報周刊）合作的大學排名指標系 統。 整體看來，這些全球性與各國國 內的排名系統，其呈現的指標大約涵 蓋了學校教育資源、學校課程與教學
品質、研究表現、教師素質、學生素 質學生與畢業校友表現、大學聲譽國 際化以及多元文化校園等面向（湯家 偉，2005）。 這些全球性以及各國國內的大學 排名系統也影響了我國大學的排名。 以國內最有代表性的，由淡江大學所 進行的國內大學排名為例，2003 年 6 月淡江大學高等教育研究所教育評鑑 發展組，就依據美國新聞與世界報導 於 2003 年 9 月出版的美國最佳大學排 名方式與指標，以美國卡內基分類方 式挑選出受評量的 43 所大學，並發展 出符合國內現狀的 8 大類 13 分項指 標，然後區分博士型大學、碩士型大 學與學士型大學分別加以評比（侯永 琪，2007）。隨著時間的經過，評比方 式略有調整，大學分類簡併為博碩士 型大學與學士型大學兩類，而基於教 育 界 與業 界對 於教 育 產出 的高 度 關 注，該大學所進行的「我國大學聲譽 排名」的指標建構，學士型大學排名 於 2011 年加入「產學合作計畫平均金 額」、「三年內專任老師之平均專利件 數」等指標，而在 2012 年，博碩士型 大學亦正式採用「產學合作計畫平均 金額」指標，以衡量各校研究在實務 面的應用（侯永琪等，2014）。在這兩 種大學的教育統計指標當中，排名指 標權重最重的均為教師資源與研究成 果，各為 20%與 15%，兩者對於教師 資源的評比指標相同，均包含助理教 授以上專任教師之比例、博士學位教 師比例、師生比以及專任教師比例； 至於研究成果的部分，博碩士型大學 注重論文於 SSCI 以及 SCI 等級期刊之 發表篇數，以及國科會（現為科技部） 專題計畫之平均經費，而學士型大學 則 注重產學 合作金 額 以及專利件 數 （侯永琪等，2014）。 綜觀這些大學排名的目的，有論 者（湯家偉，2005）指出，大致有作 為政府撥款依據、學生與家長選校參 考、評估大學對社會貢獻、大學整體 表現評估等四類。而本文則認為，除 了上述目的之外，促進大學之間的良 性競爭，以及協助大學發展自身特色 與彌補缺陷，應當也是教育主管當局 或社會各界，重視大學排名，以及致 力 於研發各 種適當 的 排名指標的 理 由。排名較前的學校，可想而知在吸 引學生、爭取政府與產業部門資源挹 注，以及延攬研究人才各方面，都相 對佔有優勢。然而不可否認的是，這 些指標也有相當的爭議性，例如學術 聲望是採用問卷調查的方式，這會摻 雜過多個人的主觀意見，而排名指標 的變更也可能導致個別大學的排名劇 烈變動，但實際上該校的辦學品質可 能並無明顯改變（侯永琪，2007）。也 因此美國與加拿大都有多所大學聯合 抵 制 大 學 排 名 的 情 況 （ 侯 永 琪 ， 2007）。然而在高等教育全球化以及市 場化的趨勢下，各大學也只好妥協。
三、大學法的精神
作為教育法規的一環，尤其是規 範 我國高等 教育實 施 方向的重要 法 律，大學法的核心精神，就是學術自 由（許育典，2013a）。大學法第一條 即揭示此一立法意旨，該條規定：「大 學以研究學術，培育人才，提升文化， 服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規 定範圍內，享有自治權。」該條第二 項指出，大學應受學術自由之保障， 而 此 種保 障其 實有 憲 法上 的法 源 依 據 ， 也就 是憲 法第 十 一條 的講 學 自 由。大法官會議釋字第三八〇號解釋 認為：「憲法第十一條關於『講學自由』 之規定，係對『學術自由』之制度性 保障。」而釋字第四五〇號解釋也表 示：「大學自治屬於憲法第十一條講學 自由之保障範圍，舉凡教學、學習自 由有關之重要事項，均屬大學自治之 項目。」又根據憲法學界的看法，學 術自由的範圍其實至少應包括研究自 由與講學自由，講學自由的原始意義 在於「傳布知識」，之所以會將講學自 由擴充成學術自由，是因為傳布知識 若無學術研究作為基礎，則知識的內 容自然空洞貧乏，因此講學自由必須 輔以研究自由，方能獲得充分實質的 保障（許育典，2013a；李建良，1999； 董保城，1997）。可見無論是實務界或 學術界，都認為「學術自由」是受到 我國憲法第十一條規定所明文保障的 基本權利。從而大學法的核心使命， 就在於落實此一憲法所保障的基本權 利。 而大學法達成此一核心使命的方 法，就在於為大學創造一個學術自由 的環境，以利大學的充分發展。根據 大學法第一條第一項的規定，大學有 四大任務，即研究學術、培育人才、 提升文化與服務社會，而促進國家發 展則是國家設置大學的最終極目標。 如果要進一步細分，我們可以說研究 學術與培育人才是大學的基本功能， 而提升文化與服務社會則是大學的社 會責任。只有當大學能完善其研究學 術與培育人才的基本功能時，才有能 力進一步履行提升文化與服務社會的 社會責任。而既然國家課與大學研究 學術與培育人才的基本工作，則又應 創造一個適當環境以利大學發展，因 此該條第二項規定大學應受到學術自 由的保障，就是希望讓大學能在學術 自由的環境下健全發展，以達成學術 研究與培育人才，簡言之就是研究與 教學的基本任務，進而履行大學應具 備的社會責任。 在大學法的架構下，研究與教學 是並重的。從前述學者對學術自由內 涵的說明可知，學術自由的內涵包括 研究自由與講學自由，也就是學術研 究以及傳布知識的自由。知識的傳布 如果沒有深厚的學術研究作為基礎， 其內含固然難免空洞貧乏；而如果學 術研究所累積的知識無法加以傳布， 則學術研究僅止於個別或少數研究者 的智識活動，其成果不但無法廣泛貢 獻於人類社會，而且很可能隨著研究 者的凋零而失傳，「人存政舉，人亡政 息」，不論對於人類群體，或者研究者 本身，都是損失，學術研究也就失去 意義。大學的研究與教學亦然，研究 所累積的知識固然是教學的基礎，教 學也是驗證研究成果的最佳場域，而 藉由知識之傳遞所培育出的人才，正 足以繼續回饋學術研究。反之，如無 研究成果獲致知識的累積創新，教學 內容難免貧乏，無法有效培養具專業 能力的人才；而如果學術研究並無法 用於培育人才，則學術研究的意義勢 必減損。雖然並非只有大學才具備培 育高級專業人才的功能，然而大學作
為教育機構，比起其他專門的學術研 究機構，我們更有理由要求其負起培 育人才的責任。 從而，既然我國大學法制保障大 學擁有學術自由環境，其目的在於促 使 大 學能 達成 研究 與 教學 的基 本 使 命，則教育主管機關的各項政策，就 應 當 鼓勵 大學 根據 自 身的 主客 觀 環 境 ， 健全 與均 衡發 展 研究 與教 學 能 量。而如果政府的政策並不足以協助 大學健全發展這兩面的能量，或者造 成發展上的畸輕畸重，則此種政策便 與大學法的宗旨相悖。
四、大學排名制度的問題
因此，如果以上述大學法所規定 的大學的任務來檢驗大學排名機制， 則排名機制的問題約有以下數端： (一) 重研究，輕教學 前述國內最具代表性，由淡江大 學開發的大學排名系統，論文在 TSSCI 期刊與 SSCI 期刊的刊登篇數是重要的 指標，因此各大學為了爭取排名，勢 必要加強論文發表的質與量。影響所 及，各大學便會要求所屬教師有一定 程度的著作發表。最典型的影響，就 是以一定年限內相當數量與品質的著 作做為教師升等的條件，而在升等審 查的三大指標也就是研究、教學與服 務中，研究所佔的比重也往往最大。 學 術 研究 固然 是優 質 教學 的活 水 來 源，大學教授要能勝任教學工作，學 術研究能量自然不可或缺。然而人的 時間精力有限，資淺教授為求升等而 將主要精力投入研究的結果，短期內 難 免會排擠 教學的 心 力。監察院 於 2012 年 3 月 15 日對教育部通過的糾正 文中即指出，「大學評鑑及技專校院教 師升等均以在國外發表論文為主，亦 導致近年來全國各大學院校過度熱衷 研究而輕忽教學之弊；大學校園內一 窩蜂以論文發表為標的，嚴重忽略實 用技藝之傳授、生活教育之培養與正 常教學工作之發展。…」這樣的結果 自然直接影響到學生的學習權益，也 有違大學法賦予大學之使命。 (二) 重視研究計畫收入，商業色彩過 於濃厚 大學排名機制重視因研究而為大 學創造收入，特別是學士型大學，注 重產學合作金額以及專利件數，固然 有加強產學合作，重視學術研究對解 決實際問題所發揮之效益的寓意，但 將研究為學校帶來的收益作為評比指 標，卻不免使評比本身蒙上濃厚的商 業色彩，尤其可能促使大學重視重理 工商法等應用性質強烈的學科，而相 對輕忽人文藝術學科等無法為學校帶 來明顯而立即收益的學術領域。 我 國 大 學 排 名 機 制 的 各 項 指 標 中，最足以造成這個偏差後果的，是 以獲得國科會（科技部）計畫補助金 額作為研究成果的評比項目。指標項 目「研究成果」項下有「每位專任教 師 國 科 會 專 題 研 究 計 畫 之 平 均 經 費」，以及「每位專任教師國科會專題 研 究計畫之 平均件 數 」兩個分項 指 標，而「平均經費」一項佔「研究成 果」總評分的 50% ，「平均件數」則佔 25％。這種排名方式顯然獨厚自然 科學領域，因為自然科學學門的計畫 金額通常高於人文社會科學甚多，如 果獲得補助的計畫件數相同，則理工 科系為主的大學獲得的金額必定高於 人文社會藝術學科型大學。以此作為 評比之標準，無視學門間之差異，對 於後者並不公平。 這 種 現 象 自 然 違 反 大 學 法 的 宗 旨 。 蓋大 學法 對大 學 研究 地位 之 保 障，應包括對於其所進行研究之學術 領域的保障。傳統上，學術研究被區 分為基礎研究與應用研究，由於研究 力與生產力的共同作用，使大學的學 術研究成果轉移到國家與社會，這些 研究成果表面上是一種應用研究，但 卻是以沒有目的的基礎研究為根本， 而這些基礎研究往往是冷門，短期內 無 法 為大學帶來明顯 而立即的收益 的。因此，對於大學中傳統的基礎研 究科學，尤其是古典的人文科學，應 該持續加以保護（許育典，2013b）。 然而大學排名所產生的重理工、輕人 文，或者說重應用而輕基礎的現象， 對於以基礎研究以及人文學科為主要 學門領域的學校甚為不利。而且，僅 以國科會（科技部）之計畫案作為評 比項目，將可能間接造成各大學為求 多獲補助，而一味迎合作為官方機構 之國科會（科技部）之政策方向的結 果，如此一來形同授與政府片面認定 大學的研究能量，並宰制其學術研究 方向之權柄，這是對於大學學術自治 的嚴重限制。按學術自治是指大學可 自行決定與學術有關的一切事項，例 如：要進行怎樣的研究計畫、自行決 定受委託研究的題目，或一切與講學 有關的事項（許育典，2014）。學術自 治乃實現學術自由不可或缺的一環。 學術自治並非不得監督與限制，然而 國家的各種相關措施，其目的及手段 均應以維護並提高大學學術水準為原 則。以國科會（科技部）補助經費與 件數作為衡量學術表現的指標，其實 並非維護大學學術水準的適當手段， 反而會使監督大學的官方機構不當擴 大其對於大學的干預力量，其不合乎 大學法制保障大學學術自由的精神， 顯而易見。 (三) 扼殺學術文化的多元性 「提升文化」是大學法第一條所 揭示大學的宗旨，而所謂的「文化」， 雖然難有明確的定義與範圍，但一般 而言，尚可歸納出自主性、開放性、 多 元性這三 項主要 特 性（陳淑芳 ， 2006）。而我們的憲法上的文化概念， 應解為係包括教育與科學，而教育與 科學則是文化的例示內容（許育典， 2013b）。文化既然有多元性，則文化 的差異便是正常且自然的現象，因此 憲法保障文化基本權的同時，必然保 障文化的多元性。而教育與科學作為 文化的一環，自然也有其多元性，因 此大學法所謂的「提升文化」，除了賦 予大學對外的「社會責任」之外，還 應保障各大學的學術多元性與從事學 術研究時的自主性，以促進多元文化 的發展。 如 果 我 們 看 大 學 排 名 系 統 中 的 「研究表現」的指標，則這種單純以 SSCI 或 TSSCI 所收錄期刊數目作為評 比標準的作法，顯然與大學的宗旨背
道而馳。SSCI 原本是英語世界的產 物，而且可以說是以美國地域為限的 資料庫，而非國際資料庫（郭明政， 2005）。如果以 SSCI 的發表量作為評 價自然科學研究成果的指標，還無可 厚非，因為自然科學的研究可以是全 球一致的，其研究之進行與成果不必 然受限於語言文化之差異。但如果是 人文社會科學類，則由於研究者必須 以英文世界所熟悉的理論架構、語言 描述來換取發表的機會，久而久之， 社會、政治、文化及歷史的脈絡將逐 漸被淘空，人文社會領域的研究將越 來越像自然科學一樣趨於一元，這與 近 來 學術 潮流 強調 多 元、 異質 的 走 向，背道而馳（顏崑陽，2005）。而純 粹本土與在地藝術文化的研究，由於 研究主題的限制，更少有登上 SSCI 期 刊的機會，在這種評比趨勢之下，自 然更難有在研究表現出頭的機會。 再者，以論文篇數作為評比研究 表現的指標，將導致各大學將論文的 發表量作為優先考慮的因素，促使教 師致力於論文的「產出」而非「創作」， 而傾向於發表篇幅較小，且理論難度 稍低，寫作容易的作品。從學術自由 的角度來看，這難免箝制了教師的學 術研究空間，而忽略每個研究者均有 「個別差異」的事實。首先，就研究 發表的「量」而言，研究步調不同， 有些人可以短時間內發表大量作品， 但思考的深度要等到作品數量多了之 後才能逐漸呈現；有些則是慢工出細 活 ， 擅長 撰寫 長篇 幅 的論 文甚 至 專 書，如此一來自然無法以量取勝。強 求教師的發表量，將可能根本影響教 師的研究能量。 其次，論文產出多，原因是多方 面的，首先可能是該教師或學校的研 究方向是當前學術界的熱點，有實用 價值，因而容易獲得期刊編審者的青 睞；其次也可能表示所撰寫論文領域 的研究同儕較多，並非「冷僻學門」， 而容易激盪出研究想法；最後還可能 是論點通俗易懂，容易引起編審者的 共鳴。無論哪一個原因，都不足以代 表該論文必然有學術影響力或學術價 值。而論文產出低，原因固然可能是 教師或學校研究能量低落，但也可能 是「冷僻學門」或目前屬於「學術藍 海」，少有學術同儕。如果一味以量化 數據要求論文產出，則可能導致「門 可羅雀」的研究領域乏人問津，而「曲 高和寡」的研究內涵也無人敢於嘗試。 總之，先不論大學的任務應為研 究與教學並重，即使僅就研究這一個 任務，現行大學排名制度對於大學即 有不利影響。學術研究既是塑造學術 文化的方式，同時也是學術文化的具 體表現，排名制度使學術研究的多元 發展空間受到壓縮，連帶也扼殺多元 文化的生機，這對於大學法「提升文 化」，以及憲法保障教育文化的宗旨均 有不合。
五、結論
現有的大學排名制度，固然提供社 會各界檢驗大學表現的參考，也在某種 程度上激勵大學的教學與研究表現，然 而由於前文所指出的缺陷，即重研究輕 教學、商業色彩、扼殺學術文化的多元 性等三方面的缺陷，使現有的排名制度 與大學法的宗旨殊有違背。大學並非絕對不得評比，大學接 受國家資源的挹注，擔負起學術研究 與教育人才的使命，既然有社會國家 的期待，以評比機制促其進步，提高 本國大學的國際競爭力，實屬無可厚 非。然而應設計適當而具有彈性的指 標，現行排名制度並無法完全反映大 學教學與研究現場的實況，其指標設 計反而可能造成更多問題，應有檢討 修正之必要。 參考文獻 李建良(1999)。論學術自由與大學 自治之憲法保障－司法院大法官釋字 第 三 八〇 號解 釋及 其 相關 問題 之 研 究 ， 載於 李建 良， 憲 法理 論與 實 踐 （一）。臺北：學林。 侯永琪(2007)。全球與各國大學排 名研究。臺北：高等教育。 侯永琪等(2014)。我國大學學術暨 聲譽排名研究。新北：淡江大學。 許育典(2013a)。法治國與教育行 政－以人 的自我實現為核心的 教育 法。臺北：元照。 許育典(2013b)。文化憲法與文化 國。臺北：元照。 許育典(2014)。大學法制與高教行 政。臺北：元照。 陳淑芳(2006)。文化憲法。載於蘇 永欽主編，部門憲法。臺北：元照。 郭明政(2005)，以SSCI及TSSCI 為名的學術大屠殺：廢文棄法的文化 大革 命 。載於反思會議工作小組主 編，全球化與知識生產：反思臺灣學 術評鑑，臺北：台研季刊社。 湯家偉(2005)。臺灣地區大學排名 指標 建構之研究 （未出版之碩士論 文）。國立政治大學教育學研究所。臺 北。 董保城(1997)。德國學術自由與大 學自治－兼論我國大學法爭議。載於 董保城，公立大學法人化，教育法與 學術自由。臺北：月旦。 顏崑陽(2005)，再哀大學以及一些 期待與建議，載於：反思會議小組主 編，全球化與知識生產：反思臺灣學 術評鑑。臺北：臺研季刊社。
