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交通建設民營化策略探討

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Academic year: 2021

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思源論壇

浩然講座

交通建設民營化

策略探討

。歐晉德、

學 歷,國立成功大學土木工程學士 (1966) 國立成功大學土木工程碩士 (1968) 美國凱斯大學土壤力學博士(1 972)

(C晶eWestern Reserve University)

經 歷美國凱斯西儲大學助理及副研究員(1972-1973) 中華顧問工程司土壤工程師(1973-1975) 亞新工程顧問股份有限公司經理、協理、總工程師及副 總經理(1976阿 1987) 榮工處總工程司(1987-1989) 南港宜前快速公路工程籌備處兼處長(1989-1990) 地工技街雜誌社發行人(1983-1988) 國立中央文學兼任副教授及教授(1973-1975, 1981心 982) 國立成功大學土木工程研究所兼任副教授(1977- 1978) 國立台灣大學汞任副教授及教授(1975個 1979, 1981 迄今) 就 任交通部台灣區國道新建工程局局長 國家科學委員會工程諮議委員及工程評議委員 台灣營建研究中心董事 說到民營化,早在台灣1885年第一次建省時, 所派的第一任巡府劉銘傳先生,在1887年成立台 灣鐵路總l局。那時就在集合民資,準備興建台灣 的鐵道。而當時台灣的採礦權,也是在政府手裡, 由於成效不彰,劉銘傳也希望能引進外資,甚至 是英國的資金投入礦廠;這是從經營權和資金來 源方面,他做了決定。很可惜當時的時代背景, 清廷認為他喪權辱國,所以他也因此就撤消了職 務,第二任巡府上任後,認為興建鐵路是浪費公 飾,所以鐵路興建的工作也就終止啦。故台灣當 時的鐵路,只有從基隆到新竹,就沒有再做下去 了。這是時代的背景,經過了一百多年,我們再 來看看這件事。我們發現民營化很早就有人在談 了,只是沒有做下去。首先我們要先間,民營化 的真正目的是什麼,並不是趕時鷹,最重要的是 需要一個管理的效率。我想提醒一下,民營的管 理效率,並非指所有民營企業都有效率,但是以 一個組織的機能來說,因為基於投資與營運,他 產生一個很強烈的回應面,要求要有報酬,他很 自然的會要求效率。而在政府機構方面,他講求 的是對工作嚴謹的態度,以免有錯失的地方,所

以難免有許多地方不以效率為最優先考量。在此

我們希望能民營化。是希望他能將民間管理的效 率帶進來;其次是給予民間資金一個管道,使其 能進入公共工程的運作裡。最後我們談到追求效 益;民間將資金投進來,一定會注意到在那裡回 收,所以在成本的掌握上會有很大的主動意顧,

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思源論壇 在執行的效率上,也會嚴格控制成本。還有一點 須要特別強調,服務品質是社會所期望的,特別 是公共建設方面。對於民間業者來說,從那一角 度他才能提升服務品質,他就能以較優良的品質, 吸引到較多的顧客。如果能知道以上幾點特性, 我們在推動民營化的策略和方向上就較容易掌 握。 從國際的角度上來看,民營化在20世紀裡, 形成一種很強烈的主導。以高速公路為例,義大 利、法國幾十年的民營化,已經有相當的成果。 而日本從1987年國鐵開始釋股民營,加拿大多倫 多機場整個航空站,都是交由民間規劃、興建與 營運,政府只管入關、出關這種機場調度事宜, 其餘皆是民間在做。還有最近民營化成功很有名 的是英法間的海底隧道,而且已經開始營運了。 但若談到成本的控制,英法海底隧道的真正完工 經費,是當初預估的兩倍,增加了整整100%

'

但這並不代表其中有什麼問題,只是在決策過程 中,許多都須要經驗的累積而已。 日本的高速公路,是以道路工圍的方式興建。 在 1956年開始興建起,整個國家的資源轉私到財 團法人下,當時,他們把建設省裡頭有關做工程 道路的人員,脫離公路體系,而進入這個以政府 做為主導,民問營運的公司型態。並旦發行道路 債卷,以道路收費、民間借債、政府的預算方式 收支平衡。以 1991 年為例,政府預算約投進1. 87 %.而有 57% 是靠發行道路債卷,而道路收費約 只佔36.57% '而我們也看到,他們已經營運了三 十幾年的時間,他的營收,並不完全cover支出, 約有27% 是還債、付利息,若連本且付利息,約 佔所有支出的一半。然後剩下的還要繼續做新的 高速公路。他經營的成果,從 1956年到現在,完

成收費公路達 6400 多公里,他現在還繼續在作下

一個五年計劃。再來看看韓國的情況且韓國剛好 和我們在同一時期開始作高速公路,我們走的模 式是政府興建的方式,而韓國則是採日本模式, 到現在約完成了 1550公里,而我們現在只完成了 400 多公里,而且愈後面推動的交通建設愈困難。 而義大利呢?他們在過去是用特評公司的方式, 政府把道路的經營權,交給民間來經營,然後政

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府再補貼民間的利息部份,或是營運與預制產生 差異時,給予一部份上貸款的保證,使民間業者

能繼續經營下去,從 1955年到 1990年,義大利也

做了 6211 公里。而法國則是政府和民問共同合資 成立公司。法國在 1961 年到 1965年也是採政府主 導、政府出錢的方式興建高速公路,但是做了五 年約 300 多公里,根本趕不上交通量成長的速度。 所以從 1965 年起,改成政府與民間合營的方式, 從 1965 年到 1990年,道路長由 300 多公里到 6000 多公里,全國高速公路網很快的就形成了。當然, 在以前也有些案例是失敗的,但在整體國家建設 來看,這種民營化還是算成功的。在此我想特別 提一下馬來西亞的高速公路﹒馬來西亞在 1981 年 決定興建他們的南北高速公路,成立了高速公路 局,決定以政府的方式來推動,前六年做了 300 多公里,但在第一段路通車後,他們就開始民營 化的策略;他們先以一些外環道路等小規模的工 程民營,接著又成立一家公司來推動民營化。而 這公司裡的人,原來是高速公路局,政府財政部 的人員,把第一段完成的高速公路移交給他們去 收費,然後以此方式,預定在民國 83年底完成第 二段的高速公路,但實際上,他們提早在 83年初 的一月八日全線通車,現在後面陸續由民間出資 的高速公司,還有 14個計畫IJ 。或許國內有許多專 家會認為,這馬來西亞就是典型的利益輸送。我 也曾經和推動馬來西亞高速公路民營化的局長談 過此問題,他們說,沒有錯,一開始的情況的確 是如此,因為如此龐大資金的運作,對於他的模 式和掌握度,都無法了解,而且什麼時候會遇上 障礙,也不清楚,所以他們是採政府主導的方法, 來推民營。我想、由馬來西亞這幾年的經驗,到最 近馬國經濟的起飛,其民營化的努力已經得到了 成果,很值得我們借鏡。 從以上這些例子,我們來看看我們自己的困 難在那兒?社會的顧慮是什麼?是否有法可循? 是否有利可圖?這是屬於營運的風險。我再把這 幾點分成細項來談,第一是社會的顧慮方面:社 會大眾似乎已經將民營化和圖利財團劃上一個無 形的等號。但民營化是否就真的代表一個財團的 壟斷呢?我們可以想一想,交通工程的經費都非

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思源論壇 常的龐大,若要財團來參與到底要誰來參與呢? 今天我們就是希望資金能集中,然後投入於建設 當中,但是如何在決策過程中透明化、公開化、 合法的參與條件,這就是法令的問題。第二是一 個觀念的問 許多立法委員也曾質疑,公共建設 嘛,本來就應該政府來做,當然應該由政府編列 預算,既然已經編列預算,又為什麼要想民營化 呢?但我想澄清的一點是,政府的一些基本建設, 是站在政府的稅收可支應的範圍下去做的,但是 在某些地方,為了加強品質和提高服務效率。還 是應採民營化的方式。至於第三點呢,大家還是 有顧慮,一旦民營化以後,就是把公共的資源移 轉給民間去使用,將來這些是否會逃避國家預算 的監督呢?如此是否會造成國家經濟發展的危 機?比方講公司債的發行,本來債卷的發行,都 在政府的掌握中,我們常說“不要把這些負擔, 交給我們後代的子孫"以此觀點,那發行債卷, 是否會對國家預算產生一個逃避的空間?關於這 一點,我並不能給大家一個很明確的答案,可能 還有待國內的財經專家好好研究。 還有一點,也很重要,是關於法律的完整性。 談到法令,最先應說到公共財的轉移;例如,為 了交通建設而征收的土地,是我們以公權力向民 眾征收的,雖然我們有給予民眾一些補償,但是 它含有強制性在。若是我們使用了此強制,又將 他轉移給民間的業者,似乎有些奇怪。所以我們 應當通過某些法令,使這些公共財的轉移,所有 權與監督權都還在政府的掌控之下,而且對於被 征收的民眾能給予合理的補償。所以現在的獎參 條例,有十六條是關於土地的。而第二部份呢, 是大家憂慮其公共建設的品質,到底民營的業者, 能否達到我們的要求呢?例如在馬路或高速公路 上開車,若是因路面狀況不佳或是其他缺失,造 成你或車子的損失,可以申請國家賠償;但若是 一家民營業者,他須要有何種法令,當他提供的 服務或品質不佳時,我們應如何掌握?這些都須 要有完整的法令。第三點是計劃的核定應當到何 種範圍,誰來核定。例如這條路佔用士地的所有 權,是否也歸民營業者,是否也該給一些限制 呢?關於經營體,我們說自由經濟,是什麼人都 可以來,但當我們把一個公共財移轉到民營業者 時,如果經營不當,政府應當透過怎樣的法令, 對其加以監督,或是撤消其經營權,而這個經營 體的結構,也應該在事先有一個清楚的規定。我 們現在的獎參條例中,許多條款是象徵性的。而 且他的界定也是屬於原則性的,應當在執法和規 則上都迅速加以補足。第三部份就是營運的風險, 先前我們談的,都是以政府的角度,希望把某些 的疑慮給解除,以另一面來說,民間所考慮的則 是將所投入的資金,是否可以賺錢。這其中包含 了幾項問題:第一個是費率的問題。若是在費率 上不能自主,隨時會因為自己經營績效的良好而 被政府降低費率,而業者當初的風險誰來幫他分 擔?這是公平性的問題,第三個問題是,給民間 的經營時間到底多長?25年或是30年?還是只有 5 年?當初在興建香港的過港隧道時,大家都覺 得風險太高,風險太大,但沒想到完工以後經營 得很成功,且重要的香港政府並不會因為其營運 上的成功,而對於當初他在費率上給的承諾有所 改變。同樣的情況在義大利則是以另一種方式解 決。他們對於風險性的酒蓋,都有預測:例如你 的交通量比當初預估的多出多少,則對於超出來 的部份,有一部份要繳回去給國家,但允許你一 定的比例。若交通量比當初預佑的還少,低到多 少百分比以下,會給你怎麼樣的條件,例如延長 營運的期間,另外就是在貸款的利息上給予補貼, 這些都是在事先先規定好的。當然除此之外,例 如成本的變化、競爭範圍是否受到削減,甚至國 際的情勢如國內政情的變化,都是風險涵蓋的範 園。因此若是以管理的角度,能事先考慮到這些 風險性,則在民營化的過程,可能會遇到較少的 阻力。 在走向民營化這段摸索的過程,我有幾點建 議。有一點特別重要。就是在國家的民營化過程, 中央政府應該要有一個舵手,知道要如何開這條 船,所以我們談談策略性,第一我們要形成一個 共識,要有法可循;在獎參條例六章四十九條中, 他從工作範圍的界定、土地的取得與開發,到融 資與優惠的條款、申請和審核的過程、管理和監 督都有談到 O 其中 16條關於土地的取得, 10條談

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思源論壇 融資與優惠, 5條談申請與審核、 6條談監督與管 理。但是若仔細的來看獎參條例,還有許多細則 和執法未擬定,這些都有待我們迅速來完成。此 外在立法工作進行的同時,我們也應很實質的找 一個或是幾個案件來推動,簡單的來說,計劃愈 單純的,困難與所遇到的變化也會變少,而金額 較小,投資人也比較敢於投入。如此的計劃,能 夠較快的投資,較快的興建與營運,也能看出計 劃前後的相關性,也能對於我們的法令做適度的 修正。以這種方式,我們就有許多點可以構想, 比方說計劃有大有小,我們可以從高速公路上的 休息服務區做起。更廣一點,今天整個高速公路 的維修可否由民間來做呢,全世界已經沒有幾個 高速公路的收費與維修員都是公務員,若給民間 來做,不僅可以減輕政府的人事負擔,而且可能 比目前更有效率。 一個計劃所須的金額,常是較主觀性的,但 是金額較小的計劃,可能有較多的人願意投入。 以道路建設來說,只要整個系統的功能、道路的 規劃能做整體的考量,則在顧客的來源上應該沒 有太大的顧慮,因此風險性也就相對的降低,所 以公路的民營應該會比其他的交通建設,有較少 的風險。所以較好的策略,我們可以從公路網來 考慮,例如中山高已經完工了,是否可以考慮民 營,而北二高也逐步的完工,營運的部份,也可 以納入民營的考量。若擔心單一公司不易掌控, 可以分成北區、中區、南區三個公司來營運。更 小一點的,例如北二高在東山、南投靠近日月 j車 的出入口和台十四線所有進入日月潭的風景區都 在此交流道,這幾個服務區,可否考慮以較大的 規模,甚至包括旅館的服務設施等其他構想。還 有北宜高速公路在石旋段,距台北不到 20分鐘的 車程,也可以考慮成立一個很大的購物中心。而 基隆到汐止的高速公路也不過 20公里,直接遇到 基隆港,所有貨櫃從基隆港出來,一定走這一段 的高速公路,民間業者若是能經營某些貨櫃的集 散場'與興建管理結合在一起,效率應該也會較 好。還有台中的中環線部分,以及接下去的遊樂 區計劃,若是能結合成一體,也有考慮的空間; 而從頭城到蘇漠的這一條高速公路,長也不遇到 公里,所須的經費約 300億左右,但是在北宜高 速公路通車後,這條路會成為宜蘭平原區域的主 要幹線,從蘇澳港出來的魚品、貨物都會走這一 條路;所以這段路將來會成為宜蘭的生命線,這 300億的投資,也可以考量民營化。而在交通部 的主導下,高鐵也積極的推動民營化。 上面已經說了那麼多的計劃'但我們更須要 實質的工作,有些工作我們現在就可以開始做; 站在推動面上,這些競標的條件、資格,應該趕 快的明朗化,而且在作業單位的立場上,根據獎 參條例的精神, identify一些計劃,這些投標的條 款,條件等具體化且限期完成,然後選擇合適的 方案推出,如此民營化的過程才會達到成功的坦 途。 雖然事實上民眾對於公共工程有相當多的質 疑,但我個人覺得,過去由於國家長期對於公共 工程的管理都很混亂,也沒有對參與公共工程的 業者予以輔導,所以一旦面對如此大的工程,不 管是人力、物力和經驗都會有所困難,但是以國 家長遠的利益來看,雖然會經過此痛苦,但是並 不一定是壞事。我們願意接受指責,但重要的是, 從事公共建設的業者,有沒有在改善這個問題。 所以第一個,我們建議,中央要有統籌的公共工 程單位,制度面,法律面要有所改善。第二是要 有一個穩定的營運市場,使營建工程的人、經驗 可以穩定的發展。其實我一直很同情台北的捷運 局,因為在台北市裡,民眾的可及性很高,再加 上這幾年,民眾的忍耐已經達到了極限,使捷運 已經慢慢成了一個政治話題,但對於捷運工程的 從業人員,還是應予以肯定的。如果大家有機會 到南部第二高速公路南區的工程,他已經累積了 我們二高的一些經驗,改進我們已前執行上的缺 點,他們甚至能自己要求比資,而且同業之間也 會互相比較,在施工前會與我們的監造單位溝通 他們的計劃、步驟,我覺得這是一個曙光,這些 努力,希望能得到社會的共識與努力而非都是負 面的批評。 在民營化的過程中,政府確實要有一主導的 角色,在民營化的方案也要慎重的考量。今天我 們談民營化,獎參條例也通過了,但重要的是,

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思源論壇 我們一定要 ident均幾個計畫。'且中央政府也一定 要主導,否則民間業者急著參與,但只是天天聽 到樓梯響,卻未見人下來,今天是該起而行的時

候了。

我認為,準則的細則部份,事務官是可以做 的,但一定要按此法令,但我一直強調的是,這 條船要開出去,他的舵手到底在那?舵手一定要 在中央且清楚的追綜細則的執行與制定,否則不

編者啟事

上一期友聲(第 349 期)中,在浩

然講座中的一篇林洽氏先生「探討

多媒體產業 J 文章中,誤植下圖,

其正確的插圖應為右圈。在此更正,

並向各位讀者與林先生致上歉意。

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知道等細則定好了,已經過了多久了。 站在民間業者的立場,不管是BOT或是BT都 還是會有風險的;若是不能達成共識,動不動就 被指責為圖利他人,則官員們也會急於保護自己, 儘量找問題,而廠商對於將來是否能通過每一關 都不確定,很自然的就不參與了。所以政府的舵 手實在很重要啊!

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