國立高雄大學法律系研究所
碩士論文
論預防原則於食品標示制度之適用
A Study on the Foodlabel System of Food Safety under
Precautionary Principle
研究生：陳明祥 撰
指導教授：張永明博士
III
謝 誌
終於劃下句點，在這本論文完成的那一刻。對恩師張永明教授的 教導與指引，心中滿懷感激，謝謝老師在我因為家庭因素需要南北奔 波之下，給我鼓勵及體諒，讓我得以開展學術上的視野及思考上的充 實。同時也必須誠摯地謝謝李仁淼老師及張道義老師，你們的寶貴意 見，是本文架構與內容能更佳完善所不可或缺的。 論文撰寫的過程辛苦而漫長，但慶幸有許多好朋友給我支持跟幫 助，謝謝希誠、柏瑋、勝曦在一開始給我的鼓勵與建議，文菁的關心 和支援，宇廷的學術意見，偉華的打氣，臺中高分院楊真明法官的包 容，澤瑋學姐、康平學姐、裕國學長及小王子學長的技術支援，以及 曾經給予這本論文寶貴意見的同學們，謝謝大家。還有好兄弟建峰， 謝謝你從一起當兵、一起當法助以及一起念研究所的這段期間，一路 上的陪伴及扶持。 最後，謝謝不擅言語，卻一直默默地用行動關心我的爸爸、媽媽 跟小妹，謝謝內人以及我那二個萌萌噠的兒子，你們是我的精神支 柱，因為你們，一切辛苦都值得。 寥寥數語，無法涵蓋我內心的感激之情，謹以本文，誠摯地感謝 曾經在這段研究所的歷程，給我任何幫助及鼓勵的人，謝謝你們！ 陳明祥 於臺中英才路小家 2017.8.3論預防原則於食品標示制度之適用
指導教授：張永明 博士 德國波昂大學 法學博士 學生：陳明祥 國立高雄大學法律學系研究所 中文摘要 我國憲法所明文保障之人權清單中，雖未見到消費者請求國家提供食品資訊 之基本權利，並且在過去釋憲實務中，也未見提及之解釋或能從既有的基本權利 體系中導引此一功能，然而在資訊時代來臨後，我們所必須思考的是在這樣的資 訊社會中，面對屢見不鮮的食品安全事件，消費者要如何在國家尚未介入解決食 品風險前，能夠擁有保護自身對於獲知食品資訊以及維護自身健康的武器？ 基於降低食品風險的面向，以及建構第一線消費者自我汰除風險的機制，完 善食品資訊公開請求權下之標示制度有其必要，其包含客觀面向知的權利與健康 權的滿足，以及消費者主觀面向積極行使基本權利給付功能的強化，並包含監督 政府與業者面向的訴求。在食品的安全性問題不斷浮上檯面的時代，本文研究認 為食品資訊之完整提供是消費者在風險發生前所能擁有的最有效武器。基於保障 強度的考量，應值得透過解釋憲法或修正食安法消費者取得資訊規定之方式，勾 勒出消費者權利保障的譜系。從而消費者能夠透過食品資訊公開請求權之主觀功 能，從積極面向請求國家提供食品資訊及課以食品業者之資訊提供義務，即時保 障自身權益，並藉由客觀功能敦促國家形成這種利於該基本權利行使的環境，透 過整合的標示資訊制度、食品資訊查詢系統或簡化請求資訊的程序等方式為之。 本文研究發現，我國食安制度的建置，對比歐盟強調四項「必要要求」，其 中包括所謂消費者利益保障，尤其強調消費者知情選擇。相關具體規範須納入食 安法中來要求標示制度，同時落實食品資訊公開請求權，藉由第一線完整的標示 制度，來滿足消費者知情選擇。並透過現有的法律原則上加以延伸調整，將原則 之精神落實到相關配套措施及組織設計。例如成分之標示，係經由專業會議調 查、討論並決議，將風險評估作業獨立於風險管理機關外，將風險評估的範圍從 現有的食品延伸至整體之食物鏈結構，透過專業分工細緻化，以因應各種不同的 食品安全問題，藉由參酌歐盟建立獨立性之專業科學機關（即風險評估機關）， 專門進行關於食品安全之資料收集、政策評估、風險分析等，以強化我國食安治 理效率並落實法律面的執行，諒對我國食安之維護能有所助益，以完備我國食安 制度保障，提供消費者完整之食品資訊，真正落實標示制度背後的立法意義。 關鍵字：預防原則、風險評估、危害防止、食品標示、行政管制II
A Study on the Foodlabel System of Food Safety
under Precautionary Principle
Advisor: Dr. Chang,Yung-ming Doctor of Law, University of Bonn, Germany
Postgraduate: Chen, Ming-Xiang Institute of Law
National Kaohsiung University
Abstract
In the list of human rights expressly guaranteed in the Constitution of the Republic of China, there is no basic right of food information disclosure. In the past Constitution explication practice, there was neither related content mentioned nor such function led out from the existing basic right system. However, after the coming of the information age, what we have to think about is in such a society, in the face of common food safety events, how consumers can have the weapon of knowing food information and maintaining their own healthy to protect themselves before the nation involves solving food risk.
Based on the reduction of food risk and the construction of the mechanism of consumers’ self-elimination for risk, it is necessary to establish the food labelling system under the perfect claim right of food information disclosure, which includes the object-oriented satisfaction of the right to know and the right to health, the subject-oriented strengthening of active exercise of payment function for basic rights, as well as the demands of supervision for the government and industries. Nowadays, food security issues constantly appear, the integrity of food information provides consumers the most effective weapon before the risk occurs. In the consideration of guarantee strength, it is worth outlining consumers’ rights protection through explaining the constitution or amending Act Governing Food Safety and Sanitation to regulate the ways how consumers get information. Thereby, consumers can positively request the nation to provide food information and make food industry have the he obligation to provide information through the subjective functions of food information disclosure claim for real-time guarantee of their own interests. Also, consumers can urge the country to form the environment conducive to the exercise of the basic rights by objective functions through integrated food information labeling system, food information inquiry system, or simplification of information request procedures.
III
system emphasizes four "necessities," including the so-called consumers’ interest protection and especially stressing consumers’ informed choice. Related specific request specifications are included into Act Governing Food Safety and Sanitation to ask for the food labeling system so as to implement food information disclosure claim rights. By the complete first-line labeling system, consumers’ informed choice can be satisfied. At the same time, the existing legal principles are extended and adjusted and the spirits of the principles are implemented into related supporting measures and organizational design. For example, as for the labeling of food ingredients, risk assessment operations are independent from the risk management authority through professional meeting, survey, discussion, and decision. The scope of the risk assessment extends to the whole food chain structure from existing food. Through meticulous professional division of labor, various food safety issues will be solved. The independent professional scientific institutions (ie. risk assessment agencies) set up by the European Union are referred to specialize in the collection of food safety information, policy assessment, risk analysis, etc. to strengthen Taiwan’s food safety efficiency and implement law enforcement. It is expected to help the maintenance of food security in our country, complete the protection of the food security system, provide consumers complete food information, and really implement the legislative significance behind the labeling system.
Keywords: Precautionary Principle, Risk Assessment, Hazard Prevention, Food Labeling, Administrative Control
V 簡 目 第一章 緒論... 1 第一節 研究動機與目的 ... 3 第二節 研究範圍與限制 ... 8 第三節 研究方法 ... 10 第四節 論文架構 ... 12 第二章 風險管控與預防概念... 13 第一節 法治國家之風險管控 ... 13 第二節 預防原則之涵意 ... 22 第三節 預防原則下之風險分析 ... 38 第三章 風險預防下之食品標示... 49 第一節 食品標示之意義 ... 51 第二節 食品標示與消費者資訊公開 ... 66 第三節 食品標示制度之升級 ... 72 第四章 歐盟與我國之食品資訊公開法制... 87 第一節 歐盟食品資訊公開法制之研析 ... 87 第二節 我國食安實務制度之探討 ... 99 第三節 小結 ... 102 第五章 結論... 103 第一節 研究發現... 103 第二節 建議與展望 ... 105 參考文獻... 110
VI 詳 目 第一章 緒論... 1 第一節 研究動機與目的 ... 3 第一項 研究動機 ... 3 第二項 研究目的 ... 6 第二節 研究範圍與限制 ... 8 第三節 研究方法 ... 10 第四節 論文架構 ... 12 第二章 風險管控與預防概念... 13 第一節 法治國家之風險管控 ... 13 第一項 風險預防之概念 ... 14 第一款 風險... 14 第二款 危險... 16 第三款 風險預防... 16 第二項 風險預防下之責任體系 ... 17 第一款 國家責任... 18 第一目 國家預防義務 ... 18 第二目 健康權之制度保障 ... 19 第二款 食品業者責任... 20 第一目 責任種類 ... 20 第二目 違反責任 ... 22 第二節 預防原則之涵意 ... 22 第一項 預防原則之意義 ... 22 第一款 預防原則之起源... 23 第二款 預防原則之構成... 24
VII 第二項 預防原則之拘束 ... 29 第一款 比例原則... 30 第二款 平等原則... 31 第三款 成本效益分析原則... 32 第四款 一體注意原則... 34 第三項 預防原則之界限 ... 34 第一款 舉證責任之減輕... 35 第二款 國家濫權之防止... 37 第三節 預防原則下之風險分析 ... 38 第一項 風險分析制度之確立 ... 39 第一款 風險評估... 39 第二款 風險管理決策... 40 第三款 風險溝通... 41 第二項 我國食安法下之預防原則及風險分析 ... 42 第一款 食安法下之預防原則... 43 第二款 食安法下之風險分析... 44 第三款 風險分析為預防措施之前提... 46 第三章 風險預防下之食品標示... 49 第一節 食品標示之意義 ... 51 第一項 食品標示制度之功能與定位 ... 54 第一款 食品標示制度之功能... 54 第二款 食品標示制度之定位... 56 第二項 食品標示之內容 ... 57 第一款 我國食安法相關規定... 57 第二款 食品添加物之意義及相關規定... 59
VIII 第一目 食品添加物之意義 ... 59 第二目 食品添加物之相關規定 ... 60 第三項 食品標示與消費者權利 ... 61 第一款 食品標示屬食品資訊之公開之一環... 61 第二款 消費者權利... 62 第一目 健康權 ... 63 第二目 知的權利 ... 65 第二節 食品標示與消費者資訊公開 ... 66 第一項 消費資訊公開之意涵 ... 66 第二項 基本權利之探討 ... 68 第一款 食品標示之資訊公開請求權應屬基本權利... 68 第二款 權利保障範圍... 70 第三項 小結 ... 71 第三節 食品標示制度之升級 ... 72 第一項 完整資訊之建構 ... 73 第一款 食品標示制度之細緻化... 73 第二款 食品標示強制化... 75 第二項 食品標示制度下之公私協力 ... 76 第一款 課以食品業者公開義務... 76 第二款 政府資訊公開義務... 77 第三項 請求國家公開食品資訊之規範 ... 79 第一款 現行法制中之請求權... 79 第二款 法益權衡觀點下之資訊公開... 82 第一目 消費者與業者可能之損失與受益 ... 82 第二目 以預防原則調整雙方關係 ... 83
IX 第三目 小結 ... 85 第四章 歐盟與我國之食品資訊公開法制... 87 第一節 歐盟食品資訊公開法制之研析 ... 87 第一項 歐盟食安組織架構 ... 89 第二項 歐盟食品安全之目標與基本原則 ... 90 第三項 農場到餐桌的監控 ... 93 第一款 我國現況... 95 第二款 預防原則之運用... 96 第三款 資訊公開... 97 第二節 我國食安實務制度之探討 ... 99 第一項 風險評估機關欠缺實際功效... 99 第一款 風險評估專業程度不足... 99 第二款 風險評估應朝向客觀專業... 100 第二項 食品專責機關... 100 第一款 我國食品專責機關非事權統一機關... 100 第二款 食安會議由非固定專業成員組成... 101 第三節 小結 ... 102 第五章 結論... 103 第一節 研究發現... 103 第一項 消費資訊公開係憲法保障的權利... 103 第二項 我國食品安全制度建置的問題 ... 104 第二節 建議與展望 ... 105 第一項 落實標示制度 ... 105 第二項 食品標示制度之配套措施應具體 ... 106 第三項 風險評估機制應獨立客觀公正透明 ... 107
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第四項 建立食品標示制度之專責機關 ... 108 參考文獻... 110
XI 圖表目錄 圖表 一 食品安全下之三方關係... 6 圖表 二 論文研究架構圖... 12 圖表 三 食品資訊功能流程... 53 圖表 四 歐委會規例要求食品標籤必須列載事項... 74
1
第一章 緒論
舉凡制度之建立，均立基於社會的需求之上，以達「事先防範、 事後止爭」之目的。建立食品標示制度，似乎提供消費者最基本也最 迅速之食品資訊，食品標示制度之建立，主要影響有三方面之層面： （一）消費者層面 在消費者層面上，其是否能藉以食品標示之規範，滿足充分瞭解 食品內容資訊，在於該規範能否確實完善及落實。舉凡攸關食品之添 加物、包裝食品之容器材質、食品用之洗潔用品或其他關於食品周遭 之用物內容等資訊，均與消費者之健康息息相關。食品標示制度之建 立，可以賦予消費者對該食品能接收完整且必要之資訊，可免於其因 對食品內容之不瞭解，暴露於食品安全之高度風險之下，甚而能與時 俱進，佐以科技手段，類如以智慧型手機 QR 碼之雲端科技1，建構 食品雲資訊，如此不但可立即接收資訊，同時課以食品業者具備提供 完整食品資訊之義務。揆諸我國食品安全衛生管理法（以下簡稱食安 法）關於食品標示規定，僅規定於第五章之食品標示及廣告管理章第 22 條至第 29 條，雖其規定要求食品內容物必須符合法定要求之標 示，惟消費者是否能真正藉此所謂之法定要求而取得完整資訊，尚有 討論之處，更遑論是否可憑該取得資訊進一步地採取防衛性措施（例 1 我國食品藥物管理署自 2016 年 11 月 30 日起，對查驗結果符合規定的輸入食品，將發給產品 QR CODE。消費者可透過智慧型手機掃描 QR CODE，立即查詢所購買食品的相關資訊。食藥 署表示，依據食品安全衛生管理法第 30 條規定，輸入經衛生福利部公告的食品，應向食藥署 申請查驗，經查驗符合規定者，取得輸入許可通知的產品，始可輸入國內販售。食藥署為強化 進口商自主管理責任，並保障國人知的權利，訂於 2016 年 11 月 30 日起，對於肉品、農產品 及加工品經查驗符合規定者，進口商可於食藥署網站下載產品 QR CODE，並可將該 QR CODE 加貼在產品包裝上，或是以立牌方式標示，消費者只要透過智慧型手機或其他行動裝置掃描， 便可以得知所購買的食品是已經通過食藥署邊境查驗程序，還有該批食品的相關查驗資訊。衛 生福利部食品藥物管理署網站，網址： http://www.fda.gov.tw/tc/newsContent.aspx?id=21494&chk=516e866a-ce4a-442c-b0ca-e75d8e5e06 09¶m=pn&cid=4&cchk=f11420b2-cf8e-4d3a-beb5-66521b800453（最後瀏覽日：2017 年 4 月 10 日）。2 如投訴、檢舉食品等措施）。食品標示資訊之制度實現過程，同時涉 及消費者本身之健康權、知的權利（又或稱知情權）等層面，例如食 安法第 4 條第 1 項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險 評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科 學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮議 體系。其中所謂食品安全管理措施，本文將限縮在食品標示制度作為 探討對象，因其食品之標示係消費者接觸並了解食品最為直接之管 道，於此同時，我國食安法修正後所帶入的預防原則，於降低食安風 險中扮演何種角色，其功能是否顯著以及有無存在可修正或改善之空 間，也是本文在研究食安標示制度的同時，所必須研究的客體。 （二）食品業者之層面 食品標示制度之規範，係以積極地要求食品資訊之公開為手段， 以滿足社會大眾知的權利，進而賦予消費者選擇的空間。食安法課以 業者資訊公開義務的同時，即影響食品業者(包括製造業、包裝業、 甚至廣告業等涉及食品產出之行業)之不表意自由。其中司法院解釋 第 414 號意旨2即揭櫫藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，涉 及財產權之保障，並具商業上意見表達之性質，惟因與國民健康有重 大關係，基於公共利益之維護，而應受較嚴格之規範。則食品之販售 等同商業行為，同時亦與國民健康有重大關係，是否可直接將食品販 售等同藥物廣告，而應以較嚴格規範限定之，這也牽涉前揭食品業者 相關基本權利之衝突。當食安法課以食品業者相關義務之際，其權利 與義務應如何調節，業者之權利應如何救濟，在此同時，本文亦必須 就主要涉及業者不表意自由之基本權利與食安法間之關係作相關討 論，同時就食安法賦予權責機關所為之行政管制措施之性質予以分 析，始得就當事人權利與義務間窺得全貌。 2 司法院大法官網站，http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=414，（最後 瀏覽日期：2017 年 3 月 10 日）。
3 （三）國家公權力之層面 蓋人民權利之保障，端賴完善制度之建立，非國家公權力無法為 之。相較於食品製造業者，人民不論於資訊上、財力上以及各方面均 處於弱勢被動地位，無法以自己力量對抗可能產生之侵害。是以國家 居於高權角度，能以公權力分配權利義務，分散風險，從而使有能者 即有責，負有更大義務平衡社會間的風險分配。並於負有履行義務者 在違反義務之際，能以公權力介入干涉，憑藉相關制度之建立並賦予 之權力予以監督懲處，使社會能逐漸邁向制度建立之初衷。食品標示 制度正是藉由課以業者揭露食品標示義務之方式，以保障國家社會免 於食品風險之暴露下，誠如食安法第 1 條開宗明義規定，為管理食品 衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。惟國家建立制度之際， 在以維護國民健康為前提之下，其建立食品標示制度之理論基礎為 何、又以何種管制方法達成食安法欲達成之目標，亦為本文須聊以討 論之課題。本文認為，食安法中之食品標示制度必須從上至下進行完 整之研究分析比較，必先明瞭所欲達成之目標，進而回顧現行所使用 之方法及規範，對照近年來我國發生之案例3，如此才能睽得攸關食 品安全制度之全貌，以免有見樹不見林之憾。
第一節 研究動機與目的
第一項 研究動機 食品安全近來不僅是國內熱門話題，亦影響我國人民生命健康之 鉅。人民對於國內近年不斷發生所謂之食品安全危機，似乎束手無 策。例如明知日常食用之蔬菜中添加農藥乃必要之惡，卻只能被動接 3 我國食安抽檢，常發現標示與內容不相符合之狀況，例如 2017 年臺北市抽驗市面咖啡飲品， 發現咖啡因嚴重超標；又如 2016 國內牛奶製造瑕疵，知名廠商統一、光泉等赫然在列，連日 本進口食品，規避核災地區產地，造成人民恐慌等問題，顯見我國食品標示制度，管控並不嚴 格，大紀元 EPOCHTIMES，網址： http://www.epochtimes.com/b5/tag/%E6%A8%99%E7%A4%BA%E4%B8%8D%E5%AF%A6.htm l，最後瀏覽日：2017 年 7 月 30 日。4 受，至於該蔬菜究竟使用何種農藥、藥量為何以及應如何避免，均一 無所知4；又養殖肉類及奶製品中含有過量抗生素及瘦肉精之可能危 害人體等藥物，亦無法節制畜農之作為，對於該肉類或奶類中存有多 少添加藥劑（物）、是否對人體會產生不良影響似無從肯定地知悉5； 甚而食用油混充劣質油以及包裝容器有致癌風險，卻只能寄望政府看 似安全卻無所作為之把關等等，在在凸顯國人嚴重暴露在關於資訊劣 勢下之飲食風險，卻求助無門，只能消極接受或拒絕從生產者所給予 的食品資訊及產物，無從被提供充足的食品資訊。從 2011 年國內所 發生之濫用工業塑化劑事件6，乃至近來矚目之頂新混油事件，已顯 示我國食品安全管控，尤其是標示制度已發生相當大之漏洞，此時民 眾對於我國食安法是否能發揮捍衛食品安全之功能開始抱持懷疑，從 而進入我國開始從食安法之修正，到檢驗應然到實然之間是否產生巨 大落差，以及應如何因應等改革之路。 「食」既排名人生必需品之首位，一向是各國政府施政的一大課 題。食品與公共衛生及國民健康息息相關。依據衛生福利部統計近五 年（2010-2014）台灣十大死因以惡性腫瘤占第一位；而十大癌症死 因主要包括肝/膽癌、結腸/直腸癌及肛門癌、胃癌、食道癌等，皆與 食品相關。食品安全隨著國際貿易的發展，產生跨越國界問題，對各 國形成一項新的挑戰。食品乃 2012 年聯合國永續發展會議七大議題 之其中一項。世界衛生組織(World Health Organization, WHO)於 2015 年 4 月 7 日世界衛生日，以「食品安全」（food safety)作為宣傳活動
4 食藥署調整 128 項蔬果農藥殘留容許量，醫師建議「菜洗久一點再吃」，THE NEWS LENS 關 鍵評論，網址：https://www.thenewslens.com/article/64135，2017 年 3 月 21 日，最後瀏覽日： 2017 年 4 月 17 日。 5 動研所實驗：瘦肉精豬隻代謝快，肺臟殘留高，自由電子報，2017 年 1 月 15 日，網址： http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1071269，最後瀏覽日：2017 年 5 月 1 日。 6 整起塑化劑風波事件爆發於 2011 年 5 月，當時因衛生署食藥局（2013 年 7 月 23 日升格為衛 生福利部食品藥物管理署）檢驗益生菌是否違法摻雜藥物成分，卻意外發現可能影響荷爾蒙的 塑化劑 DEHP，進而發現昱伸、賓漢等部分原料供應商竟在常見的合法食品添加物「起雲劑」 中，使用廉價的工業用塑化劑撙節成本，含塑化劑的起雲劑，更被廣泛加在飲料、糕點、麵包 和藥品、食品中，自由電子報，2013 年 10 月 18 日，網址： http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/722936，最後瀏覽日：2016 年 10 月 10 日。
5 主題，顯示食品安全的重要性，已成為國際主流議題7，是以本文認 為在食品危險發生之前，消費者能藉本身所能接觸之完整且誠實之食 品資訊，從而能藉由現今科技發達、網路普及之賜，可自主收集相關 資訊，以判斷並接受或避免可能導致的食品風險。 相較於我國對於食品安全方面，尚有漫長之路，對於食品安全採 取最高標準之歐盟國家，例如德國有多項關於食品安全之嚴格規定以 及實務判決，應可作為我國借鏡之對象。不論是有關農藥殘留最高限 量等食品本身之安全限制，或是食品資訊揭露之規定，均能藉此建立 生產者與消費者間之充分溝通，以保護國民健康。同時以允許安全食 品的提供與流通、防止詐騙消費者，以及藉由資訊公開來提供正確完 整之食品訊息等安全管理的三項目標8，來滿足消費者之知情權、選 擇權，進而保障消費者之健康權。隨著人民民主意識的日漸覺醒，政 府職能的擴增與社會的多元化，對於資訊公開的即時且完整形成強烈 的訴求，民眾在參與公共政策、監督政府施政或為了個人利益或公益 之維護，民眾經常必須依賴政府及社會相關人等提供完整資訊做為判 斷，以食品消費資訊公開提供民眾對食品之消費自主及合理選擇的工 具，或許是最能達成確保食品安全之目的之途徑。本文以為，盡快完 善現行食品衛生安全管理關於食品資訊及標示之法令層面，以完成前 揭目的，絕對是現行亦為未來的修法重點之一。本文擬從食品安全上 風險管控作探討，尤其我國食安法於第4條明文規定引進從歐盟關於 食安問題所發展延伸出之預防原則，與食品標示制度結合，從中找尋 其疏失與缺漏，進而研究並提出能使食品風險實現降至最低之方案， 使消費者能藉由業者之自主管理、政府之公權力監督以及消費者自主 篩選之三方關係搭配，能協力滿足食品安全之把關。 7 洪德欽，歐盟食品安全制度對台灣食安改革的啟示，台大法學論叢，第 44 卷，2015 年 11 月， 頁 1165。 8 陳秋香，風險預防下之食品安全資訊公開，國立高雄大學法律學系研究所碩士論文，2016 年 6 月，頁 2。
6 圖表 一 食品安全下之三方關係
食品業者(製造、
包裝、廣告等)
不表意自由、基本權利
衝突、救濟權
權責機關
制度理論基礎、行政
管制措施、政策目標
消費者
資 訊 取 得 、 知 的 權
利、健康權、對抗權
等
圖表出處：筆者自繪7 第二項 研究目的 我國現行食安法，歷經多次修法，於2013年修法時，新增食品安 全風險管理專章，納入風險評估及預防管理，同時採行資訊公開，建 購消費者的權利，同時明定中央與地方主管機關對於食品安全風險資 訊公開的法源。惟資訊公開雖滿足消費者之知情權，同時可能存在有 限制、甚至在某些裁量過當或管制措施有瑕疵之情況下侵害業者之不 表意自由。在基本權利的衝突擺盪之下，其中應如何平衡，以及如何 在傾斜的情況下取得救濟？另公開之程度應如何取捨？業者之營業 及商業秘密是否亦在公開範圍等衍生問題，均有待處理。我國現行之 食安法，關於食品安全管控之修法方向趨勢，明顯由事後追懲違規之 態樣，將其提前至風險預防之相關機制，從實害發生始予以處罰演變 至以預防實害發生之管控手段為原則，提早了生產者資訊公開行為之 時點9。是資訊公開通常以符合法定方式為原則，而如何以什麼種類 的法定方式公開，公開的程度為何及其範圍之廣狹，尚有研究之空間。 本文研究目的，在於探討以風險管控之概念，即所謂德國行政法 中「預防原則」觀念，予以研究其延伸至行政管制即食品標示制度之 實際施行現況，預防原則既以經我國食安法明文規定，則其帶入我國 食品風險管控之食品標示制度應有其適用。惟其實務如何操作，學理 如何評估以及其有無改善之空間，端賴進一步之探究。預防原則一言 以蔽之，即係在某種可能造成高度風險、卻無立即明顯且直接之證據 得以證明之情形下，即得據以排除或降低該造成風險原因之概念。是 在此種無法立即證明因果關係即得據以排除之預防原則，若帶入行政 管制，則須進一步探討該行政措施之定性及相關救濟，例如業者之不 表意自由與消費者知的權利應如何取得平衡，以求其全面性、資訊公 開之程度及範圍以及應由何種方式公開等範疇。 在權利與義務之雙面存在原則下，探討如何建立完整之食品安全 9 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌第 224 期，2014 年 1 月，頁 95。
8 標示制度，使消費者免於暴露因資訊不對等而可能造成的食安風險， 確定國家對健康權具有保護義務與風險預防任務，而立法與行政機關 有義務在科學證據尚不確定之情形下，對食品風險採取預防措施。目 前食品安全管理法制之國際趨勢，係採取以預防原則為主之基本原 則。歐盟歷經戴奧辛與狂牛症等事件後，公布第178/2002號歐盟一般 食品法10，揭示預防原則、風險分析與透明原則，作為食品安全法之 基本原則11。我國食安法第4條也明定主管機關採行之食品安全管理措 施，應以風險評估為基礎及前提，於符合滿足國民享有之健康、安全 食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則， 建構風險評估以及諮議體系下，依法進行管制。本文亦先就法治國家 資訊公開之法制基礎理論上，檢視我國現行食品安全標示制度法制規 定，並就實務上操作，於國家、業者及消費者間可能產生的權利義務 關係討論。另在國家風險管理的基礎下，研究國家角色任務的改變， 並參考以歐盟及德國在風險評估及管理的操作模式，對於我國食品安 全之標示制度及行政管控手段之運作予以檢視。
第二節 研究範圍與限制
就消費者之角度而言，提升食品安全的第一步，應來自正確無誤 之資訊，使消費者食品資訊之取得，無論是製造日期及有效期限、食 品本身內容物及相關添加物成分、產地等等，均能有助於提高消費者 對於食品風險之預防可能性。本文就一般日常經驗發現，消費者接觸 食品資訊之來源，無非以電視或網路之食品廣告及第一手接觸食品之 本身標示所得。由此可知，食品標示制度之規範，攸關是否能提供消 10 歐盟於 2002 年 1 月 28 日訂定之第 178/2002 號「確立歐盟食品法一般原則及要求、建立歐洲 食品安全機關及確立食品安全程序之規則」（laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food SafetyAuthorityand laying down procedures in matters of food safety，簡稱為歐盟第 178/2002 號規則，以下稱歐盟一般食品法），歐盟法律網站，網 址 ： http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:en:PDF ， 最後瀏覽日：2017 年 6 月 25 日。11 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則-以歐盟與臺灣為中心，台大法學論叢，第 44 卷 特刊，2015 年 11 月，頁 1137。
9 費者完整且確實之資訊，進而讓消費者不論是馬上瞭解或是得藉由其 他管道查詢關於食品資訊，已成為提升食品安全重要之一環。而食品 標示，在某種程度來說，係藉由食品資訊公開，確保消費者在尚未使 用產品前，接收正確資訊並做出選擇，而在選擇的過程中，消費者憑 藉各種生活上經驗、智識以及科技為依據，做出對本身有利之判斷， 符合預防風險產生之型態，屬於預防原則之展現。同時，食品業者亦 依據法規範之限制，可以探知何種食品原料不得滲入，以防消費者拒 絕或政府查緝懲處，處於相對立之預防。此種對立層面之同時預防， 即消費者以標示制度降低食品風險、食品業者以標示制度提高銷售， 是趨向於同一願景，即食安法所欲朝向之低風險、低危害之食品安全 的政策目標。 本文研究範圍以先探討預防原則之發展及現行狀況，在歐盟如何 以法律及政策加以落實其管制措施，同時食品資訊公開部分，限縮於 我國食安法中關於標示制度之相關規定，是否容有進步改善之空間， 就標示制度應如何改進之檢討與建議，同時就外國相關法例就本文相 關部分援引討論。食品標示制度除完善消費資訊外，另亦有防止標示 不實之意義存在。同時參考德國法制與我國司法實務，同時探討我國 食品標示不實之規範及實務是否有所欠缺，採取法律研究與政策分析 的綜合研究方法，探討歐盟與臺灣的食品安全法律政策與組織機構建 制。研究方法透過政策及據此而生之法令分析，瞭解法律與政策的客 觀性及正當性，以提高操作的可行性及實效性，以提出促進食安法的 落實與創新之建議。最後，針對關於立於相反層面之食品業者，經風 險管控之行政管制下相關之救濟進行論述，就違反標示制度之管制措 施相關種類，以我國現行實務狀況進行分析與介紹。 本文係著墨於食安法中之標示制度，其餘相關例如食品檢驗、食 品衛生管理等則不與焉；又食品標示制度牽涉層面甚廣，本文除探討 標示制度之基本理論及學理外，聚焦於食品包裝外之標示制度中之消 費者、食品業者及權責機關之三方關係，至於詳細之應標示或未標示 內容管制，因其係由行政機關因時俱進，依據專業諸如營養學、檢驗
10 學及醫學層次之相關討論決定公告之，是以涉及前揭專業標示之內容 規範不在本文討論範圍，以求研究客體之精準與細膩。
第三節 研究方法
食品安全如何藉以標示制度，協助消費者取得資訊、判斷資訊並 選擇是否使用食品，避免食品安全之風險，同時顧及業者之憲法上保 障之不表意自由，維護其商業秘密，其中所需取捨之判斷標準，誠為 我國食安法上亟需探討之課題。而蒐集相關食品標示制度之文獻、國 外立法例及其實務，綜合判斷我國現行制度之運作，始得窺其端倪。 是本文研究方法析述如下： （一）預防原則之介紹與探討 本文係探討食安法中之標示制度，研究食品安全與標示制度之關 連，而我國食安法明文採用資訊公開、預防原則以為指導方向，是必 也就預防原則作討論分析，從而本文欲先行蒐集關於預防原則之相關 文獻，就其闢專章討論之，復就預防原則背後之風險預防及風險管理 評估等相對應之操作結合討論；又歐盟及德國就食品安全管理為最嚴 格，本文復就國內關於食品標示制度之規定，及前揭國家相關規定做 介紹及比較，藉以研究我國食安標示制度規定之現況，有無改善進步 的空間。 為求基本及全面之瞭解，透過國內外相關預防原則及食品標示制 度討論之專書、期刊論文、主管機關之出版品、新聞報導資料及網站 蒐集與食品安全標示制度議題有關之資料文獻進行蒐集，探討前揭所 述之相關食品標示法制演進及方向，與預防原則兩者間如何相輔相 成，以瞭解食品標示制度在預防原則的原則下，作為國家食品安全管 制工具所涉及相關問題，同時就相關憲法之基本權利及法律原理之角 度，試圖就衍生問題找出適切之解決方法。11 （二）討論我國食品標示制度，比較歐盟與德國食安制度之發展 借鏡外國之立法及實務運作經驗，觀察其實務操作所產生或可能 產生之問題，以截長補短之比較下，建構出我國食安法可行之方向， 誠屬研究所不可或缺之方法。我國新修正食安法縱已引入風險預防概 念並落實於法條規定，惟對應在實務操作及食品安全提升之目標上似 有改善空間。揆諸歐盟以高度標準及資訊透明化建構之食品安全法 制，可為我國食品安全法制及實務運作提供經驗。本文以歐盟經驗比 較與我國食品安全資訊公開之標示制度之差異，試對於我國現行法制 規定不足及實務操作所產生之問題，提出有效解決之建議及可行方 案，似屬較具實益之方法，以免閉門造車而顧此失彼。 （三）以傳統法學詮釋及歷史研究，探求我國食安法之演變 法律是文明社會追求正義的途徑，條文規定的文字，蘊含社會發 展的脈動，如何正確理解條文是適用法律的前提，如何評價人類行為 必須仰賴經驗法則及邏輯思考，進而為適合的價值判斷。本文主軸既 在食品標示制度探討，首重消費者知的權利，有鑑於保護其法益的確 定，則需將探討層次提升至憲法基本權之保障，探討我國食安法結構 是否滿足此項基本權利，進而建構制度性保障。本文亦將採取傳統上 之法學方法之法律詮釋（Hermenrutik）12，因詮釋法律之法學方法存 有多種面向，其中以文義詮釋為最基本研究方法，另外有體系解釋、 立法意旨、規範目的、合憲性解釋等，每種解釋方法均有其重要性， 不可偏廢；亦採歷史研究法，盡可能探求我國食安法演進的過程，在 其立法研議與形成、立法目的及立法技術間，研求我國食安法標示制 度之演變原因及規範意義，以求能更完整地探討食安法下的標示制 度，應如何帶給消費者一個可能降低食安風險的途徑。 12 楊仁壽，法學方法論之進展-實踐哲學的復興，三民書局，2013 年 4 月，頁 15。
12
第四節 論文架構
圖表 二 論文研究架構圖
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第二章 風險管控與預防概念
在進入我國食安標示制度之分析與比較歐盟食安制度前，本文認 為有必要先從指導我國食安制度的預防原則概念先作討論。蓋因我國 食安法因時制宜，已明文採取國際趨勢之預防原則，以下本章先就風 險管控及預防原則之範疇作討論。第一節 法治國家之風險管控
基於國家對人民健康權有所謂保護義務與風險預防任務，立法與 行政機關有義務在科學證據尚不確定之情形下，對可能產生食品風險 之狀況採取預防措施。所謂風險預防之概念，係相對於風險防禦概念 之比較，後者在於防止危害的發生；而前者之概念則是提前至在危害 尚未產生、風險已然提高之際，即著手解決風險，當國家管制意欲提 前實施，欲透過干預的手段跨足到風險領域時，國家干預的正當性即 從風險防禦提前至風險預防，面對具有不確定性、無法預測之風險， 若要等到有百分百之科學證據證明危害發生或等危險出現，其所造成 之危害可能已無法挽回或需付出更大之代價，提前進行防範措施之風 險預防之概念即由此而生。 目前食品安全管理法制之國際趨勢，係採取以預防原則為主之基 本原則。歐盟歷經戴奧辛與狂牛症等事件後，公布第 178/2002 號歐 盟一般食品法13，揭示預防原則、風險分析與透明原則，作為食品安 全法之基本原則。我國食安法第 4 條也明定主管機關採行之食品安全 管理措施，應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食 品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建 構風險評估以及監督體系。其中最主要之預防原則即係針對未知風險 13 歐洲議會和歐盟理事會 2002 年 1 月 28 日第 178 號規則，明訂食品之一般原則和要求、成立 歐洲食品安全局及明訂有關食品安全事宜相關之程序，其中第 2 節第 9、10 條亦落實了食品 資訊之公開原則。14 逐漸升高，進而演變更嚴重之損害結果，在某一危險在滿足一定標準 或評估後，即提前採取有效之管制措施14，並使此前置手段合法化及 具有一定之正當性。本文先就食品標示之風險管控角度，連結近年新 興之預防原則，藉此瞭解兩者之間之演變及關連性，以預防原則為基 礎之下，分析我國食品風險預防體系下之食品標示制度，能否發揮提 前警示之作用。 人民對於風險管控之能力及程度，尚不及政府以公權力提供法令 及制度化保障，更能賦予人民危害防止及損害管控之作為。國家既作 為風險預防及管控措施之管理者，則於食品之傳統或新興風險，應由 政府透過規範及執行加以預防。當國家進行食品風險管理措施而實施 干預行為之際，此等干預行為本質屬於行政上之風險管制措施，均可 能對被課予義務之食品製造業者產生一定影響。是該管制措施之發 動，尚須經過風險評估後，顯示對公共利益產生可能、潛在之危險， 而有提高發生之食品安全風險可能性，始得應用預防原則之行政管 制。而國家實施風險評估後，認有預防風險發生進而有管控作為之必 要性情形下，如何藉由我國食品標示制度落實風險預防，進而避免損 害發生，是本章欲討論之重點。 第一項 風險預防之概念 第一款 風險 所謂風險概念，是指損害發生的一種蓋然性，風險係依附在危險 發生之蓋然性底下以作判斷。其雖以危險概念為基礎，但與危險之不 同在於其損害發生之蓋然性、規模與範圍無法百分之百預測，因過去 的經驗可能未發生過或該損害發生之預測於遙遠的未來，將導致風險 的掌握與相關結果之預測欠缺經驗法則15。相較於危險的概念，風險 14 張永明，危險食品下架處分與行政救濟，月旦法學教室，第 137 期，2014 年 3 月，頁 9。 15 王毓正，論基本權之保護義務在不確定科技健康風險預防上之適用-以奈米科技與非游離輻射
15 則是指環境將受到負面影響並未達到充分可能性的程度（此時尚未出 現明確性達百分之百之證據），只是有說明了有可能性，但無法完全 排除該可能性之發生，卻又未逾越危險門檻(Gefahrschwelle)的情形16。 在科技不斷進步下，我們生活總是充斥著未知的風險，而處理這 些風險乃是我們生存迄今的基本條件，現代科技中不確定因素改變了 傳統社會型態，人類從對物質的需求，轉變成為對安全的需求，進而 形成「風險社會」，故今日與之前的風險，最主要的區別乃在其全球 性的威脅(包含對人類、動物和植物)，此亦「現代化風險」的特徵， 而風險意識的核心並非在當下，而係人類是否能在於可能來自對未來 的危險，能進展出相關預測風險或提出預防行為之可能性17。 隨著科技日新月異，社會產品或食品亦呈爆炸性地多元化成長， 令人目不暇給。其中潛藏的眾多不確定性亦與日俱增。因此，如何有 效地「防患於未然」，確保食品「從農場到餐桌」的安全，儼然成為 食品安全上行政管制無可避免的重要課題。面對我國層出不窮的食安 風暴，昔日傳統之行政管制模式似已漸顯不敷需求之窘境，而有朝向 「事前預防勝於事後處罰」之迫切需求。當科技不斷地被發明與創新 的同時，此種情況其實造成以社會可預知或不可預知之脈絡下，不斷 地擴展潛在風險之型態及強度，讓社會必須跳脫絕對安全或全然自由 的傳統觀念，積極地向眾多未知之不確定作出預先迅速的反應，不論 是各項政策或措施，均必須以所謂預先防範「風險轉變為實害」之可 能性邁進，以追求社會安全的最大利益。 應用之相關健康預防為例，興大法學，第 7 期，2010 年 6 月，頁 195。
16 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, 1. Aufl., 2005, §5, Rn.6; Storm, Umweltrecht, 8. Aufl., 2006,S.20. 轉引自傅玲靜，從風險預防之角度檢視化學物質管理法官之修正─由高雄高等行政法院 99 年 度訴字第 484 號判決出發，收錄於行政院 101 年學術研討會環境資源、食品安全、暫時性處 分─風險治理範之研究，行政院法規會，2012 年 12 月 1 版，頁 29。
17 參 Ulrich Beck 著，汪浩譯，風險社會(Risikogesellschaft : auf dem Weg in eine andere Moderne)， 巨流圖書公司，2004 年 2 月初版，頁 6-7 及 24。
16 第二款 危險 所謂危險的概念，是指在事件發生之過程中，在可預見的時間 內，有「充分的蓋然性(Wahrscheinlichkeit)」 導致損害的一種事實狀 況18，在危險的概念下，損害發生之因果關係是相當明確的，可以清 楚得知損害發生的原因以及應負責之人或引起的事物，並依此採取一 定的措施來防止危險狀態的發生19。判斷危險發生之因果關係，是以 經驗或以客觀事實為基礎，危險概念來自德國所謂的傳統警察法及秩 序法，是指一種狀態，若此狀態正常持續下去，沒有外力介入，即代 表著存在有足以造成公共安全或秩序受到損害之可能性，進而造成權 利侵害或法益減損之情況20。 是以法學上的危險是指依據一般經驗，在不受外力阻擾的歷程 下，將明確地或可預見地造成損害、權利侵害或法益減損之一種狀 態；或係指一種可預見的、客觀的以及即將發生的損害發生的可能 性。在此意義下，一個行為是否已經進入「危險」的階段，或是進一 步地即將導致損害結果的發生，仍可透過經驗法則獲得確定或是相當 確定的預測。從而我們可據此認定，風險是危險發生的前階段，其蓋 然性並非明確的、可肯定的；而危險是風險發生的後階段，蓋然性極 高，甚而有可資判斷的證據，證明危害確實有被造成的高度可能性。 第三款 風險預防 為因應風險高度化之社會型態來臨，國家藉由預防性（präventiv） 的行政手段或措施提前介入，防護人民免於受到風險波及之相關作 18 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）─食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，第 167 期，2009 年 4 月，頁 130。 19 葛克昌，風險社會下的人權保障與法律調換，行政院國家科學委員會專題研究計畫，2000 年 1 月，頁 16-17。 20 參普魯士高等行政法院判決 PrOVGE 77,333(338); 87,301(310); 98,81(86)，轉引自林昱梅，當 健康風險之預防遇上商品自由流通原則─評歐洲法院有關歐盟禁止英國牛肉輸出之判決，月 旦法學雜誌，第 178 期，2010 年 3 月，頁 268。
17 為，亦應運而生。揆諸我國現行法之規範，其實不難發現預防性措施 之實際應用，例如刑事訴訟法之預防性羈押制度、少年事件處理法第 86 條第 4 項授權訂定之少年不良行為及虞犯預防辦法中，針對少年 不良行為及虞犯之預防措施21等等。現代食品法制隨著消費市場型態 的轉變以及對國家保護義務需求之提升，預防措施之概念絕對有其必 要。我國食品安全衛生主管機關針對有疑慮之產品採行不同態樣之措 施（例如預防性下架、罰鍰、歇業、停業一定期間、廢止其公司、商 業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄等行政罰，見食 安法第 44 條以降之規定），強調對於尚未確定危害結果之風險亦應進 行適度之監控與管理，在因果關係尚未確證前即限制業者的相關權利 （例如相關食品業者之製造、販賣或流通），以保護消費者健康不受 到不安全食品之侵害，但因其往往基於預測之立場，一旦風險之預測 與實際具體危害之間產生落差，可能將會造成相對人基本權利之限制 或侵害。 國家一旦提前啟動相關之機制與作為，必須是以防免未來可能產 生更大的危害為目的當作前提，但考量預防性措施本身具有高度不確 定性，如何確保其所加諸於人民自由權利上的種種限制，與欲追求人 類社會安全之目的間，不至於比例失衡，必須建置相關配套機制，適 度紓解可能的法益衝突與緊張關係，強化其正當性，應是處於風險社 會中之現代國家所無法迴避的重要課題。 第二項 風險預防下之責任體系 一般而言，食品風險之產生，通常由立於經濟優勢之食品製造 業、運輸業或相關產業而來，不論是食品製造內容的欺騙或過失（例 如滲偽或是未注意生產過程的衛生狀況）、錯誤標示誤導消費者（食 品內容物標示的虛偽或隱瞞）或是運輸過程瑕疵（例如未注意保溫環 21 李寧修，風險社會下食品行政管制模式之轉型：以行政機關採行之「預防性下架」措施為中 心，臺大法學論叢，第 45 卷第 2 期，2016 年 6 月，頁 457。
18 境）等所製造之風險，均屬危及消費者之基本權（例如取得完整食品 資訊的權利或防止健康被危害）。此際因國家壟斷公權力，禁止私人 間使用物理強制力，人民無法以強制力保護自己不受危害。此時，國 家應本於維護人民基本權之角色，以公權力干預風險製造者之行為， 此時之風險防止或排除責任即在於國家須有積極作為；同時，現代之 食品風險行政，係要求從農場到餐桌之整體控管，以防堵風險漏洞， 同時也強化業者之自主管理，要求業者對食品安全負首要責任22。是 風險預防之責任，主要來自國家之監督與食品業者之自主管理。 第一款 國家責任 預防原則下所發動的管制措施，不一定來自國家的保護義務，可 能只是單純地來自法律規定。惟本文以為，舉凡涉及公權力之行使， 背後均背負著人民對於國家的期待，食安法上之規範亦復如此，在討 論國家保護義務之下，探討與食安法上的連結，應有其討論思辨的空 間。 第一目 國家預防義務 國家有無風險預防之義務依據，從我國憲法第二章「人民之權利 義務」之規定，似無明文，可直接作為國家以基本權保護義務干預食 品業者之依據。惟學說卻認為我國憲法雖未明文規定類似健康權之制 度性保障，卻可由基本國策性質之憲法增修條文第 10 條第 6 項規定， 及司法院釋字第 372 號解釋明示人身安全是我國憲法保障人民自由 權利之基本理念，導出國家有保障人民身體免受傷害之義務。此之身 體不受傷害權，是先於國家存在之先驗、固有、普遍之權利，不待憲 法明文，國家即應加以保障。而身體不受傷害權之功能，主要是防禦 權及國家保護義務，國家可利用刑事法、醫療衛生，安全秩序法等，
22 Bernhard J. Simon,Kooperative Riskikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht, Baden-Baden 2006, S103.轉引自林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與臺灣為中心，臺大 法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1059。
19 形成保護體系23。另一說則認為，健康權可從憲法第 22 條導出，並以 「生理／肉體與心理／精神之完整性，遠離病痛、殘缺」作為概念核 心，其主觀防禦權功能方面，為防止國家侵害人民健康或從主動面保 護之；客觀功能方面，可從憲法第 22 條保護之健康權作為基本權出 發，導出國家有保護義務。此說直接以憲法第 22 條，承認健康權為 有防禦權性質之基本權，在客觀功能上有國家保護義務。 第二目 健康權之制度保障 揆諸司法院大法官會議解釋對於健康權之討論，似僅見於協同意 見書。羅昌發大法官於司法院釋字第 701 號解釋協同意見書指出：「我 國憲法雖未於任何章節直接明文規定『健康權』，然『經濟、社會與 文化權利國際公約』對健康權之宣示及其所界定的內涵，已經成為國 際公認之標準，並且已經成為普世價值。並且我國已透過『公民與政 治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法』，施行該公 約。雖該施行法在我國國內屬於法律位階，然在我國法律體系內納入 並執行國際人權公約，亦可證明我國對於該等人權公約所承認之人權 價值（包括對健康權之保護），有明確且直接之肯定。我國憲法第 22 條亦規定：『凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益 者，均受憲法之保障。』此應可作為健康權保障的基礎。」依我國憲 法第 22 條規定觀之，保障生命權與健康權似可作為人民之基本權利 之主要依據，在科技高度發展的風險社會中，格外具有重要性與必要 性。由於人民對各種風險欠缺預測能力，無法憑藉自己之力量加以預 防，本於基本權利之客觀功能，國家對人民之生命及身體健康權免於 受他人危害，存有保護義務之責任。 當國家保護義務之發動，對基本權受危害人有利，但對風險製造 者之防禦權地位，同時造成干預。例如生命權或身體不受傷害權的基 本權保護義務，與風險製造者職業自由與營業自由的防禦權間，發生 23 參李震山著，人性尊嚴與人權保障，元照出版公司 3 版，2009 年 2 月，頁 135-136、145。
20 基本權功能衝突，受侵害人的基本權積極地位（status positivus），與 侵害人的基本權消極地位（status negativus）互相對立24。兩種基本權 功能，對象都是國家，國家究應積極作為，保護受侵害人民之基本權， 還是應避免過度干預風險製造者之行為，一般依學說意見，尚須依利 益衡量與比例原則25來解決。礙於前述可能造成之基本權利衝突，基 本權利間應取得一定之平衡，而不宜過度擴張人民得請求健康權保護 之主觀範圍，但至少可確認國家在食品安全領域，有保護人民健康不 受他人危害之義務，且應符合保護禁止不足之原則。至於國家保護義 務如何踐履，應待立法與行政有評估及形成空間。 第二款 食品業者責任 第一目 責任種類 我國 2013 年食安法於第 7 條第 1 項規定：「食品業者應實施自主 管理，確保食品衛生安全。」明示食品業者之自主管理責任。另 2014 年 12 月食安法修正公布，於該項新增食品業者「訂定食品安全監測 計畫」之義務，強化業者之責任。針對食品安全之自主管理，我國食 安法規定若干食品業者之義務： （1）維護食品安全之義務，亦即食品不得有食安法第 15 條第 1 項規定之食品不得上市之情形。第 15 條第 1 項規定：「食品或食品添 加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、 販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：一、變質或腐敗。二、未 成熟而有害人體健康。三、有毒或含有害人體健康之物質或異物。四、 染有病原性生物，或經流行病學調查認定屬造成食品中毒之病因。 五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。六、受原子塵或放射 能污染，其含量超過安全容許量。七、攙偽或假冒。八、逾有效日期。 24 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與臺灣為中心，臺大法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1048。 25 林明昕，健康權：以「國家之保護義務」為中心，法學講座，第 32 期，2005 年，頁 36。
21 九、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。十、添加未經 中央主管機關許可之添加物。」食品業者應確保其所供應之食品是安 全的，不可具有上開條文各款規定之禁止情形。 （2）原料、半成品或成品之送驗義務。2014 年 12 月食安法第 7 條第 2 項規定：「食品業者應將其產品原材料、半成品或成品，自行 或送交其他檢驗機關（構）、法人或團體檢驗。」。 （3）2014 年 12 月食安法第 7 條第 5 項規定：「食品業者於發現 產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理 回收，並通報直轄市、縣（市）主管機關。」之主動停止、回收及通 報義務。我國 2014 年 9 月發生劣質油品事件，衛福部食品藥物管理 署（下稱食藥署）要求食品業者應依食安法第 7 條第 5 項規定，立即 停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報主管機關。由於本事件牽 連之廠商甚多，若業者主動下架、通報、回收與封存，可節省主管機 關人力與稽查成本，也能迅速防止食品風險擴大。 （4）依食安法第 8 條之授權，訂定「食品之良好衛生規範準則」， 內容包含食品業者 GHP 之一般性規定、食品製造業、工廠、物流業、 販賣業、餐飲業、食品添加物業、罐頭食品製造業、真空包裝食品、 塑膠類食品器具容器或包裝製造業之 GHP。 （5）食安法第 8 條第 2 項規定經公告業者應符合 HACCP 規範 26。該項規定：「經中央主管機關公告類別及規模之食品業，應符合食 品安全管制系統準則之規定。」該制度於 2000 年新增之立法理由為： 「食品安全管制系統之建立，則在要求業者瞭解其生產之食品及產銷
26 危害分析重要管制點（Hazard Analysis and Critical Control Points，簡稱：HACCP）是一種以 科學為依據，旨在保證加工系統流程的食品安全。該系統的重點是以預防的角度來生產最低 危害風險的產品以供人類使用。此一概念是構成美國豬肉產品安全生產預防系統的基本機 構，藉由此系統對自然出現在食品中、來自環境及未遵守生產程序而潛在食品安全危害都藉 由先期措施降低風險。
22 之過程中，對消費者衛生安全可能產生之危害，並尋求避免、防止、 減少其發生之方法，以保護消費者健康」。 第二目 違反責任 前揭之自主管理義務，業者一旦違反即受有食安法之處罰，屬具 有強制性之義務，有學者稱之為「受規制的自我管制」27，即首先由 受規範之業者實施自主管理，若未能發揮成效，主管機關保留稽查等 干預措施之職權，並得加以處罰，以確保法規目的之實現。我國食安 法第 7 條第 1 項規定食品業者應實施自主管理，該項於 2013 年修正 之立法理由指出：「各階段食品業者對其產品負有落實自主管理及確 保食品安全之責任。」明示食品業者之階段責任，此所謂「階段責任」 （Kettenverantwortung）是指食品鏈各階段業者，於其期待可能性之 範圍內，負責食品之狀態與標示，符合食安法之要求，以確保食品安 全而符合食安法上賦予之義務。
第二節 預防原則之涵意
第一項 預防原則之意義 預防原則者，起初是起源在環境與健康保護領域，由於專家意見 與科學證據對於危害之因果關係與危害發生之蓋然性，常有不一致之 見解，為使在前階段即能有效防止危害發生，不能等待危害的因果關 係確認後，才採取防止措施，故傳統的危險防止，已不足因應新興之 環境與健康風險，需要新的預防觀念，基於國家之保護義務及風險預 防任務，預防思想首先在環境政策中出現28。預防原則乃是歐盟因應 科學不確定情況下，針對公共利益存有嚴重危害風險，不以必須具備 充分科學證據前提下所採取的風險預防措施。 27 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌，第 224 期，2014 年 1 月，頁 93-113。 28 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1087。23
第一款 預防原則之起源
1982 年聯合國大會通過的「世界自然憲章」(the World Charter for Nature)首次承認預防原則(United Nations General Asseemly,1982)，預 防原則事後被規定於多項國際公約，用以保護環境以為危害預防之指 導方針。預防原則首先於法制上之開展，應為德國於 1974 年正式通 過「聯邦空氣污染、噪音、震動及其他類似程序有害環境影響保護法」 29，將有害環境影響之「預防」列為立法目的之一，與危險防止並列， 亦將「預防」規定為獨立之法律義務，以規範空氣污染、噪音、震動 等所有類似過程等的一切潛在來源30。當科學或其他調查資料及證據 均充分顯示有風險存在可能性之下，無須全面證明風險之存在與範 圍，即可採取預防措施。針對人類健康風險，預防原則適用於在科學 上非屬毫無證實的單純假設，但尚未全面證明的風險。此外，歐洲法 院亦認為關於預防原則之適用，是在科學上具有不確定性，對於風險 評估，並不要求其對歐盟機關提供風險實際存在之有力證明，及風險 實現時潛在不利影響之嚴重性。歐洲法院之判決亦採為了維護人類健 康，採積極的預防概念。預防原則終於在 2002 年，納入歐盟一般食 品法第 7 條，其第 1 項規定：「基於可使用之資訊，當危害健康作用 之可能性受到確認，但科學上尚未確定者，於進一步全面性風險評估 之科學資訊存在前，為確保歐盟所維護的高度健康保護標準，得採取 暫時性之風險管理措施。」亦採取積極的預防原則。 所謂「預防（Vorsorge）」之概念，乃由傳統警察法或秩序法中崛 起31，強調基於維護公共安全、秩序之考量，就危害尚未發生，但可 預期將對權利或法益造成損害或減損的事實狀態，即採行前置之準備
29 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen,Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz BImSchG) vom 15.03.1974.轉引自林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大 法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1088。
30 王服清，論「預防原則」之意涵與應用，國立中正大學法學集刊，第 37 期，2012 年 11 月， 頁 123。
24 行為，並隨著時代變遷，而逐步擴展至環境保護32、醫療以及新興科 技領域，例如基因與核能等法制中。現今關於食品安全行政法制隨著 消費市場型態的演變以及對國家保護義務需求之提升，亦同時置入了 大量「預防」的概念。國際間對於食品法制中對於預防原則之闡述， 多援引歐盟第 178/2002 號確立食品法制一般性基本原則及要求、建 立歐洲食品安全機關及確立食品安全程序規則（Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit ）， 簡 稱 歐盟 第 178/2002 號規則（VO (EG) Nr.178/2002），其中第 7 條之定義：「在特定情況下，根據現有資訊分 析，認為可能存有危害健康效果，雖在科學上尚存在不確定性，仍得 在廣泛的風險評估所需更多的科學資訊出現前，預先採行風險管理措 施，以確保歐盟所欲維護之高度健康保護水準。」意謂雖因科學上證 據不充分或不明確而無法證實相關食品或飼料是否真正對人體健康 安全無虞，或是其損害之可能性非立即或是近期所得預見，但由於現 代國家對於消費者健康與安全之維護，其任務已由傳統之危害防護 （Gefahrabwehr）提升至風險預防（Risikovorsorge），為達成歐盟對 人體健康和生命所設立之高度保護水準，仍得透過預防原則之應用， 要求風險管理機關將其關懷範疇擴及於後世代，審慎評估所有相關資 料，以嚴格的標準進行審核，並積極採行適當的預防性保護措施，以 預防風險實現的可能33。 第二款 預防原則之構成 預防原則之構成要件，乃是關於促使如何應用預防原則之規範與 32 牛惠之，預防原則之研究：國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議，臺 大法學論叢，第 34 卷第 3 期，2005 年，頁 1-29。 33 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年， 頁 6-8。
25 標準。國際上預防原則之應用雖已漸趨頻繁，在具體的實踐中預防原 則的應用範圍亦屬十分廣泛，惟實際上卻並無一套明確的定義可供遵 循參考，且各國間因國情與認定風險之標準或程度有所不同，預防原 則之應用也因國而異，故而在歐盟各會員國之間的適用引發了諸多爭 議問題，其中最棘手的即為基本權利間的衝撞應該如何平衡，例如一 般消費者的生命身體健康基本權與行業者的營業基本權等等。本文認 為，一國法律進步之途徑多以參考先進國家之立法例，並參酌本國之 國情文化後，作適當之調整並加以應用，方得以改善本國之法制環 境，是以下將介紹歐盟理事會所提出之預防原則適用時的一般適用法 則當中關於預防原則的構成要件，並於簡述的過程當中就我國食安法 現況，分析其是否符合歐盟理事會所提出之要件，倘若有所歧異則分 析說明我國食安法之情況。 歐盟理事會在 2000 年提出一份關於「預防原則適用時的一般適 用法則」34的文件，當中即明確說明預防原則之構成要件有三，分別 是（1）確認潛在的不利影響、（2）為不利影響的科學評價、（3）乃 科學的不確定性，說明如下： （1） 確認潛在的不利影響 這裡所指潛在的不利影響，或可謂係潛在的風險性，係指在適用 預防原則前，必須以科學數據認定相關之風險先行進行評估，而在一 個邏輯和時間上的因素作評價，據以確認潛在的不利影響。為了更徹 底了解這些風險屬性，而必須進行科學性檢查，且此項檢查的決定不 需其他額外之資訊與相關風險性的理論來支撐35。這個階段的檢驗著 34 歐盟委員會於 2000 年對於預防原則的最後定義與適用，最後更新日：2016 年 11 月 30 日， 網址：http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l32042，最後瀏覽日：2017 年 4 月 16 日。 35 歐盟委員會於 2000 年對於預防原則的最後定義與適用，最後更新日：2016 年 11 月 30 日， 網址：http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l32042，最後瀏覽日：2017 年 4 月 16 日。
26 眼於主觀上的風險感知，不待額外的資訊佐證，較不注重堅實的理論 依據。 亦即如前開所述預防原則應用之前提，因為被認為係有風險存 在，進而為避免風險發展成實害而造成不可逆之結果，藉由預防原則 之概念，當國家任務之事件可能存在風險時，即以預防原則之正當性 於風險階段提前介入防止事件之繼續，避免發生實害結果，因此歐盟 理事會認為預防原則之應用必須先確認有風險存在，當確認有風險存 在時便有應用預防原則之正當性事由，且該風險認知係由絕對主觀形 成，不待客觀科學驗證。例如我國食安法第 5 條之規定，雖係以科學 實證建立食安監測體系，但在監測的過程中倘若有發現危害食安之虞 的事件可能會發生之際，即提前介入主動查驗，並依法接續相關預防 措施。且此所指之發現屬主觀上之臆測，例如如食安主管機關經外國 相關單位主動通報食安疑慮，此時主管機關尚未經過我國相關之科學 實證，但因他國之告知之當下，即應有相關預防措施，以提防風險可 能產生之作為。此他國之通報即可作為確認潛在不利影響之因素之 一，進而因該因素之確認而促使行政機關執行下一個科學評價的步 驟。 （2） 科學的評價 所謂科學的評價，係指當考慮是否應該採取預防措施，以保護環 境、人類、動物或植物的健康時，應該根據現有的數據，以科學手段 及證據去評價一個潛在的不利影響，並以該相關數據作出風險評估 時，同時在決定援引預防原則時被考量。這些都需要可靠的科學數據 和邏輯推理，從而得出結論表示風險產生的可能性，以及一個影響特 定族群的危險，包括損害的範圍、持久性等相關因素對環境或健康的 嚴重程度。然而畢竟人力有限，不可能在所有的情況下進行並完成全 面科學評價之風險評估，只能盡力去評價現有的科學資料，即此處所
27 指之科學的評價。就此有學者36提出歐洲法院關於所謂科學評價的判 決，其觀點認為預防原則中的科學評價必須奠基於「可得的科學資 訊」，並且該等資訊必須可靠，足以令人信服。經由高品質評估過程， 才足以產生具有說服力的堅強科學證據，且在此科學評價下的風險評 估相關操作，如果僅是依賴「不充分、不確定或是不精確」的研究結 果，並無法確定可疑風險的存立與範圍。因此受科學評價下的風險評 估必須具有高品質的操作過程，其研究成果，才足以被認定為充分、 確定及精確。並且為了避免預防原則被濫用，科學評價的風險評估雖 然不必取得具有結論性證據，但仍須顯示充分科學指標藉以作為採取 預防措施的依據。然而科學評價下的風險評估則係由四個部分組成， 分別是危害識別、危害特徵描述、危害的暴露以及風險的特性。由於 科學知識的侷限性，可能會影響這四個組成部分，最終將影響保護或 預防行動的基礎，因此在決定採取預防行動前，應該試圖完成執行上 述四個步驟37。亦即該四個步驟係完成科學評價最基本應確認之作 為。其中所謂危害識別係指在生物、化學或物理上，找出可能產生不 良影響的因素。例如一種新的物質或生物因子可透過其本身的作用以 及原因毫無疑問地被指認出來，該物質或生物因子對人類或環境上產 生的影響（疾病或死亡）。又危害特徵描述係指由定性或定量而言的 確定，來決定不利影響的本質和嚴重程度，在這個階段危害物質數量 與影響之間的關係必須被建立，但此種關係有時很難甚至無法被證 明，例如因果關係尚未毫無疑問地被建立。其次稱危害暴露則係指估 算正在研究中的生物因子之暴露機率，評估其定性或定量所構成的危 害。除了生物因子本身的資訊以外（包含了來源、分布、濃度、特性 等），還需要汙染機率及暴露產生人類與環境危害的資料。最後關於 風險的特性係以符合定性以及定量的評估，而該評估考量到其固有的 不確定性以及考慮到已知或潛在風險性的環境影響或有可能發生健 康影響的機率、頻率或嚴重程度。然而該風險建立於前述三項步驟當 36 洪德欽，預防原則歐盟化之研究，東吳政治學報，第 29 卷第 2 期，2011 年，頁 15。 37 European Commission,communication From The commission on the precautionar y
