國土計畫、原住民族自治與原住民族土地權之落實

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原住民族權之立論基礎，為對原住民族集體與其土地之間先於現 代國家出現前既已存在之特殊關係的承認，以及對這樣的關係之維護 延續，因此，原住民族土地權的落實與否，自是保障原住民族權之關 鍵。我國原住民族基本法通過後，確立了保障原住民族權的原則，但 關於土地權利之落實，則與當前審議中之原住民族自治法（草案）與 國土計畫法（草案）內容有很大的關係。本文：1) 回顧原住民族土 地權之相關論述，指出原住民族土地權所包含之空間規劃、土地管 理、資源利用等三個層面之權利及其意涵；2) 分析我國國土計畫之 體系，說明原住民族自治和國土計畫之關係，以及他們所涉及原住民 族土地之空間規劃、土地管理、資源利用事項；3) 分別就上述三個 層面，探討原住民族自治所會面臨的法制問題；最後，本文並就如何 透過原住民族自治法與國土計畫法內容之設計，達成原住民族土地權 之落實，提出建議。 ᙯᔣෟ：國土計畫、原住民族自治、原住民族土地權

原住民族不必然要是第一個來到這土地上的人（first comers）；原住 民族通常被定義為沒有國家的民族（non-state people），但這並不表 示原住民族的成員必須是未曾參與國家政治的運作或現代經濟活 動，而是說他們有獨特的生活方式使他們在國家（state）政治和現 代化中顯得特別的脆弱，而原住民族則和他們所處國家之間有著潛 在的衝突關係。 Eriksen（1993: 125-26）

壹、前言

原住民族權（indigenous rights）是第二次世界大戰後人權論述中極重 要的一環。受到十四至十六世紀文藝復興之人文主義以及十七世紀科學革 命的影響，十八世紀的啟蒙運動中誕生了現代的人權概念，在現代國家興 起以及社會契約論的背景下，此一時期的人權概念強調個人在國家之中的 基本權利，包含自由權、公民權等被論述於『人權宣言』（1789）、『獨 立宣言』（1776）等文件之權利，按照 Vasak（1979）的三代人權說，這樣 的人權被稱為第一代人權。而第二代人權概念則是起於十九世紀至第二次 世界大戰結束之間對於自由權、公民權如何落實的省思，經歷了資本主義 興起後的弊病以及社會主義思潮的啟發，第二代人權概念體認到，唯有保 障人民在社會生活中之物質與精神之需求，才能使其能實踐自由權與公民 權，因此社會權應該也是人權之一部份，在『聯合國憲章』（1945）、『世 界人權宣言』（1948）、『經濟社會暨文化權利國際公約』（1966）中都 文字化了這樣的概念。在第二次世界大戰之後，第三代的人權概念進一步 省思到，在現代政治的國家和個人的二元關係之間，還存在著許多的社會 群體對社會生活之運作發揮作用，而個人對於自由、政治參與、物質與精 神上的人權是否能被滿足，和這些群體的集體權利是否被承認和保障有很 大的關係，包括聯合國『關於人民與民族自決權的決議』（1952）、『土 著和部落人口公約』（1957）、『人類環境宣言』（1986）、『發展權宣

言』（1986），以『原住民族權利宣言』（2007）都是這樣的理念下產物。 原住民族權是在當代檢視一個國家是否侵犯人權之重要標準，而土地 權則是原住民族權之根基。按照人權之基本概念，各式的人權是相互依存 而不可切割的，易言之，對於任何一個項目的人權的侵犯，就是對於整體 人權的侵犯。關於原住民族權利之內涵的論述，隨著 1970 年代開始的原住 民族國際串連日漸蓬勃而日益豐富，這些討論回溯法學史中的自然法思 想、西班牙殖民拉丁美洲時對於原住民之土地權的討論、1763 的大不列顛 『皇家公告』，並探討各個國家憲法中與原住民族相關之條文、法律、法院 判例之演變，分析區域性國際組織以及聯合國等組織之行動與相關文件所 構成的國際法體系，指出了當代習慣國際法中對於原住民族之固有主權 （inherent sovereignty）以及隨之而來各式權利的承認（Anaya, 2004），這 樣的固有主權，立基於原住民族集體與其土地之間先於現代國家出現前既 已存在、而在現代國家出現之後仍被延續之特殊關係，而隨之而來的各式 權利，很重要的目的即是對這樣特殊關係的維護。 土地權是人和人、人和土地之關係的反映，法律中對於土地權之規範 隱含了一個文化中對於這些關係的認知和價值觀，在和主流社會之文化有 所差異的情況下，原住民族和其土地之關係，在依照主流社會之文化所建 立的法律體系中很被難保障。現代國家的出現不能否定原住民族先佔的事 實，也未能完全消滅原住民族和其土地之實質互動關係，早期在現代國家 的法律中，對這些關係的態度是刻意予以漠視、否認，隨著原住民族運動 的努力以及前述人權概念的演變，國際間對於原住民族土地權的討論，逐 漸進入如何在國家法律中保障原住民族維護其和土地之關係，但即使國家 有保障原住民族土地權之意願，要如何將其在法律體系中落實，往往仍是 一個難題。我國『原住民族基本法』通過後，確立了保障原住民族權的原 則，『原住民族基本法』言明「政府承認原住民族土地及自然資源權利」並 規定了必須另定法律規範原住民族土地調查及土地回復、取得、處分、計 畫、管理及利用等事項（第 20 條），但完整土地權之行使，是必須在和國 家其他相關法律相互鑲箝的情況下進行，以土地傳統慣習和國家法制之接 合而言，要維護一個土地傳統慣習得以運作的制度環境，除了『原住民族

基本法』以及研擬中的『原住民族土地及海域法』之外，國土計畫和原住 民族自治亦扮演關鍵的角色。 有鑑於此，本文以國土計畫、原住民族自治和原住民族土地權之關係 為觀照對象，首先回顧原住民族土地權之相關論述，指出原住民族土地權 所包含之空間規劃、土地管理、資源利用等三個層面之權利及其意涵；接 著，分析我國國土計畫之體系，說明原住民族自治和國土計畫之關係，以 及他們所涉及原住民族土地之空間規劃、土地管理、資源利用事項；之後， 分別就上述三個層面，探討原住民族自治所會面臨的法制問題；最後，並 就如何透過『原住民族自治法』與『國土計畫法』內容之設計，達成原住 民族土地權之落實，提出建議。

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如同前言中所述，現代國家過往以否定原住民族和土地之關係，強化 國家主權之正當性。但是，在習慣國際法中已經形成承認原住民族固有主 權之論述。以美、澳、紐、加四國來說，雖然國家否定原住民的外部主權， 但卻已部分承認原住民的內部主權1_{（施正鋒，2005）。} 就土地議題而言，原住民族的內部主權，即其對土地及相關自然資源 的主權。Daes（2004: 2-3）在其為聯合國就原住民族對自然資源的永久主 權（Indigenous peoples’ permanent sovereignty over natural resources）所進行 的調查報告中指出：

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Daes 指出（2003: 3），在十六世紀，主權（sovereignty）一詞，意指一個國家所能行使 的，絕對的、最高的、不受任何限制的權力。然而，在十九世紀初，法國法官 Emmerich de Vattel 的 The Law of Nations 的論述中，主權一詞不再只是具有絕對性的意思。在此 案例，主權（sovereignty）一詞在國內法中被承認；也就是說，擁有主權者（sovereign）， 被認為是可以受到另一個更大的，擁有主權者（under the protection of another, greater sovereign）的保護，而不失去其自己原本擁有的主權（sovereignty）。同時，在當代， 很顯而易見的，沒有一個國家真正行使“完全不受約束”的主權，所有的國家的主權多多 少少都都會受到條約以及國際法的限制。因此，即使原住民族行使他們對於自然資源的 治理權力（governmental capacity）時，會受到某些限制，在法理的原則上，並沒有反 對使用主權（sovereignty）一詞來指涉原住民族對其自然資源的治理權力的理由。

如果原住民族無法擁有法律上的權力控制其土地、領域，並進而充 分從其自然資源上獲得經濟、以及其他方面的利益的話，那不會有 所謂的有意義的政治上、經濟上的自決（self-determination）。 她並強調主權（sovereignty）一詞用來指涉對於自然資源的永久權力 時，可以解釋為對於自然資源具有法律上（legal）的、治理（governmental control）上的，以及管理（management）上的權能（authority），而其中， 尤其是必須包含行使自決權的面向。同時，她也強調在國家利益和原住民 的利益之間達到平衡是可能的。 本文所指之土地權，為包含土地及相關自然資源之權利。現代所有權 制度形成過程中，對自然資源的規範，起初是以土地為物權的主要客體， 附著於土地的資源皆屬土地所有權支配範圍，但隨著社會的演變，這些資 源逐漸被從土地抽離出來成為獨立的權利客體（例如，將地下的礦權、地 上的森林採集權跟土地所有權分開），而土地權制度也日趨複雜。有論者將 土地視為自然資源的一部份，亦有論者將土地所衍生的自然資源，視為廣 義之土地的一部份，本文採取的是後者的定義。土地的擁有、使用與維護， 直接關乎原住民族生存的基本物質條件；而土地的擁有、使用與維護的方 式，則涉及界定人際、人與環境之關係的社會制度和知識；這些制度和知 識的運作，又與文化中深層的世界觀與生態哲學息息相關。因此，土地不 僅關係到原住民族的經濟生計，亦關乎原住民族社會與文化的發展。 聯合國大會於 2007 年 9 月通過的『原住民族權利宣言』，其中第 25 條 至第 30 條為原住民族土地權相關之規範，在第 25 條的條文中開宗明義的 指出： 原住民族有權維持和加強他們同他們傳統擁有或以其他方式佔有和 使用的土地、領域、水域、近海和其他資源之間獨特的精神聯繫， 並維護他們在這方面對後代的責任。 也就是說原住民族和土地之特殊關係，不僅只是現代法律下的財產權 關係，也包含了精神文化的面向，因此，自 25 條至第 30 條的條文內容， 顯示了要維護這種特殊關係，完整的原住民族土地權利，應包含「安全生

存環境的維持」（第 29 條）、「土地財產權益的保障」（第 20 條、第 26 條、 第 28 條）、「土地相關文化慣習與制度的尊重」（第 11 條、第 12 條、第 13 條、第 25 條、第 26 條、第 27 條），以及「對未來發展模式的自主自決」（第 20 條、第 23 條、第 26 條、29 條、30 條）等四個面向。 其中關於「安全生存環境的維持，著重在避免國家任意將有害原住民 族健康及環境安全之物質放置於原住民族之土地上，而「土地財產權益的 保障」涉及了土地資源的所有和利用權益，「土地相關文化慣習與制度的尊 重」涉及了土地利用和管理的方式，而「對未來發展模式的自主自決」，則 涉及了對於生活空間之發展規劃。易言之，從後三者來看，完整的原住民 族土地權應包含「空間規劃」、「土地管理」、「資源利用」的權利。本文接 下來將分析我國國土計畫之體系，說明原住民族自治和國土計畫之關係， 並指出它們所涉及這三個層面之權利的事項。

貳、國土計畫、原住民族自治及其所涉及之原住民族

土地權事項

國土計畫，意指根據國家社會發展的總目標以及區域的自然和社會條 件，對其所轄疆域之資源的開發、利用和治理、保護而進行全面的規劃， 同時，國土計畫的內涵也應隨著國家社會的發展與變遷而有所調整2 。我國 現行國土規劃體制為國民政府與日本殖民地政府規劃體制綜合體（梁又 文，2003），從空間的尺度而言，它是由下而上逆勢發展而成的，亦即先 有都市計畫、再有區域計畫，最後才有台灣地區綜合開發計畫和未來要發 展的國土規劃體系。 2 舉例來說，美國的國土規劃理念經歷了都市公園運動時期（1850-1900）、市政績效運動 時期（1900-20）、田園都市時期（1920-50）、都市更新運動（1950-80）、成長管理運動 （1980-90）等時期，而在 1990 年代之後，則邁入了永續發展理念的階段。同樣的，英 國在經歷了一連串的社會型態的變遷以及規劃理念的轉變後，在 1990 發表『環境白皮 書』，明示英國未來的規劃理念將會以永續發展為重點，並且規定在未來規劃過程中， 必須要將經濟發展與環境保育結合。

日治時期基於工業與戰略政策，產生了一些工業城市，這時期的實質 空間規劃主要是日本引進歐美的規劃手段，主要特徵是中央集權的規劃體 制、以都市計畫地區為計畫對象、並透過法令授予都市計畫權威性、建立 都市計畫官僚組織以及引入規劃技術。台灣光復後，依不同時期規劃重點、 理論基礎以及重大變革，大致上可區分為城鎮規劃時期、區域規劃時期以 及國土規劃時期等三個時期（梁又文，2003）： 1. ݱฏఢထॡഇ（1945-74）的規劃層面皆以都市土地為主，對於非都 市土地的開發與管制則較缺乏相關的法令規定與運作機制。此時期 為符合快速的工業發展，都市發展列入了經建計畫的項目之一，1964 年國民政府始對都市計畫法進行第一次的修正工作，將都市計畫分 為市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫與區域計畫四種。並在規劃體 制內結合審議制度。1973 年第二次修正都市計畫法，刪除區域計畫 的規定，並且加強都市計畫分期分區建設、改進都市計畫公開展覽。 2. ડાఢထॡഇ（1971-95）為 1971 年在聯合國專家協助行政院經合 會「都市建設與住宅計畫小組」擬定了『台灣北區區域建設計畫』、 『台中區域計畫』、『高雄台南區域計畫』。區域計畫法於 1974 年 正式公佈，也是十大建設的開始，該法定義區域計畫為「基於地理、 人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域 發展計畫。」。在土地使用管制上將全國土地分為都市土地與非都 市土地進行管制，稍後並頒布『非都市土地使用管制規則』（1976）、 以及『區域計畫法施行細則』（1977）。 3. ઼˿ఢထॡഇ（1979-）行政院經建會 1979 年所公佈的『台灣地區 綜合開發計畫』為我國最早之國土規劃，但由於只是行政部門的計 畫，並無法源基礎，而且是以經濟發展為主要的計畫目標，所以在 計畫企圖整合各部門資源進行整體國土的綜合評估政策時，在政策 執行上受到許多技術層面的困難，各部門機關本位主義無法破除。 1993 年行政院核定實施『振興經濟方案』時，也要求經建會重擬『國 土綜合開發計畫』，並且一起進行『國土綜合開發計畫法（草案）』 的研議。2002 年 5 月總統府提出『新世紀國土改造案』，其中建議

撤回『國土綜合發展計畫法（草案）』於內政部重新研議，2003 年 2 月提出修正版本並且將法案名稱改為『國土計畫法（草案）』。 此草案數度進出立法院，延宕數年未能完成立法，而 2009 年莫拉克 風災之後，政府則再度宣示將儘快推動通過此法。 國土計畫法是一部規範各個空間層級之計畫之擬定、提出與通過之機 制的法案，雖然本法何時會通過尚在未定之數，然而此法所擘劃之機制， 將使我國之國土計畫體制產生變革，亦是為未來國土計畫體制之發展趨 勢，對於原住民族土地權益將有重大的影響。該法通過後，國土計畫將分 成四種類型：1）全國國土計畫；2）都會區域計畫；3）特定區域計畫；4） 直轄市、縣（市）國土計畫。其中分全國國土計畫、都會區域計畫、直轄 市、縣（市）國土計畫分別是由中央政府、地方政府擬定提出，而特定區 域計畫則依需要由目的事業主管機關擬定提出。在土地使用的管制上，國 土計畫法規範了未來全國國土將分作四種國土功能分區：1）國土保育地 區；2）農業發展地區；3）城鄉發展地區；4）海洋資源地區各國土功能分 區，得再予分類、分級，在中央或地方提出的國土計畫中分別訂定不同層 級之管制。圖1和圖2顯示本法通過之後國土計畫體制的變化，表1和表2則 分別顯示『國土計畫法草案』中所規範之各級政府權責，以及國土功能分 區的原則：

資料來源：行政院經濟建設委員會（1996：7）

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ܑ 1Ĉĺ઼˿ࢍ൪ڱਨ९Ļ˭߆ع͹გ፟ᙯ̝ᝋయထ̶ 主 管 機 關 應 辦 理 事 項 中央主管機關 （內政部） 1. 全國國土計畫與都會區域計畫之擬訂、審議、公告、變 更及實施。 2. 特定區域計畫之審議。 3. 對直轄市、縣（市）政府推動國土計畫之核定、監督及 協調。 4. 國土功能分區劃設構想之規劃、釐定及宣導。 5. 國土保育地區及海洋資源地區之劃設。 6. 土地使用管制、開發許可制度之規劃、釐定及宣導。 7. 涉及變更國土功能分區及其分類、分級，或屬國土保育 地區或海洋資源地區之開發許可、許可變更及廢止之審 議。 8. 國土計畫作業完成公告實施前之過渡時期，權利保障制 度之規劃、釐定及宣導。 9. 其他全國性國土計畫之策劃、督導及協調。 直轄市、 縣（市） 主管機關 （直轄市、 縣市政府） 1. 直轄市、縣（市）國土計畫之擬訂、審議、公告、變更 及執行。 2. 行政轄區內國土功能分區之規劃及執行。 3. 農業發展地區及城鄉發展地區之劃設。 4. 土地使用管制、開發許可制度之執行。 5. 涉 及 變 更農業 發展 地區或 城鄉 發展地 區分 級之開 發許 可、許可變更及廢止之審議。 6. 國土計畫作業完成公告實施前之過渡時期，權利保障制 度之執行。 7. 其他直轄市、縣（市）國土計畫之協調及執行。

ܑ 2Ĉ઼˿ࢍ൪ڱਨ९˭઼˿Αਕ̶ડ̝ఢထă̶ᙷ̶৺ࣧ݋ 國土功能分區 規 劃 原 則 分類、分級原則 國土保育地區 應以保育及保安為最高指 導 原 則 ， 並 限 制 開 發 使 用，對環境劣化地區應逐 漸復育其生態機能。 依據環境敏感特性，就生態、文 化與自然景觀、水資源、天然災 害及其他資源保育等型態予以分 類，並依保育標的之重要程度， 予以分級。 海洋資源地區 此地區之保育、防護，除 比照國土保育地區規定辦 理外，對港口、航道、漁 業、觀光、能源、礦藏及 其他重要資源，應整體規 劃 利 用 並 增 進 其 產 業 效 益。 依據內水與領海之現況及未來發 展之多元需要，就港口航道、漁 業資源利用、礦業資源利用、觀 光旅遊、海岸工程、海洋保護、 特殊用途及其他使用等類別，進 行海域功能區劃予以分類，並依 其環境資源特性，考量離岸距離 與海水深度之不同、會商有關中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 ， 予 以 分 級。 農業發展地區 應確保基本糧食安全，積 極保護重要農業生產環境 及基礎設施，並應避免零 星散漫之發展。 依農業整體發展需要與產業類型 及特性予以分類，並依農地資源 特性就主、次要或可優先釋出農 地等，予以分級。 城鄉發展地區 應以集約發展、成長管理 為原則，創造寧適之生活 環 境 及 有 效 率 之 生 產 環 境，確保完整之配套公共 設施。 依據都市化程度、交通可及性及 公 共 設 施 服 務 水 準 等 ， 就 已 發 展、再發展及待發展等型態予以 分類，並依成長管理、都市機能 及城鄉發展需要，予以分級。 台灣之國土計畫體系經歷了殖民時期、威權時期、民主化時期呈現了 須因應社會環境與經濟變遷而進行調整的必要性，但『國土計畫法草案』 自開始研擬至今，台灣社會又面臨新的轉折，2005 年通過的『 原 住 民 族 基 本 法 』 ， 承 認 原 住 民 族 土 地 權 並 定 義 原 住 民 族 土 地 包 括 了 原 住 民 保 留

地 與 原 住 民 族 傳 統 領 域。雖 然 行 政 院 在『 國土計畫法草案』（2009）中 增列了下列文字（第 30 條）： 為尊重原住民族之生活型態與居住需求，有關原住民族土地及海域 之經營管理，其屬符合國土計畫內容規定者，『得』依原住民族基本 法及其相關法規之規定辦理。 但是此一在『原住民族基本法』通過之前研擬之『國土計畫法草案』，畢 竟是缺乏對原住民族自治的認識和想像，時值行政院院會通過『原住民族自 治法草案』之際，實應該將原住民族自治與國土規劃二者之關連性以及如何 透過國土計畫與原住民族自治之銜接，落實原住民族土地權作新的思考。 原住民族自治指的就是一個國家內原住民族或數民族對自己民族事務 或其傳統居住區域內之事務擁有自行決定、管理的制度，是自己管理自己， 也是自己決定民族的未來發展（高德義，2009）。從多元文化主義的觀點， 原住民族自治的空間規劃和國土規劃之間應該存在著相互的辯證關係，亦 即：若是國土規劃不能考量並重視原住民族自治的空間議題，則這樣的國 土規劃既是犧牲原住民族權益、消抵國家之道德正當性，同時也將因為無 法整合國內不同區域、族群的利益及多元目標而難以成功；反之，原住民 族自治的空間規劃、土地管理、資源利用，若不能參與到國土計劃的程序 和機制，原住民族土地權亦難以得到落實。對照行政院版本之『國土計畫 法草案』及『原住民族自治法草案』，可以看到幾個有待釐清的土地權事項： 1. д۩มఢထ۞ొЊ，按照目前的『國土計畫法草案』，有權研擬提出 國土計畫的單位分別為中央政府、直轄市、縣（市）政府，在中央， 行政院原住民族委員會雖然是原住民族土地的主管機關，但原住民 族土地上仍有許多目的事業主管機關（例如農委會、經濟部），因此， 即使有針對原住民族地區的特定區域計畫，行政院原住民族委員會 並無法主導這樣的計畫內容；而在地方，按照行政院版本的『原住 民族自治法草案』，原住民族自治區為具公法人身份之自治團體，而 非行政分區，因此亦無研擬提出縣（市）層級之國土計畫的權力。 若從空間規劃的角度觀之，原住民族土地之發展恐怕一如以往，在

中央被切割到土地上不同的目的主管機關的規劃，在地方則被切割 到自治區範圍所屬之不同縣政府的規劃之下，分別成為不同縣市的 發展邊陲，卻缺乏以自治區為單位的國土思考。 2. д˿гგந۞ొЊ，『國土計畫法草案』主要規範「土地分區使用管 制」以及「開發許可」的政府權責，雖然在『原住民族自治法草案』 中提及原住民族自治區的自治事項包含「自治區原住民族土地、自 治區管理土地之管理及利用」（第 23 條），但卻未有清楚的闡釋， 相反的，對照目前的『國土計畫法草案』，則自治區範圍所屬之不同 縣政府可透過其縣級國土計畫的研擬提出，主宰自治區中之土地分 區及管制方式。至於開發許可方面，『原住民族自治法草案』中提及 「政府或私人於自治區域內從事『原住民族基本法』第二十一條第 一項、第二項、第二十二條及第三十一條規定之行為前，經自治區 政府提請自治區議會議決同意者，視為已徵得當地原住民族之同意 或參與」，而「自治區域內之國家公園、國家級風景特定區、林業 區、生態保育區、遊樂區或其他資源治理機關，與自治區共同管理 者，視為已依『原住民族基本法』第二十二條規定，與當地原住民 族建立共同管理機制」（第 24 條），然而若對照目前的『國土計畫 法草案』，開發案之變更審議、環境影響評估之審議權則仍屬縣政 府，而自治區議會僅是行使最後的同意權。整體而言，在土地管理 的部份，原住民族自治區的缺乏參與到分區使用管制之設計的過 程，對開發許可的權力也很微薄。 3. дྤ໚ӀϡొЊ，上述兩個層面的土地權的不彰，已經會限縮資源 利用之權利的行使，而『原住民族自治法草案』中第 21 條，關於自 治區民於自治區域內，行使森林採集、土石礦物、水資源之權利： 以基於傳統文化、祭儀或自用之非營利目的為限，應依野生動物保 育法、森林法、礦業法、土石採取法、水利法、溫泉法、文化資產 保存法及國家公園法規定，並向自治區政府申請核准後獵捕野生動 物、採集公有林之林產物、採取礦物、土石及利用水資源。但於國 家公園範圍內行使者，應以遊憩區及一般管制區為限，並受該國家 公園管理機關之監督。

在這樣的規範下，則更使得原住民族資源利用之權利的行使，落回現 今法令規定之窠臼。若以原住民族部落與現今法令規定土地在資源利用上 之衝突（陽美花，2008）觀之，則在『國土計畫法草案』和『原住民族自 治法草案』的架構下，這樣的衝突仍會存在。 ܑ 3Ĉࣧҝϔ୉ొརᄃன̫ڱ΄ఢؠ˿гдྤ໚Ӏϡ˯̝኏ࡎ 法 令 規 定 部 落 觀 點 衝突法令 內政部『國家公園法』第 13 條：國家 公園區域內禁止行為：焚燬草木或引火 整地、狩獵動物或捕捉魚類、污染水質 或空氣、採折花木、於樹林、岩石及標 示牌加刻文字或圖形、任意拋棄果皮及 紙屑或其他汙物、將車輛開進規定以外 之地區等其他主管機關禁止之行為。 限制了原住民傳統燒墾、狩獵 等文化活動，也禁止原住民於 園區內搭建工寮、從事農耕、 採集等工作，該法無法讓生活 周遭族人利用自然資源，阻斷 族人發展經濟的契機，也阻礙 族 人 行 使 傳 統 文 化 活 動 的 權 力。 『原住民族 基本法』第 19、23 條 環保署『環境基本法』第 18 條：各級 政府應積極保育野生生物，確保生物多 樣性，維護多樣化自然環境，並加強水 資源保育、水土保持及綠化工作。 限制原住民傳統燒墾、狩獵等 文 化 活 動 及 禁 止 原 住 民 於 從 事農耕、採集等工作，無法讓 族人利用自然資源，阻礙族人 經濟發展，也阻斷族人行使傳 統文化活動。 『原住民族 基本法』第 19、23 條 農委會『水土保持法』第 19 條：經劃 定為特定水土保持區之各類地區間（水 庫集水區、主要河川集水區、海岸、湖 泊沿岸、水道兩岸、沙灘等指定地區）， 禁止任何開發，但事關水資源之重大建 設、不涉及一定規模以上之地貌改變及 經環評估審查通過之自然遊憩區，經中 央主管機關核定不在此限。 土地不可做任何開發，包括建 築房舍、從事農耕、漁牧、採 集、砍伐林木。這些將影響原 住 民 族 的 生 計 及 限 縮 經 濟 發 展，同時也阻斷族人行使傳統 文化活動的能力。 『原住民族 基本法』第 19、23 條 農委會『森林法』第 15 條第 3 項：森 林位於原住民族傳統領域土地者，原住 民族得依其生活慣俗需要，採取森林產 物。天然災害發生後，國有林竹木漂流 至國有林區域外時，當地政府需於一個 月內清理註記完畢，未於一個月內清理 註記完畢者，居民得自由撿拾。 族人依法執行應有權利，然而 卻 被 執 法 人 員 以 盜 伐 名 義 捕 捉，同樣對照林務局標售森林 副產物的行為，國家似乎企圖 正 當 化 林 務 局 奪 取 原 住 民 族 權益的規定。 『原住民族 基本法』第 19、23 條 農委會『文化資產保存法』 土地不可從事任何開發，對原 『原住民族

第 52 條：生態保育區與自然保留區禁 止改變或破壞原狀。 第 53 條：珍貴稀有動植物禁止捕獵、 網釣、採摘、砍伐或其他方式予以破 壞，並應維護其生態環境。 住 民 傳 統 狩 獵 及 漁 獵 行 為 產 生約束，致使族人無法進行傳 統文化活動，也阻礙族人永續 利 用 周 遭 自 然 資 源 及 行 使 傳 統文化活動，並阻斷族人經濟 發展契機。 基本法』第 19、23 條 農委會『國土復育條例草案』 第 6 條：高海拔（1,500 公尺）山區除 原住民部落自給農耕外、禁止農耕、採 伐林木，既有作物限期廢耕。 第 12 條：海岸地區依保護管理理由得 設海岸保護地帶及禁止開發，如重要水 產資源、珍貴稀有動植物區、特殊景觀 資源區、重要文化資產地區等其他依法 律規定為保護區。 第 14 條：無人居住之島嶼，除必要氣 象、導航及國防設施，禁止開發及建 築。 明定海拔 1,500 公尺以上山坡 地，以及海岸地區離海岸 6 公 里 範 圍 及 蘭 嶼 被 限 制 開 發 規 定，在未有配套辦法即實施， 影 響 周 遭 原 住 民 生 計 及 其 行 使傳統文化權利，族人以滅族 滅種形容該政策。 『原住民族 基本法』第 19、23、32 條 農委會『野生動物保育法』 第 10 條：禁止騷擾、虐待、獵捕或宰 殺一般類野生動物等行為、採集、砍伐 植物等其他禁止或許可行為。 第 16 條：保育類野生動物，除本法或 其他法令另有規定外，不得騷擾、獵 捕、宰殺、買賣、陳列、展示、持有或 繁殖。 第 21 條之 1 項：台灣原住民族基於其 傳統文化、祭儀，而有獵捕、宰殺或利 用野生動物。其行為應經主管機關核 准，申請程式、獵捕方式、獵捕動物之 種類、數量、獵捕期間、區域及其他應 遵循事項之辦法。 主 要 禁 止 干 預 及 獵 殺 保 育 類 動 物 ， 多 為 族 人 祭 典 狩 獵 物 種，然而政府規定狩獵行為必 須基於傳統文化祭典需要，干 預族人行使傳統文化的自由。 政府開放祭典期間狩獵，然而 族人狩獵禁忌多，加上政府限 制 1 年只有 2 次申請機會，每 次 7 天，申請手續繁瑣及規定 眾多，若遇上天候不佳，以及 動物繁殖期的限制，亦將錯失 狩獵及損失再申請機會，導致 居民仍然冒險打獵。 『原住民族 基本法』第 19、23 條 原民會『原住民族基本法』 第 19 條：原住民得在原住民族地區依 法從事下列非營利行為：獵捕野生動 物、採集野生植物、礦物等，限傳統文 化、祭儀或自用。 第 20 條：政府承認原住民族土地及自 明 訂 採 捕 水 產 動 植 物 不 得 使 用毒物、或其他麻醉物。如排 灣 族 傳 統 捉 魚 以 毒 魚 藤 進 行，族人傳統麻痺魚隻的利用 技術無法延續；蘭嶼飛魚祭期 間 遭 受 外 來 漁 民 大 肆 霸 佔 原 『國家公園 法』第 13 條、『森林 法』第 15 條第 3 項、 『野保法』

然資源權利；原住民族或原住民所有、 使用之土地、海域，其回復、取得、處 分、計畫、管理及利用等事項，另以法 律定之。 第 21 條：政府或私人於原住民族土地 內從事土地開發、資源利用、生態保育 及學術研究，應諮詢並取得原住民族同 意或參與並分享利益。政府或法令限制 其土地及自然資源，應諮商取得同意。 第 22 條：政府於原住民族地區劃設國 家公園、國家級風景特定區、生態保育 區、遊樂區等，應徵得原住民同意，建 立共管機制。 第 23 條：政府應尊重原住民族選擇生 活方式、習俗、服飾、社會經濟組織型 態、資源利用方式、土地擁有利用與管 理模式之權利。 第 32 條：政府除因立即而明顯危險外， 不得強行將原住民遷出。前項強制行 為，致原住民受有損失時，應合理安置 及補償。 來其經濟海域，雖經縣府公告 禁止事項，在雙方捕撈目的不 同，無法保障族人行使傳統文 化的權利，也阻絕原住民與河 川、海洋的關係。 政 府 或 外 來 資 本 家 於 傳 統 領 域之開發建設，未能尊重在地 住民即動工。如台東縣政府推 動 「 台 東 美 麗 灣 渡 假 村 」 等 BOT 案，並未尊重在地族人意 願，為政府「公共財私有化」 覬覦族人傳統領域資源，致使 族人生存、生計受到影響。林 務局提供民間投資經營「阿里 山 森 林 鐵 路 及 阿 里 山 森 林 遊 樂區」亦是。 原住民傳統領域、保留地涉及 國土保安、水資源及生態維謢 等自然及資源問題，衍生之相 關 政 策 限 縮 原 住 民 族 利 用 與 發展，使山區土地使用價值低 落，造成原住民經濟的困頓。 第 21-1 條、『土海法 草案』第 17 條、『漁業 法』第 48 條、『環境基 本法』第 17、18、24 條、『國土復 育條例草 案』第 6、 12、14 條 資料來源：陽美花（2008：123-126）。

叁、原住民族自治之空間規劃、土地管理、資源利用

的法制課題

基於以上討論，本文整理出表 3 中所示要落實原住民族在空間規劃、 土地管理、資源利用上之權利，所應重新思考的問題：

ܑ 4Ĉĺࣧҝϔ୉ҋڼڱਨ९Ļ̚׶઼˿ࢍထ࠹ᙯ۞ڱטኝᗟ 土地權分類 問題 涉及機關 涉及法令 自治區政府可規劃的事務有哪 些？ 自治區政府 自治§7、23 國土§4、13、14 區計§7 自治區議會可規劃的事務有哪 些？ 自治區議會 自治§24、26、39 國土§4、13、14 區計§7 自治區、自治區域能否有國土 計畫？縣市國土計畫？特定區 域計劃？或區域計畫？ 自治區政府 國土§3、4 區計§5 空 間 規 劃 跨區事務的協商與合作事項有 哪些？ 自治區政府 自治§27、28 區域計畫或國土計畫的主管機 關是否增列自治區政府？ 自治區政府 國土§2 區計§4 自治區、自治區域內鄉鎮市的區 域計畫或國土計畫由誰擬定？ 自治區政府？縣市 政府？ 區計§6 國土§15 自治區、自治區域內鄉鎮市的 開發案向誰申請？ 自治區政府？縣市 政府？ 區計§15-1 國土§35 自治區、自治區域內鄉鎮市的 區域計畫或國土計畫、開發案 擬定與變更的審議由誰負責？ 自治區議會？另設 委員會？原民會？ 區委會？中央國土 計畫合議會？縣市 國土計畫合議會？ 自治§24 國土§7、15、37 區計§9 自治區、自治區域內鄉鎮市的 區域計畫或國土計畫、開發案 的核定由誰負責？ 自治區議會？自治 區政府？原民會？ 縣 市 政 府 ？ 內 政 部？ 自治§24 國土§7、15、37 區計§9 開發影響費及國土保育費由誰 收取？ 自治區政府？縣市 政府？ 國土§40 區計§15-3 開發 許可 環境影響評估、水土保持的審 議由誰負責？ 環保署？水保局？ 自治區政府？縣市 政府？ 國土§34 非都管§17 自治區的定位？行政分區？功 能分區？ 自治§3、12 自治區域的內涵？ 自治§3、12 自治區的行政區劃？鄉鎮市？ 自治區域？ 自治§3、12 土 地 管 理 土地 使用 分區 管制 國土功能分區、分類、分級由 誰劃分、變更？管制事項由誰 訂定？ 自治區政府？縣市 政府？內政部？ 國 土 §11 、 14 、 23、24、27、28、 30、31 區計§15 資 源 利 用 能否突破『野生動物保育法』、 『森林法』、『礦業法』、『土 石採取法』、『水利法』、『溫 泉法』、『文化資產保存法』 及『國家公園法』之限制？ 自治§21

肆、結語

『原住民族基本法』之通過，是我國在保障原住民族權上之一項進步， 但作為原住民族權核心之土地權的落實，則有賴國土計畫與原住民族自治 之適當設計，在『原住民族基本法』承認原住民族土地權之前提下，原住 民族自治法應當在空間規劃、土地管理、資源利用上，為原住民族土地權 尋求新的突破，在目前原住民族自治法與國土計畫法仍處於立法程序之中 的情況下，如何對兩部法案的內容進行調整，強化原住民族自治政府在參 與研擬和提出國土計畫的權力、建立自治政府參與開發許可及土地分區使 用管制之機制，並且突破野生『動物保育法』、『森林法』、『礦業法』、 『土石採取法』、『水利法』、『溫泉法』、『文化資產保存法』及『國 家公園法』之限制，將是原住民族土地權能否落實的關鍵。

宣言、憲章、規約、法規（含草案）

『皇家公告』（1763） 『人權宣言』（1789） 『獨立宣言』（1776） 『聯合國憲章』（1945） 『世界人權宣言』（1948） 『關於人民與民族自決權的決議』（1952） 『土著和部落人口公約』（1957） 『經濟社會暨文化權利國際公約』（1966） 『人類環境宣言』（1986） 『發展權宣言』（1986） 『國土綜合開發計畫法草案』（1995） 『環境基本法』（2002） 『水土保持法』（2003） 『礦業法』（2003） 『森林法』（2004） 『文化資產保存法』（2005） 『國土復育條例草案』（2005） 『原住民族權利宣言』（2007） 『漁業法』（2008） 『土石採取法』（2008） 『國土計畫法草案』（2009） 『國家公園法』（2010） 『野生動物保育法』（2009） 『溫泉法』（2010） 『水利法』（2011） 『原住民族自治法草案』（2011） 『原住民族土地及海域法草案』

參考文獻

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Vasak, Karel. 1979. “For the Third Generation of Human Rights: The Rights of Solidarity.” Inaugural Lecture to the Tenth Study Session of the International Institute of Human Rights, Strasbourg, July 2.

National Land Planning, Indigenous

Self-governance and the Realization of

Indigenous Land Rights

Da-Wei Kuan

Assistant Professor, Department of Ethnology National Cheng-Chi University, Taipei, Taiwan

Abstract

The theories of indigenous rights are deeply based on the continuation and recognition of the relations between indigenous peoples and their lands. The realization of indigenous land rights therefore decides the success or failure of the protection of indigenous rights. In Taiwan, the Indigenous

Peoples Basic Law passed in 2005 confirms the principles to protect

indigenous rights. The realization of indigenous land rights is however depended on the proposed drafts of Indigenous Peoples Self-government Act and National Land Planning Act that are still in the legislative process. This paper: 1) reviews the indigenous land rights discourse, points out the aspects of spatial planning, land management, and resource utilization constitute indigenous land rights; 2) describes the national land planning regime in Taiwan, explores the relations between national land planning and indigenous self-governance, and examines indigenous land issues from the three aspects addressed above; 3) reveals the problems indigenous self-governance will face in the institutional infrastructure constructed by the proposed acts. In the end, this paper makes suggestions on the revision of current drafts to provide proper institutional infrastructure for the realization of indigenous land rights in Taiwan.

Keywords: national land planning, indigenous self-governance, indigenous land rights