中共強化非戰爭軍事行動能力之研究

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究在職專班碩士論文. 指導教授：邱坤玄博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 中共強化非戰爭軍事行動能力之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：何凱翔中華民國一０三年四月二十日.

(2) 摘. 要. 隨著人類社會走向多極化和全球化，國際格局嚴重失衡，霸權主義繼續推行擴張政策，世界政治經濟秩序持續不公正，南北差距拉大，文明衝突加劇，社會發展與自然環境失諧，導致恐怖主義猖獗、生態環境惡化、自然災害頻發、武器擴散加劇和跨國犯罪增多等，非傳統安全威脅油然而生，而軍隊作為維護國家安全的戰略資源，不僅要以戰爭及其準備的方式維護傳統安全利益，也要以非戰爭軍事行動的方式加以應對。對此，各國紛紛提出非戰爭軍事行動的方案和規劃，處理國內各類突發事件和危機，另根據各國的情況加強非戰爭軍事行動的實踐，且廣泛運用非戰爭軍事行動開展國際合作。. 政治大發生大規模戰爭的機率只剩 50％，而小規模的常規戰爭和「非戰爭」形態行動的立可能性為 100％，因此人道救援、救災搶險、撤僑、反恐、緝私、鎮壓暴亂等「非美國是率先將戰爭軍事行動寫入軍隊作戰任務的國家，其認為冷戰結束世界. ‧ 國. 學. 戰爭軍事行動」，成為軍隊新職能、軍事競爭新領域和大國角逐新平臺，諸如 2004 年的雅典奧運會和 2006 年的世界盃足球賽，希臘和德國均動用近萬名的軍人參與. ‧. 安保，北約還派出軍艦和預警機協助。近年在國內外多次舉行的非傳統安全理論. io. al. y. er. 創新，深刻反映了當代軍事力量建設運用的重要趨勢。. sit. Nat. 研討會上亦產生非戰爭軍事行動地位作用明顯上升之共識，其理論發展及其實踐. n. 非戰爭軍事行動任務因各國國情與地域而有所差異。如非洲較關切難民與種. Ch. i Un. v. 族屠殺等問題；東、南亞地區則著重恐怖主義、海盜、天災與傳染病等問題；北. engchi. 美則偏重恐怖主義與非法軍火、毒品走私等問題；日本則重視天然災害中震災與水災等問題；惟就中共而言，其腹地廣、人口眾、國際地位亦日益提升，鑑此，衍生出多種安全威脅，故其非戰爭軍事行動任務則涵蓋搶險救災、國際維和、反恐維穩、奧運安保、國慶閱兵、緊急撤僑、聯外軍演及人道救援等，如何強化並有效執行業已成為中共當局值需關注之議題。關鍵字：非戰爭軍事行動、MOOTW、中共、美軍、非傳統安全威脅.

(3) 目. 錄. 第一章. 緒論..................................................................................................................1. 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究動機與目的.................................................................................................2 文獻回顧與探討....................................................................... .........................2 研究方法與流程.................................................................................................6 研究範圍與限制.................................................................................................8 研究架構與章節安排.........................................................................................9. 第二章. 非戰爭軍事行動之定義與理論概說......................................10. 第一節非戰爭軍事行動之緣起與定義......................................................................10 第二節美軍非戰爭軍事行動之概念與內涵.............................................................11 第三節美軍非戰爭軍事行動之任務類型.................................................................18 第四節小結....................................................................................................................30. 立. 政治大. 中共非戰爭軍事行動之背景及其法律定位.....................31. 第一節第二節第三節第四節. 中共執行非戰爭軍事行動之背景與內涵....................................................31 中共非戰爭軍事行動之法律定位.................................................................33 中共非戰爭軍事行動之動員能量.................................................................37 小結....................................................................................................................42. 第四章. 共軍執行非戰爭軍事行動之類別與成效...........................45. 第一節第二節第三節第四節. 共軍非戰爭軍事行動之地位與特點.............................................................45 共軍非戰爭軍事行動之制度體系.................................................................56 共軍近年執行非戰爭軍事行動之要況與成效檢討....................................60 小結....................................................................................................................69. 第五章. 結論................................................................................................................71. ‧. ‧ 國. 學. 第三章. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一節研究發現與心得...............................................................................................71 第二節後續研究建議...................................................................................................74. 參考書目...........................................................................................................................77.

(4) 表目. 錄. 表 2－1 表 2－2 表 2－3. 軍事行動範疇---------------------------------------------------------------------12 非戰爭軍事行動的延伸範疇-----------------------------------------------------25 美軍海外執行「非戰爭軍事行動」一覽表--------------------------------------27. 圖目. 錄. 圖 3－1 非戰爭軍事行動特點示意圖-------------------------------------------------33 圖 4－1 中共中央到地方境內非戰爭軍事行動指揮與協作機制示意圖-----------58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 第壹章緒論自冷戰結束以後，國際戰略格局發生重大變化，傳統安全色彩的政治、軍事和外交領域的衝突相對減緩，但伴隨全球南北差距拉大，文明衝突加劇，社會發展與自然環境失諧，亦導致恐怖主義猖獗、生態環境惡化、自然災害頻發、武器擴散加劇和跨國犯罪增多等現象，成為影響各國乃至全球安全的突出問題，非傳統安全威脅遽增，其危害程度與影響已經不亞於戰爭，對此，各國紛紛提出「非戰爭軍事行動」（military operations other than war，MOOTW）1的方案和規劃，根據各國的情況加強非戰爭軍事行動的實踐，不僅運用非戰爭軍事行動處理國內各類突發事件和危機，且廣泛運用非戰爭軍事行動開展國際合作，成為軍隊. 政治大. 新職能、軍事競爭新領域和大國角逐新平臺。. 立. 鑑此，中共基於維護國家利益與安全之需要，在任務與角色上面亦須有所調. ‧ 國. 學. 整以為因應，其軍隊如何運用現有資源解決安全威脅，並提升本身價值，協助國家在穩定環境中全力發展經濟與維護國家利益，已成為當務之急，故 2008 年國. ‧. 防白皮書中特別強調非戰爭軍事行動重要性，2同年並將反恐維穩、應急處突、. y. Nat. 搶險救災、國際維和及海上護航等「非戰爭軍事行動」概念納入部隊訓練與考核. io. sit. 範圍中，並於成立「非戰爭軍事行動研究中心」，3網羅來自於中共國家、軍委總. n. al. er. 部機關、部隊、院校和武警、公安系統等 28 位專家學者，深入非戰爭軍事行動. Ch. i Un. v. 理論研究，尤見其重視之程度，期藉此形塑中共在國際間的大國地位與軍隊正面. engchi. 形象等價值，消弭「中國威脅論」，值予關注。 1. 2. 3. 「Military Operations Other Than War, MOOTW」，王明武等著，《非戰爭軍事行動》（北京：國防大學出版社，2006 年 8 月），頁 1；「非戰爭軍事行動」是冷戰後日益顯現的一種軍事力量運用方式，該詞最早由美軍在 1993 年提出，認為蘇聯解體後只有五成機率發生大規模戰爭，故將軍事任務聚焦於嚇阻戰爭、解決衝突、提升和平等事務。因此，「非戰爭性軍事行動」的範圍，就包含了「作戰」與「非作戰」二個層面，運用的環境則包括了平時與軍事衝突時期。美國也是率先將「非戰爭性軍事行動」寫入軍隊作戰任務的國家。中國 2008 年的國防白皮書中表示解放軍要以提高「打贏信息化條件下的局部戰爭」能力為核心，並將非戰爭軍事行動作為使用國家軍事力量的一個重要形式。換句話說，加強打贏在信息化條件下的局部戰爭的能力依然是解放軍的最高優先任務，同時，提高執行非戰爭軍事行動任務的能力，這是第二位的任務，但也是重要的任務。中共鑑於近年非傳統安全問題日益嚴重，包括 2003 年 SARS 疫情、2008 年汶川大地震均造成慘重生命與財產損失，故責成解放軍成立非戰爭軍事行動研究中心，推動非戰爭軍事行動理論研究深入發展，聘請 6 位反恐怖、抗洪救災行動和軍隊突發事件緊急處置、部隊緊急處置行動等領域的首席專家，以及其他非戰爭軍事行動研究領域的 22 位專家，擔任指導專家或客座研究員，對救災、反恐、安保警戒、國際維和、國際救援、聯合軍事演習等問題進行理論研究。 1.

(6) 第一節研究動機與研究目的所謂「非戰爭性軍事行動」，最早係由美軍在 1993 年提出，美軍認為蘇聯解體之後，只有五成的機率發生大規模戰爭，所以將軍事任務聚焦於嚇阻戰爭、解決衝突、提升和平等事務。就中共而言，因應國際局勢和緩及兩岸關係改善，傳統戰爭任務雖逐漸減少，卻面臨日益增生的非傳統安全威脅挑戰，故近年非戰爭軍事行動的實踐，往往備受矚目，若圓滿完成任務，對內可廣泛凝聚人心，有利維護國家政權長期穩定；對外可展示實力，有利於支撐國家利益拓展，同時藉非戰爭軍事行動提供軍隊臨戰訓練環境及掩飾軍事行動之意圖，達成備戰任務，故實現非戰爭軍事行動與戰爭行動力量的融合建設，已成為當前中共軍事新一輪改革之重要趨勢。. 政治大. 因此，對中共非戰爭軍事行動能力之研究，將成為瞭解共軍重要環節之一，. 立. 期藉本篇論文研討，初步界定非戰爭軍事行動的概念，再以最先提出非戰爭軍事. ‧ 國. 學. 行動論點的美國為例，檢討其因應非傳統安全威脅之相關處置作為，並針對中共遂行反恐、維穩、維和及救災等各類非戰爭軍事行動現況案例加以探討，以此研. ‧. 判中共戰略思維之調整與非戰爭軍事行動之未來走向，以提供我政府應對未來兩. n. al. y. sit. io. 第二節文獻回顧與探討. er. Nat. 岸關係發展所應採取之相關因應措施及決策參考。. Ch. i Un. v. 有鑑於國內學者有關中共非戰爭軍事行動能力研究之相關書籍較少，故主要. engchi. 將採中國大陸出版之專書、論文為主，並輔以期刊雜誌、網站資料與新聞報導等資訊進行探討，有關文獻整理如次：一、姜延秀、邢衛華，「對『非戰爭行動』的辨證思考」（北京：中國國防大學， 2003 年 8 月）作者為中國國防大學教授，渠等指稱「非戰爭行動」，係指規模與強度均未達到戰爭水平的軍事行動。美軍認為典型的非戰爭行動主要包括軍備控制、軍事威懾、打擊恐怖主義(防恐和反恐)、救災、人道主義救援、國家反暴亂的援助和支持(安全援助、外國國內防禦)、非戰鬥人員後撤行動、和平行動及回收行動，是一種特殊的軍事行動型態，往往持續時間較長，既有可能在戰區內伴隨著戰爭同時進行或在戰爭前後進行；也可能在兩個或三個以上地區與某一戰爭同步進行 2.

(7) 。但「非戰爭行動」並不意味著軍隊就不遂行實戰性的軍事行動，而是根據實際情況和需要，在必要時也會採取進攻、襲擊等小規模作戰行動，旨在奪取與保持政治和軍事主動權。這通常也被稱之為「次戰爭行動」或「亞戰爭行動」活動。二、劉向陽，「非戰爭軍事行動探要」（北京：中國軍事科學，2008 年 3 月）作者為中國國家地震救援隊副總隊長，曾擔負 2008 年 5 月 12 日四川汶川大地震救援工作，4成功營救出 49 名倖存者，並幫助其他救援隊確認定位倖存者 300 多人，受到共產黨和中共國家領導人的充分肯定與高度評價。其指稱非戰爭軍事行動界定為「指國家、民族、階級或政治集團為一定政治、經濟、軍事目的，為維護國家利益，保障社會穩定，抵禦自然災害，保衛人民和平勞動和生命財產安全，直接或間接運用武裝力量，採取非暴力手段，或在一定條件下有限度地運用. 政治大三、謝丹，「非戰爭軍事行動若干法律問題初探」（北京：中國軍事科學，2008 立暴力手段，所實施的軍事行動。. ‧ 國. 學. 年 3 月）. 作者為中共解放軍軍事法院教授，曾任軍事法院審判監督庭庭長，長期從事. ‧. 軍事司法實踐工作，並致力於刑法及軍事刑法、武裝衝突法、軍隊律師制度和軍事訴訟制度的理論研究，其認為非戰爭軍事行動的概念界定為除武裝鬥爭之外與. y. Nat. sit. 軍隊和戰爭有關的各種具體活動，簡而言之，只要不是武裝衝突，所有為達成一. n. al. er. io. 定政治目的而展開的軍事行動都可以歸入非戰爭軍事行動之列，此概念內涵將因主體和時空不同而有所區別和變化。. Ch. engchi. i Un. v. 四、田中，「海軍非戰爭軍事行動的特點、類型及能力建設」(北京：中國軍事科學，2008 年 3 月) 作者認為非戰爭軍事行動是為達成一定目的的使用軍事力量進行的不直接構成戰爭的軍事實踐活動。與戰爭行動的明顯區別在於第一，對象多元，非戰爭軍事行動的對象既有可能是友好的、敵對的或視為潛在對手的國家(軍隊)，也有可能是恐怖組織和普通民眾；第二，目的多樣，既包括應對傳統安全威脅，也包括應對非傳統安全威脅，有些軍事行動存在明顯敵視性，威懾意圖強烈，但目的 4. 中共解放軍與武裝警察部隊在地震後緊急啟動應急措施，並創下解放軍軍史和中國航空史上單日出動飛機最多、投送兵力最多的紀錄，期間來自五個軍區、涉及 20 餘個兵種；出動各型飛機 1,069 架次，開出軍列 92 列，動用各種運輸、後勤保障設備 11 萬台；基於救災需要，總參謀部按照應急預案，首次無償徵用了國內民航公司的 12 架民用客機，以彌補軍隊運力的不足；總計參與地震救援行動的軍隊人數為 14.6 萬名，其涉及地域、動用力量等，都創下解放軍和武裝警察部隊抗災歷史紀錄，軍隊表現獲得各界讚許。 3.

(8) 在於遏制戰爭，有些行動則出於合作和援助目的，不存在敵視和對抗；第三，角色多變，軍事力量廣泛運用於軍事外交、社會領域，可以是「外交使者」，也可以是「執法者」，有時還要成為「救火隊員」，承擔各類救援救災與急難險重任務；第四，強度可控，軍事力量運用的規模通常是按需求、有計畫開展的，其強度往往低於戰爭行動。五、冉阿麗，「使命-多樣化軍事任務的非戰爭軍行動後勤」(北京：海潮出版社，2008 年 12 月) 作者為共軍後勤指揮學院學報編輯部副主編，其認為非戰爭軍事行動又稱武裝力量非戰爭行動，是指為達成一定目的，在非戰爭狀態下使用武裝力量的軍事實踐活動。擔負不同職能任務的部隊參與非戰爭軍事行動的類型各有所不同。其. 政治大發事件行動、維護國家權益行動等，是軍隊和武警部隊的共同任務，曾經在參與立中搶險救災行動、維護社會穩定行動、反恐怖行動、參與國際維和行動、處置突. ‧ 國. 學. 和保障搶險救災行動、反恐怖行動、國際維和行動、應對公共衛生突發事件、重大演習和閱兵行動等方面達成一定成效。此外，中共「十七大」報告提出，要「. ‧. 提高軍隊應對多種安全威脅，完成多樣化軍事任務的能力」，堅決維護國家主權、安全、領土完整，為維護世界和平貢獻力量，並達成軍民結合，寓軍於民目標. y. Nat. sit. ，走出一條中國特色軍民融合式發展路子。」 5當今世界，傳統與非傳統安全威. n. al. er. io. 脅、現實威脅與潛在威脅、軍事安全與其他安全、國內安全與國際安全相互交織. i Un. v. ，構成國家安全總體態勢，危機的出現呈現明顯的突發性、聯動性、災難性特徵. Ch. engchi. 。」鑑此，中共已將 6 種類型的非戰爭軍事行動納入部隊訓練與考核範圍中。六、王明武等，「非戰爭軍事行動」(北京：國防大學出版社，2006 年 8 月) 作者為共軍砲兵指揮學院教授，渠等認為非戰爭軍事行動是一種特殊的軍事行動，其行動方式、指揮層次、戰鬥環境等方面與戰爭有本質上的區別，一是行動的突然性，實施非戰爭軍事行動是應對國內突發事件以及自然災害的必然要求，行動的時間和地域具有隨機性和偶然性；二是準備的倉促性，由於非戰爭軍事行動具有很強的突發性，行動準備必須在極短時間內完成，故要求部隊必須具備快反能力，稍作準備即需馬上執行任務；三是快速的機動性，非戰爭軍事行動要求快速機動能力非常強，不單純指第一次能拉得出、開得動，而且有時是連續機 5. 胡錦濤：「高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥-在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告」，人民日報，2007 年 10 月 15 日。 4.

(9) 動，頻繁轉換任務，立體輸送；四是任務的艱鉅性，非戰爭軍事行動所執行的任務一般都非常艱鉅，通常是急、難、險、重的任務，也是多少年來的普遍規律。七、譚江山等，「共和國長城-中國人民解放軍 60 年(1949-2009)戰鬥歷程」(湖南：湖南人民出版社，2009 年 9 月) 作者為中共國防大學政治部幹部部長，曾參加「7．5 新疆維穩」6行動，認為胡錦濤曾在「十七大」重要報告，積極強調全面履行黨和人民賦予的新世紀新階段軍隊歷史使命，必須堅持以毛澤東軍事思想、鄧小平新時期軍隊建設思想、江澤民國防和軍隊建設思想為指導，把科學發展觀作為國防和軍隊建設的重要指導方針，貫徹新時期軍事戰略方針，加快中國特色軍事變革，做好軍事鬥爭準備，「提高軍隊應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務的能力。7多樣化軍事任務. 政治大合維護國家安全利益與維護國家發展利益，由此可見，非戰爭軍事行動儼然已成立. 中主要就包含了戰爭與非戰爭軍事行動，全面兼顧傳統與非傳統安全威脅，並統. ‧ 國. 學. 為當前中共國家戰略指導方針最為重視之一環。. 八、事實上，中共非戰爭軍事行動的概念與類型可能因主體與時空不同而有很大. ‧. 的變化，上述所提專書著作軍可作為本文研究中共非戰爭軍事行動能力研究之參據，惟渠等作者主以中共學者為主，而國內研究中共非戰爭軍事行動之有關論述. y. Nat. sit. ，主要出自國防大學相關研究所，如陳津萍8、李承禹9教官深入剖析中共非戰爭. n. al. er. io. 軍事行動之具體概念與能力，以及共軍非戰爭軍事行動政治工作內涵；另國防大. i Un. v. 學政研所王懷智10、羅籯洋11、呂文邦12、薛安傑13、鍾皓軍14先生，則以中共執行 6. Ch. engchi. 2009 年 7 月 5 日發生在中國新疆維吾爾自治區首府烏魯木齊市的流血事件，中共稱其作打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件。根據媒體估算，該事件僅當日即有將近 1,000 到 3,000 名維吾爾族人參與。而依照中國政府官方統計數據顯示，當天至少造成了 197 人死亡，1,721 人受傷，死傷者大多數是漢人，熱比婭和其領導的世界維吾爾大會被中國官方認為是事件的幕後主使，但她對中共的指控予以矢口否認。 7 2006 年的中國國防白皮書中，首次出現「多樣化軍事任務」（multiple military tasks）的概念，強調解放軍需要強化成功執行軍事作戰任務的能力，尤其是有關「主要戰略方向」（main strategic direction）的任務，以及拓展解放軍參與執行「非戰爭軍事行動」（MOOTW，military operations other than war）的能力。解放軍必須在兩個任務領域取得平衡：戰鬥行動和非戰爭軍事行動。 8 陳津萍〈共軍「非戰爭軍事行動政治工作」析論〉，《復興崗學報》，2010 年第 97 期。 9 李承禹〈中共非戰爭軍事行動的具體概念與能力剖析〉，《復興崗學報》，2010 年，第 100 期。 10 王懷智〈中共非戰爭軍事行動之研究〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2011 年。 11 羅籯洋〈中共非戰爭軍事行動之研究-以搶險救災與維和為例〉。國防大學戰略研究所，碩士論文，民國 2011 年。 12 呂文邦〈解放軍對「非戰爭軍事行動」功能之定位〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2009 年。 5.

(10) 搶險救災、國際維和等為例，研探其非戰爭軍事行動功能之定位、能力之展現及對國家利益之影響等重點，顯示中共作為一個崛起中的地區強國，尤其希望扮演愈益重要之人道救援角色，作法包括派遣飛機、艦艇和人力執行救援任務，以應對大自然災害或者國際人道主義危機；此外，鄭文凱15、錢尹鑫. 16. 及王國偉. 17. 先. 生則就國軍防災與救災應變為例，進行非傳統安全威脅所扮演之角色與職能研究，有助與解放軍相關作法相互比對探討，期使國軍突出自我價值與成長，相關論點亦可提供吾人省思空間。. 第三節研究方法與研究流程一、研究方法. 政治大學應該要做的是探究事實真相和解釋其原因。本論文研究方法將採文獻分析法立研究方法一般係指用來蒐集與處理資料的手段，以及其進行的程序。社會科. (document analysis)及歷史研究法(historical research)為主，概述如下：. ‧ 國. 學. (一)文獻分析法：. ‧. 文獻分析法是一種強調對研究議題有關的各類檔（資）料作探索性的比對分析，以利對某議題取得宏觀的歷史脈絡，藉以發現新事務，或是支持對某一主觀. y. Nat. sit. 見解的看法。本研究藉由蒐集、閱讀中共專家學者出版文獻、專書論著、期刊論. n. al. i Un. 非戰爭軍事行動之概念、種類及中共實際實踐作為。 (二)歷史研究法：. Ch. engchi. er. io. 文、報紙、雜誌與網路等資料的方法，將其彙整、歸納與分析，進而應用於探討. v. 歷史研究法係指盡可能依照時間先後順序鋪陳問世之重要歷史記載資料，檢驗歷史紀錄，尋求歷史事實真相，以組成一般原理之方法，在實作上包括史料之蒐集、檢驗、分析及解釋等四個主要步驟，藉由歷史事件來歸納出經驗法則，對正在發生的事件比較及判斷，進而預測欲研究問題的答案或未來發展趨勢，依照 13. 14. 15. 16. 17. 薛安傑〈中共非戰爭性軍事行動對國家利益之影響─以維和行動為例〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2010 年。鍾皓軍〈中共軍隊參加搶險救災之研究-以汶川、玉樹及盈江地震為例〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2012 年。鄭文凱〈非傳統安全威脅中的國軍角色與職能研究─以防災應變為例〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2012 年。錢尹鑫〈國軍後備體系因應非傳統安全威脅之研究－以莫拉克颱風災害防救為例〉。國防大學政治作戰學院政治研究所，碩士論文，2012 年。王國偉〈國軍參與防災救難機制之研究—以八八水災及梅姬風災為例〉。國立政治大學國家安全與大陸研究碩士在職專班，碩士論文，2010 年。 6.

(11) 求同或求異原則發掘在不同時空下，各個事件之間的因果關係。最早提出非戰爭軍事行動概念的是美軍，而中共非戰爭軍事行動理論，主要借鑑美國軍隊理論而形成，係自 1993 年開始使用非戰爭軍事行動一詞；2002 年，非戰爭軍事行動概念首次出現於共軍新頒之條令(例)中；2008 年，則將反恐怖行動、維護社會穩定行動、搶險救災行動、處置邊(海、空)防突發事件行動、維護國家權益行動及維持國際和平行動等 6 種樣式之非戰爭軍事行動，正式納入部隊訓練與考核要求；2011 年底特於軍事科學院正式成立非戰爭軍事行動研究中心，尤見中共對該議題之重視程度。二、研究流程問題發現與提出. 本論文研究流程如下：. 立. 治政研究動機與目的大. ‧ 國. 學. 確立主題與範圍. Nat. sit. y. ‧. 蒐集文獻與資料. 中共非戰爭軍事行動任務迭增之因素. n. er. io. al. 美國非戰爭軍事行動任務之研究. Ch. engchi. i Un. v. 資料歸納與分析. 非戰爭軍事行動對於中共之重要價值. 檢討與修正. 結論與建議【圖 1-1：研究流程】. 7.

(12) 第四節研究範圍與研究限制一、研究範圍由於非傳統安全威脅與日俱增，在國家間發生戰爭的機率減少，軍事行動遞減情況下，軍隊任務已逐漸偏向非戰爭軍事行動，譬如救災救難、打擊海盜、抗洪搶險等，中共目前處於發展中國家階段，而共軍動向向為外界矚目焦點，尤其關注其武力發展、裝備現代化等重點，透過實質的軍力展現評估共軍現況，伴隨非戰爭軍事行動任務崛起，亦提供另一個角度來觀察共軍的變化，惟非戰爭軍事行動所應研究之事務相當龐大，主要包括反恐維穩、搶險救災、維護權益、安保警戒、國際維和、國際救援、聯合軍事演習等項目，由此可見，非戰爭軍事行動執行之頻率與種類已大幅提增。. 政治大. 本篇論文首先將概述非戰爭軍事行動之定義，接續探討共中共非戰爭軍事行. 立. 動崛起因素，另由於非戰爭軍事行動概念首由美軍提出，故將針對中共與美國非. ‧ 國. 學. 戰爭軍事行動發展之相同與相異處進行分析，另就現階段中共執行非戰爭軍事行動之種類、項目與成果等加以研究，以研判非戰爭軍事行動對中共政治、經濟、. ‧. 軍事、外交上之走向及未來前景，惟由於中共參與非戰爭軍事行動任務之單位包. sit. y. Nat. 含中共國家機關、軍委總部機關、部隊、院校和武警與公安系統等，涵蓋範圍相. io. er. 當廣泛，其中又以部隊為重，故本文將以軍隊(解放軍)為主要研究對象，置重其遂行多樣化軍事任務能力探究及對中共整體國力之影響。. n. al. 二、研究限制. Ch. engchi. i Un. v. 對於研究中共的學者而言，最困難的莫過於官方一手資料取得的不易，而本文的研究涉及中共國家安全、外交、軍事與戰略領域，一般僅能自官方聲明、網路媒體公布資訊及高層領導人談話及各類專書、期刊等論述來蒐集、分析、彙整，至於決策過程資料多具機敏性，甚無解密的期限，相對增加收集相關資料之困難度，因此本文僅能就目前已能公開取得之相關資料進行論述；另誠如上述研究範圍所稱，中共政體相較歐美國家有所不同，且執行非戰爭軍事行動相關部門涉及較廣，本文主要以共軍為研究對象，所列舉之案例亦以軍隊為主，其餘單位資料則較少提及，形成本文研究限制之處。. 8.

(13) 第五節研究架構與章節安排本論文計畫區分緒論、本文及結論三個部分、五個章節，其中第一章為緒論、第伍章為結論外，本文以三章十二節分析非戰爭軍事行動之定義與理論概說、中共非戰爭軍事行動之背景及其法律定位、解放軍執行非戰爭軍事行動之類別與成效等。各章節安排與探討的內容概略如下：第壹章為本文的緒論，文中共有四節，首先敘述研究動機與目的，其次作文獻的回顧與探討，再者說明本文的研究方法與流程，最後解釋本文的研究範圍與限制。第貳章分析非戰爭軍事行動之定義與理論概說，文中分為四節。第一節探討非戰爭軍事行動之緣起與定義。第二節探討美軍非戰爭軍事行動之概念與內涵。. 政治大. 第三節探討美軍非戰爭軍事行動之任務類型。第四節為小結。. 立. 第參章分析中共非戰爭軍事行動之背景及其法律定位，文中分為四節。第一. ‧ 國. 學. 節探討中共執行非戰爭軍事行動之背景與內涵。第二節探討中共非戰爭軍事行動之法律定位。第三節探討中共非戰爭軍事行動之動員能量。第四節為小結。. ‧. 第肆章分析解放軍執行非戰爭軍事行動之類別與成效，文中分為四節。第一. sit. y. Nat. 節探討共軍非戰爭軍事行動之地位與特點。第二節探討共軍非戰爭軍事行動之制. io. al. n. 小結。. er. 度體系。第三節探討共軍近年執行非戰爭軍事行動之要況與成效檢討。第四節為. Ch. i Un. v. 第伍章總結本論文的整體心得，第一節為研究發現與心得，對目前中共非戰. engchi. 爭軍事行動能力之提升與後續影響做一全面性探析。第二節為後續研究建議，提出我政府應如何應對抑或是否應效法以提升整體國際地位，對本研究進行總檢討以及提出個人心得與建議。. 9.

(14) 第貳章非戰爭軍事行動之定義與理論概說第一節非戰爭軍事行動之緣起與定義事實上，提到非戰爭軍事行動，應從非傳統安全威脅開始談起，非傳統安全及其理論的出現有著深刻的社會歷史動因，是時代迅速發展、社會型態演進和國際局勢嬗變的必然。當今時代，國際戰略力量嚴重失衡，霸權主義持推行擴張政策，世界政治經濟秩序持續不公，南北差距拉大，文明衝突加劇，社會發展與自然環境失調，恐怖主義、生態惡化、金融和能源危機等非傳統安全問題凸顯，並廣泛擴散和蔓延，成為影響各個國家乃至全球安全的突出問題，對此，世界各國紛紛更新安全觀念，調整安全戰略，軍事力量建設和運用重點逐步由傳統安全領. 政治大. 域向兼顧非傳統安全領域轉變，某些國家如美國、中共等甚至透由非傳統安全平. 立. 臺拓展國際空間、謀求戰略利益，某種程度亦提升非傳統安全之地位。. ‧ 國. 學. 非傳統安全概念是伴隨新的安全實踐產生並逐步發展的，1973 年的世界石油危機、1991 年蘇聯解體及 2001 年的 911 事件，可以說是推進非傳統安全理論. ‧. 產生和發展之重大事件與背景，回顧歷史，1980 年英國學者撰寫的「布倫特報. sit. y. Nat. 告」首次提出非傳統安全概念，18此後，人們開始關注非傳統安全問題，並逐步. io. er. 構建相關理論及應用實踐，也使現代國家安全理論產生巨大的革命性變化。非傳統安全涉及內容龐雜難以用傳統安全概念詮釋，普遍以傳統安全為參照. n. al. Ch. i Un. v. ，主要指國家在傳統意義之外的經濟、科技、文化、環境、信息及網路等領域不. engchi. 受威脅的狀態，隨著全球化進一步發展，非傳統安全問題不斷湧現，成為各國制訂國家安全與軍事戰略重要課題，不同國家對非傳統安全關注點有所不同，北美與歐盟地區國家比較重視恐怖主義、溫室效應、非法移民、毒品走私、網路犯罪等問題；非洲國家比較重視難民、貧困、愛滋疾病等問題；亞洲國家則關注生態惡化、人口膨脹、恐怖主義、金融危機等問題，儘管不同地區或不同國家關注重點多有不同，但金融危機、資源短缺、網路攻擊與犯罪、恐怖主義、環境惡化、傳染疾病、文化安全等問題都涉及全球各國和地區，其影響具全局性和長期性，因此，以發展為中心的經濟安全、信息安全、公共安全與生態安全已形成國家安 18. 1980 年代後，傳統以軍事安全為主、完全「國家中心主義」的安全理論開始受到新的挑戰。 1980 年的「布倫特報告」(Brandt Report)首次提出了應該用「非傳統的方法」看待安全問題，並提議解決國際安全的重要途徑之一是各國能夠更多地重視「非傳統安全」。 10.

(15) 全的基石，鑑此，在戰爭行動日益減少而非傳統安全威脅遽增的局勢下，非戰爭軍事行動概念逐步浮現並受世界各國重視。非戰爭軍事行動一詞最早出自美國，係自 1986 年美國參謀首長聯席會議開始使用「MOOTW」(Military operations other than War)這個名詞來討論美軍執行「低強度衝突」(Low Intensity Conflict)任務的情形，依據美軍聯參準則對「MOOTW」的解釋為：「在戰爭進行過程中，運用軍事能力輔助遂行作戰行動以外之軍事任務，有利於戰爭結束。」主要是為了遏止戰爭、化解衝突、促進和平、或支援民間機構，目的在防制潛在敵人威脅國家安全利益。冷戰之後，美國防部才開始廣泛使用這個名詞，並在 1995 年開始頒佈「MOOTW」聯參準則，從此才確立此一名詞在美軍軍事行動中的地位。國內外學界對「MOOTW」各有不同見解. 政治大「非作戰軍事任務」、「非戰爭軍事行動」等名稱，由美軍對「MOOTW」的定義中立. 及譯稱，如「非傳統任務」(Non-Traditional)、「非戰鬥任務」(Non-Combat) 、. ‧ 國. 學. ，瞭解其內涵包括國家安全戰略與軍事戰略，以及到具體可操作的戰術、戰鬥行為；採取的手段及方法包含軍事與非軍事的作為及行動。故以「非戰爭軍事行動. ‧. 」稱之，較能涵括美軍「MOOTW」的意涵及精神。. 1993 年美國陸軍「作戰綱要」指出，在冷戰結束後的新國際環境下，和平. y. Nat. sit. 與戰爭界線已變得模糊不清，軍事力量在技術上的靈活性和多樣性以及國際關係. n. al. er. io. 的革命性變化，使得一個國家可以運用軍事手段去實現許多政治目的而無須進行. i Un. v. 戰爭，這要求美軍準備以戰爭手段解決問題的同時，也尋求通過非戰爭軍事行動. Ch. engchi. 來維護和實現國家利益。一般而言，可納入非戰爭軍事行動的武力運用方式包括國家援助、安全援助、人道主義援助、搶險救災、反恐怖、緝毒、武裝護送、情報蒐集分享、聯合演習、顯示武力、攻擊與突襲、撤離非戰鬥人員、強制實現和平、支援或鎮壓暴亂以及支援國內地方政府等。. 第二節美軍非戰爭軍事行動之概念與內涵一、概念美軍上世紀 90 年代初最先提出「非戰爭軍事行動」這一概念，出現於其「武裝部隊聯合作戰」條令中，將軍事行動區分為戰爭與「非戰爭行動」兩大類，第一次提出「非戰爭軍事行動」的概念。就美軍而言，「非戰爭軍事行動」通常是由國家指揮當局發起的，且經常在海外實施，可結合其他軍事任務之執行達到 11.

(16) 相輔相成效果。「戰爭」著重於發動大規模或持續的作戰，以達成國家目標及保護國家利益；而「非戰爭軍事行動」卻著重於阻止戰爭及促進和平。「非戰爭軍事行動」對政治的考量較為敏感，且軍方經常不會是主要的決策角色，卻須面對更嚴格的交戰規則與國家目標的制約。概括來說，「戰爭」與「非戰爭」軍事行動之區別如下表：表 2-1：軍事行動範疇類別. 目標. 大規模作戰攻擊／防禦／封鎖反制恐怖主義武力展示／打擊／襲擊嚇阻戰爭及解決衝突和平行動國家援助反叛亂防止恐怖主義／航行自由／反毒／促進和平及支援政府機構人道救援／運輸保護／國內民政支援／非武裝人員撤離. 戰爭行動. 參戰與贏得勝利. 非戰爭軍事行動. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：. 作法. 1、U.S. Joint Chief of Staff，Joint Pub. 1-07，Joint Doctrine for Military. io. y. sit. ，p1-2。. Nat. Operation Other Than War，U.S. Government Printing Office，June 16，1995. n. al. er. 2、Department of the Army，FM 100-5，Operations，Washington: HQ. U.S. Army， June 1993，p2。 3、作者整理。. Ch. engchi. i Un. v. 二、原則「非戰爭軍事行動」具有大規模的軍事作戰行動，和多樣化的支援目的，主要是藉由軍事武力和軍事資源來達成範圍廣泛的非作戰任務，以支持諸如化解衝突以防止戰爭、重返和平狀態，維繫國家在海外的影響力等各種有利於國家目標達成之事項。對「非戰爭軍事行動」原則的運用，多以不同方式來呈現，其中若牽涉到直接戰鬥，則運用戰爭原則，例如：打擊與襲擊行動多仰賴作戰原則的奇襲性；其他諸多「非戰爭軍事行動」原則在政治的考量下，則可藉由各種力量的運用達成作戰目的。惟由於非戰爭軍事任務需要作戰行動支持，故指揮官需全面考量戰爭和非戰爭軍事任務原則間之關聯性。根據美軍聯合文件(Joint Pub 3-07)所詳述聯合作戰之六項「非戰爭軍事行動」原則，包括目標、統一指揮、 12.

(17) 安全、限制、持續力與合法性等，19要點分述如次： (一)目標每一次軍事行動都應該規定一個明確的、決定性且可以達到的目標，領導人必須理解戰略目的，設定適當目標，並確保這些目標和目標有利於其他機構採取統一行動。目標原則的本質就是有必要理解任務取得成功要靠什麼，以及甚麼原因可能導致任務在取得成功前被終止。例如，如果在一次維和行動中造成了美軍過多的傷亡，就有可能導致該行動終止。 (二)統一行動原則來源於戰爭的統一指揮原則，強調有必要確保所有的手段都要服務於一個共同的目標，然而，在非戰爭軍事行動中，實現統一行動非常困難，因為在這. 政治大也有分歧，這就要求軍事領導人或者其他被指派的行動負責人確立並達成實現統立. 些行動中通常有很多非軍事機構參與，缺乏權威的指揮安排，而且對目標的看法. ‧ 國. 學. 一行動的共識。. 雖然美軍的指揮體系(國家指揮機構-作戰指揮官-下屬聯合指揮部隊指揮官. ‧. )仍然完好，但是共同參與行動的各機構之間的指揮安排卻未能明確，而且也不存在全面指揮的機構，在這種情況下，指揮官必須為聯絡和協調建立一個能夠實. y. Nat. al. n. (三)安全. Ch. engchi. er. io. 級領導人都能了解正式和非正式的關係非常重要。. sit. 現統一行動的程序，由於非戰爭軍事行動經常由小規模的部隊實施，所以確保各. i Un. v. 本原則通過減少我方相對於敵對行動、敵方影響或突襲的弱點，促進了行動的自由，絕不允許敵對獲得軍事、政治或信息上的優勢。針對敵對行動或敵對意圖進行自衛的固有權力適用於所有行動，這種防衛行為事實上可以針對任何對行動有敵意的人、因素或組織，例如，在發生社會危機或自然災害後出現的恐怖分子或趁火打劫者。領導人應當避免出現自我滿足感，並且時刻準備好應對各種有可能危害到部隊或作戰行動的行為，即使在一次沒有什麼可預見風險的非敵對行動中，所有人員也都應該時刻保持警惕，這一職責的本質就是有必要做好計畫，一旦情況發生改變能夠迅速轉入戰鬥狀態。除了自衛的權利以外，作戰安全也是本原則的一個重要內容，雖然有可能不 19. 基思．波恩/安東尼．貝克著，楊宇杰、龐旭、朱帥飛等譯。《美軍非戰爭軍事行動指南》。北京：解放軍出版社，2011 年 5 月。 13.

(18) 存在明確的威脅，但是至少應該維持美軍作戰的基本要素，許多非戰爭軍事行動都具有不確定的特點，加之存在迅速發生改變的可能性，使得作戰安全成為作戰行動不可分割的一部分，作戰安全的計畫人員必須考慮到媒體影響的效果，以及這種影響對基本安全造成威脅或披露某些重要信息的可能性。安全還可能包括保護平民以及參與行動的機構和組織的安全，這些受保護群體的中立性質也是安全的一個因素，美國軍隊對非政府組織或個人志願者組織的保護，會讓人感覺這些組織是支持美國的，因此，一些非政府組織和個人志願者組織中的人員並不願意接受美軍的保護。 (四)克制必須慎重地使用適當的軍事能力，一項單獨的行動就能夠導致重要的軍事和. 政治大、作戰的實施和政治目標，過分使用武力會造成參與各方的敵對，因此會破壞使立政治後果，因此，有必要審慎地使用武力，做到克制就要認真地平衡必要的安全. ‧ 國. 學. 用武力的組織的合法性，還有可能增加敵對方的合法性。. 各級領導必須採取措施，以確保人員了解、理解交戰規則並迅速得知發生的. ‧. 改變，如果不能理解並遵守既定的交戰規則，就可能導致己方的誤傷、任務失敗並使國家蒙羞，非戰爭軍事行動中的交戰規則通常更嚴格、更詳細，政治敏感性. y. Nat. sit. 也比戰爭中更強，總是與自衛的權利相一致，當行動的初期宣布的交戰規則符合. n. al. er. io. 實際情況時，克制最容易實現，應當經常檢查並修訂交戰規則；另外，應當仔細. i Un. v. 檢查交戰規則，確保參與非戰爭軍事行動軍事人員的生命和健康，不會毫無必要地受到威脅。. Ch. engchi. (五)堅定參與非戰爭軍事行動的部隊必須做好為實現戰略目標而慎重、持久地使用軍事能力的準備，某些非戰爭軍事行動可能要很多年才能獲得預期的結果，造成危機的潛在原因有可能很難明確，使得更難下定決心，根據每一個選擇對政治目標的影響，對危機的可能反應進行評估非常重要，這種評估並不排除採取決定性的軍事行動，但是必須以大的戰略目要為背景框架；非戰爭軍事行動的成功經常要求有耐心、決心和對國家目標與目的的不懈追求，無論需要多長時間都要實現，通常也要採取政治、外交、經濟、信息等手段來支撐軍事行動。在很多情況下，由於實施非戰爭軍事行動的聯合特遣部隊的典型特質所致，一些高級軍事領導人有可能會忽視實現某些任務的拓展了的承諾可能會造成的 14.

(19) 全面後果，很少有地方領導人會感激曠日持久的軍事行動所帶來的影響，雖然堅定不移是政治和軍事領導人的共同美德，但是軍事領導人必須要機智且坦率有力地告知其他軍事力量，尤其是作戰力量，在實施曠日持久的非戰爭軍事行動時所帶來的各種結果；在美國陸軍(主要是陸軍試驗中心)內進行的評估顯示，在實施非戰爭軍事行動的過程中，個人和集體的作戰熟練程度會全面衰退，同樣的評估也表明，經過一場曠日持久的任務後，部隊中有大量的人員損失，主要是在又同時部署了其他任務或者在徵兵結束時。 (六)合法在非戰爭軍事行動中，合法性主要建立在某一特定受眾對於執行行動是否合法、符合道德和保持正義的理解基礎之上，這些受眾可以是美國公眾，其他國家. 政治大部隊必須確保行動及受援國的合法性，如果某一行動被視為合法行動，就會得到立、位於責任區/聯合作戰區域的民眾，或者參戰部隊，在適用地區，參與行動的. ‧ 國. 學. 強有力的支持，如果某一行動不被視為合法行動，則無法得到支持，甚至有可能會受到抵制，在非戰爭軍事行動中，合法性經常成為一個決定性因素，對心理戰. 的感覺。. ‧. 以及人道主義和民事救援計畫地審慎運用，可以幫助受援國政府形成行動是合法. y. Nat. sit. 合法原則可以依靠遵守國際社會認可的目標，確保該行動適合於當時的情景. n. al. er. io. ，並公平地對待各方，透由武力的使用、武力的類型和相關武力的實施來進行限. i Un. v. 制，可以增強合法性，如果明顯有自然或人道主義的利益存在威脅，或者確保美. Ch. engchi. 國人的生命不會白白的犧牲掉，公眾對合法性的看法會得到增強。本原則的另一個方面，是通過一個政府所統治的平民的看法來將這種合法性賦予該政府，如果平民認為政府真的有權力管理他們並且將適當的機構運用於正當的目的，他們就會認為該政府是合法的。綜上所述，其中前 3 項源自於戰爭原則－同樣可適用於非戰鬥行動；後 3 項則為維繫「非戰爭軍事行動」立場之主要原則。由上述六項「非戰爭軍事行動」原則觀之，可說是作戰準則之延續與擴張，其任務執行層面係在政治目標所支配下的原則運用。詳實的考量非戰爭軍事任務的各層面，有效運用並遵守這些原則將可確保任務成功並減少傷害。當忽略上述原則時，聯合部隊指揮官將增加其部隊任務遂行之風險和失敗的機率，鑑此，亦提出以下 4 項非戰爭軍事行動執行原則： 15.

(20) (一)以資訊戰為基本手段 1995 年美參聯會把實施資訊戰放在「打贏未來戰爭」的四大要素之首。強調在未來戰爭中，誰掌握了戰場的資訊優勢，誰就可以全面瞭解戰場，先機利用戰機實施即時指揮，快速集中戰鬥力，從而牢牢控制戰場主動權。為此，美軍組建了數位化部隊，著重研究資訊戰，力圖通過快速利用資訊來提高部隊的戰鬥力，為戰爭和非戰爭軍事行動的勝利創造條件。 (二)以「全維作戰」為基本理論指導「全維作戰」包括行動方式、具體任務、使用手段等更為廣泛的內容，具有「全縱深、全高度、全正面、全時間、全頻譜、多手段」的特徵。戰場上具體體現在全縱深同時攻擊，是一種非線式、遠距離、無固定前線、無長時間停頓的作. 政治大. 戰行動。強調陸軍必須具備多種作戰能力必須在非戰爭行動中發揮至關重要的作. 立. 用。. ‧ 國. 學. (三)重視參與世界事務. 新戰略認為當今世界上一些治安、民事問題，如緝私、反毒、反恐怖、「人道. ‧. 主義」救援和國際交流等一類行動，危及整個國際社會的穩定，對美國安全構成了威脅，要求美軍在遂行作戰行動以外實施諸如緝私、反毒、反恐怖、「人道主義. y. Nat. sit. 」救援和國際交流等一類行動，積極參與這一類問題的解決，謀求地區穩定。. n. al. er. io. (四)必要時實現強制和平. i Un. v. 在「強制和平」行動中，美軍部隊和聯盟部隊可能要達成下列目標強行進入. Ch. engchi. 防守嚴密的機場、港口和其他設施並加以占領控制邊境上和當事國境內的部隊調動和補給品運輸，建立和保衛安全區，對威脅安全區停火和安全的派別實施軍事打擊，目的是迫使衝突地區恢復「和平」。而日本、俄羅斯、法國、義大利等國也把遂行非戰爭軍事行動寫入作戰條令，不但規定了軍隊遂行遏止戰爭、準備戰爭和實施戰爭等軍事行動內容，而且把遂行非戰爭軍事行動作為軍隊的重要職能，以支援地方政府處置突發事件、減災和災後的恢復工作，消除重大事故和自然災害的嚴重後果。三、內涵 1993 年，美國陸軍「作戰綱要」專門用一個章節闡述「非戰爭軍事行動」理論，指出在未來新的國際安全環境中，美軍將參與國際維和、人道主義救援、反恐怖、禁毒等非作戰行動，這些行動是打贏大規模戰區戰爭的重要補充；1995 16.

(21) 年 6 月，美軍參謀長聯席會議主席頒布「非戰爭軍事行動綱要」，並出臺涉及反恐、維和、緝毒、撤僑、國際人道主義救援等 6 個特別行動的作戰文件。2001 年，美軍頒發「聯合作戰綱要」，將未來可能擔負的非戰爭軍事行動任務列出了 18 種之多。由於「非戰爭軍事行動」包含內容過於龐雜，使用起來不方便，美軍遂在理論上暫時放棄了使用這一概念；2006 年，美軍頒發新的「聯合作戰綱要」，將軍事行動簡化為三種情況：一是「軍事接觸、安全合作和威懾行動」，主要用於平時塑造和改善美國的安全環境。二是「危機反應與有限應急行動」，用於應對各種規模較小、持續時間有限的危機，或者是大規模作戰行動的後續行動。三是「大規模作戰行動和戰役」，美軍雖然在理論上停止了使用「非戰爭軍事行動」這一概念，但在實踐中卻依據國家安全需要，不斷地豐富和創新非戰爭軍. 政治大使用軍事力量參與國際救援比以往任何時候都多，其中一個重要原因是其看到了立. 事行動的內容，為實現國家外交和軍事戰略目標服務；進入 21 世紀以來，美國. ‧ 國. 學. 國際形勢與安全環境的變化，例如「911」事件發生後，美國意識到國際安全環境已經發生了重大變化，2001 年，小布希政府在其第一個「四年防務評估報告. ‧. 」中即明確提出，美國未來面臨的安全威脅主要分為四類，包括傳統安全威脅、非常規性安全威脅、災難性安全威脅和破壞性安全威脅。20這四類安全威脅中，. y. Nat. sit. 除傳統安全威脅呈下降趨勢外，其他幾種安全威脅均呈上升趨勢，這樣的國際安. n. al. er. io. 全環境中，美國要維護全球霸權，實現國家安全的戰略目標，必須在打贏戰爭的. i Un. v. 同時，重視使用軍事力量通過非戰爭軍事行動，達成國家的政治外交目標。. Ch. engchi. 針對美國海外利益和公民安全日益受到嚴重威脅的情況，美軍成為美國干涉全球事務的首選工具，直接捲入地區安全事務的頻率和強度明顯增加。正是在這一背景下，美國更加重視海外的「非戰爭軍事行動」，目的是發揮軍事力量優勢，為處置各種重大危機提供更多的政策選擇。近年來，美國通過海外「非戰爭軍事行動」，為國家政治外交目標提供了強有力的支援。2004 年底，印度洋發生海嘯，災害波及沿海 10 餘個國家。美軍參與救援的部隊除陸海空軍之外，還包括了國民警衛隊，總兵力超過了 1.2 萬人。在救災中，美軍出動了包括兩艘航母在內共 17 艘艦艇、6 艘海上預置船，各型飛機 100 多架，地面救災部隊分布在泰國、斯里蘭卡、印尼、馬來西亞等國家，正是通過這一行動，美國得到了豐厚的 20. 王曉燕，海地救災美軍詮釋非戰爭軍事行動。參見中國青年報http://big5.taiwan.cn/xwzx/Milit aryNews/201002/t20100205_1248819.htm。（2013年2月10日閱覽） 17.

(22) 戰略回報。這也象徵著冷戰結束後，在軍事安全關係上，東南亞一些國家一度同美國的關係疏遠，特別是美軍在菲律賓的軍事基地關閉之後，美國在東南亞地區的軍事存在和影響力呈下降趨勢，美國雖然進行了多年的外交努力，但收效並不大。通過印度洋海嘯的救援行動，美國的形象在一些國家民眾心目中得到改善，一些國家重新與美國達成軍事安全合作協議，美國軍事力量重返東南亞。國際輿論認為，美國是用災害救援這把鑰匙，打開了軍事力量重返東南亞的大門，實現了多年來用其他手段難以達到的政治目標，從而大大提高了美國在該地區的軍事影響力歐巴馬上臺後，其外交戰略調整更加重視「巧實力」的運用，海地救援為其實現在中南美洲的外交目標提供了重要的機遇。值與重視者，2010 年 1 月 12 日，海地發生 7．0 級地震，中美洲過去一向. 政治大，表示美國將全力救災，並任命柯林頓、小布希兩位前總統出任海地救災特使，立被視為美國的後院，海地地震發生後，美國立即做出反應，總統歐巴馬發表講話. ‧ 國. 學. 與此同時，美國陸海空軍緊急出動。這是自 2004 年印度洋海嘯以來，美軍在海外進行的規模最大的非戰爭軍事行動，其投入的資源和力量是空前的，難怪美國. ‧. 國內有評論指出，奧巴馬政府將海地當做了美國第 51 個州，不管這些評論是否客觀，但美國此次在海地的救援行動，確實可以看出美軍進行非戰爭軍事行動的. y. Nat. sit. 戰略意圖與外交思維。. n. al. er. io. 近年來，美軍每年在世界各地舉行的聯合軍演至少數百場，其中 70％以上. i Un. v. 以應對各種非傳統安全威脅為背景，是在應對非傳統安全威脅、演練非戰爭軍事. Ch. engchi. 行動的名義下進行的，誠如軍事家克勞塞維茲在 200 年前曾經所説：「戰爭無非是政治通過另外一種手段的繼續。」以這樣的論斷解讀當今時代的戰爭仍然適用，即使是在不要動用真刀真槍的非戰爭軍事行動中，也同樣可以看出一些政治元素仍在以特殊的形式發揮著作用，個人認為，這應該就是美軍非戰爭軍事行動之概念與實際執行意涵的最佳詮釋。. 第三節美軍非戰爭軍事行動之任務類型一、類別由於「非戰爭軍事行動」的高度政治特性，軍方必須服從國家決策當局的指揮，在國內、海外執行一些「非戰爭性」的軍事行動，所以其任務範圍非常廣泛. 18.

(23) 。依據美軍的執行經驗，概有下列 16 種類型的「非爭戰軍事行動」任務，21要者包括： (一)軍備管制 (二)打擊恐怖活動（Combating terrorism）１、防止恐怖活動２、反制恐怖活動 (三)反毒行動支援 (四)強制實施制裁／海上攔截行動 (五)禁區設立 (六)確保航海、航空自由 (七)人道救援. 立. (八)國內民事支援. ‧ 國. 學. (九)國家援助. 政治大. (十)非武裝人員撤離. Nat. y. １、維和行動. ‧. (十一)和平行動. er. al. n. (十三)復原行動. io. (十二)運輸保護. sit. ２、和平強制行動. (十四)武力展示. Ch. engchi. i Un. v. (十五)打擊及襲擊 (十六)支援反抗軍以上美軍非戰爭軍事行動的類別中，較為重要者包括對民事當局的支援、對反毒行動的軍事支援、國內反恐作戰、人道主義救援、非武裝人員撤離、和平行動以及武力展示等，分述如次： (一)對民事當局的支援在美國本土的軍事行動雖然很多方面都有限制，但是也包括了對民事當局的軍事支援，這其中包括了發生突發事件時國防部對民事當局的支援，也可以包括 21. 基思．波恩/安東尼．貝克著，楊宇杰、龐旭、朱帥飛等譯，《美軍非戰爭軍事行動指南》，北京：解放軍出版社，2011 年 5 月。 19.

(24) 對民事執法機構的軍事支援。１、對民事當局的支援對民事當局的軍事支援行動，通常是法律允許的情況下對國內民事當局提供臨時支援，一般在某一突發事件超出了民事當局可以應對的能力範圍時實施，對民事當局的支援包括以下幾種任務：在罷工期間臨時加強空中交通管制人員和郵政人員、在自然災害發生後實施搶險救災、為當地政府和當局提供搜救等特別支援；在某些情況下，支援要受到「美國法典」22第 31 章第 1535 節及相關經濟法案的約束，有可能要求申請支援的民事當局對國防部提供支援的花費進行償還。２、對民事執法機構的軍事支援對民事執法機構的軍事支援包括(但不限於)以下幾項：在平民騷亂初期，為. 政治大援的人員、對反毒品行動的支援、對國內反恐鬥爭的支援等，在這些行動中，軍立. 恢復法治和秩序而進行的軍事援助、關鍵設施保護計畫、培訓對執法機構提供支. ‧ 國. 學. 隊的能力獨特又有益，然而，美國憲法、法規、政策和其他法令都對軍事力量在國內使用有所約束，這些約束和限制再次強調美國武裝力量作為人們的保護者與. ‧. 朋友以及民主壁壘的角色，必須在對民事執法機構的軍事支援行動制訂計畫的階段就深刻理解和領會。. y. Nat. sit. (二)對反毒品行動的軍事支援. n. al. er. io. 在反毒品行動中，國防部要為聯邦、各州和當地的執法機構阻止毒品非法流. i Un. v. 入美國的行動提供支援，1989 年的「國防授權法」為國防部規定了 3 項主要的反毒品任務包括：. Ch. engchi. １、對空中和海上向美國走私毒品的活動擔當偵察、監視的獨立領導機構，主要負責加強在可卡因生產國的監視偵察，對運輸線的監視偵察、以便在邊境地區就將可卡因的威脅集中消除。２、整合攔截毒品非法流入美國之專用指揮、控制、通信、電腦和情報系統等。３、批准和資助各州州長擴大使用國民警衛隊的計畫，以及支援執法機構的毒品攔截和強制行動。. 22. 《美國法典》（United States Code，縮寫 U.S.C.）是美國全部聯邦法律的官方彙編和法典化。早期對美國國會法律的法典化都由私人機構進行，1874 年 1 月 22 日，美國國會開始進行官方法典化活動，1926 年，國會正式開始制定《美國法典》。 20.

(25) 此外，「國防授權法23」賦予了國防部偵察、監視、通報美國邊界 25 英里範圍內的特定地面運輸活動的權力，國防部支援國家毒品控制戰略的舉措還包括通報提供情報分析和後勤支援人員，對執法機構(聯邦、各州和當地)和國外合作政府進行支援、支援毒品攔截、國內的毒品預防與治療計畫、研究與開發等，要況如下：１、毒品攔截毒品攔截的最終目的是要通過攔截和截獲在途中或正在進入美國境內的非法運輸毒品來破壞或阻止毒品走私，這一過程極為複雜，經常需要在很大範圍內涉及多個權力和權限各不相同的聯邦、州以及當地的機構和部門。２、偵察與監視. 政治大可疑走私犯提供平台、傳感器和偵察巡邏、情報處理與整合、通信或情報傳輸、立美國武裝部隊對流入美國的非法毒品的偵察與監視職責包括為偵察和監視. ‧ 國. 學. 從疑似非法運輸中篩選出合法運輸、搜尋可能的走私犯、攔截可能的走私犯、在走私嫌疑犯違法時將其逮捕等。. ‧. ３、其他支援行動. 對反毒品行動的軍事支援還包括對機構或單位進行培訓、將裝備運送至國外. y. Nat. sit. 和國內的反毒品機構以及支援國內發展用以削弱販毒集團力量的行動，其中最後. n. al. er. io. 一類中包括了國外人道主義、公民援助計畫以及心理戰、教育當地民眾以及生產. i Un. v. ，並為毒品供市場的組織與人員，使其認識毒品之危害。 (三)國內反恐作戰. Ch. engchi. 美國的反恐作戰是為反對所有的恐怖主義威脅而採取的行動，包括防恐怖主義行動(為減少易被恐怖主義攻擊的弱點而採取之防禦性措施)和反恐主義行動( 為阻止、威懾和對抗恐怖主義而採取之進攻性措施)，要點如次：１、防恐怖主義行動防恐怖主義計畫是與恐怖主義進行有效戰鬥的基礎，這類計畫的基礎包括能夠在預想的保護、任務、基礎設施、可用人力資源之間達成平衡的訓練和防禦措 23. 美國國防授權法案關於對恐怖分子使用軍事力量的授權是直接受 911 襲擊事件影響而通過的兩議院共同決議案。該決議案賦予總統基於戰爭法使用美軍拘留任何「屬於或暗中支持『基地』組織、塔利班，或涉及相關敵視美國及其盟友的團體」的人（包括美國公民），以及任何捲入對美國或其盟友的「交戰行為」以幫助這些團體的人的權力，「無須審判，直到關於對恐怖分子使用軍事力量的授權所定義的敵對行為結束為止」。. 21.

(26) 施，一般來說，防恐怖主義行動包括行動的安全、人員的個人安全、各種裝置的安全、制訂危機管理計畫、阻止或解決恐怖主義事件的戰術行動、持續的訓練與教等。２、反恐怖主義行動反恐怖主義行動包括先發制人、報復和救援等行動在內的各種反應，在美國本土，這些行動通常屬於對民事執法機構的軍事支援行動，因此，僅侷限於訓練和裝備運輸，通常情況下，反恐怖主義行動需要經過特別訓練的人員來實施，它們可以透過迅速而有效的行動來執行。 (四)人道主義救援人道主義救援行動是為了消除或減緩自然或人為災害以及其他諸如人類痛. 政治大的行動，由美國軍隊實施的人道主義救援通常在範圍和持續時間上都是有限的，立苦、疾病、飢餓或窮困等當地狀況造成的後果，而在美國以外的地區或國家採取. ‧ 國. 學. 其目的在於對主要負責提供援助的東道國民事當局或機構的行動進行支援，在急需救援或普通救援機構沒有能力提供有效救援的時候，國防部會提供援助；此外. ‧. ，美國人也認為，美國軍隊進入危險但非敵對地區，去拯救美國公民，這些行動通常不需要真的開火。24. y. Nat. sit. 美軍能夠對緊急情況或災難做出迅速反應，幫助受災地區恢復秩序，提供後. n. al. er. io. 勤保障、指揮、控制、通信及電腦系統，以及制訂人道主義救援援助行動計畫。. i Un. v. 人道主義援助由美國國家指揮當局負責，國家指揮當局還負責美國軍隊支援. Ch. engchi. 人道主要援助行動的實施，通常，由國務院或美國駐受災國大使負責提出該國的災害需要得到的人道主義援助，在國防部內，由國防部副部長全面負責國際人道主義救援行動的軍事政策制定。人道主義援助行動涵蓋的任務範圍很廣，要點包括：１、救援任務救援任務主要是為了消除受災民眾的痛苦，軍隊須要與國際組織和私人民間機構進行密切的協調與合作；有時軍隊還要作為民間機構的下屬部門，救援任務還包括了挽救生命和財產損失，提供基本衛生設施、庇護所和醫療救助，發放食品和醫藥品等行動。 24. 托馬斯．巴尼特，「五角大廈的新地圖：21 世紀的戰爭與和平」，東方出版社，2007 年 4 月版，頁 95。 22.

(27) ２、支援難民任務支援難民任務包括了難民營的組織、建設和管理，提供生活補給、醫療救助和安全保障，以及難民的轉移等。３、安全任務安全任務包括建立並保持能夠協助國際救援團體等組織提供人道主義援助的環境，運送人道主義救援物資需要受援國提供安全可用的港口和空中樞紐，當這一點無法實現的時候，就需要美國軍隊來提供一定程度的安全保障；此外，救援物資在分發之前需要有一個安全的地點來存放；其他任務還包括護航或為人員運送緊急援助提供保護，確保受難人員臨時避難場所的安全。４、技術援助與支援任務. 政治大理、急需救援物資的運輸、提供緊急醫療救助及人道主義排雷等，技術支援還可立此類行動包括基礎設施的恢復與維修，例如通信設施的恢復、救援供給的管. ‧ 國. 學. 以採取提供諮詢、選擇性培訓、評估、人力和設備等形式，惟沒有得到進一步命令之前，美國軍隊不得親自參與排雷行動。. ‧. (五)非武裝人員撤離. 非武裝人員撤離行動25通常是要重新安置在某一國家受到威脅的非武裝人員. y. Nat. sit. ，雖然非武裝人員撤離行動主要是為了美國公民而實施的，但是行動也包括深入. n. al. er. io. 外國領土實施有選擇性撤離東道國和其他國家公民的行動，非武裝人員撤離行動. i Un. v. 的方法和時間把握會極大地受到外交考慮的影響，雖然實施這類行動通常不會受. Ch. engchi. 到阻礙，但是領導人必須預想可能發生的阻礙情況，並制訂出相應對策，非武裝人員撤離行動與襲擊十分相似，都需要部隊迅速深入敵方領土，獲取目標並有計畫地撤離，兩者區別在於非武裝人員撤離行動所使用的部隊數量有限，通常只是足夠保護撤離人員即可，一般都控制在剛好能完成任務並確保安全的範圍內。 (六)和平行動和平行動支持外交努力以達成長期政治解決方案的軍事行動，主要包括維持和平行動、強制和平行動等兩類，要點如次：１、維持和平行動維持和平行動是在徵詢衝突各方同意後實施之軍事行動，其目的在於監視和 25. Joint Chiefs of Staff, Joint Publication 3-68 Noncombatant Evacuation Operations (Washington, DC: 22January 2007）。 23.

(28) 推動(停火、停戰或其他相似情況)協議的執行，並支持旨在達成長期政治解決的外交努力。２、強制和平行動強制和平行動是依照國家組織的授權，使用或威脅使用軍事力量，強迫有關方面執行(停火、停戰或其他相似情況)決議或接受制裁，以便保持或恢復和平與秩序的行動，強制和平行動包括干涉行動、恢復秩序行動、強制制裁、強制交戰各方分開、設立並監控禁飛區，以便為停戰或停火提供一個良好環境，與維持和平行動不同，此類行動並不需要徵詢有關國家或衝突各方的同意。３、維持和平行動與強制和平行動的區別維持和平行動與強制和平行動的區別主要是由許可、公正和武力的使用 3 個. 政治大出現「許可」，「許可」的程度從可以勉強接受到積極支持，並且在行動過程中也立重要因素決定，當衝突各方在國際託管中表現出希望達成作戰目標的意願時就會. ‧ 國. 學. 會發生改變，在徵詢衝突各方同意後才可執行維持和平行動，而強制和平行動的實施不需各方同意；「公正」意謂著執行和平行動的部隊必須公平無私地對待衝. ‧. 突各方，武裝力量將為實現託管目標來執行任務，而不會按照衝突各方的目標來實施，在強制和平行動中，武裝部隊的公正是透由關注對抗集團的行為來實現的. y. Nat. sit. ，並且根據現況部署軍隊，而不會因為人員的不同而有所改變。. n. al. er. io. 此外，在維持和平行動中，使用武力主要是用來自衛，而在強制和平行動中. i Un. v. ，則是透過使用武力來威逼和強制各方遵守既定規則。 (七)武力展示. Ch. engchi. 武力展示行動的目的主要是彰顯美國的決心、逐步增大美國部署兵力的力度，以圖緩解某一特定的形勢，而如果該形勢繼續發展下去，則有可能危及美國利益或國家目標。武力展示行動在本質上是軍事性的，但是經常可以用於政治或軍事目的，這些行動能夠影響其他政府或政治、軍事組織尊重美國的利益，並遵守國際法。武力展示行動包括顯示可靠的軍事力量來強調美國的政策利益或對盟國的承諾，實施武力展示行動時必須要有政治考量，部隊指揮官在行動時要與相關國家進行協調，武力展示行動中運用軍事力量的範圍廣泛，包括美國聯合部隊或多. 24.

(29) 國部隊，亦囊括聯合軍演之意涵26。以上美軍之「非戰爭軍事行動」的類型，美國藍德公司分析專家彼爾德與卡拉希克(Carl Builder & Theodore Karasik)依據 MOOTW 任務遂行的地點（國內、國際），和 MOOTW 任務的性質（例行性、非例行性），在 4 個象限的任務中，以右下角的粗框中的任務類型方式最耗費軍事資源和代表國際性合作。27其餘任務均可在其國內政府行政與軍隊指揮體系，以及國內資源直接支援下遂行之，有關非戰爭軍事行動範疇象限如下表：表 2-2：非戰爭軍事行動的延伸範疇國內/例行性洪水控制、行政運輸、醫療支援、沼澤管理國內/非例行性. 立. 災害協助、國內秩序. 政治大. ‧ 國. 學. 資料來源：. 國外例行性毒品禁制、軍事協助、情報支援、軍事存在國外非例行性人道援助、和平任務、危機反應、軍事干涉、強制制裁. 1、Carl H. Builder and Theodore W. Karasik. Organizing，Training and Equipping. ‧. the Air Force for Crises and Lesser Conflicts. (Santa Monica CA: RAND Publishing，1995，MR-626-AF),P.4.。. y. sit. n. al. er. io. 二、執行情形. Nat. 2、作者整理。. i Un. v. 美國為世界超級強權國家，一方面為必須部署或派遣必要軍力至全球各地確. Ch. engchi. 保與維護其國家利益及海外人民安全；另一方面必須執行聯合國安理會或區域性國際組織賦予其維護國際安全和平的權力，以獲得盟邦的信賴，因此美軍常依據美國國內法、國會授權通過的條約及法律、或聯合國安理會決議出兵海外執行各種軍事行動。有關美軍自 1950 年以來，在國內、外支援執行有關於「非戰爭軍事行動」的任務概況整理如下28： (一)國內執行情況１、由軍事支援處負責協調與執行例行任務：（括弧內為起始時間） 26 27. 28. 陳炳炫，現代軍演的特徵及綜合戰略意涵，青年日報，2008 年 6 月 20 日第 7 版。 Carl H. Builder and Theodore W. Karasik. Organizing，Training and Equipping the Air Force for Crises and Lesser Conflicts. (Santa Monica CA: RAND Publishing，1995，MR-626-AF)，p.4。謝之鵬，美軍「非戰爭軍事行動」簡介，2010 年 10 月 23 日，http://blog.xuite.net/ndu47. 78.s8888/twblog/138557995/track。 25.

(30) ●民眾暴動作業（1968） ●提供美國郵局支援（1970） ●國內災難救援作業（1971） ●防止國內恐怖主意（1971） ●安全及運輸之軍事援助（1973） ●提供移民緊急作業支援（1991）２、軍事支援處援助聯邦機構 ●聯邦緊急管理局（FEMA）----重大災難 ●美國消防署-----森林大火 ●司法部----民眾暴動、移民緊急作業、及裝備租借. 政治大 ●能源部----輻射緊急事件及能源中斷立 ●環保局----化學物質漏. ‧ 國. 學. ●美國郵局----郵務中斷 ●軍事支援處亦直接提供給當地社區醫療後送支援. ‧. ３、國防部曾協助聯邦機構處理的緊急事件計有： ●愛達荷洲之荒野大火（1988-1992）. y. Nat. sit. ●艾克森（Exxon）石油外漏（1989）. al. n. ●Loma. er. io. ●颶風雨果（1989）. Prieta 地震（1989）. Ch. engchi. ●阿拉巴馬洲塔拉多加之監獄暴動（1991）. i Un. v. ●關島之颱風歐瑪（1992） ●夏威夷之颶風伊尼基（1992） ●佛羅里達之颶風安德魯（1992） (二)海外執行情況通常結合其他軍事任務在海外執行，著重於阻止戰爭及促進和平，謹整理相關要況如下表：表 2-3：美軍海外執行「非戰爭軍事行動」一覽表任務. 案例. 撤僑或護僑. 1956 年埃及、1974 年塞普勒斯、1975 年南越、1975 年柬埔 26.

(31) 寨、1976 年黎巴嫩、1982 年貝魯特、1983 年格瑞那達、1989 年巴拿馬、1990 年賴比瑞亞、1992 年獅子山、2012 年利比亞 1982 年黎巴嫩、1986 年利比亞、1987 年伊朗、1993 年伊拉. 報復. 克、1998 年坦桑妮亞. 打擊毒品交易. 1989 年哥倫比亞、1989 年玻利維亞、1989 年祕魯、1989 年巴拿馬 1975 年瑪雅古茲號商船、1978 年薩伊、1988 年巴拿馬、1993. 人道救援. 年波士尼亞與黑賽哥雅納、1993 年索馬利亞、1994 年盧安達、1995-2000 年科索沃、2014 年馬航救援. 海洋航行自由. 學. ‧ 國. 參考資料：. 政治大拉伯、1987 年利比亞、1998 年波斯灣、1996 年台灣海峽立. 1981 年利比亞雪特拉灣(Gulf of Sidra)、1984 年沙烏地阿. 1、趙國材，〈論美國出兵海外之法律依據與實踐〉，《後冷戰時期美國海外出兵原則研究》，裘兆琳主編，（台北：中央研究所歐美研究所，2001 年），p40-41。. ‧. 2、田茂禾、〈「美日防衛合作新指針」和平任務之研究：從非作戰軍事行動面向觀察〉，. y. sit. io. er. 3、作者整理。. Nat. 國立政治大學外交研究所，碩士論文，2002 年 1 月，p92-93。. 事實上，美國防部在《2020 年聯合構想》曾提出：「在人道主義救援或和平. n. al. Ch. i Un. v. 行動等複雜的緊急任務中，為在限定時間內達成國家目標，美軍應能迅速做出靈. engchi. 活反應，某些時候可能只需動用某一軍種的部隊，但多數情況下需要使用包括現役與預備役部隊在內的聯合部隊」，「同時在可能的情況下充分利用由多國部隊、地區性組織與國際組織、非政府組織及志願的私人組織提供的技能與資源」，確保美軍的「MOOTW」達成預期目標。29在美國《2020 年聯合構想》以上的敘述中不難發現，美國除了強調 MOOTW 在作為未來重要性，也把「人道援助」30、「. 29. 30. 于煥庭、趙忠傑《探索國際新型態軍事行動中之「軍-民關係」--軍事部門與非政府組織間之關係》，空軍學術月刊第 586 期，2005 年 2 月 27 日），頁 3。美國在「外交關係與交往法」(Foreign Relations and Intercourse)的第 32 章 2296 節將人道救援行動的目的、授權範圍與活動做了清楚的規範，定義為「為配合人道需求的援助，包括食物、醫藥醫療設施、教育、衣物的提供」，授權美國總統針對發生衝突地區有人道需求的難民提供援助、協助流離失所的難民重返家園、並助其重建居家與經濟發展的基礎設施。參見，Kevin M. Cahill, ed.（2003）.Basics of International Humanitarian Missions. New York： Fordham University Press. p.8。 27.