十二年國民基本教育的隱憂與前瞻／ 96

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十二年國民基本教育的隱憂與前瞻

梁雅賀臺中市立潭秀國中教師孫玉中臺中市立潭秀國中輔導主任

一、前言

「十二年國民基本教育」這一齣大戲目前正在臺灣熱烈上演，民國 103 年 8 月起，是驗收其成效的第一年，論其成敗似乎言之過早，但學生、家長及教師卻多抱持既期待又怕受傷害的心理。本文先就十二年國民基本教育的催生，整理其發展沿革；再從第一線教師的角度，論述十二年國民基本教育的隱憂；最後本著關愛學生之心，為十二年國民基本教育把脈，嘗試提出建言。希冀教育主管機關能夠正視第一線教育工作者的心聲。

二、十二年國民基本教育的催生

實施十二年國民基本教育是全民期盼的重大教育工程，雖然早在民國 72 年起即有延長國民教育之議，並於民國 92 年召開之「全國教育發展會議」上達成「階段性推動十二年國民教育」的結論與共識。臺灣自八○年代起，民間團體與立法委員合作，推動教育改革的聲浪，督促政府制定《教育基本法》，民國 88 年 6 月 4 日立法院三讀通過的「教育基本法」，除了呼應當時的第一次教改，亦大致提出了臺灣廿一世紀教育法制的願景。而在廿一世紀到來後，二次教改的聲浪為改革「多元入學方案」而催生「十二年國民基本教育」，其精神即是遵循教育基本法第二條：人民為教育權之主體，以及第十一條：國民基本教育應視社會發展需要延長其年限；其實施另以法律定之，此為實施十二年國民基本教育法源依據之根本。立法院於 2013 年 6 月 27 日三讀通過《高級中等教育法》，賦予十二年國教法源，採免試入學為主，並依一定條件採免學費方式辦理。

三、十二年國民基本教育的隱憂

十二年國民基本教育雖可以說經過約 20 年的籌備，但是在許多相關議題仍有爭議，以及缺乏足夠之配套措施下而倉促上路，加上整個制度仍然存有折衷與妥協的影子，亦使得十二年國教在推行之路上佈滿荊棘、隱憂四伏。 (一) 政策推動方向僵化任何政策從研擬到推展，都必須經歷由下而上形成共識的過程，方有較大成功的機會，教育為國家百年大計，更應該以此精神推動改革。然而，十二年國民基本教育從計畫到推動，卻有著由上到下的影子，政府貿然宣示十二年國民基本教育的政策在先，再訂定時程舉行樣板背書式的專業公

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聽會，實在不符合公共政策的形成邏輯（郭添財，2007）。臺灣的主流價值始終受到政治與經濟的左右，教育亦不例外。現今教育體制仍然多為由上而下的模式運作，威權的餘毒仍存在著。以十二年國教為例，教育主管機關於推動之際，思維仍是宣導多於溝通，說明重於座談，使得親、生、師對於十二年國教仍存有諸多疑慮，且多以不信任的心態觀望，倉促成行而如在弦上之箭，但最後能否一發中的，實在令人擔憂。 (二) 經費龐大但分配比重偏斜十二年國民基本教育在經費編列上，無論從民國 96 年至 98 年的三年四百億，或是 100 年至 104 年的五年一千五百億，龐大預算的籌措勢必傷透執政者的腦筋，結果多半會挖東牆來補西牆，國家財政可能因此而加速惡化。天下雜誌（2011）指出，政府編列十二年國民基本教育預算是採「零基預算」原則，而非增加預算，無怪乎有學者表示：「餅沒有擴大，只是挪來挪去」。此外，每年預算經費中，「實施高中職免學費」的補助占每年總預算的過半或近半，勢必影響十二年國教其他層面執行上的經費與成效。 (三) 「特色招生」的漏洞根據教育部「十二年國民基本教育實施計畫－特色招生辦理說明」：為舒緩國中升學考試，展現學生多元優勢能力，自 103 學年度起國中畢業生就讀高中高職及五專以「免試入學」為主，「特色招生」為輔。其中特色招生甄選入學包含藝術才能班、體育班、科學班及職業類科之甄選入學方式；特色招生考試分發入學辦理方式則以學科測驗為主。其中教育部雖然控管全國僅九所高中設立科學班特色招生甄選入學，但針對特色招生考試分發入學，教育部似乎仍然無法要求明星高中釋出 85%以上免試入學名額，103 年許多明星高中免試及特招名額分配其實仍然約各佔五成。教育部為實質降低升學壓力，預計八成五以上應屆國中畢業生免試入學，要求各高中職特色招生名額不得超過二成五，但《高級中等教育法》第 35 條又對於未受政府獎勵補助的私立高中，僅規範其提供不低於該校核定招生總名額 15%之免試入學名額，此亦為免試入學公平性帶來另一隱憂。 (四) 不採計在校成績的影響教育部決議 103 學年度首屆十二年國教入學方式將全面不採計國中在校成績，此決定固然是為了降低學生校內競爭的壓力，但一定比例的家長、教師及學者則憂心孩子的學力及競爭力因而下降。此外，不採計在校成績亦將使更多社經地位較高的家長更毫無顧慮的將孩子送往私立國中就讀。近年來，國中常態編班的比率雖較以往提昇不少，但部分縣市或區域國中能力分班的情況仍時有所聞，只要家長會或民代暗中相挺，地方教育局亦不敢大刀

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闊斧地查禁。因此，倘若高中職入學不採計國中在校成績，能力分班的情況恐將更加嚴重，如此，「落實國中教學正常化」將形同口號。 (五) 更為倉促的「十二年國民基本教育課程綱要」雖然教育部在「建置十二年國民基本教育課程體系方案中」中表示高中與國中課程在銜接上沒有問題，但卻單單指出哪些科目需要調整，至於如何調整卻未做細部說明。此外，103 年首屆十二年國教高中職學生，高中只有數學及自然領域，高職則僅化工群等四群科之新生才會有新版課本，其他科目都照舊，最快從 106 年起，才會全面換新課本（林曉雲、蘇永耀， 2013）。教育部預定於民國 108 年 12 月才能審議發布「十二年一貫課程總綱」，且課程綱要並未歷經完全中學試辦，且未來是否如之前九年一貫課程，歷經科目整併的角力及衝突，如今貿然上路，恐怕將會造成高中職教師的恐慌。

四、前瞻十二年國民基本教育

十二年國民基本教育雖然充滿隱憂，然而回歸教育部「十二年國民基本教育實施計畫」所提出的三大願景：提昇中小學教育品質、成就每一個孩子、厚植國家競爭力。鑑基於此，我們一方面持續給予建言；另一方面仍必須對其懷抱熱情及希望，此一重大教育之希望工程方能在全民監督下動工及完工。 (一) 從教育改革的脈絡中鑒往知來，不重蹈覆轍當前推動十二年國教所最迫切需要的，不是提出「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的民粹式方案，應該有政府的幕僚單位或智庫，重新去檢視過去教育改革中如實施自願就學或多元入學過程中所發生的問題，鑒往知來，才能重新出發（周祝瑛，2012）。以前曾聽某一位大學教授說過：「矯枉一定要過正」，但八○年代的教改，為了教育鬆綁的目的而導致後來學生的學力下滑，正是矯枉過正的例子。因此，筆者認為改革並非革命，不一定須全盤否定舊有體制，例如九年國教實施四十餘年來，雖然積累了許多弊病，但一定有值得參考的價值。畢竟每一場教育改革的背後都有其時代之價值哲學觀在支撐，瞭解每一重要時期發展的時代脈絡，將有助於教育往下走的每一步。 (二) 教師不是被改革的對象，而是第一線教育改革的主力 1990 年代的教改，師範體系的教授被屏除於委員會之外，教師則被視為被改革的對象，接著便進行由上而下的教改。教師在教改的過程中，角色往往被定位為被改革者、配合執行者，參加幾次密集式說明會及研習後，便要帶槍上陣，嗚呼哀哉！不被第一線教師支持的教育改革，會有成功的一天嗎？

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學生固然是學校的主體，但教師亦為教育成敗的關鍵。在任何教育政策變動前，若是進行由下而上的教育改革，持續徵詢第一線教師的看法及經驗，經由教育學者專家、教師、家長與學生座談及辯論，以及完全中學試辦、檢討的過程後，才足以建構適切的十二年國民基本教育計畫的藍圖，並且得到更多教師的支持。 (三) 家長不應只關心入學方式及免學費的公平性十二年國教難道只有入學方式及學費減免的議題嗎？國中「教學正常化」與「因材施教」如何拿捏與實施？適性輔導的內涵有哪些？家長該如何協同實施適性輔導？孩子升上高中職後，課程如何與國中銜接？如何協助孩子自我實現？這些議題才是更值得關注的教育本質呀！更重要的是，家長的心態能否因應時代的變遷？無論入學方式再如何多元，許多家長似乎受文憑主義影響，認為智育成績仍是孩子生涯發展的關鍵，超額比序中的項目不過是為了升學而為之。影響孩子最深者莫過於父母，父母的價值觀深植於孩子身上，希望更多的家長能與教師成為教育合夥人，同心齊力地關注及教育孩子。 (四) 減輕孩子的壓力，先從減少不必要的補習開始十二年國教的目的，不應該是消極的「減輕升學壓力」，而是積極的「成就更多孩子」（何琦瑜，2011）。但筆者認為，要成就孩子之前，必須先減輕孩子身上不必要的重擔。孩子需要適度的壓力，學力才能持續長進，但現今青少年的壓力，有許多是肇因於家長錯誤的觀念所致，認為孩子若不能多花時間在學習上，就會輸給同儕。補習班或校內課後加強班皆是填鴨式的教學，目的是讓學生進入明星高中，更有甚者，補習班的招生海報上，無不充斥著因應十二年國教的宣傳花招。而許多手足無措的家長，只能制式地把孩子往私中或補習班裡送。現行國中仍存在考試領導教學的情況，早自習考試、借課考試的情形仍然常見，因此，想要正常化教學，必須先改變家長及學校的心態。

五、結語

教改不能走回頭路，但須不斷檢視其方向的正確性，一旦方向有偏就必須調整，但千萬不能像父子騎驢一樣，為了討好家長、民代或媒體而朝令夕改，如此十二年國民基本教育最後可能變成四不像，失去了當初推行的初衷。為了揮別智育掛帥、考試領導教學的日子，學校及家長都必須反省自己是否已是多年的結構共犯而不自知。許多國中為了讓家長「安心」，窮學校一半以上心力耗費在加強班上面；又疲於應付教育局日漸浮濫的各項校務評鑑訪視，還有多少心力可以放在十二年國教的正常化教學、補救教學、以及適性輔導等方面？

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十二年國教已然上路，但她究竟要把孩子們帶往哪裡呢？前蘇聯教育家凱洛夫說得很真切：「天賦僅給予一些種子，而不是既成的知識和德行。這些種子需要發展，而發展是必須借助於教育和教養才能達到的」。亦即提昇中小學教育品質必先重視教育專業，成就每一個孩子必先減輕孩子身上不必要的重擔，厚植國家競爭力必先適性揚才，讓每個孩子不放棄自己。如何讓十二年國教穩定而正確地走下去？就看政府、家長及教師如何將孩子天賦的種子深植與灌溉了。 參考文獻  天下雜誌（2011）。12年國教獨家 分析新聞稿。取自 http://media.cw.c om.tw/cw/cwdata/pdf/2011cw12edu.pdf  何琦瑜（2011年8月）。給十二年國教成功的機會。親子天下雜誌。取自http://www.parenting.com.tw/blog/blo gTopic.action?id=64&nid=916&page=1  周祝瑛（2012）。當前12年國教爭 議問題。國家政策研究基金會。取自 http://www.npf.org.tw/post/1/10667  林曉雲、蘇永耀（2013年5月30 日）。新制度舊課本，12年國教課綱還 在趕。自由電子報。取自http://www. libertytimes.com.tw/2013/new/may/30/t oday-life13.htm  郭添財（2007）。十二年國民基本教育之問題與對策。國家政策研究基金。取自 http://www.npf.org.tw/post/ 2/2462

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