幼托整合對公私立幼兒園影響之初探

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(1)國立臺中教育大學幼兒教育學系碩士班碩士論文. 指導教授：魏美惠. 博士. 幼托整合後對公私立幼兒園影響之初探. 研究生：邱嘉玲撰中華民國一○二年十二月.

(2) 謝誌能夠在工作時，回到學校完成研究所課業，是我一直以來的夢想。再次步入學術的殿堂，進修與幼教工作相關的課程，除了將所學應用在教學現場外，也對我的人生增添一些不一樣的色彩。回顧這兩年半的在職碩士班學涯，我排除萬難克服各種天候狀況，從大甲騎車到臺中市就讀夜間在職專班，除了須面對路途遙遠的問題外，還須經歷時間與精力的挑戰和磨練，雖然過程相當辛苦，但是學習到的知識，與結交的碩士班同窗好友們，都讓我感到十分快樂與充實。尤其是開始撰寫論文、每天埋首在文獻的文字堆中時，更是讓我感覺是甜蜜的負擔。我的指導教授魏美惠博士，總是在我做研究遭遇困難感到茫然、停滯不前的時候，帶給我許多的啟發與引導，也時常為我釐清研究的價值與觀念，我非常享受和老師討論的歡樂時刻，充實的感覺令我每次在寒冬中騎車回大甲的路途上，內心充滿著溫暖幸福的感覺。與老師做研究的過程中，我了解到論文是一步一腳印，慢慢地建構完成，因此每一字句都是我和老師的心血結晶，我想我會非常懷念這段與老師一同做學問的過程，感謝美惠老師不厭其煩地指導、提點我，引領我使我不至於在文獻的漩渦中一直打轉。感謝口試委員李玉惠博士、蔣姿儀博士，在您繁忙的時候撥空為我細細修改論文，您對於論文鉅細靡遺且精闢的建議與提醒，使我的論文更臻完善，嘉玲非常感激。也感謝真誠可愛的在職班同學們美秀、小芬、濰潞、愷芮、任萍、美鳳、慧芬、翊涵、慧麗，感謝有妳們的鼓勵與照顧，讓我在每次騎了一個半小時的路途後，雖然感覺非常疲憊，但都能在上課時充滿活力，因為進修讓我認識來自不同地方的妳們，也時常感受到妳們對我的關心、提醒我騎車要注意安全，妳們句句叮嚀都讓我很感動。到學校進修除了期待上課學習新知外，更開心能聽到妳們分享各種有趣、新鮮的事物，哄堂大笑似乎成了每次下課最熟悉的聲音，點點滴滴讓我覺得即使騎車路途再遙遠也不覺得累！在這裡我要告訴可愛的妳們：「還好我有回去讀書，讓我認識了妳們！」不管未來彼此在哪裡，相.

(3) 信我們的心都會繫在一起，仍會彼此關心、互訴關懷之意。另外要感謝協助我的論文完成訪談的公私立幼兒園園長、主任、教師及教保員們，感謝您們對於嘉玲的信任與對論文的支持，無私地分享您幼兒園的真實面貌，感恩有您們，若是沒有您的幫忙，嘉玲的論文就無法畫下句點，再次感謝您們。最後我要感謝家人們的體諒與支持，讓我能夠安心在中部工作與進修，因為寫論文，我時常錯過了與家人共度天倫之樂的時光，感謝老爸老媽的鼓勵與關心我的進度，感謝兩個貼心懂事的弟弟，能在爸媽工作繁忙時，協助分擔家中的大小事，姐姐都知道你們的辛苦喔！還有特別感謝我的男友智傑，每每都在我電腦壞掉的時候，從台北下來解救我，並時常提供我在寫作論文的注意事項，甚至在我完成論文時為我細細檢查，讓我能夠一路順利跟上自己預定的進度，達到目標。兩年的時間說長不長、說短不短，但箇中滋味真的難以形容！如果將我的論文比擬作一條圍巾，她就好似由師生之情、友情、親情和愛情，一針一線慢慢交織而成，讓我感覺溫暖且幸福，我感恩所有協助我完成論文的人，您都是大功臣，嘉玲將這一份喜悅，與您一同分享！. 邱嘉玲. 謹誌. 西元 2013 年 12 月.

(4) 幼托整合對公私立幼兒園影響之初探. 邱嘉玲. 摘要. 本研究以「幼托整合對公私立幼兒園影響之初探」為主題，旨在探討民國 101 幼托整合政策與民國 102 年「幼兒教育及照顧法」實施後，對於公私立幼兒園所帶來的影響與改變。本研究為一質性研究，研究者以焦點團體訪談為主要研究方法，針對五個焦點團體進行訪談，對象包含私立幼兒園園長、教師以及公立幼兒園主任、教師、教保員；另外也採行個人化深度訪談方式，以彌補焦點團體訪談資料之不足，研究者根據訪談內容整理分析，了解幼托整合對公私立幼兒園不同的影響，以提供主管機關、私幼業者以及公私立幼兒園教保服務人員參考。本研究依據研究發現提出以下結論：一、公立幼兒園增置契約進用人員(教保員及廚工)，所造成的影響比私立幼兒園大。二、公立幼兒園一位幼教師與一位教保員的配置在權責分工上不易取得平衡，在教學與行政的協調具挑戰性。三、教保員在公立幼兒園定位不明，工作內容卻包羅萬象，容易感受同工不同酬，甚至產生階級化問題。四、公立幼兒園班上幼兒年齡差距過大，影響班級經營與教學活動。五、幼兒招收年齡下降，緩解偏鄉地區招生不足的情形。. I.

(5) 六、公立幼兒園增置教保員，造成私立幼兒園教師流失問題。七、幼托整合使私立幼兒園在人力配比上更彈性，卻可能影響教保品質。八、規模大、福利好或制度健全的私立幼兒園較不受整合政策的影響。最後，研究者根據本研究的結論，提出對主管機關、公私立幼兒園以及未來研究方向的建議。. 關鍵字：幼托整合政策、幼兒教育及照顧法、教保服務人員、幼兒園. II.

(6) An Initial Study on How Integrated Kindergartens and Preschools Affect Public and Private Preschools. Chia-Ling Chiu. Abstract. This study focused on how integrated kindergartens and preschools affect public and private preschools, specifically investigating the impact the enactment of the“2012 Integrated Kindergarten and Preschool Policy” and the “2013 Early Childhood Education and Care Act” have had on public and private preschools. This study employed a qualitative research method, where the researcher used focus group interviews as the main research method. Five focus groups were chosen for interviews, including teachers and principals from private preschools, as well as directors, teachers, and caregivers from public preschools. In addition, individual in-depth interviews were also conducted to make up for any potential oversights in data gathered from focus group interviews. The researcher was able to use the data gathered from the interviews to interpret and analyze the different effects integrated kindergartens and preschools have had on public and private preschools, and to provide the results to relevant competent authorities and administrators, private preschool owners, as well as public and private educators and caregivers for reference. The results of the study were as follows: 1. The addition of contractual employees, such as teachers, caregivers, and food service. III.

(7) workers, affected public preschools more so than private preschools. 2. In public preschools, the difference in level of authority and responsibilities between teachers and caregivers were difficult to balance out, as coordination between teaching and administration tasks proved to be challenging. 3. Teachers and caregivers at public preschools had loosely defined roles where the job description basically covered everything, leading to feelings of unequal compensation for equal levels of work and potential proletarian issues. 4. In public preschools, the age difference within each class was overly large, which affected classroom management and teaching activities. 5. The lowered age limit for acceptance of children into preschools helped mitigate the lack of students for preschools in rural areas. 6. The addition of early child hood teachers and caregiver positions at public preschools caused private preschools to experience a loss of teachers. 7. Integrated kindergartens and preschools gave private preschools more flexibility in terms of manpower needs, but could also affect the quality of care giving and education. 8. Private preschools that were large in scale, offered good benefits, or were well established and managed, were not as affected by the integration policy. In conclusion, the results of this study can be provided and used as reference for relevant authorities and administrators, public and private preschools, as well as for future research.. Keywords:. Integrated kindergartens and preschools, Early Childhood Education and Care Act, Early childhood teachers and caregivers, Preschool. IV.

(8) 目次中文摘要……………………………………………………………………………………Ⅰ 英文摘要……………………………………………………………………………………Ⅲ 目次…………………………………………………………………………………………Ⅳ 目錄…………………………………………………………………………………………Ⅳ 表目錄………………………………………………………………………………………Ⅵ 圖目錄………………………………………………………………………………………Ⅶ. 目錄. 第一章緒論 ………………………………………………………………… 1 第一節研究背景與動機 …………………………………………………………… 1 第二節研究目的與研究問題 ……………………………………………………… 7 第三節名詞釋義 …………………………………………………………………… 8 第四節研究範圍與限制 ………………………………………………………… 10. 第二章文獻探討…………………………………………………………… 11 第一節幼托整合的意義、目的與推動歷程…………………………………………11 第二節公私立幼兒園生態環境之差異 ………………………………………… 32 第三節幼托整合相關研究之探討 ……………………………………………… 46. 第三章研究設計與實施 ……………………………………………………65 第一節研究方法 ……………………………………………………………………65 第二節研究設計 ……………………………………………………………………72 第三節研究對象 ………………………………………………………………… 78. V.

(9) 第四節資料蒐集整理與分析 ………………………………………………………82 第五節研究品質的信度與效度 ……………………………………………………84 第六節研究倫理 ……………………………………………………………………86. 第四章研究結果與討論……………………………………………………87 第一節幼托整合對公立幼兒園之影響……………………………………………87 第二節幼托整合對私立幼兒園之影響……………………………………………126. 第五章結論與建議…………………………………………………………143 第一節結論…………………………………………………………………………143 第二節省思…………………………………………………………………………149 第三節建議…………………………………………………………………………151. 參考文獻 …………………………………………………………………155 一、中文部份…………………………………………………………………………155 二、英文部份…………………………………………………………………………163. 附錄 …………………………………………………………………………165 附錄ㄧ邀請函………………………………………………………………………165 附錄二訪談同意書…………………………………………………………………166 附錄三感謝函…………………………………………………………………167 附錄四訪談大綱(公幼)……………………………………………………………168 附錄五訪談大綱(私幼)……………………………………………………………169 附錄六訪談大綱(家長)……………………………………………………………170 附錄七訪談大綱(廚工)……………………………………………………………171 附錄八公文附件……………………………………………………………………172. VI.

(10) 表目錄. 表 2-1-1 幼托整合前、後學前教育機構不同之比較表……………………………………14 表2-1-2 幼托整合後在職人員職稱轉換一覽表…………………………………………28 表2-1-3 幼托整合後幼兒園收托人數與教保服務人員人數配置一覽表………………29 表2-1-4 幼托整合政策的實施歷程………………………………………………………29 表2-2-1 臺灣地區北中南私立幼稚園教師薪資一覽表…………………………………34 表2-2-2 公立幼兒園契約進用人員薪資支給基準 ………………………………………35 表2-2-3 公私立幼稚園薪資待遇與工作內容差異一覽表 ………………………………36 表2-2-4 公私立幼兒園師資、學校環境設備、收托時間與收費情形一覽表……………43 表2-3-1 幼兒園班級幼兒人數及教保服務人員配置一覽表 ……………………………50 表2-3-2 各界對於「幼兒教育及照顧法」的評論…………………………………………52 表2-3-3 「幼兒教育及照顧法」對幼兒教育的影響………………………………………54 表2-3-4 幼托整合政策的相關論文 ………………………………………………………56 表2-3-5 幼托整合政策的相關期刊論文 …………………………………………………60 表3-3-1 焦點團體訪談對象及代碼一覽表………………………………………………79 表3-3-2 深度訪談對象及代碼一覽表…………………………………………………80 表3-4-1 編碼系統表………………………………………………………………………83. VII.

(11) 圖目錄. 圖 3-1-1 焦點團體設計和使用的步驟……………………………………………………70 圖 3-2-1 研究流程圖………………………………………………………………………74. VIII.

(12) 第一章緒論. 幼兒園與托兒所所共同負擔的幼兒教保服務重責，一直以來是各界多年所關切的問題，隨著社會變遷以及家庭結構的改變，兩者多少涵蓋教育及保育之功能，無法完全細分。然而，卻因主管機關之不同及招收幼兒年齡層之部分重疊，使得同樣 4 至 6 歲的幼兒可能接受不同的照顧品質，形成落差之情形。終於，在民國 100 年幼托整合上路，將這久以來涇渭分明的兩機構統整合併為幼兒園。本研究以「幼托整合後對公私立幼兒園」影響為主題進行探究，本章共分為四節，主要說明研究背景與動機、研究目的與研究問題、名詞釋義，以及研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機. 一、研究背景幼兒教育是一切教育的基石。幼兒是在保育的過程中逐漸學習成長，故在幼兒階段教育和保育本來就密不可分。根據聯合國教科文組織 (UNESCO)和國際經濟合作發展組織(OECD)，在近十年來針對幼兒教育及照顧政策的目標指出，「兒童教育」及「照顧」兩部分，已經漸漸朝向整合或協調之路，故未來幼兒教育之「教」及照顧的「保」將朝向整合，教保合一的情形，可能成為世界各國之趨勢(Haddad，2002)。然而，我國長期以來幼教制度係屬「幼托分離」的模式，猶如雙頭馬車，即負責幼兒教育的幼稚園和托兒所分屬兩個不同主管機關，立案設置標準、師資皆不同，但是服務幼兒年齡層卻重疊，衍生出幼教品質不一，且幼教資源運用有所落差，因此長久以來幼托整合政策，一直是台灣幼兒照顧與教育制度 1.

(13) 改革的重要議題之一。在實施幼托整合之前，幼稚園為實施幼稚教育的機構，收托 4 足歲至入國民小學前之幼兒；托兒所為辦理托育服務的一種兒童福利機構，分為托嬰與托兒兩個部分，托嬰收托出生滿 1 個月至 2 歲，托兒收托 2 足歲至 6 歲之幼兒。但事實上，幼稚園和托兒所在收托孩子的年齡及服務的內涵，具有相當高的重疊性，但兩者又分屬教育與社會福利兩行政部門管理，幼稚園依幼稚教育相關法規規範，托兒所則是依照兒童福利相關法規辦理，這樣造成了『相同年齡的孩子，在兩種不同的機構下，接受不同品質的教育和照顧』之不合理的現象。因此幼托整合的主要目的，就是在促進相同教保品質，整合幼托分離的現況，「幼托整合」就這樣成為因應時代需要的新趨勢(教育部「幼托整合政策規劃結論報告書」，2003a)。幼托整合始於民國 86 年，當時的行政院長蕭萬長於行政院會中，宣布台灣幼稚園與托兒所正式提出「幼托整合」政策統合研議的必要性，之後歷經 14 年的推動，終於在民國 100 年 6 月 10 日完成三讀程序，通過了幼托整合法案(幼兒教育及照顧法，簡稱幼照法)，並於民國 100 年 6 月 29 日公布，自民國 101 年 1 月 1 日起施行。幼托整合後，幼稚園及托兒所將走入歷史，改由「幼兒園」取代，負責 2 歲至入國民小學前幼兒，在幼兒園接受教保服務事項並由教育部門統一管轄(教育部「101 年教育施政理念與政策」，2012)。幼托整合是一個劃時代的新政策，也使得台灣成為亞洲第一個實施幼托整合的國家。幼托整合的實施不僅是學前教保制度的重大突破，也符合先進國家學前教育發展的趨勢。推動幼托整合的時代驅策力有三大點(全國教保資訊網「幼兒教育及照顧法說明」，2012)：. (一) 從國際的發展趨勢而言：幼兒教育為國民教育之基石，世界各國也都同樣認同『相同年齡之幼兒，應獲得品質一致的教保服務』，. 2.

(14) 因此紛紛提出幼托整合的政策，換句話說，我國幼托整合的新制度，能夠確保幼兒在健全的教保環境中學習，也符合提供一致教保服務之國際潮流。 (二) 從台灣的社會變遷而言：台灣目前低生育率及少子化之情形愈益惡化，已經成為相當嚴重之社會問題，因此各界非常期待，政府若提出優質的教保政策，可使國民對於養育幼兒更為放心，進而有助於出生率之提升。此外，各界非常盼望能藉由法案的催生，健全教保制度，以支持年輕人結婚生子，緩解少子化問題。 (三) 從政府的教育政策而言：幼托整合政策最早在民國 86 年，由行政院院會指示辦理，並在民國 97 年納入馬總統競選政策內容中，因此幼托整合新法的推動，可說是具體履行了中央政府的教育政策推動。. 幼托整合已於民國 101 年 1 月 1 日正式上路，這代表了我國的幼兒教育從此邁入一個嶄新的時代，而幼托整合政策預期能夠達成「幼托整合推動委員會」組成之初所設定的政策目標：. 「提供幼兒享有同等幼托品質，滿足現代社會與家庭之幼托需求，確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員之基本合法權益，整合運用國家資源，健全學前幼兒幼托機構」(教育部「幼托整合政策規劃結論報告書」，2003a)。. 另外，政府為了促使幼托整合政策順利上路，並實施完善，相關配套措施與法案也在研擬中，政府部門也召集專家學者、民間業者及公私立幼兒園教保服務人員，舉辦公聽會、說明會，介紹幼托整合、幼照法及其施行細則…等，以提供目前在幼教現場的教保服務人員們(幼教師、教保員與助理教保員)了解自己的權利及應盡的義務。. 3.

(15) 二、研究動機及重要性一個政策的實施，其影響是深遠的，尤其幼托整合從涇渭分明的管轄單位(教育部、內政部)，及雙軌的幼教制度，歷經十幾年能夠統整合併，實在是件不容易的事情。但在這相關配套措施尚未建立完善的「過渡時期」，可能會產生一些問題，因為幼托整合所牽涉的範圍相當廣泛，必須跨部會、跨局處、跨層級，若是再加上縣市之間的協調與整合，例如人事、經費、溝通的問題…等，勢必使得主管單位或承辦幼托整合業務知承辦人員產生許多執行上的困難與問題，尤其在幼教現場工作的第一線教師也會面臨諸多問題，這些都將為幼托整合政策的實施更增添了許多複雜的變數 (楊永年，2012)。舉例而言，依幼兒教育及照顧法第 2 條規定，教保服務人員包含，園長、幼教師、教保員及助理教保員，因此民國 101 年公立國小附設幼兒園增置一名教保員，因此在民國 101 年首度舉辦公立幼兒園教保員甄選，全台一共招考了一千多位教保員(1111 教職網，2012)。但實際分發後，有些學校有配置教保員、有些學校卻沒分配到。某一公幼園主任如此反應(2012.7.26)：. 「幼托整合後，我們依規定往下收至 3 歲幼兒，卻沒有配給我們一名教保員協助，園所設施設備也並沒有因應收托年紀小的幼兒，而改善為適合的環境，幼托整合根本是趕鴨子上架！」. 另一位幼兒園有配給教保員的園主任則說(2012.8.1)：. 「教保員的工作執掌由各園自行訂定，主管機關並沒有一個統一規範讓幼兒園能依循，是不是也會造成每個幼兒園訂定標準不同，領相同薪水的教保員卻有不同的工作內容，是否有不公平待遇之考量與問題，另外，教保員不同的工作內容，是否間接會造成幼兒容易處在分配不平均的幼教資源環境中？」. 4.

(16) 再者站在幼兒園的角度，教保員進入班級中是多了一位支援人力，理應是要增加行政效率及使教學品質更高，但因主管機關目前無針對教保員工作職責有統一規範，以至於各學校作法不一，教保員之間領相同薪水卻可能承擔不同的工作內容，這些問題將隨著幼托整合政策實施後一一浮現。而這些有分配到教保員的公立幼兒園，因班級數的不同，配給1-2位教保員(150以上的幼兒園，園主任為專任主任)，以至於教保人員比例不同、工作內容也不同，是否產生不公平現象？另外，幼托整合之下相關配套措施，也造成幼教生態的大洗牌，造成一股私立幼兒園教師大流動的現象。根據中天新聞一篇報導(2012.08.16)：『錢少操翻沒人做！全國私幼鬧教保員荒』中，一位私幼教保人員如此表示：「在幼稚園薪水低、工作時數長，常常都忙到沒時間吃飯，假日還必須不斷進修，這樣一來如何兼顧家庭？」. 可想而知，當民國102年因應幼托整合而大量招考公立幼兒園教保員時，這些私幼教師面臨薪水較高、待遇較佳的環境時，怎會不心動？當她們能夠幸運地考進公幼擔任教保員時，雖然福利比不上正式幼教師，但相對於在私幼的環境及待遇而言，實在是天差地別，私幼教師必然樂於選擇公幼當教保員，這些不僅造成了私立幼兒園面臨師資流失的問題，使得這些園長、負責人也面臨前所未有的師資不足之嚴重困境之外，是否也間接影響了私幼幼生的受教權。前二者是站在公私立幼兒園立場而言，若站在幼兒園家長的角度來看，原本就讀公立托兒所的幼兒，因幼托整合後，有些公立托兒所必須與幼兒園整併，使得家長必須帶孩子至更遠的幼兒園上課，到私幼面臨更高的學費，至公幼又怕排隊排不到或面臨沒有交通車的問題，隔代教養的孩子又無法由行動不方便的爺爺奶奶接送，以上這些種種問題，亦是影響幼. 5.

(17) 兒的受教權。綜合以上所述，幼托整合政策的推行，可能延伸出許多問題，包括主管單位承辦人員面臨整合的困境、公立幼兒園教保員配置比例不同與教保員工作內容分配不均、私立幼兒園園長面臨師資流失問題、家長無法解決幼兒接送以至於影響幼兒受教權等等，是目前可能已經漸漸浮現的問題，但未來在建立幼托整合配套措施的過程中，亦有可能隨之產生許多尚未發現的問題，公私立幼兒園面臨困難與考驗，有待主管機關一一面對與解決。一個好的政策是值得考驗的，在抵達成功的彼岸，必須面臨與解決相當多問題，這對也在幼教現場的研究者來說，產生極大的共鳴，也引起了研究者想要釐清問題的動機，認為有繼續深入探究的價值及必要性。另外，幼托整合籌備階段花費相當冗長之時間，及其相關研究也有許多多研究者已探究過，但幼托整合實施後之遇到的困境，研究者可能是屬於少數，因此研究者都希望透過此研究，除了了解目前幼托整合實施後各界遇到的困境，也能透過提供本研究之結論與建議，作為教育部在幼托整合政策實施後，修訂相關教保服務人員權利及義務法令之參考。此為本研究之動機與重要性。. 6.

(18) 第二節研究目的與研究問題. 一、研究目的 (一) 了解幼托整合實施後對公立幼兒園之影響。 (二) 了解幼托整合實施後對私立幼兒園之影響。. 二、研究問題 (一) 幼托整合實施後對公立幼兒園之影響為何？ (二) 幼托整合實施後對私立幼兒園之影響為何？. 7.

(19) 第三節名詞釋義. 一、教保服務人員(preschool educators) 依據民國 100 年 6 月 29 日公布之「幼兒教育及照顧法」第 2 條規定，教保服務人員係指在幼兒園服務之園長、教師、教保員及助理教保員。本研究所指教保服務人員包含公立幼兒園主任、教師和教保員，以及私立幼兒園園長、教師。. 二、幼兒園教師(teachers) 依照「幼兒教育及照顧法」第 20 條之規定，幼兒園教師應依師資培育法規定取得幼兒園教師資格；幼兒園教師資格於師資培育法相關規定未修正前，適用幼稚園教師資格之規定。幼照法亦規定，幼兒園有 5 歲至入國民小學前幼兒之班級，其配置之教保服務人員，每班應有 1 人以上為幼兒園教師。本研究所指幼教師為在公私立幼兒園任教之教師。. 三、教保員(educare givers) 依「幼兒教育及照顧法」第 21 條之規定，教保員需具備以下資格：國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業；或是國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業，並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。根據幼照法第 18 條之規定，公立學校附設幼兒園除依第二項及第三項規定配置教保服務人員外，每園應再增置教保服務人員 1 人，主要目的在活絡公立學校附設幼兒園教保服務人力、增加用人彈性及符合社會調整教保服務時間之期待(教育部民國 101 年 6 月 6 日臺國(三)字第 1010094286 號函)。本研究所指教保員為民國 101 年及民國 102 年考取國小附設幼兒園之教保員。. 8.

(20) 四、幼托整合(integration of kindergartens and nursery schools) 根據幼托整合政策規劃專案報告(教育部，2003b)幼稚園與托兒所長期以來分流之情形，導致相同年齡幼兒的幼兒享受不同的教育品質，因此行政院蕭前院長於民國 86 年 12 月 4 日在第 2256 次院會中提示，托兒所與幼稚園都是以促進幼兒身心健康發展、增進其生活適應能力為依歸，卻分屬社政及教育兩個體系，其幼兒的年齡層部分重疊，就國家總體資源的應用而言似非經濟有效，請內政部與教育部兩部審慎研究該統合問題；蕭前院長復於民國 87 年 7 月 21 日全國社會福利會議結論時指示，將托兒所與學前教育整合事宜列為應優先推動之重點工作，於是展開歷經 14 年的推動歷程。本研究所指「幼托整合政策」，係指民國 101 年 1 月 1 日起施行幼托整合法案(幼兒教育及照顧法，簡稱幼照法)後，所有相關法令、施行細則與配套措施之統稱。. 五、幼兒教育及照顧法(early childhood education and care act) 幼兒教育及照顧法於民國 100 年 6 月 10 日由立法院三讀通過，總統於民國 100 年 6 月 29 日公告版本，於民國 101 年 1 月 1 日起正式實施，其立法目的為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進身心健全發展，特制定本法，本法所指對象為二歲以上至入國民小學前之幼兒。. 9.

(21) 第四節研究範圍與限制. 本研究旨在探討幼托整合後教保服務人員對政策的認知與面臨的衝擊，進一步更探討對公私立幼兒園所的影響，以及其因應之道。研究者進行本研究時，計畫訪問教保服務人員，包含了私立幼兒園園長、教師及公立國小附設幼兒園園主任、教師、教保員，但因幼托整合實施正起步沒幾年，學術界探討整合後的文獻也較匱乏，是本研究面臨的挑戰。綜合本研究的研究限制，大致可歸納如下：. 一、就研究對象而言因研究者選取之對象為教保服務人員，包含了私立幼兒園園長、教師及公立國小附設幼兒園園主任、教師、教保員，因此所呈現出來的問題為部分縣市幼托整合現況，無法推論其他縣市。. 二、就資料的蒐集而言國內探討幼托整合政策實施前的相關文獻較多，然因剛完成整合，因此相關期刊文獻較少且缺乏多面向資料，因此在有限的資料下必然無法周全的呈現，此為本研究限制之一。. 三、就時間抒寫格式而言由於本研究屬於探討國內幼托整合歷程與其他和幼托整合相關之法律議題，因此在「時間」的書寫上以「民國」取代「西元年」之方式，除了更貼近本研究之研究主題外，也使讀者更容易了解、結合幼托整合時事議題。. 10.

(22) 第二章文獻探討. 幼托整合政策的制定與實施，對許久不曾出現變革的台灣幼教生態環境而言，是一個重大的突破，也是影響未來台灣幼教發展的關鍵因素，在這長達 14 年的期間，歷經許多的討論與爭辯，終於在民國 101 幼托整合正式起跑。然而一個政策歷經如此長久的時間必然有其歷史背景，在本章節中研究者蒐集幼托整合相關文獻進行分析，並根據本研究的研究目的，探討公私立幼兒園生態環境之差異，本章一共分為三節。第一節探討幼托整合的意義、目的與推動歷程；第二節了解與比較公私立幼兒園生態環境之不同；第三節則探究幼托整合母法─「幼兒教育及照顧法」與幼托整合相關實證研究之比較分析。. 第一節. 幼托整合的意義、目的與推動歷程. 本節將針對幼托整合的意義、目標與幼托整合的推動歷程說明如下：. 一、幼托整合的意義在照顧與教育孩子的基本理念上，幼兒教育與保育不可分割或「教保合一」是幼教學界、幼稚園與托兒所工作者的普遍共識及所秉持的專業信仰，因此幼兒在幼稚園或托兒所的活動內涵或形式，自然存在著幾乎無可避免的相似性(邱志鵬，2007)。在實質意義上，幼稚園與托兒所皆提供保育及教育的內容，保育人員在托兒所必須同時進行「教」、「保」兩項工作，而幼稚園教師在教育幼兒的同時，也需處理幼兒保育的工作，兩者息息相關，無法截然分離。簡楚瑛、廖鳳瑞、林佩蓉(1996)指出幼兒在保育的過程中慢慢學習成長，可能會因年齡不同，教育及保育的比例有所不. 11.

(23) 同，但無法將教育的部分完全從保育中抽離出來。Caldwell(1989)希望為了能落實教保合一的概念，將教育(education)和保育(care)兩者結合為教保育 (educare) ，提倡把所有的幼托機構都結合教保合一的服務。而 Katz&Goffin(1990)則是表示幼托分歧只是名稱上的差異，事實上幼兒教育和保育應該是相輔相成、密不可分的。綜合上述，我們明白教保合一的重要性，但在過去不同的時代背景下，設立幼稚園與托兒所各有其不同的目的，早期托兒所強調保育功能，收托幼兒年齡為0~6歲，為了解決農忙的生活其幼兒照顧的問題；而幼稚園則是依據「幼稚教育法」之規定，招收4~6歲的幼兒，其屬於教育機構。但隨著社會型態的改變與社會大眾對於幼兒托育品質的期待，托兒所與幼稚園除了收托年齡有重疊外(4~6歲)，兩者也漸漸產生功能融合之情形(游美貴、李文懿，2012)。幼稚園與托兒所，不論其法源、主管機關、設備標準、師生比例、班級規模等均不盡相同，兩者體系之教保服務人員亦無法相互流通，且依實際運作情形而言，幼稚園與托兒所在收托孩子的年齡及其服務的內涵，有極高的重疊性及相似性。然而，在制度面上，幼稚園與托兒所又分屬於教育與社會福利兩個行政部門管理，幼稚園依幼稚教育相關法規規範，托兒所則依照兒童福利相關法規辦理。隨著社會變遷，在「幼稚園托兒所化」及「托兒所幼稚園化」的發展現況下，兩個主管機關、兩種人員資格與兩套設施辦法，更凸顯了「相同年齡孩子，在兩種不同機構中，接受不同品質的教育與照顧」之不合理現象。因此，「幼托整合」乃為因應時代背景需要與幼教發展趨勢之規劃(教育部「幼托整合規劃結論報告書」，2003a)。幼稚園與托兒所遵循不同法規，造成了一些困擾，例如：民國86年5 月所發生的腸病毒疫情，因為在托兒所與幼稚園不同的停課標準下，造成民眾相當大的不便(游美貴、李文懿，2012)。由此可知，幼托整合是有其必要性、迫切性，而這樣兩個機構分分合合談論了十餘年後，終於在民國 12.

(24) 100年完成整合工作，為幼教史上開起嶄新的一頁。以下為研究者將幼托整合前後，托兒所及幼稚園所依據之法令、主管機關、設備標準等項目所整理之比較表(教育部，2003a；林佩蓉、陳淑琦， 2007；林錦蓮，2011)：. 13.

(25) 表 2-1-1 幼托整合前、後學前教育機構不同之比較表項目屬性定位. 幼托整合前. 幼托整合後. 托兒所. 幼稚園. 幼兒園. 福利體系. 教育體系. 融合教育與福利. 法令依據. 兒童及少年福利法、兒童及少年福利機構設幼稚教育法及施行細置標準、兒童及少年福則、幼稚園設備標準、幼兒教育及照顧法利機構專業人員資格幼稚園課程標準及訓練辦法. 宗旨. 保障幼兒接受適當教育及促進幼兒身心健康及照顧之權利，確立幼兒教育平衡發展，並配合家庭促進兒童身心健全發及照顧方針，健全幼兒教育需要，協助婦女工作，展及照顧體系，以促進其身心增進兒童福祉健全發展. 主管機關. 中央：內政部兒童局縣(市)政府：社會局. 中央：教育部縣(市)政府：教育局. 收托年齡. 依據兒童及少年福利機構設置標準第 6 條第 2 項之規定，收托 2 足歲至學齡前之兒童。. 依據幼稚教育法第 2 條依據幼兒教育及照顧法第 2 規定，收托 4 足歲至入條規定，收托 2 歲以上至入國民小學之兒童。每班國民小學前之幼兒。上限為 30 名。. 師生比例. 依據兒童及少年福利每班 30 名幼兒，應置 1. 2 歲～未滿 3 歲：8 人以機構設置標準第 11 條幼教師 2 人。下應置 1 名教保服務人之規定:每收托 15 名兒員，9 人以上者應置 2 名。童應置教保人員或助 2. 3 歲～入國民小學前幼理教保人員 1 名，未滿兒：15 人以下應置 1 名 15 人者，以 15 人計。教保服務人員，16 人以上應置 2 名。 3. 5 歲～入國民小學前幼兒每班應有 1 位以上之幼兒園教師。. 師資. 依據兒童及少年福利依據幼稚教育法第 12 依據幼兒教育及照顧法第機構專業人員資格及條規定符合師資培育 19、20、21、22 條規定。訓練辦法第 3、4 條規法。定辦理。. 14. 中央：教育部縣(市)政府：教育局.

(26) 二、幼托整合政策之目標為了解決上述「相同年齡層幼兒受教品質趨於一致」之情況，並解決主管機關不同、年齡重疊及立案標準不一等問題，教育部與內政部，經過多次協調與溝通、廣納各界專業、學者的意見與學理後，規劃「幼托整合」方案(草案)，並提出「幼托整合四大目標」做為幼托整合方案擬定之預期效益(教育部，2003b；張翠娥，2012)：. 「讓幼兒享有相同的幼托品質；因應現代社會與家庭之托育需求；確保立案幼稚園托兒所暨合格幼托人員基本合法權益；整合運用國家資源，整合運用國家資源，健全學前教保機構」. 研究者將上述幼托整合四大目標在以下逐一說明： (一) 讓幼兒享有同等的幼托品質幼托整合後將幼稚園與托兒所兩者整併，稱為「幼兒園」，解決了幼兒因為上兩種不同機構而造成的差別待遇問題。另外，整合後「公共托教體系」的規劃，目的是希望藉著社區化、價格合理化及托教專業自主化，有效提昇幼兒的托教比例及服務品質。同時，私立機構良莠不齊的品質，甚至是未立案者，也將交由自由市場機制來運作，淘汰品質差、沒有競爭力者，如此一來有助於提升幼教機構之教保品質。 (二) 因應現代社會與家庭之托育需求由於社會貧富懸殊之情形，公立托兒所的數量與收托時間無法完全滿足雙薪或單薪家庭之需求，許多弱勢家庭兒童由於接送不易或父母上班時間無法配合，造成品質較高之公立機構多為優勢家庭兒童之福利，以及品質較低之公立機構乏人問津之情形，也因此造成浪費國家資源之現象產生。幼托整合後，公共托教體系將結合社區、除了使價格更合理化、更便利性外，將會大幅度提升弱勢兒童享受良好教保品質服務的機會。如此一. 15.

(27) 來，公共托教體系可以普及性地發揮以下功用，如：支持弱勢家庭、使得雙薪父母得以安心就業、增強弱勢幼兒能力、提供相同品質的托教服務予一般家庭。 (三) 確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員之基本合法權益幼托整合確保立案幼稚園、托兒所暨合格幼托人員的基本權益，這是幼托整合擬定、研議過程中最大的突破。我國眾多幼教或幼保培訓機構，每年培育龐大的合格教保人員數量，使得幼教就業市場中，在長期以來一直處於「供過於求」之現象，而幼托整合政策針對上述問題所提出的解決之道是，讓「公共托教體系」與「私立托教機構」同時並立，「公共托教體系」將能容納數量較多的合格專業人員，讓他們發揮專業自主性，至於私立托教機構面臨少子化、失業人口高及貧富差距大之問題，且有能力負擔私立高收費的家庭愈來愈少，這些情形將造成私立機構需求減少但成本增加，面臨被淘汰的命運。而針對這些可能被淘汰的幼兒園，多位學者專家也提出鼓勵現有績優的私立機構，尤其是托教專業人員自營之社區化園所能承辦公共化幼兒園，讓他們能轉化成為社區自治幼兒園及其工作人員，也就是讓這些私立機構得經由一定方式轉型進入「公共托教體系」，使其薪資、工時、職訓等，得到合理的保障(教育部，2003b；台灣立報， 2012/1/19)。 (四) 整合運用國家資源，健全學前教保機構幼托整合政策實施以後，原本收托2至6歲幼兒的托兒所，其主管機關已從內政部轉為教育部管理，而不論幼稚園還是托兒所，全部將統一改名為「幼兒園」，因此幼托整合政策使得長久以來分屬於不同部門的業務，包含行政組織與管理制度的調整與變革、相關人員的轉換或權益改變，以及跨機構的協調與溝通等，都將一併統整與合併。幼托整合之規劃目的在於使事權統一，不至產生雙頭馬車之亂象，有助提昇行政效能引導各類托教機構依法規行事。 16.

(28) 三、幼托整合的推動歷程我國幼稚園與托兒所之整合議題，始於民國86年行政院蕭前院長在12 月4日在第2256次院會中提示，並請內政部與教育部兩部審慎研究其統合問題。以下將幼托整合政策發展之歷程分為建構期、初步討論期、共識形成期、準備期、磨合期與實施期等六個時期，研究者分別說明如下(程祺， 2006；陳玉芳，2007；林錦蓮，2011) (一)幼教政策建構期 1. 民國83年6月召開「第七次全國教育會議」民國82年4月，由將近萬人組成的「 410教改行動聯盟」為提出教育改革之訴求紛紛付諸行動、走上街頭，而當時教育部郭部長為藩為回應各界對教改之期望召開第七次全國教育會議，以「推動多元教育、提昇教育品質並開創美好教育遠景」為主題，期盼能凝聚共識，成為國家教育政策制定和教育發展改進之依據，並於會議正式召開前，訂定幼兒教育、國民教育、高中教育等十項主題，總共辦理全國五十三場分區座談會，期望藉此蒐集各界意見，以著手推動教育改革(教育部，1994)。民國83年6月召開「第七次全國教育會議」，其主要目的是期望政府建立完善之幼稚教育制度，促使「教」、「保」品質並重，並且讓公私立並存。此外，幼稚園與托兒所之設立標準與師資任用應該有統一的規定。此次教育會議之結論明確指出，學前教育應有更清楚的政策導向，以促進其健全發展(教育部，1994)。在此背景下政府展現對教育改革之決心，也順利凝聚許多共識，彙整成為「中華民國教育報告書─邁向二十一世紀的教育願景」。 2. 民國83年成立「行政院教育改革審議委員會」. 為使各項教育改革順利地進行，在「第七次全國教育會議」後，行政院又於同年9月成立「行政院教育改革審議委員會」，由中央研究院李院. 17.

(29) 長遠哲任召集人，廣納專家學者意見，並於隔年後提出四次教育改革諮議報告書。當時專家學者針對我國的幼兒教育問題提出三點，分別為幼教定位不明、幼兒教育在國內形成專門性學問，以及社會大眾對幼兒教育認知不正確或不重視。而在上述問題中又衍生出「政策及師資培育不周延」之狀況，為了解決這些情形，正式提出「幼托整合」之建議，以解決幼教界長期存在的種種問題(引自程祺，2006)。在第三期諮議報告書中，以「追求高品質的幼兒教育、強化身心障礙教育及落實兩性平等教育」為主旨，並認為「追求高品質的幼兒教育是未來滿足個人成長及社會發展需要的重要工作，在現階段尤其應該確保五足歲幼兒不論在任何教保機構，均能獲得良好品質之教育(行政院教育改革審議會，1996)。」報告書中針對學前教育許多未立案或品質良莠不齊的教保機構，或人員質量不盡相同、教保資源分配不均及政府功能未見發揮的問題提出檢討現況分析，並於最後指出幼兒教育之關鍵在於教保合一。 (二)幼托整合政策初步討論期 1. 民國86年「教育改革行動方案」教育部融合「教育改革總諮議報告書」之具體建議，及「中華民國教育報告書─邁向二十一世紀教育遠景」、「中華民國身心障礙教育報告書」、「中華民國原住民教育報告書」等長期研議之施政構想，於民國86 年7月提出「教育改革總體計畫綱要」，並根據三十大項計畫綱要，研擬具體的中長程計劃十八種、實施方案十二種，以做為全面推動落實改革工作之依據。為使改革措施推行更順利，行政院成立「教改推動小組」來執行十二項教育改革行動方案，其中「普及幼稚教育」之方案中提及將提高五歲幼兒入園率達百分之八十以上、健全幼稚教育發展、修正相關幼教法規、強化幼稚教育師資水準與專業知能、充實幼稚教育課程、活動及設備、提升幼教行政功能、監督與輔導績效等項目。在健全幼稚教育發展的執行內容中，也明列「協調內政部修法，落實幼托合一政策」(教育部，1998)。 18.

(30) 2. 民國88年「托兒與學前教育整合方案」民國86年行政院蕭前院長在第2256次院會中提示，幼稚園與托兒所皆以促進幼兒身心健全發展、增進其生活適應能力為目標，但因收托年齡有部分重疊，且又分屬教育及社政兩個不同體系，就國家資源整體運用而言並非經濟有效，因此請內政、教育兩部審慎研究統合問題，促使了「全國社會福利會議」將托兒所與學前教育整合列為優先推動工作，展開了「幼兒教育與托育整合方案」（即現今幼托整合方案）(教育部，2003a)。民國87年10月教育局、內政部制定「托兒與學前教育初步整合作業」草案，將幼兒教育機構分為「社政機關」與「教育機關」，分別收托二至四與四至六歲。民國88年內政部正式提出「托兒所與學前教育整合方案」，內容為將托兒所更名為「嬰幼兒托育中心」，主要收托零至三歲幼兒(托育為主)，主管機關為內政部，師資以具保育員、助理保育員、保母及護理人員資格者擔任；而幼稚園則更名為「幼兒園」，專司三至六歲幼兒(教育為主)，主管機關為教育部，其師資則維持由幼教師及園長負責教育工作。然而，地方政府及專家學者們認為以三歲年齡層來劃分幼稚園和托兒所並不適當；且教育部楊前部長認為兩機構應有更明確之規劃，使得此案暫緩實施，因而導致失敗(引自林錦蓮，2011)。 3. 民國88年「一九九九全國教育改革檢討會議─邁向教育新世紀」教育部為深入了解「教育改革行動方案」的執行狀況並評估成效，於民國88年5月，在「普及幼稚教育」此議題上，以「健全幼教環境與生態，並提升幼教品質」為政策主軸，提出五大幼教題綱，在其中「強化幼教法制，輔導幼教機構發展」此項目下，提出「規劃整合幼托環境與設備相關法令」、「規劃整合幼托立案相關法令」等具體結論，並指示教育部與內政部共同研擬相關方案(教育部，1999)。 4. 民國88年「發展與改進幼兒教育中程計畫」第二期為因應近年來的社會變遷及大量已婚婦女投入職場，所造成的家庭結 19.

(31) 構改變，民眾對於幼兒教育之托育需求日益期待，於是教育部在民國88年6 月部會報告中修正通過第二期「發展與改進幼兒教育中程計畫」，其中「強化幼教法令」第一項執行要領為「修訂幼稚園行政管理之相關法令」，並確立「配合內政部修訂有關幼托整合之相關法令」為執行內容之一(教育部，2000)。 5. 民國89年「跨世紀幼兒教育政策座談會」依據「發展與改進幼兒教育中程計劃」，教育部於民國89年1月起舉辦「跨世紀幼兒教育政策座談會」，目的是增進幼教品質、統整各方建議，凝聚共識，以作為施政參考。前教育部長楊朝祥表示，為使幼教普及率百分百，且兼顧幼教品質，應要公私兼顧，廣籌資源，故提出以下措施：(1) 建全幼教體制；(2)修訂立案標準；(3)普設幼稚園；(4)發放幼兒教育券；(5) 研訂幼托整合方案；(6)引進企業關懷與資源；(7)強化弱勢幼兒教育；(8) 規劃幼兒學校。其中「發放幼兒教育券」已於民國89學年度全省實施，針對已立案之私立幼托園所滿五足歲之幼兒，每年發放一萬元。另「研討幼托整合方案」中，教育部與內政部共同訂定「幼兒托育與教育整合方案」，規劃在目前托兒所與幼稚園招收對象及主管機關體制下，先就兩者之專業人員資格、設立條件、教保內涵以及管理輔導方面，進行整合作業，並研議專業證照制度，來提升人員之專業素養，同時更建立托教待遇福利等公平制度。此方案計畫在報請行政院核定後，於九十年度內執行(教育部，2000)。發展至此，政府已將幼托整合列於國家積極推動教育改革的項目之一。 (三)幼托整合政策共識形成 1. 民國89成立「幼教政策小組」教育部於民國89年成立「幼教政策小組」，又於隔年2月19日召開第一次小組會議，會議中將幼托整合政策此重要議題交由教育部小組代表邀集內政部協商，且於2月22日召開會前會，針對整合定位與方向研議，包括：. 20.

(32) (1) 整合定位 1 因零到六歲幼兒對教、保需求須完整、無法切割，為整合學前教保 ○. 機構之功能，宜統一事權，至統一事權之機關為何，可再詳議。 2 在上述前提下進行整合，應配合專業人員之認證及訂定設施條件等 ○. 基本規範。 (2) 整合目標 1 整合運用國家資源，健全學前教保機構 ○ 2 符合現代家庭社會之教保需求 ○ 3 提供幼兒享有均等教保品質 ○ 4 確保立案幼托機構及合格教保人員之基本合法權益 ○. (3) 視與內政部協商結果，續與各相關部會溝通，尋求共識民國90年2月26日由教育部及幼教政策小組代表、內政部政務次長與兒童局局長等初步會商後，同意上述目標，且決定由兩部各推代表組成「幼托整合推動委員會」，召開會議進行研議(教育部，2003a)。 2. 民國90年「幼托整合推動委員會第一次會議」此會議於90年5月18日召開，決議成立三個組來進行研議，分別為師資整合組、立案及設備基準組及長程發展規劃組。第一次委員會議決議，由教育部負責幕僚單位之師資整合組，負責進行幼托師資職前課程規劃、在職人員相關權益及法令等小組委員進行專案規劃。內政部負責幕僚單位之立案及設備基準整合組，就立案條件、土地規範、建物使用、樓層面積、設備設施等由內政部兒童局以問卷調查地方政府意見，並彙整初步之意見，再召開第二次小組會議。長期發展規劃組則由內政部協助幕僚作業。「幼托整合推動委員會第一次會議」在政策的推動上具有指標性的意義，將長達十年的政策討論達成共識並付諸實際行動，並結合政府、專家學者、民間代表分就不同功能制度，制定一套完整可行的政策計劃(教育部， 2003b)。 21.

(33) (四)幼托政策整合準備期「幼托整合推動委員會第一次會議」後，民國90年8月至92年11月兩年間，一共召開共同會議九次與各組不定期會議多次，民國93年1月28日由教育部和內政部共同召開「幼托整合記者會」，表示二部會希望達到幼托整合的理想，並公布將於1月30日舉辦幼托整合政策說明會及北、中、南各區公聽會，以廣納各方意見，周延幼托整合方案計畫。茲將教育部公布的重要會議內容擷取整理如下(教育部，2003b)： 1.民國91年4月4日「幼托整合推動委員會第三次會議」「幼托整合推動委員會第三次會議」分別就立案標準、師資條件及年齡區分上達成初步方向，其決議為暫不管學制，五至六歲變成國民教育向下延伸，五歲以下分為零至二歲、二歲至五歲兩階段，再處理幼托整合之內涵及整合後之名稱。幼托整合分工與政策如下： (1) 二歲以下由兒童局主政。 (2) 五至六歲劃歸國民教育，由教育部就細部研議處理。 (3) 二至五歲重疊應整合部分，分從下列事項處理： 1 人的部分：短程應朝向整合師資之訓練，中程應立法確立人員之 ○. 系統走向。 2 設備標準化：使設備、設備標準符合兒童需要再予以標準化。 ○ 3 法令應整合。 ○ 4 管理跟督導體系：納入長程規劃組繼續研議。 ○ 5 幼兒教育經由公部門、私部門以及公私合作共同存在。 ○. 2.民國91年4月16日「幼托整合專案研究簡報」「幼托整合專案研究簡報」由前黃榮村部長主持，邀集教育部及內政部政務次長及幼托整合委員會委員召開，針對「長程發展規劃組」、「師資整合組」及「立案及設備基準組」所提出初步結論作出三項裁示： (1) 五歲以上統一由教育部主政辦理；二歲以下托嬰由內政部兒童局全 22.

(34) 權處理；二歲至五歲，再分就人員之流通訓練、設備標準化、法令修正等處理幼托整合之內涵及整合後之名稱，甚至其主管機關之確定，但不論任何部門主政，另一部門一定要配合。 (2) 三組就幼托整合方向、架構及願景整合做一簡化版本，依上述架構分就教育部、內政部之主協辦內容及進度期程，俾向社會各界做整體政策說明，以達各界之共識及支援，再就各細部配套研擬修法及推動。 (3) 委員所提各項研議草案經決議後，各部會應按照行政程序簽核，並建立控管機制。 3. 民國91年7月25日「幼托整合推動委員會第四次會議」民國91年4月29日至5月24日密集舉辦四次座談會，廣邀各界學者及地方代表參與，以蒐集各界之意見。之後立即於7月召開第四次會議，針對機構名稱、師資分流及相關法規提出幼托整合之原則，其決議如下： (1) 五至六歲劃歸國民教育，由教育部就細部研議處理；二歲以下由內政部主政。現行幼稚園、托兒所未來將整合為單一機構「幼兒園」，負責辦理二至五歲的教保業務，其主管機關歸屬於內政部、從業人員為「教保師」(名稱暫定)，幼兒園可提供托嬰、托兒、課後照顧等複合式之服務內涵。 (2) 五歲以下幼兒園師資由「教保師」(名稱暫定)擔任；五歲以上屬國民教育範疇，由「教師」擔任。 (3) 師資培育課程之設計請教育部規劃辦理。 (4) 已立案之合格專業現職人員，在過渡期間應給予必要保障。 (5) 近期措施中有關「終止現行兒童福利專業人員訓練」乙節，請兒童局研議；長程方向應立專法(名稱暫定為「幼兒教育及照顧法」)，規範幼兒教保工作內涵，包括「幼兒園」暨從業人員之界定與定位。 (6) 內政部配合教育部研議中之幼稚園設備基準計畫一併處理，惟相關 23.

(35) 行政作業程式，請分別依幼稚教育法、兒童福利法之規定辦理。 4. 民國91年9月18日「幼托整合推動委員會第五次會議」此次會議中起草之「幼托整合政策說明書（草案）」，經會中討論並參酌委員之意見，擬定草案應包含當前幼教議題、國際趨勢與經驗、整合基本架構、政策執行與規劃說明（如短、中、長程）、成效評估（如經費效益及分配等）與督導管理機制。同年10月由教育部檢送幼托整合委員會初步研擬之「幼托整合政策規劃結論報告書（草案）」會銜內政部，俾憑報行政院。 5. 民國92年1月2日「幼托整合推動委員會第六次會議」此次會議針對「幼托整合政策規劃結論報告書（草案）」，提出三項重點決議： (1) 政府考量幼托整合政策應兼顧幼兒、家長與民間私部門等立場來進行整體規劃，同時須讓家長及社會大眾瞭解政策方向。 (2) 教育部將於92年底前針對五至六歲國教往下延伸一年之政策目標進一步規劃，目前有關立案及設置標準暨主管機關部份已完成初步整合共識，師資整合部份因涉及廣泛且較複雜，未來仍須透過廣納各界之建議再做規劃安排。 (3) 幼托整合後，行政主管機關之預算及人力均需隨業務整併調整。 6. 民國92年2月22日「幼托整合推動委員會第七次會議」此次會議除修正「幼托整合政策規劃結論報告書（草案）」外，同時規劃北、中、南四場公聽會及政策說明會來推廣政策。另考量幼托整合政策涵蓋年齡從零至十二歲，範圍相當廣泛，故又呈請部長修訂「補習及進修教育法」、確認補習班之定位與功能，要求若補習班可招收零至六歲幼兒，必須符合相關環境設備與師資標準等之規定。 7. 民國92年11月19日「幼托整合推動委員會第九次會議」「幼托整合推動委員會第九次會議」確認「幼托整合政策規劃結論報 24.

(36) 告書（草案）」簡明版，並對校外獨立設置托育中心歸屬機關之法源依據、現況說明，以及教育部、內政部規劃、管理優劣加以分析。會議決議依內政部版本，暫由教育部歸管，帶公聽會後彙整各方意見再做定案。 8. 民國94年6月20日行政院邀集各部會及直轄市政府共同研商幼托整合推動委員會歷經九次會議達成共識，且由教育部、內政部共同揭示。然而，會議結論中以二至五歲幼兒園主管機關為內政部之決議，卻是在民國94年6月20日行政院邀集各部會及直轄市政府研商時產生變化，由於考量符合世界先進國家其教育與照顧整合及國際間及早教育之趨勢，另一方面則期望在推動國民教育向下延伸時，不致再度產生行政主管機關不一致之問題，決議幼托整合後以教育部為幼兒園之主管行政機關，亦即在中央為教育部，在地方為縣市政府教育局。此次會議確立了未來幼兒園之相關規劃應配合支援婦女就業、家庭育兒及托育等政策做全盤性思考，且應站在提供幼兒發展最佳教保服務之方向來規劃所有方案，相關方案則請教育部做整體規劃，至於各界仍有爭議之問題則將盡快邀集各相關團體討論，以達最大共識為目的，來完成所有幼托整合工作(教育部， 2003b)。 9. 民國94年8月舉行全國教育局長會議教育部中等教育司長陳明印於94年8月全國教育局長會議中藉由簡報「幼托整合方案(草案)」，說明幼托整合的三階段，並成立「幼托整合專案諮詢小組」著手進行相關整備工作： (1) 第一階段：從民國95年8月起至97年6月，預定完成法規整備及協商。 (2) 第二階段：從民國96年1月起，完成人員、業務及預算之移轉。 (3) 第三階段：從民國98年1月起，幼托正式整合。 10. 民國94年10月4日至95年9月22日「幼托整合專案諮詢小組」經歷了七次會議，辦理四場公聽會，也修訂完成「兒童教育及照顧法草案」。 25.

(37) 11. 民國96年1月24日至民國96年5月23日教育部部務會報中送行政院審核修訂為71條「兒童教育及照顧法」。行政院並於96年5月23日將將「兒童教育及照顧法」送交立法院等待審議，但結果卻留在程序委員會尚未經院會ㄧ讀，就因屆期不連續，該案於97年1 月31歸零(饒欣秀，2008)。 12. 民國96年12月1日全國幼教聯合會於96年9月26日邀集全國幼教聯合會及各縣市幼托團體開會研商，決定串聯相關幼教從業人員，舉辦「1201為幼兒教育再走」抗議遊行活動，希望政府針對幼托整合相關政策再進行研議，因為原規範 0-12歲教保服務為主體之兒童教育及照顧法(草案)，因規範年齡層面及教保服務類型各界看法歧異無法達成共識，故要求立刻撤回「兒童教育及照顧法」，另行協商研議「幼兒園法」(自由時報，2007；蘇傳臣，2010)。 13. 民國97年7月31日民國97年7月31日「全國幼教科課長會議」時，教育部就「幼兒園法」與「兒童教育及照顧法」兩法進行優劣分析，結果顯示「幼兒園法」將使法律關係明確易執行，能盡早達到幼托整合目標，且可使教育部與內政部長久一來權責不清問題有助其事權統一，更重要的是，其符合為單一教育階段訂定專法之立法習慣（如：大學法、高級中學法等），有助於聚焦為 2～6歲幼兒規劃更完善之學前幼兒優質服務，而「兒童教育及照顧法」法制工作過於繁複且規範對象過多，不利聚焦為2～6歲幼兒，易延誤整合目標的進行，在進行比較分析後其結果孰優孰劣應該不辨自明，但教育部卻仍執意經行政院再將「兒童教育及照顧法」送立法院審議，且此次版本內容與96年5月23日無異(蘇傳臣，2010)。 (五)幼托整合政策磨合期(全國教保資訊網，2012) 1.民國98年2月26日至98年3月3日原規範0-12歲教保服務為主體之兒童教育及照顧法(草案)，於98年2月 26.

(38) 26日送交行政院審核，於98年3月3日至立法院審議，但終因整合範圍太過廣泛、規範年齡層面及教保服務類型各界看法相異大，故法案無法在立法院達成共識及排案審查。後來為了因應保險法第7條喪葬費條文修改縣市合併升格直轄市園所名稱修改等迫切要素，終於在100年3月底朝野達成共識，以「幼兒教育及照顧法」法案進行審查。 2.100年4月13日 100年4月13日業經立法院相關委員聯席會初審通過，修正以規範2-6歲幼兒園教保服務為主體之「幼兒教育及照顧法(草案)」。 (六)幼托整合政策正式實施 1.100年6月10日至100年6月29日「幼兒教育及照顧法」終於在民國100年6月10日由立法院三讀通過，於6月29日奉總統華總一義字第10000133881號令公布，成立幼托整合因應工作小組，並訂定100年為幼托整合政策宣導期。 2.101年8月1日至101年12月31日 101年8月1日起幼稚園、托兒所開始檢附資料向直轄市、縣(市)主管機關申請改制作業，並規定各公、私立幼托園所應於101年12月31日前完成改制，全部正式整合為「幼兒園」，幼稚園及托兒所正式走入歷史。 3.102年1月1日至今幼托整合政策開跑，幼兒教育及照顧法自102年1月1日開始實施。幼托整合後，依據幼照法第8章第56條第1項規定：「本法施行前，已取得托兒所所長、幼稚園園長、助理教保員、教保人員、幼稚園教師資格，且於本法施行之日在職之現職人員，依規定轉換其職稱，並取得資格。」除了將「幼稚園」名稱統一改為「幼兒園」，對本法施行後欲取得幼兒園園長、幼兒園教師、教保員及助理教保員者，也有一些資格的規定。. 27.

(39) 研究者參考幼照法第 56 條規定，整理如表 2-1-2：表2-1-2 幼托整合後在職人員職稱轉換一覽表整合前職稱. 整合後職稱. 條文. 幼稚園園長. 托兒所所長. 幼稚園教師. 托兒所保育員. 托兒所助理保育員. 幼兒園園長. 幼兒園教師. 幼兒園教保員. 幼兒園助理教保員. 第三章第 19 條. 第三章第20條. 第三章第 21 條. 第三章第22條. 資格或限制同時具備下列三要件 1. 具幼兒園教師或教保員資格 2. 在幼兒園(含本法施行前之幼稚園及托兒所)擔任幼兒園教師或教保員五年以上 3. 具備幼兒園園長專業訓練及格幼兒園教師應依師資培育法規定取得幼兒園教師資格。幼兒園教師資格於師資培育法相關規定未修正前，適用幼稚園教師資格之規定。教保員除本法另有規定外，應具備下列資格之一： 1. 國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業。 2. 國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業，並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或教保學程。前項相關系、所、學位學程、科、輔系及學分學程之認定標準，由中央主管機關定之。助理教保員除本法另有規定外，應具國內高級中等學校幼兒保育相關學程、科畢業之資格。前項相關學程及科之認定標準，由中央主管機關定之。. 28.

(40) 另外，依照幼照法之規定，幼托整合後幼兒園的人力配置上也有很大的改變。依照幼照法第三章第18條，幼兒園及其分班除園長外，應依規定配置教保服務人員，其配置情形研究者整理表2-1-3：表2-1-3 幼托整合後幼兒園收托人數與教保服務人員人數配置一覽表類別. 幼兒收托人數. 教保服務人員人數. 備註. 每班以 16 人為 8 人以下應置 1 人限，不得混齡 9 人以上者應置 2 人助理教保員不 1. 15 人以下應置 1 人，得超過園內教 3 歲～入每班以 30 人 16 人以上應置 2 人保人員總人數國民小學為限 2. 5 歲～入國民小學前幼 1/3。前幼兒兒每班應有 1 位以上之幼兒園教師離島、偏鄉及原住民地區之幼兒園，因區域內 2 歲以上未滿 3 歲幼兒之人數稀少，至其招收人數無法單獨成班者，得報直轄市、縣(市)主管機關同意後，以 2 歲以上至入國民小學前幼兒進行混齡編班，每班以 15 人為限。幼兒園. 2 歲～未滿 3 歲. 研究者根據上述幼托整合歷程，整理成表2-1-4：表2-1-4 幼托整合政策的實施歷程階段. 名稱. 歷程ㄧ. 幼教政策建構期. 歷程二. 幼托整合政策初步討論期. 重要紀事 1. 民國83年6月召開「第七次全國教育會議」 2. 民國83年成立「行政院教育改革審議委員會」 1. 民國86年「教育改革行動方案」 2. 民國88年「托兒與學前教育整合方案」 3. 民國88年「一九九九全國教育改革檢討會議─邁向教育新世紀」 4. 民國88年「發展與改進幼兒教育中程計畫」第二期 5. 民國89年「跨世紀幼兒教育政策座談會」 (續下頁). 29.

(41) 階段. 名稱. 重要紀事. 歷程三. 幼托整合政策共識形成期. 1. 民國 89 成立「幼教政策小組」 2. 民國 90 年「幼托整合推動委員會第一次會議」. 歷程四. 幼托整合政策準備期. 1. 民國91年4月4日「幼托整合推動委員會第三次會議」 2. 民國91年4月16日「幼托整合專案研究簡報」 3. 民國91年7月25日「幼托整合推動委員會第四次會議」 4. 民國91年9月18日「幼托整合推動委員會第五次會議」 5. 民國92年1月2日「幼托整合推動委員會第六次會議」 6. 民國92年2月22日「幼托整合推動委員會第七次會議」 7. 民國92年11月19日「幼托整合推動委員會第九次會議」 8. 民國94年6月20日行政院邀集各部會及直轄市政府共同研商 9. 民國94年8月舉行全國教育局長會議 10. 民國94年10月4日至95年9月22日修訂完「兒童教育及照顧法草案」 11. 民國96年1月24日至民國96年5月23日將「兒童教育及照顧法」送交立法院等待審議 12. 民國96年12月1日要求撤回「兒童教育及照顧法」，另行協商研議「幼兒園法」 13. 民國97年7月31日再將「兒童教育及照顧法」送立法院審議. 歷程五. 幼托整合政策磨合期. 1. 民國98年2月26日至98年3月3日朝野達成共識，以「幼兒教育及照顧法」法案進行審查 2. 民國100年4月13日「幼兒教育及照顧法」草案誕生. 歷程六. 幼托整合政策實施期. 「幼兒教育及照顧法」在民國100年6月10日由立法院三讀通過，101年8月1日起幼稚園與托兒所進行整合改制，102年幼托整合政策開跑，「幼兒教育及照顧法」自102年1月1日起開始實施。. 30.