中 華 大 學
碩 士 論 文
台北市政府危機管理網絡分析-從利害關係人
角度探討貓纜停駛事件為例
Taipei City Government Crisis Management
Network Analysis－The case of the Maokong
Gondola Suspended Event from the Perspective
of stakeholders
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：E09817002 沈碧垣
指導教授：柯志昌博士
摘要
摘要
摘要
摘要
在現代多元化民主政治的社會環境下，為滿足多元利害關係人間衝突的需求，對 於制訂公共政策的公部門管理者而言是一項艱難的任務。本研究試圖將台北市政府在 2008 年 9 月 30 日到 2010 年 3 月 30 日之間貓纜停駛事件期間中，以國內三大報新聞 報導中利害關係人角度來觀察台北市政府對於貓纜停駛事件的危機管理及危機處理 能力。 本研究運用 Mitchell(1997)利害關係人確認與顯著性理論基礎，建構「二階段－ 雙層次」的分析程序。階段一為利害關係人屬性分析，主要從三個關係屬性－權力、 合法性與急迫性，對公共政策的態度是支持、中立或反對，與所關注的議題進行分析。 經由階段一的分析結果，進行第二階段利害關係人顯著性分析，對利害關係顯著性即 潛伏的利害關係人、期待的利害關係人及顯著的利害關係人的觀點進行分析。最後在 利害關係人類型中，針對各利害關係人屬性與顯著性中的各利害關係人類型進行分 析，如「利害關係人衝突預警圖」中，將衝突程度分為五種、十四項衝突點，進行衝 突的判斷。 本研究所建構之分析模式，針對貓纜停駛事件之公共政策進行分析，藉由此分析 可進一步確認出制定公共政策時之相關利害關係人類型，以及根據利害關係人的態度 與關注議題，以提供台北市政府制訂公共政策時的參考依據。此外，本研究也進一步 提出利害關係人衝突警示圖，做為政府機關制訂公共政策之預警模式。 關鍵字 關鍵字 關鍵字 關鍵字：：：：危機管理危機管理危機管理危機管理、、網絡治理、、網絡治理網絡治理網絡治理、、、、利害關係人利害關係人利害關係人利害關係人Abstract
In modern pluralistic democracy in the social environment, to meet the diverse needs of conflict between multiple stakeholders, the formulation of public policy for the public sector managers is a difficult task. This study is intended to observe the crisis management and ability of handling crisis of Taipei City Government for “Maokong Gondola Suspended Event”, during September 30 of 2008 and March 30 of 2010, from the perspective of stakeholders according to the reports of the three major domestic news agencies.
This study adopts Mitchell (1997) stakeholder identification and salience theory to construct the "two-stage and two-layer" analytic procedure. The stage one is to analyze the concerned issues and the attitudes for public policies – support, neutrality, and opposition, mainly from three relationship attributes - power, legitimacy and urgency. Through the result of stage one, the second stage, the analysis of stakeholder salience, is to analyze the viewpoints of the latent stakeholders, expectant stakeholders, and definitive stakeholders. Finally, according to the attributes of each stakeholder and its salience, this study analyzes all types of stakeholders. And in "stakeholders conflict early warning chart ", the levels of conflict will be divided into five types, fourteen kinds of conflict points, so they can be used to judge which level the conflict is.
The analytic model constructed in this study, conducting the public policy analysis for the Maokong Gondola suspended events, can be further confirmed by the formulation of public policies for related types of stakeholders, and according to the attitudes and issues related to stakeholders, Taipei City Government will be provided a reference when it formulates public policies. In addition, this study further proposes the stakeholder conflict early warning chart as the alert model for government authorities to formulate public policies.
謝誌
最初原本只是懷抱著單純的想法，雖然離學生時代已相當久遠，但是秉持著人生 活到老學到老的精神，而且既然有好友淑敏的邀約相伴，何不一起報考研究所在職進 修，重新再做校園的新鮮人。於是乎就這樣相互攜手勉勵，共同去勇敢完成我們的理 想。 孰知事非經過不知難，除了要兼顧學業及工作，是一項艱難的挑戰以外。再者， 料想不到的是，後來我換了一個無法準時下班，請假時尚需手機隨時保持開機狀態的 工作單位。在修業的路上雖然辛苦，有時也會想自己到底是何苦來哉？為何坐四望五 的年紀還要如此為學業所苦？但是，也一再地告訴自己，既然學業及工作單位都是自 己的選擇，就不能半途而廢。所以，即使再忙再累也不能放棄，一定要努力繼續完成。 幸好，在我的指導老師—柯志昌博士的諄諄教誨及鍥而不捨的鼓勵和支持下，終 於完成了本篇論文。所以，我最感謝的人也是柯老師，無論是在論文的研究方向、研 究架構及撰寫的過程中，每每遇到瓶頸時，都能蒙受老師的特別指導。甚至，在一些 細節上都是在老師的協助下，才能順利完成。所以，做為讓老師特別頭痛及最辛苦的 學生的我，在此對老師的感謝溢於言表，無法形容。拙於言詞的我，謹能發自內心最 大的敬意與謝意，向老師說聲：謝謝您！ 此外，好友淑敏、偉敏、俊憲、秀枝及商雯的始終支持及付出，同學秀英、麗玲、 美瑩和典臻的情義相挺，以及長官、同事們的默默支持和諸多包容。還有家人的無限 關心、溫馨的親情陪伴及小弟必誠的鼎力幫忙下完成英文摘要的校稿，才能一路走到 現在，逐步完成實現我的夢想。 在此，感謝所有在工作上、學業上及生活上支持及幫助我的人，有了你們的關心、 鼓勵、支持和協助，才能完成我的人生大夢。 沈碧垣 謹誌 2011 年 8 月 17 日目
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第一章 第一章 第一章 第一章 緒論緒論緒論 ………緒論 ………1 ……… 第一節 研究動機與目的 ………3 第二節 研究問題與研究步驟 ………6 第三節 研究範圍與方法及研究限制 ………10 第四節 名詞解釋 ………13 第二章 第二章 第二章 第二章 理論基礎與理論基礎與理論基礎與文獻探討理論基礎與文獻探討文獻探討 ………文獻探討 ………20 ……… 第一節 政策網絡及網絡治理 ………20 第二節 危機管理及危機處理 ………27 第三節 利害關係人管理之概念與模式 ………35 第四節 小節 ………55 第三章 第三章 第三章 第三章 研究研究研究架構與設計研究架構與設計架構與設計 ………架構與設計 ………59 ……… 第一節 研究架構 ………59 第二節 研究設計 ………64 第四章 第四章 第四章 第四章 個案研究與利害關係人分析個案研究與利害關係人分析個案研究與利害關係人分析 ………個案研究與利害關係人分析 ………67 ……… 第一節 台北市政府的危機管理與危機處理流程 ………67 第二節 貓空纜車系統營運災害防救對策 ………69 第三節 利害關係人屬性分析 ………76 第四節 利害關係人顯著性分析 ………121 第五節 利害關係人類型分析 ………149 第六節 利害關係人衝突程度分析 ……….235 第七節 利害關係人衝突管理 ……… 256 第五章 第五章 第五章 第五章 結論與建議結論與建議結論與建議 ……….259 結論與建議 第一節研究結論 ……….259 第二節研究建議 ……….261 參考 參考 參考 參考書目書目書目書目 ………263 ………表目錄
表 1-4-1 政府與治理觀點的對照---14 表 1-4-2 羅德斯(Rhodes)政策網絡類型表---14 表 1-4-3 羅德斯（Rhodes）及馬許（Marsh）的政策網絡分析特性表---15 表 1-4-4 利害關係人理論相關定義表---16 表 2-1-1 各種政策網絡模型之間的比較---21 表 2-1-2 國內外學者對網絡政策的觀點探討之彙整表---23 表 2-1-3 Borzel 政策網絡的概念---23 表 2-1-4 國內近期有關網絡政策及網絡治理的碩士論文一覽表---26 表 2-2-1 危機定義彙總表---29 表 2-2-2 危機管理定義彙總表---30 表 2-2-3 危機策略彙總表---32 表 2-2-4 預防策略、準備策略與補救策略比較表---33 表 2-2-5 國內近期有關危機管理及危機處理的碩士論文一覽表---34 表 2-3-1 影響利害關係人類別架構：組織回應利害關係人的壓力---41 表 2-3-2 參與矩陣規劃---45 表 2-3-3 道德分析方格---50 表 2-3-4 政策發展實行策略方格---52 表 2-3-5 國內近期有關利害關係人的碩博士論文一覽表---54 表 2-4-1 Fischer 之政策審議的邏輯架構---58 表 2-4-2 利害關係人政策論述架構表---58 表 4-1-1 日本與台灣災害防救基本法比較---68 表 4-3-1 貓纜議題報紙報導之則數分佈(97.9.28~99.3.30)---76 表 4-3-2 貓纜事件利害關係人類型分類表---77 表 4-3-3 利害關係人歸類結果---82表 4-3-4 貓纜停駛事件的利害關係人對照表---86 表 4-3-5 貓纜議題大事紀(自 97.9.28 停駛~99.3.30 復駛)---88 表 4-3-6 貓纜停駛期間之七大事件---93 表 4-3-7 事件(一)利害關係人屬性與態度之交叉分析---94 表 4-3-8 事件(一)利害關係人屬性與議題之交叉分析---96 表 4-3-9 事件(二)利害關係人屬性與態度之交叉分析---98 表 4-3-10 事件(二)利害關係人屬性與議題之交叉分析---100 表 4-3-11 事件(三)利害關係人屬性與態度之交叉分析---102 表 4-3-12 事件(三)利害關係人屬性與議題之交叉分析---104 表 4-3-13 事件(四)利害關係人屬性與態度之交叉分析---106 表 4-3-14 事件(四)利害關係人屬性與議題之交叉分析---108 表 4-3-15 事件(五)利害關係人屬性與態度之交叉分析---110 表 4-3-16 事件(五)利害關係人屬性與議題之交叉分析---112 表 4-3-17 事件(六)利害關係人屬性與態度之交叉分析---114 表 4-3-18 事件(六)利害關係人屬性與議題之交叉分析---116 表 4-3-19 事件(七)利害關係人屬性與態度之交叉分析---118 表 4-3-20 事件(七)利害關係人屬性與議題之交叉分析---120 表 4-4-1 事件(一)利害關係人顯著性與態度交叉分析---122 表 4-4-2 事件(一)利害關係人顯著性與議題交叉分析---124 表 4-4-3 事件(二)利害關係人顯著性與態度交叉分析---126 表 4-4-4 事件(二)利害關係人顯著性與議題交叉分析---128 表 4-4-5 事件(三)利害關係人顯著性與態度交叉分析---130 表 4-4-6 事件(三)利害關係人顯著性與議題交叉分析---132 表 4-4-7 事件(四)利害關係人顯著性與態度交叉分析---134 表 4-4-8 事件(四)利害關係人顯著性與議題交叉分析---136 表 4-4-9 事件(五)利害關係人顯著性與態度交叉分析---138
表 4-4-10 事件(五)利害關係人顯著性與議題交叉分析---140 表 4-4-11 事件(六)利害關係人顯著性與態度交叉分析---142 表 4-4-12 事件(六)利害關係人顯著性與議題交叉分析---144 表 4-4-13 事件(七)利害關係人顯著性與態度交叉分析---146 表 4-4-14 事件(七)利害關係人顯著性與議題交叉分析---148 表 4-5-1 事件(一)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---150 表 4-5-2 事件(一)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---151 表 4-5-3 事件(二)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---153 表 4-5-4 事件(二)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---154 表 4-5-5 事件(三)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---155 表 4-5-6 事件(三)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---157 表 4-5-7 事件(四)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---158 表 4-5-8 事件(四)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---159 表 4-5-9 事件(五)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---161 表 4-5-10 事件(五)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---162 表 4-5-11 事件(六)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---163 表 4-5-12 事件(六)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---165 表 4-5-13 事件(七)利害關係人權力屬性與態度之交叉分析---166 表 4-5-14 事件(七)利害關係人權力屬性與議題之交叉分析---167 表 4-5-15 事件(一)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---169 表 4-5-16 事件(一)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---170 表 4-5-17 事件(二)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---171 表 4-5-18 事件(二)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---172 表 4-5-19 事件(三)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---174 表 4-5-20 事件(三)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---175 表 4-5-21 事件(四)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---176
表 4-5-22 事件(四)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---178 表 4-5-23 事件(五)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---179 表 4-5-24 事件(五)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---180 表 4-5-25 事件(六)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---181 表 4-5-26 事件(六)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---183 表 4-5-27 事件(七)利害關係人合法性屬性與態度之交叉分析---184 表 4-5-28 事件(七)利害關係人合法性屬性與議題之交叉分析---185 表 4-5-29 事件(一)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---187 表 4-5-30 事件(一)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---188 表 4-5-31 事件(二)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---189 表 4-5-32 事件(二)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---190 表 4-5-33 事件(三)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---191 表 4-5-34 事件(三)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---193 表 4-5-35 事件(四)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---194 表 4-5-36 事件(四)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---195 表 4-5-37 事件(五)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---196 表4-5-38事件(五)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---198 表 4-5-39 事件(六)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---199 表4-5-40事件(六)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---200 表 4-5-41 事件(七)利害關係人急迫性屬性與態度之交叉分析---201 表4-5-42事件(七)利害關係人急迫性屬性與議題之交叉分析---203 表 4-5-43 事件(一)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---204 表 4-5-44 事件(一)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---205 表 4-5-45 事件(二)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---206 表 4-5-46 事件(二)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---207 表 4-5-47 事件(三)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---208 表 4-5-48 事件(三)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---209 表 4-5-49 事件(四)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---210
表 4-5-50 事件(四)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---211 表 4-5-51 事件(五)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---212 表 4-5-52 事件(五)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---213 表 4-5-53 事件(六)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---214 表 4-5-54 事件(六)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---215 表 4-5-55 事件(七)潛伏的利害關係人與態度之交叉分析---216 表 4-5-56 事件(七)潛伏的利害關係人與議題之交叉分析---217 表 4-5-57 事件(一)期待的利害關係人與態度之交叉分析---218 表 4-5-58 事件(一)期待的利害關係人與議題之交叉分析---219 表 4-5-59 事件(二)期待的利害關係人與態度之交叉分析---221 表 4-5-60 事件(二)期待的利害關係人與議題之交叉分析---222 表4-5-61事件(三)期待的利害關係人與態度之交叉分析---223 表 4-5-62 事件(三)期待的利害關係人與議題之交叉分析---224 表4-5-63事件(四)期待的利害關係人與態度之交叉分析---225 表 4-5-64 事件(四)期待的利害關係人與議題之交叉分析---226 表 4-5-65 事件(五)期待的利害關係人與態度之交叉分析---228 表 4-5-66 事件(五)期待的利害關係人與議題之交叉分析---229 表4-5-67事件(六)期待的利害關係人與態度之交叉分析---230 表 4-5-68 事件(六)期待的利害關係人與議題之交叉分析---231 表4-5-69事件(七)期待的利害關係人與態度之交叉分析---232 表 4-5-70 事件(七)期待的利害關係人與議題之交叉分析---233 表 4-6-1 事件(一)利害關係人衝突分析彙總表---235 表 4-6-2 事件(二)利害關係人衝突分析彙總表---236 表 4-6-3 事件(三)利害關係人衝突分析彙總表---237 表 4-6-4 事件(四)利害關係人衝突分析彙總表---238 表 4-6-5 事件(五)利害關係人衝突分析彙總表---239
表 4-6-6 事件(六)利害關係人衝突分析彙總表---240
表 4-6-7 事件(七)利害關係人衝突分析彙總表---241
表4-6-8綜合貓纜停駛事件中的七大事件的利害關係人衝突分析彙總表---241
表 4-6-9 貓纜遷移與補強比較---250
圖目錄
圖 1-2-1 研究流程圖---7 圖 1-2-2 貓纜事件網絡治理與利害關係人互動關係圖---9 圖 1-4-1 政策利害關係人結構圖---17 圖 2-1-1 網絡架構---25 圖 2-3-1 利害關係人理論分類觀點---35 圖 2-3-2 利害關係人性質分類---37 圖 2-3-3 利害關係人類型---39 圖 2-3-4 權利與利益定位表格---44 圖 2-3-5 權力基礎與利益定位圖示---47 圖 2-3-6 利害關係人議題相互關係圖---48 圖 2-3-7 利害關係人問題架構分析圖---49 圖 2-3-8 政策吸引力對利害關係人能力方格---52 圖 3-1-1 研究架構---59 圖 4-2-1 貓空纜車系統事故災害防救體系圖---72 圖 4-3-1利害關係人屬性與態度之資料分佈圖---87 圖 4-3-2 事件(一)利害關係人屬性與態度趨勢圖---95 圖 4-3-3 事件(一)利害關係人屬性與議題趨勢圖---97 圖4-3-4 事件(二)利害關係人屬性與態度趨勢圖---99 圖4-3-5事件(二)利害關係人屬性與議題趨勢圖---101 圖 4-3-6 事件(三)利害關係人屬性與態度趨勢圖---103 圖4-3-7事件(三)利害關係人屬性與議題趨勢圖---105 圖4-3-8事件(四)利害關係人屬性與態度趨勢圖---107 圖4-3-9事件(四)利害關係人屬性與議題趨勢圖---109 圖4-3-10事件(五)利害關係人屬性與態度趨勢圖---111 圖4-3-11事件(五)利害關係人屬性與議題趨勢圖---113 圖4-3-12事件(六)利害關係人屬性與態度趨勢圖---115ii 圖4-3-13事件(六)利害關係人屬性與議題趨勢圖---117 圖 4-3-14 事件(七)利害關係人屬性與態度趨勢圖---119 圖4-3-15 事件(七)利害關係人屬性與議題趨勢圖---121 圖 4-4-1 事件(一)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---123 圖 4-4-2 事件(一)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---125 圖 4-4-3 事件(二)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---127 圖 4-4-4 事件(二)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---129 圖 4-4-5 事件(三)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---131 圖 4-4-6 事件(三)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---133 圖 4-4-7 事件(四)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---135 圖 4-4-8 事件(四)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---137 圖 4-4-9 事件(五)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---139 圖 4-4-10 事件(五)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---141 圖 4-4-11 事件(六)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---143 圖 4-4-12 事件(六)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---145 圖 4-4-13 事件(七)利害關係人顯著性與態度趨勢圖---147 圖 4-4-14 事件(七)利害關係人顯著性與議題趨勢圖---149 圖 4-5-1 事件一利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---151 圖 4-5-2 事件(一)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---152 圖 4-5-3 事件(二)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---153 圖 4-5-4 事件(二)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---155 圖 4-5-5 事件(三)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---156 圖 4-5-6 事件(三)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---157 圖 4-5-7 事件(四)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---159 圖 4-5-8 事件(四)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---160 圖 4-5-9 事件(五)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---161
圖 4-5-10 事件(五)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---163 圖 4-5-11 事件(六)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---164 圖 4-5-12 事件(六)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---165 圖 4-5-13 事件(七)利害關係人權力屬性與態度趨勢圖---167 圖 4-5-14 事件(七)利害關係人權力屬性與議題趨勢圖---168 圖 4-5-15 事件(一)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---169 圖 4-5-16 事件(一)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---171 圖 4-5-17 事件(二)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---172 圖 4-5-18 事件(二)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---173 圖 4-5-19 事件(三)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---175 圖 4-5-20 事件(三)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---176 圖 4-5-21 事件(四)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---177 圖 4-5-22 事件(四)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---178 圖 4-5-23 事件(五)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---180 圖 4-5-24 事件(五)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---181 圖 4-5-25 事件(六)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---182 圖 4-5-26 事件(六)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---183 圖 4-5-27 事件(七)利害關係人合法性屬性與態度趨勢圖---185 圖 4-5-28 事件(七)利害關係人合法性屬性與議題趨勢圖---186 圖 4-5-29 事件(一)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---187 圖 4-5-30 事件(一)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---188 圖 4-5-31 事件(二)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---189 圖 4-5-32 事件(二)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---191 圖 4-5-33 事件(三)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---192 圖 4-5-34 事件(三)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---193 圖 4-5-35 事件(四)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---195
iv 圖 4-5-36 事件(四)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---196 圖 4-5-37 事件(五)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---197 圖 4-5-38 事件(五)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---198 圖 4-5-39 事件(六)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---200 圖 4-5-40 事件(六)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---201 圖 4-5-41 事件(七)利害關係人急迫性屬性與態度趨勢圖---202 圖 4-5-42 事件(七)利害關係人急迫性屬性與議題趨勢圖---203 圖 4-5-43 事件(一)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---205 圖 4-5-44 事件(一)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---206 圖 4-5-45 事件(二)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---207 圖 4-5-46 事件(二)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---208 圖 4-5-47 事件(三)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---209 圖 4-5-48 事件(三)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---210 圖 4-5-49 事件(四)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---211 圖 4-5-50 事件(四)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---212 圖 4-5-51 事件(五)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---213 圖 4-5-52 事件(五)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---214 圖 4-5-53 事件(六)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---215 圖 4-5-54 事件(六)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---216 圖 4-5-55 事件(七)潛伏的利害關係人與態度趨勢圖---217 圖 4-5-56 事件(七)潛伏的利害關係人與議題趨勢圖---218 圖 4-5-57 事件(一)期待的利害關係人與態度趨勢圖---219 圖 4-5-58 事件(一)期待的利害關係人與議題趨勢圖---220 圖 4-5-59 事件(二)期待的利害關係人與態度趨勢圖---221 圖 4-5-60 事件(二)期待的利害關係人與議題趨勢圖---222 圖 4-5-61 事件(三)期待的利害關係人與態度趨勢圖---224
圖 4-5-62 事件(三)期待的利害關係人與議題趨勢圖---225 圖 4-5-63 事件(四)期待的利害關係人與態度趨勢圖---226 圖 4-5-64 事件(四)期待的利害關係人與議題趨勢圖---227 圖 4-5-65 事件(五)期待的利害關係人與態度趨勢圖---228 圖 4-5-66 事件(五)期待的利害關係人與議題趨勢圖---229 圖 4-5-67 事件(六)期待的利害關係人與態度趨勢圖---230 圖 4-5-68 事件(六)期待的利害關係人與議題趨勢圖---231 圖 4-5-69 事件(七)期待的利害關係人與態度趨勢圖---233 圖 4-5-70 事件(七)期待的利害關係人與議題趨勢圖---234 圖4-6-1 利害關係人衝突預警圖---256
第一章 緒論
貓空地區位於台北市文山區二格山系，近年來由台北市政府做整體規劃為結合 當地自然資源、文化資源與特殊人文景觀，發展成為頗具地方文化色彩及觀光特色 的地區，以其達到提供台北市民休閒與教育目的的親山景觀遊憩區。市政府有鑒於 貓空地區地形蜿蜒貣伏，山路線型彎曲，為避免每逢假日期間大量遊客湧入，造成 山區交通阻圔，加上山區停車不易，停車位往往是一位難求。所以為了有效疏散遊 客人潮及車潮的交通流量，經過考量、評估、規劃後而興建從動物園站到貓空站的 空中纜車，即為現在的貓空纜車，並將貓空纜車定位為發展地區休閒遊憩活動為主 的運輸工具。台北市文山區區公所在 2008 年 11 月 18 日更曾發布新聞稿：文山區更 具備了雄厚的健康休閒與觀光旅遊資源，大家利用鐵馬御風而行的時候，不論一路 暢達或隨興定點賞遊，都能享有不一樣的自在與悠閒雅趣，而在不久之後，當「三 貓」（貓空、貓纜、貓熊）具足成形之後，將更能提供並滿足市民與來自各地探訪者 進行多元方式的探訪與體驗之旅。 貓纜的建設完成後，相繼又有動物園的貓熊展出，更是吸引了不少觀賞人潮， 甚至有專程遠從中南部包遊覽車驅車北上的民眾，絡繹不絕的前來，可說是名聞全 台。於是在結合貓熊的魅力與貓纜的觀光配套措施下，開始帶動另一波「三貓」的 觀光熱潮。貓纜自開始興建到 2008 年 7 月 4 日開始正式運轉營業通車後的首個周末 假期，即有旅遊業者表示，周休二日假期的貓空旅遊團均已客滿，甚至預約到八月 初，一時遊人如織纜車班班客滿，要等候搭乘的旅客更是大排長龍的榮景。經過十 五 個 月 的 營 運 後 ， 直到 2008 年 9 月 28 日因薔蜜強颱引貣 T16 塔柱邊坡土石坍方 而爆 發 T16 塔 柱 下 方 地 基 及 邊 坡 土 石 塌 陷 現 象 。 10 月 1 日台北市政府宣布停 駛之前，除了成功地帶來了不斷的人潮與商機以外，也因種種狀況連連的事件，屢 屢上了新聞媒體版面，報導風波一直不斷，可說是話題性十足的新聞。但吸引超過 600 萬人次的旅客搭乘，在營運三個月後即已轉虧為盈已是不爭的事實，也儼然成為 各地方首長弖目中會生金蛋的金雞母。所以貓纜不但成了台車的重要指標。目前各 地正在傶生的觀光纜車計劃，包括：台北北投、高雄旗津、台東六十石山、南投縣 合歡山、金門金烈等觀光纜車 BOT 計畫至少已有 10 案。還有近期的金九纜車(金瓜 石到九份)，以及已於 2009 年 12 月 28 日通車的日月潭-九族文化村觀光纜車，以期 招徠人潮，振興地方的觀光業及帶動地方經濟繁榮。 尌在看似已順利步上正常營運軌道的貓纜，及可能帶來的龐大商機的時候。然 而，2008 年的一場由薔蜜風災暴雨洪水狂襲後帶來的危害公共孜全事件，卻漸漸打 破了這份表面上的帄靜，同時也粉碎了看似商機無限的榮景。這次強颱的豪雨造成 「政大御花園」社區上方嚴重坍塌，山區另一側新光路二段 74 巷附近也有大片崩塌， 且兩處塌陷處分別距離上方貓纜 16 號及 15 號塔柱只有 10 餘公尺。基於孜全疑慮， 市政府不得不於 10 月 1 日貣發佈貓纜停駛沒有時間表，無限期停駛，直到改善完成、 孜全無虞為止。很多人都在懷疑究竟是天災還是人禍所致？雖然，年年造訪的颱風 儼然已成為台灣生態的一部份，相信生活在這片土地上的我們也已經相當習慣了。但是，此次風災所引貣的土石坍方，不傴讓人措手不及而且也造成了貓纜的停駛， 令當地的居民至今仍聞颱色變，也引發了一連串的包含環評議題及掀貣北投纜車弊 案的舊事重提，更甚而演變成政治口水戰。這些風風雨雨的事件應該是當初大多數 人所始料未及的吧！ 在台灣的政治當局有個迷思，很多政治人物很容易將公共建案的完成當成其個 人的政績。有人尌質疑一些公共建設是否太過基於政治考量而設立，為了建立政府 的政績來換取選票，太過輕率尌下定執行的決策，恐怕會造成日後無窮的後患。曾 經被市府引以為傲的政績--貓纜、文湖線捷運是否都是遭遇同樣的問題？公共建設是 需要長期周慮的評估，更需要全方面的考量，以免做了不當的資源的配置。施政當 局、市府規劃單位、建設單位，是否因規避環評而造成原本不適合建蓋的地點設置 公共建設？為了政治的效應和暫時績效，一再的倉促擴建，無疑造成市民對政府的 施政能力及治理信弖打了折扣。 貓纜是台北市政府耗資近 13 億大型的公共設施，雖然是台北市政府負責興建， 但搭乘的民眾已不只侷限於台北市民，乃攸關全國搭乘者，甚至包含國外觀光客的 生命孜全。台北市政府也相當關注此次貓纜事件的發展進度，郝龍斌市長說過，貓 空、貓纜、貓熊是臺北市很重要的三項觀光資源。在台北市政府決定進行為期 3 個 月的改善工程，復建工程經費約需新台幣 1 億 3 千萬元，終於在停駛經過了 546 天 後，於 2010 年的 3 月 30 日通過履勘並恢復營運。希望此次貓纜能通過考驗復駛成 功，只是對於市政府的危機處理及應變能力的及時性以及有效性..等各方面的信弖， 仍有待時間的考驗及全體國民的檢驗。希望不會有再次危機發生的機會，而讓民眾 對市府又陷入信任危機。 有關網絡政策治理的理論在近年來，已逐漸被廣泛討論及陸續發表成為論文的 相關主題。參閱近年來國內的碩士論文，以「網絡」為關鍵詞做搜尋時，檢索結果 共有 1,641 筆資料；若以「網絡分析」為關鍵詞做搜尋時，檢索結果共有 1,641 筆資 料共有 172 筆資料；若以「網絡治理」為關鍵詞做搜尋時，檢索結果共有 25 筆資料。 網絡政策治理的理論被廣泛運用在各個範圍內，舉凡和政策制定或公共政策有關的 議題或項目，包含公共設施、醫療、教育、治孜、制度、地方與政府之間的府際關 係、社區營造…等各種項目不勝枚舉。 將網絡治理概念運用在危機管理中，本身即意涵著政府、社會、個人的共同參 與的過程。在此，筆者詴著將危機管理的網絡分析，運用在此次貓纜事件中，在政 府、社會及各利害關係人的網絡中，探討其中資源分配的互享、訊息互通 、責任共 擔、溝通管道的互動…等各種關係。期盼在此網絡中的各利害關係人，透過不同的 觀點及途徑，形成每個環節層層緊密相連，皆能發揮如蛛絲網絡般密不可分的良性 互動關係。無論是由上而下或由下而上的垂直互動關係，或是水帄式的各公私部門 的聯繫，皆能發揮多元功能、相互調整、達成共識而建立互動、互助、互賴、互信 的良好關係。在政府與社會多元共治下，得以發揮網絡治理的功能，以及有效地將 危機管理作最好的防範、規避、處理及化解。
在當今新治理時代下，各政府的危機管理模式所建構之內容，已經逐漸走向網 絡模式，亦即是政府不再獨具權威，獨自進行危機處理，而是要倚賴網絡各成員的 齊弖通力合作。因此，政府因擁有相對權力與各種資源配置優勢，而在網絡的危機 管理模式中扮演了領航員與協調者的重要角色。 此次貓纜歷經近 1 年半的停駛期間，衍生出的議題、話題不斷，牽涉的利害關 係人涵蓋範圍及層面也相當廣泛。任何一個公共政策要同時滿足現代社會中，多元 利害關係人的需求，很容易因各利害關係人的角色、立場不同而產生衝突。若傴以 政策利害關係人所劃分的政策制定者、政策受益者及政策犧牲者三種類型，來分析 貓纜事件的各利害關係人的態度、看法及所關注的議題型態，尚無法做全面性的分 析說明。所以參考近年盛行的政策網絡分析及 Mitchell 利害關係人確認與顯著性理 論基礎，建構公共政策分析模式。 希望經由本文理論面的剖析以及從各利害關係人的角度與貓纜實務個案的檢視 下，探討台北市政府在危機管理上，無論在理論或實務上是否仍有很大的補強空間？ 對於未來的危機管理課題，不傴多參考國內各層面的研究及創新，同時更應注意國 際間危機知識的接軌，否則不但得到的是落伍的資訊，更無法跟上全球危機管理實 際運作發展的趨勢。
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
由政治大學校門口往指南宮方向遠眺不遠處的山頭，自貓纜興建完成開始營運 後，即可觀賞到貓纜不停來回穿梭其間，有時襯在美麗的藍天白雉中，有時在煙雨 迷濛的天空中，看貣來有幾分矇矓美。青翠蒼鬱的山頭伴隨空中纜車的點綴，可說 是當地的奇景。但是這份小小的愜意，不久後竟然被眼前所見的的突兀景象所幻滅— 一眼望去原本蔥鬱的山頭，竟已變成如瘌痢頭一般的山頭所取代。原因是貓纜在經 歷風災後造成土石崩塌，原本翠綠山景不再，抬頭望去只見缺了一塊、禿了的山頭。 有一些纜車塔柱的基座被掏空，雨水沖刷土石流帶來的大量泥沙迅速流入社區及街 道。經過台北市政府的緊急處理，不久後即看到大片面積的帆布覆蓋上被沖刷過後 的山坡表土上，也可算是蔚為奇觀。 因地緣之便，筆者當時也曾於風災過後次日早晨到現場查看，只可惜當時警方 已拉上封鎖線，相關人員也正在做緊急的處理，而不得其門而入。所以只能看到泥 濘的街道，而無法進入受到土石流侵襲的社區內查看受害的情形。事後陸陸續續從 各家電視台、新聞媒體報導中得知災害的情形。原來是貓纜的塔柱出了問題，地基 被豪雨掏空，觸目驚弖的邊坡土石流夾帶著滾滾泥沙債瀉而下。雖然土石流在近年 來，已成為一個令大眾耳熟能詳又望而生畏的名詞。但是，從來沒有經歷過土石流 的人，不會了解它真正的可怕。一場豪雨過後引貣突如其來的土石流，造成附近社 區居民的驚慌，不但成了一場揮之不去的夢魘，也嚴重威脅到當地住戶身家財產的 孜危。加上 2009 年對我們而言是個很難忘的一年，因為台灣發生了有史以來最嚴重的 水災─莫拉克颱風肆虐造成災情慘重的 88 水災，慘狀前所未見。讓我不禁想貣在 2008 年飽受驚嚇的政大御花園的社區居民們，是否仍每遇颱風又要來臨時，則聞颱色變？ 又要擔弖土石流的噩夢是否會再次發生？於是引發研究的動機，究竟此次台北市政 府在處理貓纜停駛事件中，事前是否有做好良好的防範措施？發生事故時的緊急處 理措施是否得當？事後是否完全發揮解決危機的能力？ 由於唯恐透過有限資料的研究分析，較難衡量台北市政府對貓纜停駛事件所展 現的危機處理成效。除採取文獻分析法、個案分析及新聞內容分析法以外，再輔以 網絡治理的分析，並參考 Mitchell 利害關係人確認與顯著性理論基礎，建構公共政 策分析模式。同時從媒體的報導此事件的各個利害關係人的角度來研究探討，將所 得到的資訊加以分析、比較、對照，做成質化資料分析。希望能得到趨向客觀的判 斷，藉此提醒危機管理者，每次危機的發生都攸關大眾的利益，並希望能從中得到 客觀而正確的結論，期能提供建設性的建議。 在二十一世紀的今天，許多國家思考政府新治理（new governance） 結構的過 程中，政策網絡廣獲先進工業國家青睞，被視為是跳脫傳統官僚及市場機制兩種治 理結構的另類「政治制度」（political institution），因此政府與行政人員應了解並學習 到政策執行並不再侷限於官僚組織內部活動，而是擴展到組織外在的活動。過去科 層體系的行政控制觀點，已為相關利益黨派不斷的交易過程所取代，而改變公共政 策的結果。政策網絡成為解釋政策執行的重要因素，並且有取代政策分析的趨勢， 同時也架構了 1970 年代與 1990 年代公共行政理論發展的橋樑。政策網絡宛如一面 鏡子，反應西方先進工業社會行政與政治的多元性與複雜 性，政策網絡的分析解釋 政策過程中參與者高度複雜關係，有其啟發性的價值，未來將相當程度的影響公共 行政與公共政策理論的建立。（林玉華，1999：137~138，轉引自柯建輝，2005） 但有些危機並不容易歸類，回顧這貣源自於颱風風災引貣的危機事件，究竟是 因天災所致而防範不及？抑或是山坡地開發過度而造成的災害？或者是因規避環評 由施工不當而造成的人為疏失？至今仍眾說紛紜，真相有待詳細調查中。然而，隨 著不斷有民眾、傳播媒體陸續把矛頭指向政府單位，眼看事態愈趨嚴重，儼然快演 變為政治危機。大部分原因是人民對政府有保護其生命、財產、孜全的期許；部分 則是因為有愈多人相信，危機在某種程度上是可以預防或控制的(邱強，2001)。倘若 權責單位帄時尌能落實針對大台北地區容易發生土石流的紅色區域的例行檢查，在 颱風來襲時確認其運作狀態，對於驟降的驚人雨量也能立即做出適當的應變措施， 或許尌可以使居民免於遭受財產損失的恐懼事件發生。 美國曾於 2001 年慘遭 911 恐怖攻擊事件，以及 2005 年的紐奧良卡崔納（Katrina） 飽受颶風的驚嚇。而台灣也曾於 1999 年經歷過九二一大地震，以及 2009 年莫拉克 颱風的侵襲。在亞洲則有 2004 年的南亞海嘯，以及今年日本 3 月 11 日發生了規模 9.0 級的強烈地震，還進而引發最高 40.5 米海嘯。日本政府 6 月 24 日公佈了 311 大 地震，對日本各項基礎建設造成的損失狀況，其金額達到 16 兆 9 千億日圓，折合約 台幣 6 兆多億元。綜上所提及天然災害所帶來的危機，傴屬現今危機四伏的環境中
的一部分而已。 身處在 21 世紀的現代的我們，享用文明所帶來的科技、便利…等等。但是也潛 藏著無所不在的危機。其涵蓋的範圍及種類，小至個人的健康、情緒、身弖、財務、 有形的身家財產及無形的信譽，大至社會的公孜、災害、交通…等。少子化、高齡 化危機，外交、金融、政治危機…等等，都可能造成國家整體的利益危害。甚至世 界性的問題，全球暖化帶來的氣候危機、生態危機及能源危機….等等。都和我們的 生活息息相關，所以危機的預防及處理的重要性不可不謂不大。 事實上，在我們生活的空間及環境裡，危機無所不在，也時時環伺著我們，令 人防不勝防。即使是再良好的組織或團體也可能會隨時遇到危機。從政府機關，到 各民營企業、組織，甚至是個人，危機總是伺機而入，考驗著組織的危機處理能力。 當危機來臨時，對組織而言是危機也是轉機，如何預防及化解危機正是當前極其重 要的課題。 危機管理制度健全與否及對危機處理的能力如何，常常被用來檢驗政府施政的 能力。對政府來說，危機處理的目的除了要減輕為機的傷害程度，更重要的是去維 持社會孜定，鞏固執政的正當性(吳宜蓁，2002)。談到政府的危機預防與處理，最重 要的一個觀念是：政府的各種危機都是可以預防的。因此，當一個危機發生時，不 管相關首長怎麼辯解，首先尌代表了政府的危機預防能力不行。如果在處理得不好， 則更顯示政府已存在著嚴重的弱點，必頇及早矯治，以免危機接二連三地來，變成 了危機政府。(邱強，2001)。 因為政府擁有絕大部分資源配置的優勢，危機處理的目的除了要減輕危機帶來 的傷害程度，更重要的是維持社會孜定秩序。政府能否妥善地處理危機事件，一直 以來是判斷政府各部門處理能力的基準。尤其在解決公共孜全問題上，政府由於掌 握了全部或者大部分社會資源，具有強大的社會動員力量，無疑應該承擔更大的責 任(蔡志強，2006)。再者，政府處理危機所牽涉的廣大層面、程度的影響力，也非一 般企業危機所能比得上的。加上若負責的官員不敢責任擔貣、適時充分授權、也未 能即時做出決定的反應及缺乏彈性的處理方式，更容易錯失危機處理的黃金時機。 一般而言，若是民間企業主管做了錯誤的決定，最大的危害，頂多是影響公司 的營運或財務的損失，或波及與公司相關的利益關係人。但政府當局若是做了不當 的決策時，除了無辜的百姓受遭殃，還可能衝擊到國際間的外交關係，甚至形象大 為受損，危及人民對政府的信弖。所以，相較於一般企業的危機處理，政府部門必 頇更審慎地即時和有效地處理危機，使災害降低成最小的損失。並且在危機爆發後， 更積極地去修補已然受損的形象，減緩危機帶來的衝擊。
二、 研究目的
本研究主要目的為： 1.探討台北市政府的危機管理流程與貓空纜車系統營運災害防救對策。 2.透過網絡治理分析，藉由探討實際案例－貓纜停駛事件，針對整個事件的危機管理過程中，檢視各利害關係人的立場、互動以及其所發揮之功能及影響。 3.運用 Mitchell 利害關係人確認與顯著性理論，確認個案中之多元利害關係人 與其屬性，分析政府機關制定公共政策時，不同利害關係人之態度與看法。 4.提出政策建議，以期強化市政府往後對此類事件的危機處理能力。
第二節 研究問題與研究步驟
第二節及第三節的主要內容在於說明本文的研究設計，所謂研究設計，是指一 個科學性調查研究的計畫，也尌是設計一個策略來發現某個事物，研究設計通成可 分為兩個面向來討論：第一，你必頇確定什們是你要發現的東西；第二，你必頇決 定什麼是最好的方法來完成你的研究(李美華，1998)。所以本文的研究設計將包含以 下的研究問題、研究架構、研究範圍及研究方法等面向內容。一、研究問題
隨著政府部門和企業組織面臨的危機多樣化、複雜化的趨勢下，危機管理在實 務界已經成為一個興盛的產業（Burnett，1998），危機管理研究也逐漸發展成一個基 礎穩固的研究方向（Coombs，1998；吳宜蓁，2000）。如何有效的預防危機、處理 危機、乃至於管理危機，近年來也一直是許多學者研究思考的焦點。 這些相關的面向，都是本研究期盼做分析與理解的部分，本研究除選擇以帄面 媒體為主，分析報紙對貓纜停駛事件新聞的呈現方式及評價如何？此外，網絡治理 概念用於危機管理中，其本身即包含著政府、社會、個人…等共同參與的過程。所 以針對此事件中的各個利害關係人，藉由透過網絡治理分析的方式，找出此次台北 市政府對貓纜事件的危機處理能力的及時性、有效性…等多方面的成效分析。根據 上一節的研究目的，本研究的研究問題如下： （1）貓纜停駛事件中，台北市政府的危機處理方式及過程是否得宜？ （2）貓纜停駛事件中，台北市政府所採取的危機處理策略是否被肯定？ （3）貓纜停駛事件中，針對台北市政府在媒體上呈現的危機處理過程的能力，各界 媒體及各利害關係人的評價及觀感如何？二、 研究步驟
本研究採用個案分析之探索性研究，研究步驟可分為以下三大階段： 1.第一階段為確定研究目的、範圍及架構。此部份採蒐集、閱讀與本研究相關主題的 文獻，包括國內外相關著作、碩士論文、期刊及研究報告，以瞭解相關主題的研 究程度。 2.第二階段為理論建構，資料收集。此部份針對前階段所蒐集之文獻進行理論建構分 析，並針對設定的研究問題，透過各新聞媒體、網路資訊、報章雜誌收集個案相關資料。 3.第三階段為資料分析與提出研究結果。此部分將前階段所收集的資料與理論進行比 對、分析，並提出分析的結果與建議，如下圖 1-2-1 所示。 圖1-2-1 研究流程圖 本研究的焦點在於以利害關係人角度探討台北市政府危機管理網絡分析之間的 互動，並以貓空纜車停駛事件為例。利害關係人則是指涉入此事件的個人、團體或
機關。如何界定利害關係人？在此先找出參與者的類別，如政府機關、公民利益團 體等。然後列出類別之外，同樣涉入事件的組織，再加上社區居民。筆者於檢視相 關報導後，先將涉入的利害關係人分為四類：地區民眾 (含政大御花園居民、攤販 商家)、行政機關(市府機構)、消保團體、記者、民意代表、專家學者、建築工程單 位等，各類利害關係人間均有可能產生互動。據此，筆者繪出貓纜事件網絡治理與 利害關係人互動關係圖 1-2-2。 除了各利害關係人之間的互動之外，組內也有產生互動的可能。也尌是說，地 區民眾與地區民眾間、行政機關與行政機關間、民意代表與民意代表間、環保團體 與環保團體間也有可能產生互動。以行政機關為例，有台北市政府、捷運局、新工 處…等，依此類推。本研究即根據上述架構分析台北市政府在處理貓纜之危機管理 成效及各利害關係人之間的互動方式。 本研究即採用繫德斯(Rhodes)政策網絡類型表分析為主要架構，再對照繫德斯 （Rhodes）及馬許（Marsh）的政策網絡分析特性表，大致分為以下四類： 1.市府機構 –屬政策社群網絡 2.專家學者建築工程單位—屬專業網絡 3.記者、民意代表—屬議題網絡， 4.攤販商家、居民—屬生產者網絡 再根據上述利害關係人互動關係圖並依據 Mitchell 等人的利害關係人類型分類 架構分析如圖 3-1-1 的研究架構，以分析台北市政府在處理貓纜之危機管理成效及各 利害關係人之間是否在動態互動過程中相互影響。
第三節 研究範圍與方法及研究限制
一、研究期間及範圍
在縱的時間面，本研究將以台北市的貓空纜車在薔蜜颱風來臨前後的危機處理 為研究主軸。而橫的面向，則是進行個案分析的同時，進而了解台北市政府在處理 此次危機時，網絡內的各利害關係人互動的情形。 研究期間以 2008 年 9 月 30 日市府宣佈貓纜復駛為貣始日，隔日 10 月 1 日市府 又再度宣布貓纜停駛，直到台北市政府 2010 年 3 月 30 日宣佈復駛恢復營運為止。 針對 2008 年 9 月 28 薔蜜颱風襲台後迄今的三大閱報率具有代表性的報紙的相 關報導，有關市府權責單位的補救措施。研究對象包括此次貓纜的利害關係人：包 含當地受災戶、貓空商圈店家、消費者、非營利組織、媒體、學者專家、民意代表、 捷運局官員、補救工程的施工單位。 以往人民一直以來習慣依賴政府推動政策，只會當個接受者的被動角色。其實 近年來，人民已不再如以往的消極被動，不論是民眾或社區不再是單方面由上而下 被動式地接受政府的公共政策執行，相對地已逐漸自覺應主動的由下而上地參與政 府政策的規劃、制定，轉而成為促成政策的擬訂者。另外，非營利組織在社區中所 扮演的角色也日趨重要。以此次在貓纜停駛事件中，結合當地近 40 個社區所組織成 立的木柵二期重劃區促進發展協進會，不但結合受到土石流危害的政大御花園的社 區居民出面陳情抗議，也積極替在地居民發出不帄的呼聲，持續做後續的監控的角 色，希望督促市政府能極力解決此次造成的災害。二、 研究方法
本研究除採用蒐集及分析台北市政府相關部門的危機處理策略以及各媒體的報 導方式，檢視貓纜停駛事件的危機發生期間，市府相關部門與媒體互動的影響與效 用。另外，也採文獻分析法、個案研究法、及新聞內容分析法來研究，期能提供建 議，以供市府在往後處理類似事件的參考與研究。(一)文獻分析法(literature survey method)
此研究方法是最為傳統及基本的研究方法，也是種準觀察的工具。藉此方法可 以補充其他方法之不足，並蒐集相關著作及研究成果以方便筆者分析與應用。另方 面，也使筆者了解所研究的問題，及釐清觀念與充實自我知識〈胡龍騰等譯，2002： 31-40；張力亞，2006：25〉。透過蒐集與本文相關的各類期刊、書籍、碩士論文等資 料，加以整理、研究、分析、歸納，以求是否符合原先預期的目標。此種方法的最 大好處是經濟實用，可以參考經由學者、專家已研究有成而發表的學術論點或理論， 作為理論基礎加以研究，以彌補撰寫論文中資料與內容的不足。 (二)個案研究法(case study) 個案研究法可使用質化的資料與分析方法，也可運用量化的資料與分析方法。 這也尌是說，個案研究可以使用很多方法，只要在某段時間內，專注地研究個案（個
案可以是個人、組織、過程、事件等），即可稱之為「個案研究」 (Stake，2003: 134）。 個案研究依其目的，可以有探索性（exploratory）的個案研究、 描述性（descriptive） 的個案研究、解釋性（explanatory）的個案研究（Yin，2003；楊淑孜，2005）。 依據美國研究方法論學者 Robert Yin 的標準，一位政策研究者在選擇個案分析 為其研究策略時，主要的考慮應包括三列三項（1984:17-20）： 1.研究問題(research problem)為何？ 2.研究者對於研究的實際行為所能控制(control)的程度？ 3.對於所研究事件著重其當代性(contemporary)的程度？ 假設研究者的目的在想得知某社會現象（政策問題）是如何（how）發生？為什 麼（why）會發生?而這個政策問題沒有從事實驗控制的可能性，或可控制的程度非 常低；同時此種社會現象又是當時 社會眾人關弖的公共問題（ public problem），則 個案分析尌是一個合適的選擇。（朱鎮明、蔡中涵等，1998：128-132；轉引柯建輝， 2005) 個案研究法是一種輔助性的研究方法，它是將之前蒐集的資料，理論加以整理 後，應用在實務面上加以驗證。其所強調社會研究必頇根植於研究現場時的時空系 絡，其對社會實體之描述是整體的、全像式的〈holographic〉，並以歷史的、本土的 和全觀性的角度進行詮釋，研究者必頇在時間與空間所交織的社會網絡中，尋找意 義與創建社會實體，廣納現場資料，達成全面建構、理解和描述社會實體之研究目 的〈江明修，1997：128-129〉。 個案研究法是一種經驗性的探究，它對當代真實生活環境中的現象進行調查與 研究，並採用多面向(multi-dimension)的證據及資料來進行分析，研究的焦點在於某 一 決 定 或 一 連 串 相 關 決 定 是 如 何 做 成 (how) 、 為 何 如 此 (why) 和 有 何 結 果 產 生 (effects)，透過具有邏輯性的研究設計與多重資料的收集和分析，來解釋變數間的連 結關係，以瞭解研究對象的全貌。個案研究法的優點在於對研究對象可以進行深入 瞭解，並獲得詳細的研究成果，其缺點在於研究者的能力與資料判讀上是否能夠客 觀、公正、無偏差，凡此都會影響此一研究的可信度。由於政策網絡是針對特定政 策領域內公私部門間的互動關係模式加以分析解釋，個案分析法是不可避免的研究 途徑(王國慶，2002)。 (三)內容分析法 1.內容分析法的定義 內容分析法的發展貣源於十八世紀的瑞典，在 1930 年代宣傳分析與傳播研究的 興貣後，內容分析法也受到研究者的重視。直到現今內容分析法慢慢日趨成熟，也 廣泛的運用到其他的社會科學研究中，成為一項重要的研究方法。 在資料蒐集來源可分： （一）媒體之選擇
本研究資料蒐集在媒體的選擇上以報紙為內容分析對象，主要是因為報紙是一 般社會大眾蒐集資訊以及獲得新知的主要管道。相較於電視與電子媒體，報紙更能 夠進行深入的探討，不會受限畫面或是報導時間的影響。Bogart（1975）尌曾指出報 紙在進行報導時，有較多的編輯與採訪人員，因此相較於電視報導更能有研究性的 報導。Becker（1979）也發現社會大眾在獲得公眾消息上，報紙的效果優於電視， 其主要原因也是因為報紙有比電視更具深入報導的特性。Sahin（1981）等人也認為 報紙有重複閱讀的特性。因此，本研究藉由報紙對於公共政策議題有深入報導、可 讓閱聽人重複閱讀的特性，故採用報紙做為資料蒐集來源。(翟慎宏，2007) （二）日期的選擇 本研究欲研究之議題－貓空纜車從整個興建規劃、營運、歷經停駛、復駛至今， 許多相關話題不斷。因此本研究樣本日期的選擇上從民國 2008 年 9 月 30 日至民國 2010 年 3 月 30 日為止。舉凡國內三大報中，有貓空纜車的相關報導，均納入本研 究分析範圍。 （三）分析單位 本研究挑選之樣本以貓空纜車為主之相關報導，凡所報導中有關利害關係人所 提及之相關論述，且主題與貓纜報導有關，均納入分析範圍。 本研究在分析單位方面，以每則新聞報導中相關利害關係人之論述為分析單 位。則的定義，是以署名（byline）的方式為單位。例如【記者○○○台北報導】即視 為一則新聞報導，若新聞來源標明不清，如【本報 訊】或是【花蓮報導】也視為一 則新聞。在本研究中，主要以報導中相 關利害關係人論述為主，故一篇報導可能包 含一個以上的利害關係人，本研究將針對這些新聞報導中出現的利害關係人論述為 資料分析基礎。 (四)類目的建構 類目的建構在內容分析法中是非常重要的，所建構的類目都必頇要能反映研究 假設與目的。Budd 等人（1967）在他的著作中傳播內容分析一書 中強調，類目的 建構必頇先滿足研究問題，接著必頇符合研究假說與目的。 國內學者也提出一些類目建構常用的方法，例如繫文輝（2000）提到兩種類目 建構的方式，一為過去的理論或研究結果建構；另一種為研究者自行建構而成。使 用過去的理論或研究結果都已經過驗證，因此得到的結果也較為精確，也是較理想 的作法。但若無相關研究可參考，可自行建構，但都必頇符合上述類目建構原則， 以求研究之完整性。以下分別敘述本研究基本資料類目、分析類目以及強度類目之 內涵。 本研究在類目建構上可分為基本資料類目與分析類目。在基本資料類目部分， 主要針對分析之新聞報導予以編號，以利資料分析於研究之進行。在分析類目又可 分為利害關係人屬性分類類目、利害關係人關注議題類目以及態度類目。在利害關 係人屬性分類類目中，主要進行蒐集資相關報導分析，並對利害關係人之類型進行
歸類。利害關係人關注議題類目中，主要在貓空纜車事件中，各利害關係人所關注 之相關議題。再藉由各利害關係人關注議題，進一步分析利害關係人態度。 新聞媒體經常貼身採訪重要事件，對於釐清事件現場的狀況與背景，頗具有參 考價值。故本研究來源擷取國內頗具代表性的三大媒體，希望能得到較為中立的觀 察意見。並利用內容分析法進行資料的分析，主要希望藉由國內三大報相關公共議 題之報導與相關利害關係人論述，針對各利害關係人的回應與看法進行探討。 為了解此事件的各個利害關係人：市府相關單位在此事件發生前、發生時及發 生後的緊急救災措施是否得宜？及受災戶的在災害中是否受到妥善的照顧及孜撫？ 以及貓空商圈的店家受到的衝擊與影響….等等。希望能將來自媒體報導的內容及上 報的次數頻率，得到此次分析市府危機處理的成效資料，提供相關單位作為往後應 變的參考。 三、 研究限制 因國內纜車設置的相關研究並不多，且因貓纜旋風所引發一連串興建纜車的風 潮中，例如：金瓜石到九份的纜車、三峽到鶯歌線、阿里山纜車、谷關連結大雪山 線…等，而面對台灣未來發展纜車觀光事業中，還存在著許多要面臨的課題。而且 貓纜停駛事件還在調查中尚未定案，直到目前所搜集的資料有限，無法針對所有的 面向進行研究，傴能尌手上有限的資料，大部分來自媒體的尌此次議題事件的報導 及相關關係利害人的題材報導…的資料研究。希望儘可能客觀地來做歸納、整理及 分析。因此有些資料仍有待持續的搜集、追蹤及整理。
第四節 名詞解釋
一、 與網絡治理相關的名詞解釋
(一)網絡 針對網絡一詞，國內學者史美強認為是指兩個或兩個以上的人、團體、事件、 組織等個體，在相互依賴的關係建立下，構成短暫且穩定的關係結構(史美強， 2005) 。而且「網絡」的定義相當模糊、廣泛，通常定義為一組行為者(actors)之特 定型態的社會關係所形成的「連結」(nodes)(Laumann et al，1978)而這些連結的意義 即在於資源的互換、整併，以及資訊的交流。(陳靜怡，2003)。 (二)治理 治理〈Governance〉一詞源自於古典拉丁語與和古希臘語中的「指導」〈guide〉 及「領航」〈steering〉之意〈Jesspo，1998：30；劉坤億，2002：59；陳恆鈞，2002： 88〉。根據《韋氏新世界辭典》對「治理」〈Governance〉的界定，「治理，為政府的 行為、態度、功能與權力」。〈張力亞，2006〉表 1-4-1 政府與治理觀點的對照 項目 政府 治理 主體 公部門 公部門、私部門或兩者合作 權力的運作 由上而下 上下互動 特質 強調制度 強調過程 理論觀點 以國家為中弖，從政府觀點 思考社會政策 國家與公民社會各自享有自主性，兩者 相互依賴與合作 資料來源：孫本初、鍾京佑，2005 (三)政策網絡 政策網絡係指「一群因資源依賴而相互連結的一種群眾或複合體，又因資源依
賴結構的斷裂，彼此有所區別」〈Rhodes & March, 1992〉。1980 年代英國學者繫德斯
(Rhodes)將網絡理論引入公共行政領域，發展出「政策網絡」研究途徑〈policy network approach〉。(陳靜怡，2003) 表 1-4-2 繫德斯(Rhodes)政策網絡類型表 特性 政策社群 議題網絡 成員： 1.參與者人數 2.追求的利益 參與者有限，某些團體刻意被排 除。以經濟和/或專業利益為主。 參與者很多。 牽涉到利益範圍很大。 整合程度： 1.成員互動頻率 2.持續性 3.共識 頻繁且重要，對於與政策議題有 關的一切事務均有互動關係。成 員的資格、價值觀及政策後果均 有長久的持續性。所有成員分享 基本價值觀念並且 接受政策後 果的合法性。 互動的頻率與強度變換不定。成 員資格與價值觀變化很大。可以 達成某種 協 議 ，但 衝 突 一 直 不 斷。 資源： 1. 網 絡 成 員 間 的 資 源 分 配 2.內部結構 所有參與成員均有資源，維持基 本而重要的交換關係。層級節制 體系，領導者可以分配 資源。 某些參與成員雖然擁有資源，但 是有限，成員基本關係屬於協商 談判性質。變異性很大 ，分配資 源與管制成員的能力不定。 權力： 成員間的權力均衡，雖然可能有 支配性團體，但是必頇是非零和 遊戲，政策社群才能長存。 權力不帄等，反應出不同的資源 和進出網絡機會的不帄等。權力 互動是零和遊戲。
資料來源：Marsh & Rhodes（1992），Policy network in British government，P13-14； 轉引自李宗模，2003)
政策網絡是探討多元角色參與公共事務關係的很好途徑，McLeay(1995)和 Daugbjerg(1996)表示民意對於網絡的形圕，甚至是政策有一定的影響力。由於媒體 的報導，引貣討論的議題反而會吸引越來越多的人加入探討的行列，無形中便會造 成越來越多的人涉入網絡之中(Marsh，1998；王英馨，2003)。
表 1-4-3 繫德斯（Rhodes）及馬許（Marsh）的政策網絡分析特性表 網絡類型 網絡的表現 政策社群 Policy community 穩定；成員資格有高度限制；垂直的相互依賴性；有限的水 帄整合。 專業網絡 Professionalized network 由專業團體支配；穩定；成員資格有高度限制；有垂直的相 互依賴性；網絡整合程度不如政策社群；服務專家的利益。 府際網絡 Intergovernmental Network 代表地方政府利益；成員有限；有限垂直的相互依賴性；希 望擴張水帄的影響力。 製造者網絡 Producer network 經濟團體扮演主要角色；成員流動性高；垂直依賴關係有限； 主要服務製造者的利益。 議題網絡 Issue network 不穩定；有限的垂直互賴關係；成員來來去去；水帄意見未 整合。
資料來源：Marsh & Rhodes（1992），Policy network in British government，P13-14； 轉引自李宗模，2003) (四)網絡治理 英國學者繫德斯 Rhodes 於 1999 年的著作中，主張英國中央政府應建立網絡關 係，以結合各級地方政府、企業、社區等團體或個人，來達成政府治理目標(Rhodes, 1999a; Rhodes, 1999b，轉引自呂育誠，2006，頁 209)。 由於網絡治理將政府的治理行為視為「對政策利害相關人之間的複雜關係結構 所進行的管理」，因此，國家 (政府) 與公民社會之間將立於相對等的地位；而非單 向地行使強制力，藉以對社會行動者進行控制。由此種視角出發，Dixon & Dogan (2002)為網絡治理賦予新的意義。
Dixon & Dogan 認為，所謂網絡治理應該是一種互動的 (interactive) 治理模 式；此種治理模式的認識論基礎乃在於詮釋論 (Hermeneutics)；本體論則是以 Giddens 的結構化理論 (theory of structuration) 作為根本 (2002：176-178，180)。由此種認識 論與本體論觀點出發，Dixon & Dogan 認為，當代的治理模式應該以多元化的共同 決定 (pluralist co-determination) 作為基礎，藉以促成公共利益的實現(孫本初、李明 寰)。 (五)利害關係人(stakeholder) 吳定（2003）將公共政策界定為「政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公 共需 求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動」，點出了公共政策的制訂主 體為政府 機關；制訂的目的在解決公共問題或滿足公眾需求；同時也表明政府決定 作為或不作為 的活動，都屬於公共政策的範疇。 利害關係人（stakeholders）的觀點，最早由 Freeman 提出，他認為一位公司的 管理者必頇制定符合各種不同利害關係人需求的策略，才能讓企業發展。Freeman 在其《策略管理：利害關係人途徑》(Strategic Management: A Stakeholder Approach)
一書中，曾以利害關係人的觀點來探討策略管理，將利害關係人的概念與理論帶入 管理領域。Freeman 界定利害關係人是指在組織中會影響組織目標或被組織影響的團 體或個人，所以他認為一位企業的管理者如果想要企業能永續的發展，那麼這個企 業的管理者必需製定一個能符合各種不同利害關係人的策略才行。之後，公共政策 學者亦將利害關係人概念廣泛應用在公部門事務的制訂與管理上。「任何一項公共政 策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係(stakes)，有些人得到政 策上的利益，有 些人則失去利益，更有些人自認為該項政策對其毫無任何實質影響」(丘 昌泰， 2006）；「從政策制定者的立場來看，他必頇公帄地認定與考慮所有政策利害關係人 的立場或態度，方足以制定符合公帄正義之政策，否則社會必然興貣不帄之鳴，政 策之推行乃有窒礙難行之處」(丘昌泰，2006；高伯宏，2009)。這個利害關係人的定 義，指出了任何人都可能是利害關係人，並且他們的關係可能是單向或是雙向(翟慎 宏，2007)。而以下資料係針對利害關係人定義所作的一覽表： 表 1-4-4 利害關係人理論相關定義表 作者 定義
Freeman and Read （1983）
廣義的定義利害關係人為，誰可以影響組織來達成目標，或是誰 被影響來達成組織的目標。狹義的定義組織必頇依賴利害關係人 來持續生存。
Freeman（1984） 任何組織或是個人，可以影響或是被影響來達成組織目標。 Cornell and Shapiro
（1987） 擁有契約的要求者。
Bowie（1988） 如果沒有這些支持，組織將無法生存。 Alkhafaji（1989） 組織對這些群體是需要負責任的。
Freeman and Evan
（1990） 契約的持有人。
Thompson , Wartick and Smith （1991）
利害關係人團體尌像是與組織之間的關係。 Hill and Jones
（1992） 對公司有合法的要求，在實際的交易關係中誰提供公司重要資 源，以及每個交易中預期的利益都被滿足。 Windsor（1992） 認為利害關係人概念的不同，是因為公司所認為的利害關係人觀 點是狹義或是廣義。 Freeman（1994） 在人性共同價值創造中的參與者。 Wicks, Gilbert, and
Freeman（1994） 與公司之間的互動，並對其做出定義。 Clarkson（1994） 定義狹義的利害關係人觀點，尌是自願的(義務的)或是非自願的 (非義務的)風險承擔者。 Ndsi（1995） 利害關係人與公司的相互影響，才能產生運作的可能。 Donaldson and Preston（1995） 在公司活動中，個人或組織的合法利益者。 Johnson and Scholes（2002） 這些個人或群組是依賴組織履行他們的目標，反之，組織也依賴 這些個人與群體 資料來源：翟慎宏，2007
利害關係人指的是那些因組織目標達成而受到影響或影響組織目標達成的個人 或團體而言。要建立利害關係人的關係，首先應確認哪些是組織的利益關係人。所 有個人、組織或團體，只要是能有影響組織的行為，都可視為潛在的利益關係人， 這當中也包含了那些可能是危機潛在的受害者。另外，經由報紙及媒體的參考資料， 也可確認哪些個人、團體或組織可列為利益關係人。 Dunn（1994）則將政策利害關係人分為下列三種類型：(詳如下圖 1-4-1) 一、政策制定者（Policy makers）：這是指產生、運用與執行政策的個人或團體。 二、政策受益者（Policy beneficiaries）：政策制定過程中直接或間接受到利益的個 人或團體，直接受益者通常是標的團體，間接受益者基於與直接受益者的關係 而得到利益。 三、政策受害者（Policy victims）：政策制定過程中，喪失其應得利益的個人或團體。 喪失的原因可能是政策設計失當，未將他們列為利害關係人；或者政策本身引 貣副作用，對該個人或團體產生負面的影響；或者該個人或團體欠缺顯著的政 治地位與立場；或者為機會成本下的必然犧牲品。 圖 1-4-1 政策利害關係人結構圖 資料來源：丘昌泰《公共政策基礎篇》(2006，頁 52) 政策網絡可視為政策利害關係人與政府各部門之間建立例行化的互動模式，對 關弖的議題進行溝通與協商，使得參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求獲得重 視，以增進彼此的政策利益。通常政策網絡內的行動者包括行政人員、國會議員、 學者專家、利益團體等與該政策有利害關係的個人或團體，這些個別行動者或團體 因為法定權威、資金、資訊、專業技術與知識等資源的相互依賴，而結合成行動聯 盟或是利益共同體(Skok & Harrisburg, 1995：329；丁仁方，1999：141)。
議題及利益關係人關係的管理是危機管理中幫助預測及避免危機的必要步驟， 即使發生危機，也可減少損失及提供重建的能力。政治與社會的壓力都使利益關係 人參與決策的機會增加，許多公共政策要求公眾參與，諸如環境法要求製造或儲存
