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社會企業:市場、公共政策與公民社會的交叉點

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Academic year: 2021

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(1)‧公共行政學報‧ 第二十七期 〈專書評論〉 民97年6月 頁199-206 國立政治大學公共行政學系. 社會企業: 市場、公共政策與公民社會的交叉點 Social Enterprise: At the Crossroads of Market, Public Policy and Civil Society 鄭勝分. *. Jason Sheng-Fen Cheng. 書. 名:Social Enterprise: At the Crossroads of Market, Public Policy and Civil Society. 編. 者:Sophie Adam and Toby Johnson. 出版年:2006 出版社:London and New York: Routledge 頁. 數:335 頁. 特約論文。 * 鄭勝分為台灣師範大學社會教育學系助理教授,e-mail: sfcheng@ntnu.edu.tw,website: http://163.15.185.7/sfcheng。 ‧199‧.

(2) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 《摘要》 本書乃是歐盟11個國家社會企業研究方案的成果報告,全書除導論 及結論外,另包含四大分析主軸,合計19章。本書以工作整合社會企業 作為研究焦點,導論認為社會企業除 EMES 研究網絡所提社會與經濟目 標外,更強調社會政策目標的實踐,而在此政府政策扮演重要角色,基 此,本書提出社會企業研究的三大關鍵問題,進而從治理、資源均衡、 生產活動本質,及社會企業與公共政策互動等四個角度加以分析,最 後,本書結論建議社會企業應是獨立於政府、市場、與公民社會外之獨 立部門。是以,本文書評包含兩大部分,首先從定義、分析主軸及結論 三大面向,介紹本書的重要內容;其次,提出未來研究的相關議題,本 文認為社會企業的定義,及其在台灣的政策轉化,乃是未來研究可以持 續關注的焦點,本文也試圖提出一些初步構想以資參考。本書對於政府 與民間部門的公私協力關係,從政策角度提出新的治理模式,故相當值 得公共行政研究的參考。 [關鍵字]:社會企業、工作整合、治理、資源、政策. 壹、本書重要內容 一、社會企業的定義 本書乃是二○○一年至二○○四年「工作整合社會企業之社會經濟績效」 (The Socio-Economic Performance of Social Enterprises in the Field of Integration by Work)方案之執行成果,研究範圍包含 EMES 研究網絡中 11 個歐盟國家。一九九 六年 EMES 研究網絡成立於法國,起源自歐洲委員會(European Commission)對 歐盟(EU)七個會員國所進行的「社會經濟研究指標」(Targeted Socio-Economic Research, TSER)方案,EMES 研究網絡主要目的在於研究社會企業的浮現,作為. ‧200‧.

(3) 社會企業:市場、公共政策與公民社會的交叉點. 回應歐洲社會疏離的一種創新方式。EMES 研究網絡關注社會及經濟兩大目標,其 認為歐洲社會企業乃是社會經濟之轉型,社會經濟包含合作社及社團,故社會企 業包含合作社之非營利化及社團之企業化,其目的在於解決歐洲所面臨的高失業 及社會疏離問題,故本書將此種界定方式稱之為合作社與非營利組織的橋樑(如 圖一)。 合作社. 非營利組織 勞動者合作社. 生產型非 營利組織. 社會企業 使用者合作社. 圖一. 倡議型非 營利組織. 社會企業:位於合作社與非營利部門的十字路口 資料來源:Defourny(2001: 22)。. 然而,本書進一步提出社會企業除 EMES 研究網絡所提社會及經濟兩大目標 外,另更強調社會企業所應肩負的社會政策目標,本書進一步提出社會企業處於 市場、公共政策與公民社會之交叉點,社會企業乃是解決歐洲失業問題,及強化 社會信任的重要機制,故就研究焦點而言,本書主要以工作整合社會企業為分析 焦點(Work Integration Social Enterprise, WISE)。. 二、四大分析主軸 基於方案背景,本書於導論中提出三個關鍵問題。首先,社會企業經常包含 混合目標,主要有社會目標、經濟目標,及社會政策目標;其次,社會企業試圖 調和市場與非市場資源,以資助其公益使命;最後,社會企業經常鑲嵌於政策系 落中。而為替前述三大問題提出解謎,本書從四個觀點加以處理,包含:治理、 ‧201‧.

(4) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 資源均衡、生產活動本質,及社會企業與公共政策互動,以下茲予以分述:. (一)社會企業之多元治理模式 本書於第二部分提出社會企業的多元治理模式,本書認為歐洲社會企業之治 理採取多元利害關係人途徑(multi-stakeholder approach),即多面向的治理模 式,其重點在於關注社會企業組織治理的目的及途徑,而非美國社會企業所關注 的「營利不得分配限制」,雖然歐洲社會企業並不排斥利益不得分配議題,但其 治理結構包含其他更廣的面向,例如,強調民眾的社區歸屬感、共同界定社會需 求、強調社會企業精神等。 多元利害關係人強調所有權為會員所有,此種會員包含所有可能的參與決策 過程的利害關係人,其可能是組織的正式成員,也包含與組織目標有關的非正式 成員,故所有權為不同利害關係人所共有,而非股東,乃此途徑之重要特徵。 所有權為多元利害關係人所共有,那麼該如何詮釋此種特徵?核心關鍵在於 不同會員的多元目標本質(multi-goal nature)。本書將此種多元目標概念化為社會 目標(social goals)、經濟目標(economic goals),與社會政治目標(sociopolitical goals)。首先,社會目標強調必須其目標在於必須有利於社區,也就是必 須符合標的團體的需求,其標的團體主要指身心障礙或弱勢團體工作整合之團 體;其次,經濟目標與社會企業的創新本質息息相關,其強調必須能夠持續地提 供特定服務與財貨,並達成財政上的永續性,並具備中長期的競爭優勢;社會政 治目標又稱為公民(civic goals)目標,此目標奠基於歐洲的社會政治運動傳統, 主要透過倡議與遊說活動,提倡新型態的經濟模式,讓經濟領域的決策過程能夠 更加民主化。然而,社會、經濟與公民目標看似明確,但如同社會企業的混合特 質般,三大目標其實是難以明確區分的,因為大部分的社會企業本質上乃是多元 政策利害關係人,並高度依賴職工、志工或消費者的支持,而為了有效地管理這 些活動,其核心目標往往會變成越加混淆。. (二)社會企業之資源均衡問題 本書提出經濟面的商業交易活動,並非社會企業達成永續性的唯一手段,相 反地,本書認為志工等非市場資源,對於建構社會資本亦同等重要,故本書在第 三部分從市場與非市場資源均衡角度加以分析。就社會企業而言,其資源可以分 成貨幣與非貨幣兩大類型,貨幣資源包含銷售、補助及捐助,而非貨幣資源包含 間接補助(例如捐贈物資)及志工,其中非貨幣資源又稱為「以聲譽為基礎的資 ‧202‧.

(5) 社會企業:市場、公共政策與公民社會的交叉點. 源」(reciprocity-based resources),本書認為社會企業資源具有多樣性,重點在 於如何讓貨幣與非貨幣資源可以得到均衡,如此才能契合 WISE 的三重目標。而對 於資源該如何得到均衡,本書提出三項必須注意的策略,首先,必須認知到市場 化需求的重要性;其次,聲譽需可透過市場經濟加以呈現,社會資本即是重要策 略;第三,必須採取民主化的再分配策略,而非著重管制。. (三)WISE 生產活動的本質 本書第三部分著重分析 WISE 生產活動的本質,其認為 WISE 的生產活動,必 須與其社會使命相連結,例如,如果 WISE 使命在於為弱勢者創造就業機會,則其 生產活動必須與能夠連結其就業目標,若 WISE 使命在於發展社會服務,則其生產 活動必須與這些服務的傳送相連結。然而,許多第三部門(或非營利組織)亦從 事生產活動,該如何區別 WISE 與其差異?本書認為其判斷關鍵在於「強度」,換 言之,與傳統第三部門相比,社會企業的多元目標有較高的強度,例如,社會企 業比傳統第三部門更強調身心障礙及弱勢團體的就業問題,社會企業更強調市場 運作法則重要性,社會企業更積極從事標的團體的政策倡議與遊說工作。. (四)社會企業與公共政策互動 本書第四部分從創新觀點,提出社會企業與公共政策的互動問題,其包含社 會企業的立法與管制,本書認為社會企業不僅是政策失靈的對策,更可積極地影 響政策制定。多元利害關係人的運作包含許多不同因素,其中最重要者為參與決 策制定過程,從多元目標角度,此種參與過程強調三大部門間的協力關係,故與 美國社會企業所強調的企業∕非營利協力有所差異,WISE 乃是公私協力(publicprivate partnership)關係的展現。. 三、結論 本書於結論提出,社會企業是一個中介空間,其乃市場、公共政策與公民社 會的交叉點,從多元目標特質發現,歐洲社會企業並非僅是市場或政府失靈的殘 補性部門,其目標在於整合市場、第三部門及政府,而成為一個混合體,故此種 社會企業鑲嵌公民社會中,透過志願集體行動,使得社會目標得以實現;其次, 此種社會企業雖在市場進行交易,但並不追求利益極大化,而是將資金回饋至利 害關係人;再者,此種社會企業也接受政府補助,進而塑造一個好的公共政策。. ‧203‧.

(6) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 貳、延伸議題 一、社會企業之定義問題 本書主要探討「工作整合社會企業」(WISE),所提分析面向及歐洲各國發 展經驗,對於台灣政策制定深具參考價值。但就學術研究而言,本書所提社會企 業定義仍有所限制,事實上,由於社會企業概念仍在演化中,致使歐美社會企業 內涵差異甚大,筆者從文獻歸納發現,社會企業可以區分成歐美兩大發展趨勢。 美國社會企業強調社會與經濟目標的融合,可以初步區分成「非營利創業」 (Enterprising Nonprofits)及「社會投資」(Social Investment)兩大策略,而歐洲 社會企業則兼容社會、經濟與政策三大目的,亦可區分成「工作整合」(Work Integration)及「社會創新」(Social Innovation)兩大策略(鄭勝分,2008a)。 「非營利創業」又常被稱為非營利組織的商業化,係指非營利組織面對財政 危機,從事以使命為導向的商業活動,以增加財源,故可稱為非營利組織的師法 企業途徑,例如喜憨兒基金會之麵包屋;「社會投資」又被稱為新型態的捐贈 者,其強調企業社會責任應該更具主動性,企業應該「採取行動」(take action) 解決社會問題,而非僅扮演傳統的捐助者角色,例如趨勢科技董座投資成立的 「若水國際公司」;「工作整合」(Work Integration)主要針對身心障礙者及弱勢 之長期失業者,提供支持性的就業機制,此點乃是本書討論重點;而「社會創 新」強調社會利益的極大化,此理念主要受到英國布萊爾「中間偏左」路線的影 響,英國政府透過立法,積極鼓勵社會企業的創設,並且強調市場運作機制。 必須特別強調,筆者對於社會企業的界定方式,係採取光譜概念,事實上, 從台灣發展經驗發現,許多組織兼採四種策略的運作精神,惟此種界定尚屬概念 層次分析,仍須後續更多實證資料的驗證。. 二、社會企業之台灣政策轉化 就公共行政而言,無論是美國或歐洲社會企業,皆不可忽略其政策意涵。就 歐洲社會企業而言,社會企業係屬支持性政策,其目的在於提供弱勢者回歸主流 就業市場之機會,其政策理念乃是從傳統消極性的「救濟」角色,轉變成透過培 力,鼓勵自力更生的積極性政策作為,其可行策略為先透過民間試辦,型塑系統. ‧204‧.

(7) 社會企業:市場、公共政策與公民社會的交叉點. 議程,再透過政策倡議與行銷,使社會企業成為政府議題。例如,台灣為落實優 質保母制度,內政部於今年(二○○八)年四月通過「居家托育管理與托育費用 補助實施計畫」,補助聘用具證照保母家庭部分托育費用(依據受補助者家庭性 質,每月補助金額從新台幣 3,000 元至 5,000 元不等),此政策理念之浮現,乃因 彭婉如基金會之政策倡議。彭婉如基金會參考北歐經驗,認為完善的育兒制度應 包含托育福利服務、有薪育嬰假,及兒童津貼,北歐托育制度乃是結合「托育制 度」與「就業政策」,而被視為「北歐福利制度之鑰」。一方面,托育福利服務 補助具備證照之保母,除可確保保母服務品質外,也鼓勵民眾聘僱專業保母,專 業保母因此獲得穩定的工作機會,而成為正向循環;另一方面,托育福利服務採 取「使用者付費」原則,政府負擔較小比例的補助金額,在現今政府財政壓力環 境下,較易得到政策支持,故北歐托育福利服務終得在台灣實現;而劉揆於今 (二○○八)年五月宣佈兩年有薪的育嬰假利多政策,未來父母育嬰假期間,能 夠維持六成的薪資替代水準,而育嬰留職停薪薪資所需經費,將從就業保險基金 提撥。雖然消息傳出後,反應是「叫好不叫座」,很多民眾根本不敢奢想能夠向 公司爭取這項福利,甚至擔心會因此工作不保,但其實這已經是世界潮流;而對 於兒童津貼,從可行性分析角度,關鍵在於如何得到對應的財源,例如,在民眾 抗拒增稅的前提下,是否可以參考美國政策擴散案例,透過樂透彩盈餘支應?此 議題目前仍難加以解決,有待後續研究的投入。 除強調就業政策的歐洲社會外,美國社會企業呈現出另一種政策內涵,其重 點在於強化第三部門之體質。對非營利組織商業化發展而言,為避免引發使命爭 議 , 應 該 儘 速 參 照 美 國 國 稅 局 ( IRC ) 「 與 使 命 無 關 商 業 收 入 」 ( Unrelated Business Income, UBI)規定,對於非營利組織從事與使命有關的商業活動,予以 稅捐減免。大陸於二○○七年三月修正「企業所得稅法」,已將 UBI 精神列入, 並於二○○八年一月開始實施。台灣目前尚未修正相關條文,筆者先前研究發 現,非營利組織實務界其實相當贊同 UBI 精神,並認為將有助避免使命危機(鄭 勝分,2008b)。但筆者認為 UBI 修法或許容易,但困難點在於如何界定何謂「與 使命相關」,IRC 對於 UBI 雖提出三點界定方式,包含:1. 直接或間接與其他組 織或個人有關;2. 與免稅目的無關;3. 持續正常運作,然而,IRC 的界定其實不 易操作化,需要更多行政判斷,這或許也是台灣修法困難之處,解決之道或許可 透過審議式民主模式,建構更細緻的判斷標準,以免執行遭遇窒礙難行,故如何 讓社會企業政策在台灣深耕,就成為未來研究的另一項重大挑戰。. ‧205‧.

(8) 公共行政學報‧. 第二十七期. 民97年6月. 參考文獻 鄭勝分(2008a)。社會企業治理之初探。載於行政院勞工委員職業訓練局中彰投 區就業服務中心(編),多元開發就業方案─民間團體發展成為社會企 業論述精選集(14-24 頁)。台中市:勞委會職訓局中彰投區就業服務中 心。 鄭勝分(2008b)。社會企業之責信。載於江明修(編),第三部門與政府:跨部 門治理(101-119 頁)。台北:智勝文化。 Defourny, J. (2001). Introduction: From Third Sector to Social Enterprise. In C. Borzaga, & J. Defourny (Eds.), The Emergence of Social Enterprise (pp. 1-28). London & New York: Routledge.. ‧206‧.

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