我國實驗教育的實施與前瞻
楊振昇 國立暨南國際大學教育政策與行政學系教授一、前言
近年來，後現代主義強調多元、 解構的思潮對我國傳統的教育產生了 衝 擊 ， 其 中 實 驗 教 育 的 實 施 即 為 顯 例。我國於 1999 年所公布的「教育基 本法」，主要在於保障人民學習及受教 育之權利，確立教育基本方針，健全 教 育 體 制 ； 然 而 隨 著 社 會 的 快 速 變 遷，教育部也感受國人對多元教育型 態的期待日漸殷切，加上教育基本法 賦予實驗教育法源基礎至今已近 20 年，立法院乃於 2014 年 11 月三讀通 過實驗教育三法後，分別頒佈了「高 級中等以下教育階段非學校型態實驗 教育實施條例」、「學校型態實驗教育 實施條例」以及「公立國民小學及國 民中學委託私人辦理條例」（楊振昇， 2015），賦予了實驗教育的法源，期能 落實教育基本法鼓勵政府及民間辦理 教育實驗之精神。 在實驗三法公布之後，教育部為 鼓勵各直轄市、縣(市)政府因應地方需 求辦理實驗教育，乃將 2015 年訂為「教 育創新行動年」，而在教育部所提出來 的 2016 年度施政方針中，也特別強調 落 實 人 才 培 育 白 皮 書 ， 強 調 以 前 瞻 性、創新性之策略，推展翻轉教育與 實驗教育。平心而論，教育部積極推 動實驗教育的作法值得肯定也有初步 的成效，例如公立實驗學校在實驗教 育三法公布後兩年內從 8 所成長到 51 所（親子天下，2017），而秦夢群、溫 子欣與莊俊儒（2017）也指出實驗教 育的特色包括：具有從哲學思考出發 的教育形式、有耐心不急躁的教育設 計、自然的體驗探索與永續環保的關 懷、動手做與做中學、深入且塑造學 校獨特性的特色課程、家長參與及家 長教育等等。然不容諱言地實驗教育 在實施過程中難免遇到問題，加上立 法院刻正審議實驗教育三法的修訂， 基於此，有必要針對我國實驗教育的 實施進行探討。本文主要在探究我國 實驗教育的實施與前瞻策略，首先分 析我國實施實驗教育的法源；其次則 論述我國實施實驗教育的前瞻策略； 最後則提出結語。二、我國實施實驗教育的法源分
析
就 我 國 實 驗 教 育 的 法 源 基 礎 來 說，主要是依據教育基本法第 13 條規 定：「政府及民間得視需要進行教育實 驗，並應加強教育研究及評鑑工作， 以提昇教育品質，促進教育發展。」 此為各類型實驗教育的上位規範。就 實驗教育三法的頒佈而言，具有以下 幾方面的意義（楊振昇，2015）：一、 落實教育基本法的精神，有助於中小 學教育的創新；二、提供高中以下學 生家長在家自學的法源依據；三、提 供學校財團法人或其他非營利之私法 人申請辦理實驗學校的機會；四、賦 予受託學校人事聘任彈性且強調與公 立學校的競合關係。再者，實驗教育三法對我國中小 學教育的影響也不容忽視（郭添財， 2015；張益勤，2014；楊振昇，2015）， 包括：一、有助於中央與地方政府對 於實驗教育的重視：例如，針對學校 型態、非學校型態、及公辦民營學校 的申請與考核，中央與地方政府均應 善盡本身職責，以維護實驗教育的品 質。二、凸顯傳統學校建立辦學特色 的重要性：面對實驗教育來勢洶洶的 潮流，傳統學校必須審慎面對，如何 建 立 各 校 辦 學 特 色 不 僅 是 校 長 的 責 任，也是學校教師必須共同思考與努 力的重要課題。三、政府協助與輔導 的角色功能應予發揮：實驗教育三法 中對於教育部、及直轄市、縣（市） 主管機關的權責均有明確規範，就中 央與地方政府的角色而言，乃是協助 與輔導為主，監督為輔。 由於實驗教育三法公布至今已逾 三年，各縣市在推動過程中也持續反 應現場需求，有鑑於此，教育部乃進 行實驗三法的修訂工作，而其修法的 理由就在於：回應教學現場需求、擴 大 辦 理 彈 性 、 以 及 完 備 相 關 權 益 規 範。教育部潘文忠部長曾在 2017 年 11 月 9 日在立法院教育文化委員會接受 實驗教育三法質詢中指出以下各項修 法重點： (一) 擬放寬實驗學校數量到縣市總校 數 1/3 在現行的《學校型態實驗教育實 施條例》中，公立學校辦理實驗教育， 學校總數不得超過主管機關所屬同一 教育階段總校數的 5%，特殊情況經報 備審查後至多可達同一教育階段總校 數的 10%。在《學校型態實驗教育實 施條例》修正草案，則研擬公立學校 辦理實驗教育，在特殊情況下，經過 中央審查後，可達主管機關所屬同一 教育階段總校數的三分之一。 (二) 成立實驗教育大學有必要性 實驗教育學生的升學銜接問題， 一直都是備受關切的議題。未來擬建 立法源將實驗學校向上延伸至大學。 (三) 擴大補助實驗教育辦學 由 於 非 學 校 型 態 的 實 驗 教 育 學 費，通常遠高出公立學校，使許多人 對於「實驗教育」的第一印象，可能 就是昂貴的學費。潘文忠部長與國教 署署長邱乾國表示將著手研訂非學校 型態實驗教育的獎勵與補助方式。 (四) 投資實驗教育師資培育 潘文忠部長指出，過去政府與實 驗教育的聯繫較弱，也因此在師資培 育規範上會產生法規、指標對不起來 的現象，實驗教育的師資養成，也是 接下來會努力的方向。 就 實 驗 教 育 三 法 的 修 法 重 點 而 言，確實回應了許多教學現場校長與 教師的需求應予肯定，至於未來在實 施時的相關建議，筆者將於下一個部 分加以探討。
三、我國實施實驗教育的前瞻策
略
變革乃是一個複雜、非直線性的 過程，也是一個未定的旅程，其中將 會產生許多不確定性；尤其，如何在 變革過程中，顧及有關人員、行為、 結構、程序、目的、與產出改變的過 程，均為重要之課題（楊振昇，2006）。 實驗教育的實施是我國重要的教育變 革 ， 其 影 響 十 分 深 遠 ， 誠 如 吳 清 山 （1999）指出，教育改革乃是指主管 教育行政機關為因應主客觀環境的需 求，主動或被動倡議與執行新的教育 觀念與教育內容，以提振整體教育成 效之作為。因此，如何使實驗教育的 實施促成教育的革新與進步乃是極為 重要的課題。以下根據筆者的觀察提 出管見，以供參酌： (一) 實驗大學應避免淪為辦學不佳私 校的避難所，且應重視實習課程 的設計與實施 筆 者 在 與 實 驗 學 校 校 長 的 座 談 中，有關設立實驗大學乃是校長們經 常提到的呼籲。立法院教育文化委員 會於 2017 年 12 月 7 日初審通過《學 校型態實驗教育實施條例》修正案， 將現行實驗教育從高中職延伸至大專 院校，並明訂規範辦學不佳私校不可 藉此逃避退場，未來將僅限辦學績優 學校才可申請，每校最多五百人為原 則（蘋果日報，2017, 12, 8）。 筆者認為從實施實驗教育的系統 思 考 而 言 ， 暢 通 升 學 管 道 有 其 必 要 性，換言之，提供接受實驗教育學子 繼續升學是可行的作法。然而，值得 進一步思考的是實驗大學絕不能淪為 辦學不佳或瀕臨退場私校的避難所或 護 身 符 ， 以 及 藉 由 調 高 學 費 擴 增 財 源，甚至作為要求政府補助經費的踏 板。其次，基於跨領域π型人才的培 育 也 是 實 驗 教 育 必 須 重 視 的 教 育 目 標，筆者要懇切呼籲為能幫助實驗大 學的畢業生順利進入職場並適應職場 要求，必須在大學階段重視實習課程 的設計與實施，以便讓他們早日瞭解 並熟悉日後的職場型態。 (二) 落實實驗教育的成效評鑑，顧及 學生受教權益 徒法不足以自行，在實驗教育三 法中，明確規範主管教育行政機關必 須 針 對 實 驗 教 育 的 實 施 成 效 進 行 評 鑑。以在家自行教育而言，依據「高 級中等以下教育階段非學校型態實驗 教育實施條例」規定，每學年要擬訂 實驗教育計畫，並在學年度結束後提 出學習成果報告，若經主管機關訪視 不佳、限期未改善可要求停辦。故就 主管教育行政機關而言，必須落實對 於實驗教育計畫的檢核以及學習成果 報告的評鑑，尤其應重視實地訪視， 以維持實驗教育的品質。根據筆者請 教部分縣市承辦人，發現目前遇到的 困難是在家自行教育的人數過多，所 分布的幅員廣闊，以致造成訪視上的 困難。 其次，對於私立實驗教育學校， 也就是指主管機關許可辦理學校型態 實驗教育之私立高級中等以下學校， 係由學校財團法人或其他非營利之私法人申請設立，或由學校法人將現有 私 立 學 校 改 制 ， 也 應 重 視 其 辦 學 情 況。因此，各該主管機關應確實要求 實驗教育計畫主持人於計畫結束六個 月前提出結果報告，並將結果報告送 實驗教育審議會審議，以作為是否許 可續辦之參考。筆者曾在訪視高中職 的過程中，發現部分辦學不佳之私校 不僅堅拒退場，反而期盼政府修改相 關法令後能取得若干比例之出售校地 所得，使原本的「捐資興學」成為「投 資辦學」（楊振昇，2015），殷鑑不遠 不可不慎，再者，就公辦民營的實驗 教育而言，由於條例中明訂受託學校 得依校務及辦學特色需要建構與公立 學校間良性競爭及互助互惠，有助於 促進未來受託學校與公立學校間的競 合關係。主管機關均應嚴格把關，使 其在程序上更加嚴謹周延，因為在過 程中依法執行，將有助於提高日後學 習的成效與品質，使學生的學習權獲 得保障。 舉例來說，位在宜蘭頭城的人文 國民中小學屬於公辦民營，運用公家 資源辦學，屬於實驗教育，然而卻傳 出 校 務 及 經 費 收 支 問 題 （ 中 央 通 訊 社，2017）。縣府表示雙方最近的契約 期間從 103 學年度到 109 學年度，但 校方與財團法人人文展賦教育基金會 今 年 傳 出 於 校 園 場 地 使 用 、 人 員 聘 任、課程開辦、經費收支等方面有關 係複雜、分際不清的現象；經縣府由 政風、財政、主計、教育等單位組成 專案小組調查。調查發現人文展賦教 育基金會及人文國民中小學在校務及 經費收支上共有 4 項疑似違法，包括 受委託人私自在台北市民宅用學校名 義，以「行動教室」方式招收台北市 學生。此外，在向家長收取的費用上， 是以家長對家長方式收費，再由其他 保管財物的家長支付教師鐘點費用。 至於剩餘的收入原本要歸還給家長， 但最後卻全捐給基金會。另有 18 條項 目缺失，且違反公立國民小學及國民 中學委託私人辦理條例等規定，導致 縣府及學生蒙受嚴重損失，除已送檢 方調查外，經宜蘭縣教育審議委員會 討論後，決議「終止行政契約」，也就 是縣府提前在 106 學年度結束後將與 校方解約，縣府之後將招募新團隊接 管，繼續推動實驗教育，學生受教權 及教師權益不受影響。 上述宜蘭頭城的人文國民中小學 之情事可能僅為個案，但也可能是冰 山一角不容忽視，值得所有關心與參 與實驗教育者加以關注。因此，唯有 落實實驗教育的成效評鑑，才能防止 類似事件的發生，也才能保障家長與 學生的教育選擇權及受教權。 (三) 重視實驗教育學校校長與教師的 培訓，以發揮其角色功能 筆者在參與多次實驗教育的研討 會上，曾有多位實驗學校的校長及老 師提出希望能從制度面，促成公立學 校與實驗學校的校長及教師之間的流 動制度，使公立學校的校長與教師也 有 到 實 驗 學 校 服 務 的 機 會 。 就 此 而 言，由於目前公立學校與實驗學校的 校長及教師任用制度有別，其薪資福 利難免有所差異，故現階段有其困難。
另一方面，由於實驗學校的性質 不論是在哲學理念、課程設計與教學 上與公立學校性質差異頗大，尤其即 使同為實驗學校，其哲學理念與教育 思維也不盡相同，例如華德福實驗教 育、蒙特梭利實驗教育、道禾實驗教 育、弘明實驗教育、及森優生態實驗 教育各有其哲學理念與教育思維（秦 夢群、溫子欣、莊俊儒，2017））因此， 在尚未建立公立學校與實驗學校的校 長及教師之間的流動制度之前，當務 之急應該是重視與強化實驗教育學校 校長與教師的培訓，以發揮其角色功 能，這一點筆者樂見教育部落實修法 目標之達成。 (四) 參酌他國實施實驗教育經驗、避 免重蹈覆轍 所謂「他山之石，可以攻錯」，雖 然 不 同 的 國 家 在 文 化 脈 絡 、 經 濟 條 件、社會發展上有其相異之處，但如 何針對相近的制度或作法截長補短， 仍具有重要的意義（王如哲，2017； 楊振昇，2015）。以美國為例，特許學 校（charter school）是美國自 1990 年 以來興起的眾多公辦民營學校之中的 一種學校類型（吳清山，2017）。自 1991 年第一所特許學校在明尼蘇達州成立 以來，已有超過 4000 所特許學校，超 過百萬學生就讀，成為美國中小學的 主流（吳清山、林天祐，2009）。然而 到目前為止，全美國已經有超過 400 所特許學校停止招生，停招的原因排 名第一的是財務問題，不少特許學校 管理不善而入不敷出。另一個許多特 許學校面臨的挑戰是人事不穩定，教 職員流動率過高。雖然特許學校聘用 教職員時不受師範法和公會規範，但 相對來說工作缺乏保障，福利沒有一 般學校好，造成合格有證照的老師卻 步，反倒一些想從事教學、但無照的 老師獲雇用，教學品質大打折扣。 再就英國而言，蘇進棻（2014） 指出英國在 2010 年之前工黨執政期 間，力推公辦民營學校，2010 年之後 換成聯合政府執政，更積極回應家長 團體訴求，重視績效責任，大力推動 自由學校(Free School)政策，這種學校 主要在延續工黨政府先前所推行的公 辦民營學校政策，再賦予學校更多的 自主性，同時，讓更多普通公立學校 轉 型 成 這 類 新 型 的 教 育 機 構 （ 吳 清 山，2017）。值得注意的是英國聯合政 府 雖 極 力 推 動 這 種 自 由 學 校 教 改 政 策，但也招致許多批評，例如反對者 認為：自由學校讓地方政府無法確實 掌握中小學基礎教育的情況；會和已 有的其他學校爭奪學生和教育資源， 使英國基礎教育陷入癱瘓；以及自由 學校招生將加重社會階層分化，學校 可能選擇學生，並以較低薪資聘請次 等教師進行教學等等。 因此，美國特許學校因管理不善 或人謀不臧所產生的財務問題、人事 不穩定教職員流動率過高，以及學校 硬體設施老舊空間不足等問題均值得 我國引為借鏡；另就英國而言，中小 學基礎教育品質的維持、教育資源的 公平合理分配，以及社會階級再製的 現象也值得重視（楊振昇，2015）。
四、結語
教 育 改 革 沒 有 特 效 藥 亦 無 萬 靈 丹，也不能只看優點而陷入掩耳盜鈴 之迷思。睽諸我國之教育改革，一直 存在著求快求變的迷思、執行過程的 偏失、以及評鑑機制的欠缺（楊振昇， 2006）。如何在符合教育本質上進行教 育實驗以及透過試辦的過程，逐步達 成教育的革新乃是不容忽視的重要課 題。 實驗教育三法的頒佈可說是我國 實施實驗教育的契機，有賴中央與地 方政府有效協助、輔導與監督實驗教 育的教育理念、學校定位、及財務管 理，以避免未來可能出現違法、營利、 資金不足和教育商品化的的窘境，才 能有效保障學生的學習權以及家長的 教育選擇權。就此而言，筆者要特別 提醒教育主其事者以及制訂相關法律 的民意代表，必須深刻體認本身在我 國 實 驗 教 育 實 施 過 程 中 角 色 的 重 要 性，絕非僅如汽車駕駛一般，遇有突 發狀況打方向燈靠邊停車、等待救援 即可；在制訂教育政策與進行教育改 革的過程中，教育主其事者以及制訂 相關法律的民意代表之角色猶如飛機 的機長，一旦起飛，任何人為、天候、 以及機械等因素均可能造成墜機的嚴 重後果，畢竟孩子的學習無法重來， 君不見建構式數學對我國當時莘莘學 子所造成的惡果嗎？殷鑒不遠，審慎 為之，此乃國家、社會、家長及學子 之福！ 參考文獻 中央通訊社（2017, 11, 28）。宜蘭 人文中小學經營傳問題，縣府擬解 約。取自 http://www.cna.com.tw/news/aloc/20171 1280396-1.aspx 王如哲（2017）。從國際觀點剖析 實驗教育的發展趨勢。台灣教育， 704，12-18。 吳清山（1999）。教育革新與發 展。台北：師大書苑。 吳清山（2017）。實驗教育發展。 輯於未來教育發展，153-176。台北： 高教。 吳清山、林天祐（2009）。美國特 許學校的美麗與哀愁。取自 http://blog.xuite.net/kc6191/study/29320 861- 郭添財（2015）。台灣教育的另類 思考-實驗教育三法。取自 http://www.npf.org.tw/post/3/14656/1 秦夢群、溫子欣、莊俊儒（2017）。 實驗教育之特色及對現行教育之啟 示。台灣教育，704，2-11。 張益勤（2014）。「擇校世代」 來臨：實驗教育法三讀通過，華德福： 另類學習將進入公校體制。取自 http://www.parenting.com.tw/article/arti cle.action?id=5062231&page=2。 楊振昇 （2006）。教育組織變革 與學校發展研究。台北：五南。 楊振昇 （2015）。從實驗教育三 法析論我國中小學教育之發展。教育 研究月刊，258，15-27。 親子天下（2017, 11, 9）。實驗教 育修法四重點，潘文忠：實驗教育大 學有必要性。 蘋果日報 （2017, 12, 8）。實驗教 育修法，擬延伸至大學。取自 https://tw.appledaily.com/headline/daily/ 20171208/37867965 蘇進棻（2014）。學校公辦民營 他山之石--英國自由學校朝一貫制 方向發展。國家教育研究院電子報， 99，2014-11-01。
