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美麗灣開發案環境影響評估之爭議研究

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Academic year: 2021

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(1)美麗灣開發案環境影響評估之爭議研究 Disputes over the Environmental Impact Assessment of Miramar Resort Development Project. 研究生:陳忠成 撰 指導教授:紀振清 博士. 中華民國 104 年 1 月.

(2) 致 謝 回顧在法學院近一千多個日子,在各專科教授諄諄教誨下,從一 個法律的門外漢,逐漸在教授們的引領之下,開啟了神奇的法律之旅, 在這個歷程中最重要的是一份堅持而執著的毅力,秉持著「活到老, 學到老」的精神,也為了一圓結合本身工程專業與法律的夢想,為充 滿紛擾的工程糾紛中多盡自己一分心力,雖然現在初步達成首要的目 標,但這只是一個開端,未來仍然有更多挑戰要去克服。 當踏入課堂的第一步,就被我的恩師紀振清博士所吸引,犀利而 洞徹世情的眼神,深厚的法學素養,以及將枯燥乏味的公法原理原則, 透過生動的實例解析,使得學生徹底了解而能活用,種種的課程教學, 除了啟發自己在學術研究上必要之協助之外,在生活上與心靈上更給 予深刻的指引,以及學習模仿的榜樣,讓自己永遠充滿不斷學習的動 力,也開拓自己更具前瞻與整合性的視野,相信在未來的人生的旅途 上,有了恩師的提攜接引,自己未來的道路猶如暗夜適逢明燈的導引, 能夠避免歧路而能尋求更佳的康莊大道,在此,僅能以簡短的語言表 達心中十二萬分誠摯的感激。 其次,感謝我的導師呂麗慧老師教導自己法學英文、民法總則與 身分法課程,以及林昭志老師增長自己在英文法學文獻的閱讀能力; 感謝陳月端老師及陳重陽老師在碩士學位論文口試時的指導;還有謝 謝所有曾經幫助過我的老師們,在教學上的無私奉獻,開啟自己在法 律上的視野,使得學生具有能力分析法律個案的研究能力。 另外,在近一千多個日子中,最珍貴的就是建立了同學間永恆的 友情,永遠保持溫潤如玉的永鴻醫師、班上最亮麗風景線的瓊文、孟 潔、美吟、萱芳…等同學們,總是適時伸出友誼的雙手,更要感謝兆 平同學無私的奉獻,校對我的論文初稿,讓碩士學位論文能夠順利完 成。 最後,感謝家人們的陪伴和朋友們的鼓勵,沒有他們在背後默默 的支持與幫助,適時的提供精神支柱,在自己低潮時與身體狀況不佳 時,仍然有繼續前進的勇氣與毅力,在此,將碩士畢業的榮耀獻給他 們,表達心中最高的感謝之意。 陳忠成 謹誌於民國 104 年 1 月. I.

(3) 美麗灣開發案環境影響評估之爭議研究 指導教授:紀振清 博士 國立高雄大學法律學系副教授 學生:陳忠成 國立高雄大學法律學系碩士班. 摘要 本文的研究角度是從環境影響評估法制出發,先介紹美國環評法 制由來,其制度特色為確保所有的聯邦行為,必須將環境的因素納入 決策考量之中,環保機關僅為諮詢性機關;而我國環境影響評估制度 雖然源於美國,惟此一制度引進台灣之後,由於考量政治現實面,環 保機關一躍成為主角,從環境影響評估法第 14 條採用否決權制,以 及同法第 7 條規定的集中審查制,可以窺見兩國最大的分野,並敘述 我國現行環境影響評估的制度特徵。 接著進一步介紹公民參與制度,因為環境影響評估法制中之公民 參與制度是核心所在,理解公民參與制度在環境影響評估內扮演的角 色,並檢視目前現行環評法制中公民參與制度的缺失。 再者,探討美麗灣開發案之開發爭議歷程,回應並探討我國整個 環評制度設計面與執行面在本案中凸顯的問題。 另外,本文針對另一個重點,即環評本身除高度複雜之專業決定 之外,亦有來自不同法規交織成為複雜的適用關係,故而先探討正當 法律程序,次探討行政程序法之定位,以及與環境影響評估法之間的 關係,並透過行政法院的司法審查在美麗灣案上之兩個判決中,尋求 目前實務見解在環境影響評估法中,對於環評審查之操作模式,並試 圖從判決理由中找出目前環評法制之缺失以為第六章建議參考。 最後,特別藉由探討美麗灣開發案所呈現的地方性環評案件類 型,所凸顯出來的環評制度問題,做出三點建議,以為本文對於我國 現行環境影響評估法制之建議。 關鍵字:司法審查、公民參與、環境影響評估、環保運動、美麗灣、 司法請求權、開發行為 II.

(4) Disputes over the Environmental Impact Assessment of Miramar Resort Development Project Advisor: Dr.Chen-Ching Chi Associate Professor of Department of Law National University of Kaohsiung. Student: chung-cheng chen Research Institute of Department of Law National University of Kaohsiung. Abstract This dissertation presents the case study from the perspective of the environmental impact assessment (EIA) legal system. First, the origin of the American EIA legal system is introduced, setting out the features of the system as ensuring that all federal action shall take environmental factors into consideration upon decision making, with the environmental protection agencies as advisory bodies. Nevertheless, although the EIA system in our country originates from the United States, when this system was introduced into Taiwan, out of political considerations, the environmental protection agencies turns out to play the major part. The veto power provided in Article 14 in the Environmental Impact Assessment Act, and the centralized review system provided in Article 7 in the same act, both indicate the distinction between the two states. The characteristics of the current EIA system of our country are also described. Further, public participation system is elaborated since it is the core of the EIA system. The role that the public participation system plays in the EIA is identified, and the defects of the public participation system in current EIA system are examined. Moreover, by exploring the process of disputes over the Miramar resort development project, the article addresses and discusses the problems exposed in this project from the aspects of design and enforcement of Taiwan EIA system In addition to the highly complicated professional decision making in the EIA process, the relation among various applicable laws also turns out to be complex. Therefore, the proper legal procedures are discussed first, followed by the discussion of how Administrative Procedure Act plays a part and its relation with the III.

(5) Environmental Impact Assessment Act. Examining the two judgments made in the judicial review of Miramar resort project in the administrative court, this dissertation locates the practical insights on the EIA review, and attempts to find out the defects in the current EIA legal system in the ratio decidendi, as the references for the suggestions made in chapter six. Finally, three suggestions are put forward after discussing the EIA system problems exposed in the local EIA case of the Miramar resort development project, as the suggestions made for our current EIA legal system. Keywords: judicial review, public participation, environmental impact assessment, environmental protection movement, Miramar resort, juridical claims, development activities. IV.

(6) 目. 錄. 致謝……………………………………………………………………………………i 中文摘要………………………………………………………………………………ii 英文摘要 ……………………………………………………………………………ⅲ 第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 動機與目的.............................................................................................. 1 第二節 研究方法.................................................................................................. 1 第三節 研究內容與架構...................................................................................... 3 第二章 環境影響評估制度.......................................................................................... 5 第一節 環境影響評估制度之介紹...................................................................... 5 第一項 開發案與環境影響評估制度之關聯性.......................................... 5 第二項 環境影響評估制度之意義.............................................................. 6 第三項 環境影響評估之原則...................................................................... 7 第一款 預防原則.................................................................................. 7 第二款 調和原則.................................................................................. 9 第三款 民主原則.................................................................................. 9 第四款 合作原則.................................................................................. 9 第五款 環境傷害保護原則................................................................ 10 第六款 確立程序原則........................................................................ 11 第二節 美國環境影響評估制度........................................................................ 11 第一項 美國環境影響評估制度的發展歷程............................................ 11 第二項 美國的環評之主體機關................................................................ 15 第三項 美國的環評之評估對象................................................................ 17 第四項 美國的環評評估程序.................................................................... 18 第五項 美國的環評司法審查機制............................................................ 21 第六項 小結................................................................................................ 22 第三節 我國環境影響評估法制的背景............................................................ 23 第一項 我國環境影響評估法制的背景.................................................... 23 第一款 一九七零年代階段的環境影響評估趨勢............................ 24 第二款 一九八零年代階段的環境影響評估趨勢............................ 24 第三款 一九九零年代迄今的階段環境影響評估趨勢.................... 27 第二項 小結................................................................................................ 30 第四節 我國的環境影響評估制度.................................................................... 30 第一項 環境影響評估之意義.................................................................... 31 第二項 環境影響評估之目的與作用........................................................ 31 第三項 環境影響評估之制度特徵............................................................ 32 第一款 規範對象................................................................................ 32 V.

(7) 第二款 環境影響評估之主管機關.................................................... 33 第三款 環境影響評估之第一及第二階段之程序特徵.................... 35 第一目 第一階段環評審查程序................................................ 35 第二目 第二階段環評審查程序................................................ 36 第四項 環境影響評估之程序要求............................................................ 38 第一款 對於組織之程序要求............................................................ 38 第二款 對於資訊公開之程序要求.................................................... 39 第三款 對於程序參與之程序要求.................................................... 39 第三章 我國環境影響評估法制中的公民參與制度................................................ 41 第一節 我國環境影響評估法中之公民參與制度............................................ 41 第一項 我國法中之公民參與制度............................................................ 41 第一款 公告及陳列之程序規定........................................................ 41 第二款 公開說明會之程序規定........................................................ 43 第一目 第一階段環評之公開說明會........................................ 44 第二目 第二階段環評之公開說明會........................................ 44 第三款 範疇界定之程序規定............................................................ 45 第四款 進行現場勘察之程序規定.................................................... 47 第五款 公聽會之程序規定................................................................ 48 第六款 小結........................................................................................ 49 第二節 我國環境影響評估公民參與制度本質之探討.................................... 50 第一項 環境影響評估之公民參與的理論基礎........................................ 50 第二項 公民參與在環境影響評估的功能限制........................................ 51 第三項 公民參與在環境影響評估的定位................................................ 51 第一款 消極的公民參與.................................................................... 52 第二款 積極的公民參與.................................................................... 52 第三款 小結........................................................................................ 54 第三節 我國環境影響評估公民參與制度缺失之探討.................................... 54 第一項 第一階段環評程序薄弱的公民參與規定.................................... 54 第一款 薄弱的公民參與之規定........................................................ 54 第二款 缺乏雙向溝通回應制度之公民參與.................................... 58 第三款 資訊公開之範圍及方式未盡妥善........................................ 60 第二項 第二階段環評程序之制度缺失.................................................... 60 第一款 缺乏雙向溝通回應制度之公民參與.................................... 61 第二款 資訊公開之範圍及方式之缺失............................................ 63 第三項 界定評估範疇之制度缺失............................................................ 64 第一款 缺乏雙向溝通回應制度之公民參與.................................... 64 第二款 資訊公開之範圍及方式之缺失............................................ 65 第四項 整體公民參與之制度缺失............................................................ 66 VI.

(8) 第一款 參與主體的規範不明確........................................................ 67 第二款 參與管道不夠多元與廣泛性................................................ 68 第四章 從美麗灣案檢討現行環評制度.................................................................... 71 第一節 美麗灣案環評爭議發展歷程概述........................................................ 71 第一項 前言................................................................................................ 71 第二項 美麗灣假村BOT開發案環評爭議事件發展歷程 ......................... 73 第一款 開發案源起階段.................................................................... 73 第二款 台東縣政府決定杉原海水浴場以BOT方式投資經營階段 . 74 第三款 台東縣政府配合美麗灣公司規避環評階段........................ 77 第四款 美麗灣公司提出環評審查卻不停工之階段........................ 78 第五款 台灣環境保護聯盟提起命美麗灣公司停工公民訴訟階段 79 第六款 當地居民提起撤銷環評審查結論訴訟階段........................ 80 第七款 台東縣政府敗訴確定卻再次作成有條件通過審查結論階段 .............................................................................................................. 81 第二節 反思美麗灣案所引發的環評制度面缺失檢討.................................... 81 第一項 緒論................................................................................................ 81 第二項 以面積作為實施環評的門檻條件之缺失.................................... 83 第三項 地方政府負責環評審查之缺失.................................................... 85 第一款 迴避問題................................................................................ 86 第二款 無法忠實執行環保任務........................................................ 93 第一目 環保局規避環評的違法判斷........................................ 94 第二目 迅速核發建照................................................................ 94 第三目 不命令美麗灣公司停工................................................ 94 第四項 環保署未及時監督地方政府執行環評之缺失............................ 95 第五項 未建立應否實施環評的發動與決定機制.................................... 96 第一款 地方政府未建立應否實施環評的發動與決定機制之缺失 97 第二款 中央政府未建立應否實施環評的發動與決定機制之缺失 97 第六項 未完成促參法開發行為環評程序即簽訂開發契約.................... 99 第七項 薄弱的公民參與.......................................................................... 100 第一款 重啟環評卻未踐行公眾參與程序...................................... 100 第二款 環評委員會未能實質回應公民參與意見之缺失.............. 102 第八項 環評集中審查制與否決權制之問題.......................................... 103 第五章 環境影響評估法與司法審查的關連性...................................................... 105 第一節 行政程序法的立法目的.................................................................... 106 第一項 正當法律程序原則.................................................................... 107 第一款 正當法律程序意義及由來................................................ 107 第二款 正當法律程序功能............................................................ 110 第三款 小結.................................................................................... 111 VII.

(9) 第二項 公正、公開與民主程序之落實................................................ 112 第二節 行政程序法之定位............................................................................ 114 第一項 行政程序法的適用原則............................................................ 114 第二項 行政程序法的程序要求............................................................ 116 第一款 「行政程序基本法」概念下之程序要求........................ 117 第二款 「憲法上正當法律程序的具體化」概念下之程序要求 118 第三款 「程序基本權」概念下之程序要求................................ 122 第四款 小結-本文建構之程序要求.............................................. 125 第三項 建構符合正當法律程序的環境影響評估法.............................. 126 第一款 公正作為義務(duty to act fairly)的檢驗............................. 126 第一目 迴避義務...................................................................... 127 第二目 組織適法...................................................................... 128 第二款 受告知權(right to be infomed) 的檢驗 .............................. 128 第三款 聽證權(right to be heard,right to hearing) 的檢驗 ......... 129 第四款 說明理由義務(duty to give reasons) 的檢驗 .................... 130 第五款 行政資訊公開義務的檢驗.................................................. 131 第一目 政府資訊公開法的定位.............................................. 131 第二目 資訊公開原則.............................................................. 133 第三目 環境影響評估法與政府資訊公開法之關聯性.......... 134 第三節 行政法院審查環境影響評估審查結論之操作.................................. 136 第一項 司法審查環境影評估審查結論之基礎...................................... 136 第一款 學說對於環境影評估審查結論之見解.............................. 136 第二款 實務上對於環境影評估審查結論之見解.......................... 138 第二項 美麗灣案之司法審查.................................................................. 139 第一款 高雄高等行政法院 98 年度訴字第 47 號判決 ................. 140 第一目 程序部分...................................................................... 141 第二目 實體部分...................................................................... 143 第二款 101 年度判字第 55 號判決 ................................................ 145 第一目 程序部分...................................................................... 146 第二目 實體部分...................................................................... 146 第六章 結論與建議.................................................................................................. 151 第一節 結論...................................................................................................... 151 第二節 建議...................................................................................................... 156 參考文獻. VIII.

(10) 第一章 緒論 第一節 動機與目的 在美麗灣開發案中,我們看到了站在經濟發展懸崖邊的台東縣政 府,不斷透過一些行政權的行使,企圖將原本未經實質環評審查結論 之開發案就地合法化,以改變貧窮地方政府的用心良苦;也看到當地 居民、公民團體憂心台東縣政府藉開發之名,卻將全民共享的公共風 景財變相轉交至私人財團惡質模式,更擔憂未經實質環評審查結論之 美麗灣開發案,可能對於當地生態環境的掠奪與自然美景破壞的可能 性。加上原本處於弱勢的原住民族群傳統生活領域產生的侵害可能無 法獲得正確的評估。也因此站在經濟發展與環境保護天平兩端的雙 方,用盡一切可動用的手段拉鋸衝突,撕裂原本脆弱而不堪一擊的政 府與民眾的互信機制。因此,本文藉由探尋美麗灣開發案的個案,檢 視我國現行環境影響評估法制制度內容和其核心之公民參與制度,並 討論法院就專業高科技性的環評審查結論之審查密度及判斷餘地的 運用,希望藉著這些章節的論理檢討過程讓後續的環境影響評估法制 更能貼近我國真正的立法意旨,也可重新彌合那條被撕裂在民眾心靈 的信任神經,讓開發案真正落實民主正當性,也更能符合當地民眾需 求的經濟發展方案。這也是本文衷心所望。. 第二節 研究方法 開發案之開發行為涉及經濟發展為政策面振興經濟增加就業機 會提升整體國家競爭力所經常使用不可或缺之工具,然開發案可能對 當地產生生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等人文 環境等影響天生與開發當地居民發生衝突的機會甚鉅,因此,先進國 1.

(11) 家制定環境影響評估法制,就開發行為對於環境可能造成之影響範圍 及影響程度透過事前備科學、客觀、綜合性質之調查、預測、分析及 評定等評估方式,讓開發者自己提出對於環境之開發管理計畫,且必 須符合公開說明經由專家審查前述有關自然環境、人文社會經濟衝擊 等事項。然而,就目前環境影響評估法,係來自移植於美國的法律制 度,又因應本土社會民主變遷加入了特有的分離式具有否決權的專家 審查委員會,因此,從專家委員的選任就已經是硝煙四起,而就專家 審查結論更是環保團體訴訟的攻防所在,衍生的後續法院司法審查標 準、當事人適格,以及訴訟權能等議題是牽動民眾、環保團體的神經 甚鉅。 另外,就環評程序所為之相關規定,其中對於公民參與,法規條 文雖有明文規範,惟礙於前述諸多事實面或法制面因素,致使其規範 密度不足而無法達到其立法意旨。就此而言,民眾(包括當地居民、 相關團體)參與環境影響評估,雖然已經依照相關明文規定而具體施 行,卻仍有許多相關的衍生問題,亟待我們找出問題癥結所在,並嘗 詴謀求較為完滿的解決之道。 承前所述,本文的研究角度是從環境影響評估法制的出發,並在 探究其他相關的法律規範之後,鳥瞰環境影響評估程序,藉以了解公 公民參與機制在環評過程中所預期扮演的角色,以及應有的功能,並 進一步探究若違反環評中公民參與等程序規定時,其法效性如何,應 如何救濟?最終又該要如何改進,使公民參與制度能在環境影響評估 程序中獲得落實,均為本文探討重點所在。 因此,本文有關公民參與環境影響評估之研究著作、法院判決、 相關法令等資料進行分析與討論。探討環境影響評估法中之公民參與 制度的正當性依據,並適當介紹其關於此部分之實際運作過程,再據 2.

(12) 以檢視我國法制上之缺失與不足,除了提出相關之問題點之外,並嘗 試:在符合我國法理依據及實務見解之前提下,尋找妥適之解決方 法,期使公民參與環境影響評估制度,更切合我國國情及實際需要, 且得以有效發揮其功能,並符合憲法上之兼籌並顧條款與相關原理原 則。. 第三節 研究內容與架構 本文共分成六個章節,說明如下: 第一章,主要在說明本文之研究動機、研究範圍與方法及論文架 構。 第二章,以介紹環境影響評估制度為主,因本文之目的在於探討 環境影響評估法制中之制度問題,而環境影響評估法制中之公民參與 制度是核心所在,要理解公民參與制度在環境影響評估內扮演的角 色,必須先理解整個環評制度。我國環評制度係移植參考美國環評法 制而訂定,其環保機關僅為諮詢性機關;而我國環境影響評估制度雖 然源於美國,惟此一制度引進台灣之後,由於考量政治現實面,環保 機關一躍成為主角,從環境影響評估法第 14 條採用否決權制,以及 同法第 7 條規定的集中審查制,可以窺見兩國最大的分野,並敘述我 國現行環境影響評估的制度特徵。 第三章,主要針對介紹公民參與制度,說明公民參與制度之定 義、理由及功能,介紹公民參與之類型與公民參與之方式及限制,並 討論我國環境影響評估公民參與制度缺失之探討,包括第一階段環評 程序薄弱的公民參與規定、第二階段環評程序之制度缺失,以及整體 公民參與之制度缺失。 第四章,主要針對本文所欲討論的美麗灣開發案,先介紹美麗灣 開發案環評爭議發展歷程,並探討反思美麗灣案所引發的環評制度面 3.

(13) 缺失,包括以面積作為實施環評的門檻條件之缺失、地方政府負責環 評審查之缺失(如迴避問題、無法忠實執行環保任務等)、 環保署未 曾及時監督地方政府執行環評之缺失、未建立應否實施環評的發動與 決定機制、未完成促參法開發行為環評程序即簽訂開發契約、薄弱的 公民參與,以及環評集中審查制與否決權制之問題,在本案中凸顯出 來的問題。 第五章,本文針對另一個重點,針對探討司法審查於環境影響評 估法之關係,因為環評本身除高度複雜之專業決定之外,亦有來自不 同法規交織成為複雜的適用關係,故而本章節先探討正當法律程序, 次探討行政程序法之定位,以及與環境影響評估法之間的關係,並透 過行政法院的司法審查在美麗灣案上之兩個判決中,尋求目前實務見 解在環境影響評估法中,對於環評審查之操作模式,並試圖從判決理 由中找出目前環評法制之缺失以為第六章建議參考,再做向下延伸的 討論。 第六章,最後,除了回應本文以上第三章所提之公民參與制度之 缺失並藉由第四章中美麗灣案所凸顯的環評制度面缺失,而做出結論 本文也特別藉由探討美麗灣開發案所呈現的觸的環評缺失議題,做出 本文的三點建議以為總結。. 4.

(14) 第二章 環境影響評估制度 第一節 環境影響評估制度之介紹 第一項 開發案與環境影響評估制度之關聯性 觀察人類文明的發展史,從最原始的漁獵農耕生活,直到二百多 年前歐洲萌發的工業革命,開啟了產業技術大躍進的契機,日新月異 不斷更迭的科學技術發展,使得人類對於物質文明的生活需求,由量 的變化乃至於質的改變,更由於工業帶動商業的交易頻繁機會,大量 的土地資源被開發使用,以因應更加大量的的農工業產品的需求,惟 因地球環境的可用資源有限,當對某項原料或某地開發過度,可能對 其他的物質資源產生排擠失衡,甚而發生連鎖蝴蝶效應,而對於環境 的影響在未來產生不可逆反的不良反應。 有鑑於此,擬定具有永續發展的國家環境保護政策,囊括經濟、 文化、社會以及人文層面的思考面向,除了與國際潮流接軌,更應建 立一個符合台灣特性的環境影響評估法制,運用先進環境科學的評估 方法,透過縝密的審查程序規定,針對個案開發行為作為預防性工 具,讓環境影響評估制度成為國家永續發展的政策工具,符合環境保 護與經濟發展兼籌並顧的基本國策。 這也正是無論從事何種開發行為,應先於開發計畫之際,就開發 行為對於包括自然環境、社會環境、人文環境及生活環境之衝擊,可 能的影響的範圍及影響程度,應該事前加以調查事實、分析資料以及 綜合預測後,評定該項開發行為是否值得付諸實行之參考依據。職是 之故,經濟發展藉由開發行為而得以實現,另一方面,以健全具有積 極性的環境影響評估制度,作為審查的宏觀工具,對於避免環境遭遇 不可回復的破壞,實然具有正面事前預防的效用。 5.

(15) 第二項 環境影響評估制度之意義 鑑於開發行為必須經過環境影響評估審查程序,因此,作為影響 評估審查對象與範疇的「環境(environment)」,必須瞭解其涵義為 何?關於「環境(environment)」一詞可由不同角度來描述,如從環 境科學中可簡略區分為自然環境、工程環境與社會環境。而本文按照 我國於民國 91 年 12 月 11 日立法通過公告之「環境基本法」 ,將「環 境」定義為:「係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為 影響之自然因素總稱,包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森 林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟 及自然生態系統等。」雖然環境不容易正面定義,但可以將環境一詞 大致描述一個大致的輪廓,接續探討更深的議題。 其次,關於影響評估的概括定義,或許可以將其解釋為:不論直 接或間接影響。均與生態、美學、歷史、文化、經濟、社會或健康等 各個層面有關,且有正利負害兩面,藉由調查、評價、估計、分析、 預測、評定等步驟方法,達到對於環境影響定性或定量的估計、預測 或分析,最後有經由評價或評定的階段來界定影響程度的大小及比較 各種方案、計畫的優劣,而為政策考量的依據1。 在我國環境影響評估法通過前,有論者研究認為環境影響評估可 以描述為:「即於擬定環境開發或措施時,在其正式實施前,就該開 發行為或措施行為,對於環境(包括空氣、水、土壤、野生動物等自 然環境乃至自然景觀,甚而文化遺產等文化環境所有能影響之程度及 範圍,加以科學上之客觀的、綜合的調查、預測、估計,並進而公開 審議,藉以決定該項開發或措施,是否值得實行者」 2。就此定義觀. 1 2. 黃光輝(2004),《環境評估與管理導論》,高立圖書有限公司,頁 43。 邱聰智(1983),〈日本環境影響評估制度之簡介〉 ,《輔仁法學》 ,第 2 期,頁 4。 6.

(16) 點而言,環境影響評估的重點必須盡早地介入開發行為,尤其在規劃 之初進行效果更加明顯。 綜上所述,在上述介紹的概念後,可以幫助理解我國環境影響評 估法第 4 條第 2 款對環境影響評估之定義: 「指開發行為或政府政策 對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可 能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析 及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。環境影響評估工作 包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」 因此,無論是發行為或政府政策,都必須經過在規劃階段擬定方案與 策略,透過公私部門的通力合作,方能使得目標獲得實踐。 另外,若從環境管理的目的而言,在於藉由協調平衡社會的經濟 發展與環境保護之關係,在經濟長期永續的發展進步下,仍然使得人 類具有良好生活品質環境,而且環境管理技術包含包括環境科學、環 境工程、環境影響評估、環境管理系統、環境成本會計等。 3因此, 環境影響評估制度施行的良窳,攸關環境管理的目的達成與否至為關 鍵。 第三項 環境影響評估之原則 第一款 預防原則 預防原則最主要的作用,簡單來說是積極地預先在一定危險性產 生之前,採取必要措施,防止其對環境及人類生物產生危害性的可能 性,另外,持續地致力於維護自然生態環境的保護及美化,從最初的 環境政策與環境法的考量,僅是對具體環境破壞之「反應」 (Reaction),抗拒對於環境具有威脅性之危害因素,以及排除對於環. 3. 林健三(2013),《環境與管理》 ,修訂七版,文笙書局股份有限公司,頁 18。 7.

(17) 境已產生之具體損害的事後救濟手段。進一步言之,藉由事先且具有 預防性的手段,對於人類加以保護,以及對自然生態環境維護並加以 美化,使得免於環境品質喪失或環境惡化而到損害之虞。而且將預防 的時點往前進,在有可能危及自然生態環境,並可能造成人類之損害 的徵兆,便強視為預防原則下的危害因素。按此原則下,有關開發單 位必須秉持資源預防,就開發行為應於事先規劃其使用資源,避免過 度或不當使用而造成資源枯竭。 也就是說,預防原則應包含兩個概念: 一、 「危險性的預防」 ,先從具體危險排除之概念定義為危險解釋 之基準,當在事件發展過程中明顯可以清楚,卻無法阻止其造成損 害,其結果就是違法或法益保護被降低,這樣即可以稱之為危險,進 一步言之,就是「危險尚未逼近」 ,比具體的危險更加靠前之時點, 採取預防的必要措施,此時的要件為:(一)時間及空間上尚為遙遠的 危險:此種環境迫害可能長期或永遠無法再度回復,因此可稱為國家 預防事先規畫的危險性控制任務(二)包含了出現可能性非常低的危 險性及可能導致危險性之可能性或僅是危險性事先的預防等三種狀 態:此時只要有損害出現可能性、可預期或可想像就可以符合要件, 而無須證明有此危險可能性之依據,因此,預防原則有時被稱為謹慎 原則,也使得國家保護義務具有憲法正當性之依據,於此獲得充分的 展現。(三)對環境的污染與其他污染共同作用時可能會造成損害,但 是運用科技是可以降低其損害或甚至可以避免危害(四)此乃在保護 對污染產生可能性有感受之居民 二、 「未來的預防」 ,立法者基於預防原則,對於環境資源基於世 代永續使用之利益,就未來為環境規劃的基本決定事項,舉凡人口居 住空間或工商發展區域等,作為未來世代環境空間的規劃及預留保 8.

(18) 留,惟值得注意的是,預防原則並非課與國家排除所有污染可能性, 也就是並不存在「零風險」(Zero Risk)的國家義務。 第二款 調和原則 調和原則係指環境保護與經濟發展的調和,從憲法增修條文中第 十條第二項規定:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌 並顧。」 ,因此,調和原則即與憲法上兼籌並顧條款不謀而合,亦是 與二十世紀以來的世界環境保護議題接軌。 第三款 民主原則 環境影響評估制度中最可貴的是「公民參與」機制之制度化,透 過理性溝通平台的建立,使得開發當事人與受影響所及的當地民眾, 藉由說明與意見表達逐漸聚焦問題,在共識取得之後解決問題,拉近 原本處於對立面的雙方當事人,除了減輕日後衝突的可能性,亦強化 了決策的正當性。從我國環境影響評估法中規定可知,開發單位有辦 理環境說明書並舉辦公開說明會之義務,目的事業主管機關亦須辦理 聽證會,而且環保主管機關的審查則應公開化,這些做法與程序行為 當然屬於「民主原則」在環境影響評估之具體實踐。 第四款 合作原則 在環境保護的領域上,理想的狀態是包括政府、人民、工商業界 等在自然環境的所有使用者,都不應該負有逃避保護環境的責任,必 須共同合作、群策群力,除了分配國家、人民、產業及社會各界之任 務及責任,也需要國家來執行合作性質的任務,這也是廣義的合作原 則之精神。 另外,從政治上的觀點來看,國家的公共任務本來就應該包括環 9.

(19) 境保護政策目標的達成,因此,合作原則是屬於政治上之程序原則, 其內容包含以下兩點: 一、「公民參與」(Public Participation)的內涵,既然開發行 為離不開民眾的監督,不如乾脆將其制度化,除了建立政府機關或開 發者與民眾之間溝通的管道,又能增加彼此信任的因素,這種精神體 現在我國環境影響評估之公開說明會,以及行政程序法中有關聽證之 舉行程序中,可以說是合作原則最重要的內涵。 二、 「資訊的合作」的內涵,政府機關想要在環境保護有所建樹, 實在必須與社會各界透過資訊方面的共同通力合作,離開了資訊的公 開及資訊的取得無法達成環境保護的政策目標。 由於本原則是不具有任何強制性的作用,而是使用一種較和緩的 要求及措施,達成環境政策的目標,探究其內容是透過相關當事人對 於環境保護的事務上之共同負責及參與,而非為單靠國家或者的單一 經濟或社會力量,達成平衡個人的自由與社會需求之關係,為了達成 合作原則在環境保護上之最基本之目的,應該賦予行政機關、工商業 界、以及人民,對於環境保護行為具有積極面向的主義務性,體現在 我國現階段環境保護政策綱領在第二章策略部分第 3 款中,僅為一種 政策綱要之宣示,或是對於環境政策上基本原則要求而已,進一步來 說,毋寧只是對於立法者一種指導方針,或者在特殊情況下為司法權 的概念指示,很難成為人民的主動積極的權利依據,這是在探討環境 保護議題不可不加以注意。 第五款 環境傷害保護原則 於此原則下認為,凡是對於自然環境之傷害,即可視為一種「危 險」之發生,而必須在危險或風險發生以前,即採取「防禦」的措施, 而預先採取「保護」之作法或措施之目的,避免一旦發生危害環境的 10.

(20) 情況或形成傷害,所要付出之回復的代價,將難以預估,甚或造成不 可回復之損害。在此原則下的危險概念,必須是具體之危險或傷害, 也就是必須會對環境達到明確且顯著之危險或傷害,進一步言之,係 指對造成環境、生命、身體、健康危險,如火災、爆炸、水災的具體 危險,其態樣可能必須防禦人類或是動植物經由水、土壤、空氣的傳 播途徑,接觸有害物質受到的危害,重點如果遇污染情形之際,應該 採取何種應變措施之行為之規定,譬如防治水或空氣污染之規範規 定,即視為對行為人的規範。由於此項原則,屬於在管制的階段,就 行為造成具體環境危害時,才有其適用機會,相較於預防原則於環境 影響評估程序中之適用重要性,就環境目標的達成上,雖屬於次要的 原則及適用階段的不同,然皆是達成環境政策目標的手段,兩者具有 相輔相成及配合使用的功能。 第六款 確立程序原則 人民的程序權利在近年來廣受討論與重視,由原來散見於各法規 的環境管制規定,因為環境影響評估制度的建立以及法規的制定,落 實開發行為或政策環評的環境影響評估審查,以及規範各項作業流程 的時限與程序法規定,使得整個環評制度從此有較為明確的程序可供 依據,這也是確立程序完成環境保護的目標。. 第二節 美國環境影響評估制度 第一項 美國環境影響評估制度的發展歷程 美國雖然是最早推動環境影響評估法制的國家,也將其設立之環 評制度影響輻射至世界各國,甚至成為各國法制建立參考的圭臬。然 而相較於資本主義的旗幟下,以經濟發展為美國國家政策的指導方針 下,環境保護很難成為政府探討關注的議題,因為在二十世紀之五 11.

(21) 十、六十年代的衡量指數,僅將國民所得列為生活品質高低之依歸, 於經濟掛帥的時代氛圍下,很難讓美國民眾聚焦於有關生態平衡,以 及工商業發展產生空氣、水源土壤等環境議題。但回顧二十世紀美國 環境保護運動的歷史,可以回溯至 1960 年代,由Rachel Carson於 1962 年出版的「寂靜的春天」(Silent Spring),首度喚醒沉睡的美 國社會大眾對於環境意識的覺醒。至於敲醒美國社會大眾意識到過去 數十年以來,汲汲追求經濟成長以及一昧發展科技,而忽略周遭生存 土地的承載能力,嚴重損害當地環境,是 1969 年在Cuyohoga河面燃 燒事件,以及發生於加州聖芭芭拉(Santa Babara)的大規模漏油事 件 4。 因此從 1960 至 1970 年代,美國境內接連不斷發生公害污染事 件,超出美國民眾忍受的程度,更誘發國內環境保護意識的抬頭,藉 著國內民氣可用的氛圍下,在各方勢力的積極推動下,促使美國國會 於 1969 年通過美國國家環境政策法 (NationalEnvironmental Policy Act,以下簡稱NEPA) 。成為美國有關環境法體系的基礎,觀察其立法 目的為:宣布一項國家環境政策,是鼓勵人們與環境間具有建設性、 以及和諧性關係,這個環境對策為了推動預防以及消除,對於環境以 及生物圈產生的損害而為努力,又可以促進人類健康與福祉,並加強 人們認識對於國家至為重要的生態系統和自然資源,同時設置國家環 境品質委員會(Council On Environmental Quality,簡稱CEQ) 5。雖 然國家環境政策法並未提出具體的環境指標 6,然其宣示了每個人皆 4. 張英磊(2009), 《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展-一個以回應本土發展脈 絡為目的之比較法分析》 ,國立台灣大學法律學院法律學研究所博士論文,頁 120-121。 5 See U.S.C.A 4321。原文如下:The purposes of this chapter are: To declare a national policy which will encourage productive and enjoyable harmony between man and his environment; to promote efforts which will prevent or eliminate damage to the environment and biosphere and stimulate the health and welfare of man; to enrich the understanding of the ecological systems and natural resources important to the Nation; and to establish a Council on Environmental Quality。 6 陳慈陽(2011),《環境法總論》 ,修訂三版,元照出版有限公司,頁 292。 12.

(22) 享有健康環境的權利,並肩負維護與促進環境保護責任的義務,另外 又建立影響全世界的「環境影響評估制度」 ,落實了環境保護的實踐 方法,因此,此法被公認為「環境大憲章(Environmental Magna Carta)」7。 NEPA是美國國會立法史上第一部宣布的法律,其內容攸關國家基 本環境政策,所宣布的是 8:聯邦政府與各州和地方政府以及有關的 公共和私人團體合作,運用一切包括財政和技術援助在內的所有確實 可行的方法和措施,運用目的於發展和促進普遍福利的方式,能夠創 造和維持人類與自然環境,可以在具有建設性的和諧中生存的各項條 件之下,仍然可以實現當代美國民眾及其子孫後代對於社會、經濟和 其他方面的要求 9。也就是在環境政策上運用一切可行之措施,就算 是進行經濟開發行為,仍舊與自然環境能夠達成和諧平衡的互相依存 關係。 而為了配合上開的國家基本環境政策,NEPA宣布了六項國家環境 目標 10,其中包含國家有能力:一、履行每一代作為子孫後代的環境受. 7. 湯德宗(1990), 〈美國國家環境政策法與環境影響評估制度〉 , 《美國環境法論集》 ,自版,頁 21。 See U.S.C.A 4331。原文如下:(a) The Congress, recognizing the profound impact of man's activity on the interrelations of all components of the natural environment, particularly the profound influences of population growth, high-density urbanization, industrial expansion, resource exploitation, and new and expanding technological advances and recognizing further the critical importance of restoring and maintaining environmental quality to the overall welfare and development of man, declares that it is the continuing policy of the Federal Government, in cooperation with State and local governments, and other concerned public and private organizations, to use all practicable means and measures, including financial and technical assistance, in a manner calculated to foster and promote the general welfare, to create and maintain conditions under which man and nature can exist in productive harmony, and fulfill the social, economic, and other requirements of present and future generations of Americans. - See more at: http://codes.lp.findlaw.com/uscode/42/55/I/4331#sthash.C8AeUnca.dpuf 9 王曦(1999), 〈國家環境政策法〉, 《美國環境法概論-執行與管理》,武漢大學出版社,頁 283。 10 See U.S.C.A 4331(B)。原文如下:(1) fulfill the responsibilities of each generation as trustee of the environment for succeeding generations; (2) assure for all Americans safe, healthful, productive, and esthetically and culturally pleasing surroundings; (3) attain the widest range of beneficial uses of the environment without degradation, risk to health or safety, or other undesirable and unintended consequences; (4) preserve important historic, cultural, and natural aspects of our national heritage, and maintain, wherever possible, an environment which supports diversity and variety of individual choice; (5) achieve a balance between population and resource use which will permit high standards of living and a wide sharing of life's 13 8.

(23) 託管理者的責任;二、確保全體美國民眾安全的、有益於健康的、高 效的和具有美觀和文化環境賞心悅目;三、獲得了最廣泛的環境的有 益用途,而沒有退化、危害健康或安全,或其他不良和意想不到的後 果;四、保存國家重要的歷史、文化和自然方面的遺產,並在所有可 能的情況下,並保持盡可能支持多樣性和多種個性化選擇的環境; 五、實現允許高標準生活和廣泛共享生活設施的人口和資源利用之間 的平衡關係;六、提高可再生資源的質量,並盡力做到最大程度的循 環利用可回收消耗的資源。 綜上所述,國家的環境目標,是為了盡力避免將惡劣的生活環境 遺留給後代子孫,也為了創造一個安全而健康,具有文化藝術美感的 自然生態環境,更重要的是將所有資源循環利用,使得人類不至於過 度開發使用,雖然創造舒適的物質生活,卻遭受大自然反撲的潛藏危 機。 NEPA 雖然未明確建立環境影響評估制度,而僅為原則性以及框 架式的規定,然其中最重要的部分,是針對有關環境影響評估程序三 個事項:第一個部分為所有聯邦政府機構,必須利用一種有系統且跨 學科整合性的方法為環境影響評估研究,綜合運用自然科學、社會科 學及環境設計藝術於人類環境環境有所影響的開發規劃及決策 11;第 二個部分為要求各機構界定或發展方法與步驟,確保目前尚未無法量 化的環境環境設施或服務價值觀,和經濟性及技術方面,能夠平等地 在決策上面加以充分考慮 12;第三個部分為準備環境影響評估報告書 amenities; and (6) enhance the quality of renewable resources and approach the maximum attainable recycling of depletable resources. (c) The Congress recognizes that each person should enjoy a healthful environment and that each person has a responsibility to contribute to the preservation and enhancement of the environment. 11 See U.S.C.A 4332(2)(A)。原文如下:(A) utilize a systematic, interdisciplinary approach which will insure the integrated use of the natural and social sciences and the environmental design arts in planning and in decisionmaking which may have an impact on man’s environment; 12 See U.S.C.A 4332(2)(B)。原文如下:(B) identify and develop methods and procedures, in consultation 14.

(24) 的必要性,並界定內容基本項目,而且此部分也一併規定聯邦立法建 議,以及其他重大聯邦開發行為報告有明顯影響人類生存環境的品質 之虞者,必須提出包含以下五個基本要項的環境影響報告書內容13: 一、方案中計畫對於環境影響。 二、實施該計畫後僅起任何不可避免之不利於環境的影響。 三、對於方案計畫之替代方案。 四、比較地方上對於人類環境局部短期的利用,與維持或提高長期生 產力二者之間的關係。 五、必須指出方案計畫實施後所引起之任何不可扭轉的,以及不可回 復的資源消耗。 第二項 美國的環評之主體機關 按美國國家環境政策法規定,任何的行政機關,只要它的開發行 為,對於人類環境影響產生重大影響的行為,即攝屬於評估主體之 林,依照此定義而言,評估主體指的是對環境影響報告書負有主要責 任的聯邦行政機關。由於聯邦行動經常有多個行政機關參與,CEQ條 例將這些涉及的行政機關,區分為「領導機關(leading agency)」和 「合作機關(cooperating agency)」,以利於各聯邦行政機關就同一. with the Council on Environmental Quality established by subchapter II of this chapter, which will insure that presently unquantified environmental amenities and values may be given appropriate consideration in decisionmaking along with economic and technical considerations; 13 See U.S.C.A 4332(2)(c)。原文如下:(C) include in every recommendation or report on proposals for legislation and other major Federal actions significantly affecting the quality of the human environment, a detailed statement by the responsible official on— (i) the environmental impact of the proposed action, (ii) any adverse environmental effects which cannot be avoided should the proposal be implemented, (iii) alternatives to the proposed action, (iv) the relationship between local short-term uses of man’s environment and the maintenance and enhancement of long-term productivity, and (v) any irreversible and irretrievable commitments of resources which would be involved in the proposed action should it be implemented. 15.

(25) 聯邦行動,確立其等在相應的環境影響評估職責範圍14。 從CEQ條例規定可知,必須承擔環境影響評估的主要責任為領導 機關 15 ,若參與聯邦行動之多個行政機關無法決定何者為領導機關 時,根據CEQ條例建議之五項因素決定領導機關16: 一、機關加入或參與的程度; 二、批准或否定項目的權力; 三、關於環境影響的專業知識; 四、加入或參與的時間長短; 五、加入或參與的先後次序 而且CEQ條例要求領導機關,就合作機關之參與時機以及提出之 環境分析和建議與兩者之間的會商事宜都有原則的要求 17。其目的當 然是就聯邦行動之環境影響評估程序,能夠及早在行動之初進行評 估,而且藉由領導機關與合作機關通力合作完成任務。 至於合作機關係指法律或其他重大聯邦行動顯著影響人類生存 環境品質的聯邦機關,或者具有特殊專長以及管轄權的行政機關,除 了領導機關之外的有關行政機關皆屬之。 18 而其應負的責任,按CEQ 條例包括以下五項 19: 一、盡可能及早參加環境影響評價過程; 二、參加確定範圍界定的過程; 三、應領導機關的要求承擔與其專業有關的情報開發和環境分析; 四、應領導機關的要求提供專業人員的支持;. 14. 王曦(1999),同前註 9,頁 293。 See 40 CFR 1508.16。原文如下:Lead agency means the agency or agencies preparing or having taken primary responsibility for preparing the environmental impact statement。 16 See 40 CFR 1501.5。 17 See 40 CFR 1501.6(A)。 18 See 40 CFR 1508.5 19 See 40 CFR 1501.6(B)。 16 15.

(26) 五、在從事分擔的工作時一般使用自己的資金(領導機關在可能的情 況下予以資助) 第三項 美國的環評之評估對象 按照CEQ條例對於環境影響評估之評估對象,最主要針對的是聯 邦政府之行為,可以區分為兩種類型 20:一、對人類環境有重大影響 的立法建議(legislative proposal);二、對人類環境有影響的其 他聯邦行動。就前者而言,所謂立法建議,即所謂透過聯邦政府機關 自行提出法案或立法建議於國會審查,雖然包括申請批准條約,但不 包括撥款請求 21,其立法建議的環境影響評估內容,必須一起結合國 會的立法程序,方屬完整 22,而且提出立法建議的行政機關,於遞交 國會的立法環境影響報告書中,必須包含機關收到對環境影響報告書 評估結果,以及對於該項報告書的答覆意見,以利於國會有關委員會 於審議立法建議時參考,且屬於正式立法建議的組成部分。 就後者之對人類環境有影響的其他聯邦行動來說,包括了全部或 部分由聯邦政府所資助的、協助的、管理的工程計畫或項目,以及新 修改的行政決定、條例、計劃、政策或程序 23。由於此類行動之環境 影響評價對象的範圍非常廣泛,所以其重要限制為聯邦之主要行為, 必須對人類環境有重大影響,但是如何說明對人類環境有重大影響? 因此CEQ條例指出應從廣度(context)"和深度(intensity)兩個面向 來定義24: 一、在廣度(context)方面 25:應考量以社會整體性、受影響地區、. 20 21 22 23 24 25. 王曦(1999),同前註 9,頁 290-291。 See 40 CFR 1508.17 See 40 CFR 1506.8 See 40 CFR 1508.18。 陳章鵬主持,張福傳協同主持(2003),《環境影響評估法之修正研究期末報告》 ,頁 3-16、17。 See 40 CFR 1508.27(A)。 17.

(27) 受影響利益與行為地點等,具有局部性、長期性多方面範圍基礎,對 於行為之環境影響進行分析研判。 二、在深度(intensity)方面,係指行為影響的嚴重程度 26: (一)有益的和有害的影響(如有益影響大於有害影響,仍屬有重大 影響) (二)對公眾健康和安全的影響 (三)對特殊地理區域(如歷史文化資源、公園、主要農田、濕地、 風景、河流和重要生態區…等)的影響 (四)行為的環境影響引起激烈爭議的可能性 (五)行為的環境影響的高度不確定性與涉及獨特的或未知的危險的 程度 (六)行為成為未來行為的先例或代表的可能性。 (七)行為是否單獨看來影響不大,但累積集合地則影響增大 (八)對國家歷史遺跡的不利影響的程度 (九)對瀕危物種保護棲息地的不利影響程度 (十)行為是否可能違反聯邦、州或地方的環境保護法 其中可以分成兩個群組,第一種為與環境法律、條例、政策以及 行政命令有關者(如上揭第(二) 、(三)、(八)、(九) 、與(十)項屬 之),另一種與其他的考量相關,而且或多或少牽連到環境法律、條 例、政策以及行政命令的部分 27。 第四項 美國的環評評估程序 按照CEQ條例的設計理念,是由以下三種不同層級的EIA作業概所. 26 27. See 40 CFR 1508.27(B)。 Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998), 《環境影響評估》,滄海書局股份有限公司,頁 13。 18.

(28) 架構而成 28:第一層為決定排除之範疇(categorical-exclusion); 第二層為進行環境影響說明書以及釐清聯邦行為是否具有顯著性影 響;第三層就是進入準備製作環境影響評估報告書。 因此,按照美國環境政策法及 CEQ 條例層次分明之規定,所謂環 境影響評估程序應可區分成以下階段: 第一階段由聯邦政府機關決定,聯邦行為是否為排除之範疇 ( categorical-exclusion ), 當 成 決 定 製 作 環 境 影 響 報 告 書 (Environmental Assessment, 以下簡稱EA)的關鍵。而按照CEQ 條例對於排除之範疇,即指為人類生活環境或不會因為個人或累積地 產生顯著性影響的行為 29。因此若一個開發行為落在排除之範疇內, 那麼就則不須要製作環境影響報告書,若開發行為必須製作環境影響 報告書,則必須按照CEQ條例的內容,至少包含以下四個項目: 一、討論該建議之行為或計畫的必要性; 二、考量替代方案之可能性; 三、建議計畫或替代方案對於周遭環境可能產生的各種影響; 四、相關機關或個人之諮詢意見及其處理情形。 從以上的說明可以知道環境影響報告書,屬於一種簡單而對外公 開發行的文件,針對開發行為,由聯邦機構簡單扼要的提供足夠的事 實及分析,可以據以決定,是否僅須停留在第二層次提出無顯著影響 報告(Finding of no significantimpact, 以下簡稱FONSI),或者 必須進入第三層次製作環境影響評估報告書(Environmental Impact Statement, 以下簡稱EIS) 30。 第二階段,為根據聯邦機關所提出的環境影響報告書,當成開發. 28 29 30. Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998), 《環境影響評估》,滄海書局股份有限公司,頁 8。 Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998),同前註,頁 8。 See 40 C.F.R 1506.8 and §1508.9 19.

(29) 行為有無重大環境影響之關鍵,如果認定屬於無重大影響之虞,則編 制「無重大環境影響」之報告(Finding of no significantimpact, 以下簡稱FONSI)31,該報告主要為了對外聲明,敘述該項開發行為不 會對於人類環境產生重大影響之理由,所以無須進行準備環境影響評 估報告書,而且必須將內容對於民眾公告,讓民眾可以得知開發行為 的相關訊息 32。 第三階段,為開發行為認定有重大環境影響,則須要編制環境影 響評估報告書(Environmental Impact Statement, 以下簡稱EIS)33, 於此階段必須先經過範疇界定會(Scoping)的討論,決定環境影響 評估作業範圍,而其重點在於界定何種環境因子或影響的種類,必須 在環境影響評估報告中採納,雖然範疇界定亦可以視作篩選作業之一 部分,不同之處在於範疇界定在決定進入第三層次的EIS才須進行, 可以說是更深層的篩選作業 34。進一步討論範疇界定目的,無非是將 開發行為的主要的爭議點聚焦,使得環境影響評估程序能夠簡化,避 免因為環境影響評估書內容過於龐雜,造成當事人負擔過量繁瑣的程 序,提升環境影響評估的作業效率35。 第四階段,製作環境影響評估報告書初稿 36(Draft Environmental ImpactStatement, 以下簡稱DEIS),在編制的過程中應該盡量採取 公開的方式,並且討論一切可以提供選擇方案之環境影響。在報告書 初稿完成之後,按照CEQ條例對於環境影響評估報告書初稿的規定, 聯邦主管機關除了必須將其公告在聯邦公報上徵求評論之外,並且應. 31. 按照 Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998), 《環境影響評估》一書翻譯成「無顯著影響報告」 ,然 本文為與我國環境影響評估法比較之一致性,改稱為「無重大環境影響」之報告。 32 See 40 C.F.R 1506.8 and §1508.22 33 See 40 C.F.R 1506.8 and §1508.11 34 Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998),同前註 28,頁 10。 35 Christopher Wood, Enviornmental Impact Assessment: A Comparative Review, 1995, p.130。 36 See 40 C.F.R 1506.8 and §1508.25 20.

(30) 該分送有管轄權及特殊專長之聯邦機關、有關之州或地方機關、印地 安部落及有關之公眾團體或民眾,徵詢各方之意見,而評論的主要途 徑是舉行公開聽證會,廣邀各界人士提出意見37。 對於環境影響評估報告書初稿的評論期間為 90 天,於此期間內, 聯邦主管機關不可以就所提出之聯邦行為作任何決定 38。而且主管機 關必須將各方之所有實質性評論當成報告書定稿之附件,接著以 30 天的再次評論期間,邀請各界人士與以評論,於此評論期間結束之 後,方能成為決策者之決策依據39。 第五項 美國的環評司法審查機制 美國國家環境政策法(NEPA)就法的執行角度而言,屬於一部比 較特殊的法律,雖然要求所有聯邦行政機關,必須遵守它所宣示的國 家環境政策和環境影響評估程序,但是對於具體的執行機制並沒有規 定,於是當行政機關違反環境政策法的規定時,究竟由誰來執行法 律,監督行政機關依法行政,觀察環境政策法的立法史並沒有提供解 答來解決這個執行面的重要問題。 但是這項疑問在 1971 年聯邦哥倫比亞特區上訴法院,對卡爾弗 特.克里夫協調委員會起訴美國原子能委員Cliffs' Coordinating Com- mittee, inc., v. United States Atomic Energy Commission, 449 F. 2d 1109)的判決中,確立聯邦法院之執行者地位與作用,該 項判決提出幾項重點:一、首先宣布聯邦法院有責任監督行政機關實 施環境政策法;二、強調環境政策法是一部要求法院嚴格執行的法 律,而對於環境政策法第 102 條中「盡最大可能地」的限定語,指出 不能使得環境政策法的程序變成某種行政自由裁量,而提供安全門讓 37 38 39. See 40 CFR 1503.1。 See 40 C.F.R 1506.8 and §1506.10(b)(1) 王曦(1999),同前註 9,頁 296。 21.

(31) 行政機關遁入,使得該法成為紙老虎;三、第 102 條中「盡最大可能 地」用語,為該環境影響評估程序成為行政機關的高標準,也是法院 必須嚴格執行的標準;四、在環境政策法第 102 條中「命令實行一種 特別謹慎的和充分掌握情報的決策程序」,是行政機關必須遵循的準 則,法院有責任撤銷行政機關在某項決策於程序上,沒有充分地和真 誠摯地逐個考慮和衡量環境因素。綜上所言,此項判決確立了聯邦法 院,具有監督、審查行政機關是否遵守環境政策法的決定性地位,而 且有權對行政機關強制執行環境政策法,該司法解釋已為聯邦各級法 院所普遍接受 40。 第六項 小結 美國環境影響評估制度主要的法律依據是國家環境政策法,以及 環境品質委員會制定的CEQ條例,由CEQ條例詳細規定如何貫徹國家環 境政策法規定的全部程序,達成對於環境保護的目標。在NEPA制定之 前,所有政策的規劃與開發行為的決策過程,僅從如何達成的技術與 經濟發展的面向思考,至於環境影響因素幾乎不被重視,在被認為環 境大憲章的國家環境政策法公布之後,扭轉了這個趨勢,當聯邦行政 機關就開發計畫之規劃及政策決定時,必須整合性考量有關技術、經 濟、環境、人文社會及其他因素間之交互影響,也就是於政策決定時 必須正面考量整體公共之利益,尋求確保平衡考量經濟發展與環境保 護兩者間的關係41。 從另外的角度觀察,美國國家環境政策法對於環境影響評估制 度,提供了一個良好的溝通平臺,就環境影響的相關事項有了理性思 考的機制,由政府機關提出相關影響報告,由於民眾可以透過了解評. 40 41. 王曦(1999),同前註 9,頁 306-307。 Larry W Canter 著,黃光輝譯(1998), 《環境影響評估》,滄海書局股份有限公司,頁 10。 22.

(32) 估報告而參與整個政策決定的過程,而且藉著整個決策過程公開透明 化的程序,對日後的執行層面也會產生很大程度的助益。從之前對於 環境影響評估報告書的編制程序可以窺見,貫穿美國環境影響評估程 序的公開與評論的特點,藉由法定的公開與評論程序,使得包括政府 行政機關與一般公民,皆能就重大影響人類生活環境的開發行為參與 並提供意見,對於聯邦主管機關無論就報告書擬定的完整性、考量的 多樣性,能夠更加客觀採納其他機關、公民以及環保團體實質正向的 意見,擬定開發行為方案及替代方案能夠更充分的考量對於環境的影 響,提供決策者更加具有全面性、客觀的科學標準 42。而且尚能監督 政府機關是否依法行政,以及發揮公民參與精神之目的。. 第三節 我國環境影響評估法制的背景 第一項 我國環境影響評估法制的背景 由於台灣從戒嚴到解嚴歷經民主化的洗禮以及改革,因此有學 者 43從民主化與環境保護政策的結合關係,必須包含兩個內涵,首先, 從回應的理念而言,所謂民主化一般是指政府的決策經由選舉之洗 禮,以及制度之建立而能夠「回應」(Responsible)到人民的需求; 其次,從結論而言意謂著政府必須對選民負起「責任」 (Responsibility),民主深化程度愈高之國家,其政府愈能貼合民意 而為各政策領域之施政作為,另外,人民監督政府施政的管道,包含 選舉在內的手段愈是暢通無礙,民主化與環保政策之深化成正比之關 係,將台灣環保政策的發展區分成個時期,即包括:一、1945 年至 1980 年代,低度立法與執法、放任式的產業結構,以及威權化之次. 42 43. 王曦(1999),同前註 9,頁 296-297。 朱雲漢,包宗和主編(2000), 〈黃錦堂-民主化對環保政策之衝擊與因應之道〉 ,初版一刷,《民 主轉型與經濟衝突》,桂冠圖書股份有限公司,頁 114。 23.

(33) 體系;二、1980 年至 1996 年 3 月,硬體、法制逐步完善,環保價值 逐漸深化,仍帶有威權餘毒之次體系而轉型中之經濟;三、1996 年 5 月〜:未完成的政治改革,深化的國際環保條約,形成中之新的經濟 政策。又有學者 44將台灣的環境保護政策簡單區分成三個時期,即, 本文從後者的見解,以下一一介紹之。回顧台灣環境的議題隨著國際 環境意識潮流的演變可以大略區分三個階段,以下將一一分述之。 第一款 一九七零年代階段的環境影響評估趨勢 台灣本島四面環海屬於海島型國家,又由於中央山脈、雪山山脈 貫穿本島南北縱軸,使得地區的開發行為受到種種的限制,是以,西 部平原的發展成為國家開發的重心,在這種國家蘊藏的天然資源有 限,以及雨水一般集中於春夏季節,形成資源分配的課題,雖然因為 台灣人民勤奮努力,使得台灣朝著現代化國家邁進,但如同其他國家 的發展軌跡,產生因為高度經濟發展導向所帶來的衝擊,諸如工業發 展所帶來的空氣汙染、水汙染、廢棄物排放汙染、化學毒物汙染,以 及山坡地過度開發產生的土石流等環境問題,已經開始在台灣發酵, 吾人耳熟能詳的是一九七九年多氯聯苯混進米糠油,引發中毒事件, 亦為日本經濟發展曾經經歷的沉重教訓與傷痛。 45 第二款 一九八零年代階段的環境影響評估趨勢 走過跌跌撞撞風雨飄搖的七零年代,由於累積台灣人民近四、五 十年的辛勤努力,正向奠定台灣經濟邁向一九八零年蓬勃發展的基 礎,然經濟發展在衣食住行全面提升的當下,卻也伴隨背後潛藏著重 大隱憂。 首先,交通開發所形成的路網,雖然帶來了區域經濟的快速發 44 45. 黃光輝(2004),同前註 1,頁 7-8。 黃光輝(2004),同前註 1,頁 5。 24.

(34) 展,雖然使得各地區的經濟產品透過交通路網的聯繫,大量活絡民生 物品的交易量,加速了地區經濟發展速度,進而縮短城鄉的距離,然 道路規劃之初僅考量結構工程施做的面向,並未考量交通路線對於周 遭環境所帶來的影響,如山坡地過量開發對於水土保持的破壞,可能 增加土石流潛在的危險,又有破壞原生植物及野生動物棲息地的疑 慮,加上車輛流動所附隨車輛機械油汙經由道路排水系統汙染生態環 境;其次大量工業區的設置,雖然帶動區域就業機會大增,當地人民 購買力向上提升,看似一片蓬勃發展,惟其背後卻有工業廢水大輛汙 染農田、排放的黑煙造成空氣品質低落影響大眾的健康隱憂;而國家 經濟發展帶動整體用電量的大幅攀升,電廠的興建成為迫切無法逃避 的問題,因此火力發電廠以及最受人民疑慮的核能發電廠一座一座的 興建,更加深了對於環境的憂慮。 另外台灣由於海島氣候的特性下雨量集中於夏季的缺水問題始 終困擾政府當局,有了水庫的建設解決了民生用水的燃眉之急,使得 枯水期的水源調配,以及農田灌溉、工業用水的統一運用彈性空間, 但是行水區的生態環境縱有學術性的討論,落實於實際開發計畫中畢 竟不夠全面性,針對自然、人文社會的衝擊影響層面可說是付之闕 如。在此社會氛圍下,加上國際社會環保意識抬頭,維持生態系統的 穩定與平衡,與人類社會依存性之全面探討已經成為顯學逐漸被社會 大眾認同,而形成種沛然不可阻擋的趨勢。 值此之時,在國內環保團體學者等有識之士的奔走呼籲下,我國 於一九八零年六月召開行政院院會,將環境影響評估技術列入全國科 技發展方案之中,正式面對經濟開發對環境影響的問題,也說是環境 影響評估法制在我國生根的濫觴。又於一九八零年七月三十一日發布 第一個行政命令,攸關「加強地方建設重要措施」修正案決議,其內 25.

(35) 容為:「請有關部會及省市政府先行擇定部分重大建設計畫或工程, 試辦環境影響評估報告,並應於規劃階段即列入預算辦理」 46。 同年度十月十四日行政院衛生署(當時的主管機關)依據上開行 政命令,行文經濟部、交通部、台灣省政府,以及台北市與高雄市政 府等五大單位,開啟了試辦環境影響評估的曙光。接著在一九八二 年,在歷經颱風肆虐西部平原造成北部五股蘆洲一帶,因為坡地開發 濫墾造成土地流失、人員傷亡的傷痛,經過國內學者及民眾環保意識 的覺醒,中於催生了行政院環保局的成立,揚棄了以往環境行政侷限 於公共衛生領域的思維模式,擴大進入了公害防治領域,將預防勝於 治療的概念,突破僅從單一面向的思惟觀,開始充實了預防性環境影 響評估的策略,與國際環境保護的風潮接軌47。 從學者一九八零年為期兩年的「大園工業區環境影響評估示範研 究計畫」」研究案 48 ,此乃國內第一個有關環評技術大型整合研究方 案,以及一九八二年的一九八三年間成立的「環境影響評估臨時審議 制度研究小組」及「環境影響評估法規臨時研究小組」 49,催生了一 九八三年之「環境影響評估法草案」 50,雖然時機尚未成熟而功敗垂 成,但隨踵而來是加速一九八五年行政院以「加強推動環境影響評估 方案」 51,成為暫時將國家重大列管之經建計畫的首部環境影響評估 法案。緊接著在各領域法規陸續加入要求環境影響評估的條文下,成 為散見於各法規之中重要的環境政策之法源依據 52。 46. 參考一九八 O 年七月三十一日行政院第一六九二次會議決議。 黃光輝(2004),同前註 1,頁 67。 48 此研究案為依據行政院第一六九二次會議決議,委託臺灣大學張長義教授總主持的跨系所團隊 進行研究。 49 其中研究小組成員包括邱聰智教授、林山田教授、李聖隆律師,以及參與環評示範研究的於幼 華教授、王西華教授、王鑫教授、洪楚璋教授、吳英璋教授等人,以及中央、省市其二十四個 機關及單位代表。 50 行政院環境保護署(1983),環境影響評估法草案。 51 行政院環境保護署(1985),加強推動環境影響評估方案。 52 在一九八三年至一九八九年共有一九八三年的「國家公園法施行細則」第十條,一九八五年的 26 47.

參考文獻

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