政黨輪替後的外勞政策，2000~2006

國立臺灣大學政治學系 碩士論文

Department of Political Science

National Taiwan University Master Thesis

政黨輪替後的外勞政策，2000~2006 The Migrant Worker Policy

After the Alternation of Power, 2000~2006

林如昕 Ju-Hsin Lin

指導教授：蕭全政 博士

Advisor: Chyuan-jenq, Shiau Ph.D.

中華民國 98 年 1 月

January, 2009

誌謝 誌謝 誌謝 誌謝

謝謝指導教授蕭全政老師在我的人生路上，給予這麼多的寬容、引導與肯 定。那些安身立命、主體定位的叮嚀，會是我未來路上的護身符。

口試委員趙永茂老師、潘世偉老師，百忙中抽空審查論文，提出不同面向 的分析與建議，學子內心充滿感激。

謝謝陪伴我掙扎、書寫論文的朋友和家人。育宜、幸儀、鈺珒、如愔還有 爸媽，這一路有妳們給我專業建議、生活照顧、情緒支持，能得到這麼多的愛，

我很幸福。

當然，感謝我身邊的貓們，適時分散我已經失焦的注意力。

還有曾經鼓勵過我的長官、前輩、朋友們，謝謝。

如昕

中 中

中 中 文 文 文 文 摘 摘 摘 摘 要 要 要 要

2000 年我國首度經歷政黨輪替，此後，外勞政策產生量變與質變。

90 年代我國開放引進外勞，外勞總數逐年攀升，直到 2000 年陳水扁執政後，

人數首度出現微幅下降的趨勢。陳水扁按照選舉承諾執行緊縮外勞政策，但受到 國內外政經因素與社會需求影響，效果不如預期，外勞總數並沒有大幅度縮減。

2004 年之後，在尋求連任、經濟發展、政治接班角力等多重因素影響下，緊縮 政策逐漸被鬆動，外勞總數再度呈現增加趨勢。

另一方面，民進黨訴求人權立國，外勞管理制度加入「維護外勞權益」的 思維。實質上是藉由合法、合理照顧外勞，改變外勞市場的供需強度，紓解緊縮 外勞壓力，並達成與外勞輸出國進行正式外交互動的目的。由於合理化外勞管理 制度從來就不是核心政策價值，因此執行上並不完整，2006 年還是發生高捷泰 勞抗爭事件，前國策顧問劉俠猝死也凸顯外勞管理的嚴重問題。

關鍵字：政黨輪替；外勞政策；外勞管理；陳水扁；高捷泰勞抗爭；政經分析。

英 英

英 英 文 文 文 文 摘 摘 摘 摘 要 要 要 要

After the first transfer of power in 2000, the policy for migrant workers had quantitative and qualitative changes.

Since 1989, the KMT government launched the migrant workers policy. The amount of migrant workers increased year by year till Chen Shui-Bian took over the power in 2000. Chen carried out the shrink policy from 2000 to 2003. Because of the political and economic factors, Chen’s promise of cutting 15,000 migrant workers every year was unable to cash. After 2004, considering the multiple factors, including Chen’s reelection, economic development and party competition, Chen’s policy shifted again. The amount of migrant workers started to increase slightly.

As for qualitative change, Chen Shui-Bian government claimed to improve and protect the right of migrant workers, not only to release the pressure of shrink policy, but also to increase the opportunity to get in touch with foreign nations. The change was not thorough. Thailand workers of Kaohsiung Rapid Transit stroked for fair treat in 2006. The sudden death of former national policy adviser Liu Xia revealed the serious problem of management.

Key words: alternation of power, migrant worker policy, management of migrant workers, Chen Shui-Bian, Thailand workers’ strike, political economy

目 目 目

目 錄 錄 錄 錄

口試委員會審定書 口試委員會審定書 口試委員會審定書

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誌謝………ii……iiii ii 中文摘要

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第一章 第一章 第一章

第一章 導言導言導言 導言 ……… 1 1 1 1

第一節 研究緣起與目的 第二節 相關文獻回顧與檢討 第三節 分析架構

第四節 論文章節安排

第二章 第二章 第二章

第二章 緊縮的外勞緊縮的外勞緊縮的外勞政策緊縮的外勞政策政策政策，，，，2000~20032000~20032000~2003………2000~2003………212121 21

第一節 政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形 第二節 緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯 第三節 緊縮政策的效用與限制

第四節 小結

第三章 第三章 第三章

第三章 鬆動的外勞政策鬆動的外勞政策鬆動的外勞政策，鬆動的外勞政策，，，2004~20062004~20062004~2006………2004~2006………64…6464 64

第一節 鬆動的推力 第二節 鬆綁措施上路 第三節 疲弱的外勞政策

第四節 小結

第四章第四章

第四章第四章 外勞管理體系之轉變外勞管理體系之轉變外勞管理體系之轉變外勞管理體系之轉變————從查緝非法外勞到從查緝非法外勞到從查緝非法外勞到從查緝非法外勞到維護維護維護維護外勞權益外勞權益外勞權益外勞權益………979797 97

第一節 以保障國內就業為主的管理政策 第二節 人權立國招牌下的外勞權益 第三節 高捷泰勞抗爭事件

第四節 政府解決仲介費過高之對策 第五節 小結

第五章 第五章 第五章

第五章 結論結論結論 結論 ……… 129 129 129 129

第一節 2000~2006 外勞政策之量變 第二節 2000~2006外勞政策之質變 第三節 未來研究方向建議

參考文獻參考文獻

參考文獻參考文獻 ………135135135135

表目錄 表目錄 表目錄 表目錄

表表

表表 1.1 台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標，，，2000~2006……….………..4 ， 表

表 表

表 1.2 國內工業及服務業缺工人數與缺工率國內工業及服務業缺工人數與缺工率國內工業及服務業缺工人數與缺工率國內工業及服務業缺工人數與缺工率，，，2000~2003………6 ， 表表

表表 1.3 外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數，，，，2000~2005……….………..7

表表

表表 2.1 亞洲國家亞洲國家亞洲國家亞洲國家經濟成長率經濟成長率經濟成長率經濟成長率，，，，2000~2005………..38 表

表 表

表 2.2 台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標，，，，2000~2003………...39 表表

表表 2.3 關關關關廠失業人口占總失業人口比例廠失業人口占總失業人口比例廠失業人口占總失業人口比例廠失業人口占總失業人口比例，，，，1999~2003………...40 表

表 表

表 2.4 我我我我國國國國核准對大陸核准對大陸核准對大陸核准對大陸投資統計投資統計投資統計投資統計，，，，1991~2002……….……..42 表表

表表 2.5 我國我國我國我國赴大陸投資製造業赴大陸投資製造業赴大陸投資製造業赴大陸投資製造業狀況狀況狀況，狀況，，，1991~2003……….……..42 表

表 表

表 2.6 基本工資與物價年增率基本工資與物價年增率基本工資與物價年增率基本工資與物價年增率，，，1991~2005………..48 ， 表表

表表 2.7 外勞總數變化表外勞總數變化表外勞總數變化表外勞總數變化表，，，，2001~2003………..53 表

表 表

表 2.8 我國對外直接投資製造業概況我國對外直接投資製造業概況我國對外直接投資製造業概況我國對外直接投資製造業概況，，，1991~2002……….…….55 ，

表 表 表

表 3.1 外勞總數與外勞總數與外勞總數與外勞總數與失業率失業率失業率失業率對照表對照表對照表對照表，，，2000~2006……….…….66 ， 表表

表表 3.2 關廠失業者占失業人口比例關廠失業者占失業人口比例關廠失業者占失業人口比例關廠失業者占失業人口比例，，，2002~2006……….………….…66 ， 表

表 表

表 3.3 製造業製造業製造業製造業、、、、營造業失業人數變化營造業失業人數變化營造業失業人數變化營造業失業人數變化，，，2000~2006………..…67 ， 表表

表表 3.4 各部門缺工率各部門缺工率各部門缺工率各部門缺工率，，，，2000~2002……….…….68 表

表 表

表 3.5 各部門缺工率各部門缺工率各部門缺工率各部門缺工率，，，，2003~2006……….…….69 表表

表表 3.6 原有職業之失業者失業前之行業原有職業之失業者失業前之行業原有職業之失業者失業前之行業原有職業之失業者失業前之行業、、、職業、職業職業，職業，，2003-2006…………..….……91 ，

圖目錄 圖目錄 圖目錄 圖目錄

圖圖

圖圖 1.1 外勞在台人數變化圖外勞在台人數變化圖外勞在台人數變化圖外勞在台人數變化圖，，，，1992~2005………8

圖圖

圖圖 2.1 外勞總數變化圖外勞總數變化圖外勞總數變化圖外勞總數變化圖，，，，2001~2003………53 圖

圖 圖

圖 2.2 各行業外勞人數變化各行業外勞人數變化各行業外勞人數變化各行業外勞人數變化，，，，2000~2003………..62

圖 圖 圖

圖 3.1 外籍看護外籍看護外籍看護外籍看護、、、、外籍幫傭總數變化外籍幫傭總數變化外籍幫傭總數變化外籍幫傭總數變化，，，2001~2006………..75 ， 圖圖

圖圖 3.2 各行業外勞人數變化圖各行業外勞人數變化圖各行業外勞人數變化圖各行業外勞人數變化圖，，，，2004~2006………95

圖圖

圖圖 5.1 影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖，，，，2000~2003………..130 圖

圖 圖

圖 5.2 影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖影響外勞政策因素示意圖，，，，2004~2006……….131

第一章 第一章

第一章 第一章 導言 導言 導言 導言

第一節第一節

第一節第一節、、、、研究研究研究研究緣起緣起緣起緣起與目的與目的與目的與目的

引發筆者關注外勞議題的關鍵事件，是 2005 年底高捷泰勞抗爭風波。透過 電子媒體的畫面和報導，外勞所遭遇的不人道待遇，公開在社會面前。隨後扯出 的官商勾結，也對政壇投下震撼彈；勞委會主委陳菊、總統府國策顧問陳哲男、

顧問陳敏賢紛紛下台。

回顧外勞政策的發展過程，發現其與政治、經濟、社會各面向的互動密切，

各界關注與討論十分熱烈。而在各項選舉當中，以 2000 年總統大選，外勞議題 的能見度最高。

2000 年總統大選，三位主要總統候選人，連戰、宋楚瑜、陳水扁的外勞政 策，展現不同程度的保守或改革態度。連戰與宋楚瑜兩組候選人對於外勞政策採 取較為保守的態度，主張維持現狀；相對而言，陳水扁則以縮減人數改革外勞政 策，具體主張每年縮減 1 萬 5000 名外勞（全產總，2000）。

2000 年 3 月，陳水扁當選總統，5 月 20 日完成第一次政黨輪替，同時也為 外勞政策注入新變數。為兌現縮減外勞人數的競選政策，勞委會受到各方壓力，

也不免受到其他政策連動影響，例如縮短工時政策。2001 年經發會就業組，除 了達成外勞工資合理化共識之外，也將維護外勞基本權益納入外勞政策當中；至 此，勞委會始著手建立外勞權益管理體制。政黨輪替是台灣政治民主轉型的重要 指標，亦是政經體制合理化發展的過程；臺灣的外勞政策在政黨輪替的發展中如 何轉變，是否也朝向合理化發展，是值得探究的議題。

近五年，我國失業率飆到歷史新高，如何解救失業，勞、資、政各有解套。

勞工團體要求民進黨政府兌現 2000 年總統大選時緊縮外勞的政策支票，但我國 外勞人口至去年底依舊超過三十萬人。勞委會解釋，產業外勞近幾年已經達成縮

減將近兩成的目標，但外勞總人口未減是因為社福外勞增加兩成的緣故。除了勞 委會的官方說法之外，這六年當中，到底還有哪些政治、經濟、社會因素拉扯外 勞政策，導致執行緊縮措施之下，外勞總數依舊居高不下？

陳水扁執政期間強調人權立國，勞委會主委陳菊也在上任之前宣稱「要把外 勞當人看」，台灣經歷首度政黨輪替之後，是否為外勞管理政策帶來新的思維？

過去外勞政策以防堵外勞成為變相移民為原則，因而採用限期政策，限制外勞在 台工作累計不得超過六年。近幾年，外勞關懷團體成立「台灣國際勞工協會」， 為外勞爭取合理權益，提出取消私人仲介制度、建立國對國直接雇用制度、取消 僱用期限與不得轉換雇主之規定，也有人倡議開放外勞申請永久居留權，除了給 予外勞基本人權，也給予基本公民權與成為工作地國民之可能。這些權益哪些被 政府接受納入制度當中，哪些又始終排除外勞？

ㄧ ㄧ ㄧ

ㄧ、、、、研究研究研究研究緣起緣起緣起緣起

（（

（（一一一一））））高捷泰勞高捷泰勞高捷泰勞高捷泰勞抗爭抗爭抗爭抗爭風波風波風波風波

2005 年 8 月 21 日晚間九點三十分，高雄捷運公司位於高雄縣岡山的北機廠 宿舍發生泰籍勞工抗爭事件。三百名泰勞在宿舍內縱火、丟石塊、搗毀辦公室和 福利社，抗議廠方不當對待（行政院，2005b）。官方介入協調，廠商承諾十三項 改善方案，抗爭暫告結束。

這場原本外界以為是「暴動」的事件，隨著事實真相的一點點揭露，帶來更 大的震撼。管理人員以電警棒對付不服管理的泰勞、每月的零用金以代幣發放、

代幣只能在宿舍內使用、100 小時的加班費未足額支付、禁止使用行動電話、限 制休假時數與休假時的活動範圍、宿舍過於擁擠、下班後沒有水電供應等。

抗爭過後，外勞的處境引起國內外關注，也扯出外勞引進牽涉官商勾結弊 端。勞委會副主委賴勁麟帶領組成的「高雄捷運泰勞人權查察專案小組」調查發 現，華磐公司不僅違反外國人生活管理計畫書相關規範，同時還涉及違法仲介（勞

委會，2005）。另外，高捷工程原本不在開放引進外勞的項目當中，勞委會最後 卻核准，也傳出政府高層介入外勞引進，勞委會涉嫌圖利 8.3 億元，4 名官員遭 起訴¹。

（（

（（二二二二））））政黨輪替政黨輪替政黨輪替政黨輪替

2000 年總統大選，代表民進黨參選的陳水扁提出每年減少 1 萬 5000 名外勞、

嚴格控管外勞總量的政策支票；與其他主要競選對手比較，陳水扁的外勞政策改 革幅度相對較大。對於外勞政策，連戰陣營只強調適當檢討；宋楚瑜提出，在失 業率未下降至 2％以前，外勞引進不宜再增加，現行外勞配額採取「遇缺不補」。

全國產業總工會在選前舉辦的「『工』辦政見發表會」中，針對外勞議題，連戰 隻字未提，宋楚瑜提出總量管制原則，陳水扁則強調降低外勞人數（全產總，

2000b）。

陳水扁贏得總統大選後，新任勞委會主委陳菊上任後宣布縮短工時、緊縮外 勞與調整基本工資三大勞動政策。三項勞動政策引發資方焦慮，紛紛向政府提出 警告與建言，強調政策將影響生存危機，經濟部長林信義也對外表示勞委會政策 恐引發企業出走，兩部會針鋒相對。三大工商團體也建議新政府，縮短工時必須 有配套方案與緩衝期、放寬外勞引進、取消基本工資。

陳水扁成為新的決策者，緊縮外勞政策除了在勞資兩方勢力之間被拉扯之 外，也遭遇政治因素干擾，例如立法院通過縮短法定工時至兩週 84 小時。原本 選舉前勞資雙方即取得共識縮短工時至每周工時 44 小時，緩衝兩年後實施，但 在一番政治角力之後，立法院在 2000 年 6 月 16 日通過國民黨黨版的兩週工時 84 小時，受調降工時影響甚鉅的中小企業叫苦連天（民生報，2000-05-23，2 版）² 。

1 2006-03-03/中國時報/A1/要聞。根據檢方估算，高捷原本以本國勞工的薪資計算方式，每人每 天平均工資 1,800 元，乘以每月 22 工作天，每月平均薪資為 39,600 元，外勞每月薪資 15,840 元，

引進人數 2,688 人，再乘以 2004 年 6 月底到 2005 年 8 月 1 日止，工作月數 13 個月，總計圖利 金額八億三千多萬。

2根據經建會調查，2000 年時每周工時 44 小時以下者，500 人以上大企業占約一半，29 人以下 的中小企業少之又少，因此，縮短工時對中小企業的衝擊最大。

經濟部工業局長施顏祥直言，縮短工時新制短期內可能造成企業無法調適而關 閉，希望緊縮外勞和調高基本工資暫時不要實施。經建會提出的配套措施就納入 暫停縮減外勞政策。業界更進一步要求外勞待遇跟基本工資脫鉤，外勞法定工時 訂為每周 48 小時（經濟日報，2000-07-12，4 版）。

緊縮外勞與調漲基本工資政策頗受壓力，勞委會緊急喊停縮減外勞政策，直 到隔年五月宣布，停止重大工程得標業者引進外勞。

（（

（（三三三三））））失業率創失業率創失業率創失業率創新高新高新高新高

2000 年後由於國內外景氣不佳，以及國內產業結構調整，國內失業率逐漸 攀升。根據行政院主計處資料³，國內年平均失業率從 2000 年的 2.99%暴增到 2001 年 4.59%，2002 年突破 5%大關，到達失業率高峰 5.17%，之後持續緩步下降，

2005 年平均失業率降到 4.13%。2006 年 11 月失業率，首度降到 4%以下。

表 表 表

表 1.1 台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標台灣地區勞動重要指標，台灣地區勞動重要指標，，2000~2006 ，

單位單位單位單位：：：：千人千人千人千人，，，，%

年年年

年 十五歲以上十五歲以上 十五歲以上十五歲以上 民間人口 民間人口 民間人口

民間人口 勞動力勞動力勞動力勞動力 就業者就業者就業者就業者 失業者失業者失業者失業者 非勞動力非勞動力非勞動力非勞動力 勞動力勞動力勞動力勞動力 參與率 參與率 參與率

參與率 失業率失業率失業率失業率

2000 16963 9784 9491 293 7178 57.68 2.99

2001 17179 9832 9383 450 7347 57.23 4.57

2002 17387 9969 9454 515 7417 57.34 5.17

2003 17572 10076 9573 503 7495 57.34 4.99

2004 17760 10240 9786 454 7520 57.66 4.44

2005 17949 10371 9942 428 7578 57.78 4.13

2006(1~2月平均) 18073 10425 10022 402 7649 57.68 3.86 資料來源：行政院主計處。

勞委會緊縮外勞政策多是受到失業率居高不下的影響，勞工團體多次舉行失

3 行政院主計處勞動力統計。網址http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=15412&CtNode=4599。

業大遊行，呼籲政府凍結外勞引進。

國內開放引進外籍勞工始自 1989 年。當時國內投資環境惡化導致企業面臨 發展困境，紛紛以產業升級、海外投資、引進外勞做為生存策略，並以勞動力缺 乏緊扣外勞引進議題，以取得外勞政策的合理化（陳宗韓，1999：51-85）。時至 今日，國內外政經環境都有轉變。1988 年製造業缺工人數 20 萬，缺工率 7.7%，

營造業缺工人數 12 萬 4 千多人，缺工率有 25.38%（吳惠林、張清溪，1991：40）； 到 1998 年，國內製造業與服務業缺工率為 3.45%，其中製造業缺工人數 9 萬 2849 人，十年間缺工人數減少，缺工率下滑 4.25%（主計處，1997）。

再觀察 2000 年至 2005 年國內各行業缺工率調查⁴，工業及服務業缺工率逐 年下降，從 2000 年 3.36%降到 2004 年 2.53%。缺工人數結構以製造業、批發零 售及餐飲業居多；製造業約占 5 成左右，批發零售及餐飲業約占 2 成。以各行業 缺工率來看，若觀察超過 3%之行業，按缺工嚴重程度依序為，金融保險及不動 產業、製造業、營造業、社會服務及個人服務業、批發零售及餐飲業。金融保險 及不動產業 2000 年缺工率高達 4.78%，之後逐步下降；製造業缺工率降幅不大，

2000 年 3.71%，2005 年 3.19%；營造業、社會服務及個人服務業缺工率，分別 由 3.24%降到 2.4%左右。

主計處統計分析缺工率下滑，主要因為國際經濟低迷導致外銷訂單減少，內 需亦呈疲弱，再加上部分產業外移，勞動市場需求趨緩。2002 年生產狀況回升，

但國內廠商信心不足，勞動市場人力僱用持續緊縮。另外，製造業與服務業佔總 缺工人數比例差距逐年拉大，主要因為勞動力供給偏好投入服務業部門，以及製 造業中擁有多數三 D（骯髒、危險、辛勞）特性之產業持續缺工。

4 同註 3。

在失業率高漲的情況下，持續引進外勞，造成替代效果的憂慮越來越強；但 從產業缺工率持續下滑的原因來看，引進外勞可以減緩產業外移，解決特殊製程 產業缺工問題。兩種因素如何影響外勞政策？或者根本不是緊縮或鬆綁外勞政策 的關鍵因素？

表 表 表

表 1.2 國內工業及服務業缺工人數與缺工率國內工業及服務業缺工人數與缺工率國內工業及服務業缺工人數與缺工率，國內工業及服務業缺工人數與缺工率，，2000~2003 ，

單位單位單位單位：：：：人人人人，，，，％％％％

2000 2001 2002 2003

項項項

項 目目目目 空缺 人數

空缺率 空缺 人數

空缺率 空缺 人數

空缺率 空缺 人數

空缺率

工業及服務業 202,685 3.36 186,351 3.21 162,093 2.89 145,26 2.57 工業 114,262 3.71 103,570 3.53 94,886 3.35 88,609 3.10 礦業及土石採取業 15 0.15 2 0.02 2 0.02 - - 製造業 99,246 3.87 88,823 3.60 82,034 3.43 77,623 3.21

製造業總就業機會製造業總就業機會製造業總就業機會製造業總就業機會 2564496 2467305 2391661 24181

水電燃氣業 8 0.02 44 0.12 12 0.03 12 0.03 營造業 14,993 3.24 14,701 3.46 12,838 3.18 10,974 2.80 服務業 88,423 2.99 82,781 2.88 67,207 2.43 56,654 2.03 服務業總就業機會服務業總就業機會服務業總就業機會服務業總就業機會 2957290 2874340 2765720 27908

批發零售及餐飲業 44,432 3.02 40,948 2.88 37,269 2.68 31,817 2.26 運輸倉儲及通信業 3,881 1.17 3,288 1.00 1,421 0.46 1,415 0.46 金融保險及不動產 22,685 4.78 21,244 4.55 13,357 3.10 6,905 1.62 工商服務業 3,159 1.36 2,953 1.30 2,345 1.06 6,122 2.60 社服及個服業 14,266 3.24 14,348 3.34 12,815 3.11 10,395 2.51 註：粗斜體部分係作者新增之內容，根據空缺人數與空缺率推算總就業機會。

資料來源：行政院主計處 2000 到 2003 年專案調查缺工及人力需求統計分析。

根據勞委會職訓局統計，到 2006 年 2 月底，我國外勞人數為 33 萬 1,741 人，

比 2000 年底外勞人數增加 5226 人。⁵這樣簡單的加減數據，到底是如同勞工團 體批評政策跳票，還是另有原因？

表表表

表 1.3 外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數外籍勞工在華人數，，，，2000~2005

單位單位單位單位：：：：人人人人，，，，％％％％ 外勞在華人數

外勞在華人數外勞在華人數 外勞在華人數 年

年 年

年 總數 不含

看護工

重大公共 重大公共重大公共 重大公共

工程 工程工程 工程

重大投資 重大投資重大投資 重大投資

製造業 製造業 製造業 製造業

外籍 外籍外籍 外籍 看護工 看護工 看護工 看護工

其他 其他其他

其他（（（（一般製造一般製造一般製造一般製造 業及營造業 業及營造業 業及營造業 業及營造業））））

2000 326,515 228,007 32,572 71,624 98,508 123,811 2001 304,605 200,825 29,619 61,258 103,780 109,948 2002 303,684 189,929 21,191 64,183 113,755 104,555 2003 300,150 184,426 12,747 70,354 115,724 101,325 2004 314,034 185,811 7,763 76,125 128,223 101,923 2005 327,396 185,644 6,193 79,569 141,752 99,882 2005增加人數 12,362 -167 -1,570 3,444 13,529 -2,041 增幅 4.25 -0.09 -20.22 4.52 10.55 -2.00 資料來源：勞委會職訓局〈94 年外籍勞工運用及管理調查〉，頁 2。

http://www.evta.gov.tw/content/list.asp?mfunc_id=14&func_id=61&type_id=0&mcata_id=0&cata_id=

&site_id=&group_id=0&rule_id=0&syear=&smonth=&page=2。

5 勞委會職訓局統計資料庫。網址：

http://stat.evta.gov.tw/statis/stmain.jsp?sys=100&kind=10&type=1&funid=qrymenu2&cparm1=q14&r dm=lcHicXNu。

二 二 二

二、、、、研究目的研究目的研究目的研究目的

外勞政策涉及層面很廣，它是企業面對生存競爭與勞工運動的手段；它涉 及國內勞工就業機會與勞動條件的改變；同時，跨國勞力流動，也觸及國家的對 外關係與對內管理政策。

由圖 1.1 可以發現，從我國正式開放引進外勞到政黨輪替之前，外勞人數幾 乎是以等速直線增加，直到 2000 年陳水扁就任總統之後，成長趨勢嘎然而止，

並轉而向下，2001 年降幅最大，接著維持不動，2004 年轉而呈現微幅增加趨勢。

以發展趨勢看來，外勞在我國政黨輪替前後發生顯著變化，政策轉變之後，外勞 總數變化由略減轉為略增，量變如何產生，受到何種政治、經濟、社會因素影響，

是本文首要探討的面向。

首度政黨輪替，對外勞政策帶來的改變，除了量變之外，還有質變的層面。

民進黨在勞動政策上的多項改革主張，以及其對勞運團體的相對重視，都對外勞

327396

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000

1990 1995 2000 2005 2010

年 年 年 年 人人人

人 數 數數 數

資料來源：勞委會職訓局資料庫 圖

圖圖

圖 1.1 1.1 1.1 1.1 外勞外勞外勞在台人數外勞在台人數在台人數在台人數變化圖變化圖變化圖變化圖，，，，1992~20051992~20051992~20051992~2005

政策產生影響。尤其，在人權立國的招牌之下，外勞的權益維護成為需要政府介 入的政策問題。外勞政策不只涉及引進與消極管控，還包含積極的管理層面。然 而，高捷泰勞抗爭風波，點出兩個重要訊息：首先，維護外勞權益之政策與現實 落差太大，管理制度、中央與地方主管機關的權責分配有瑕疵；其次，外勞引進 制度之偏差造成利益糾葛，破壞外勞政策之目的與原則。本研究試圖探討民進黨 執政對外勞管理政策造成的質變，此質變發生過程中所受到哪些國內外政經因素 影響，以及其在政經合理化發展過程中的意義。

第二節 第二節 第二節

第二節、、、、相關文獻回顧與檢討相關文獻回顧與檢討相關文獻回顧與檢討相關文獻回顧與檢討

由於本研究是針對政黨輪替後的外勞政策，以下的文獻回顧與整理，將鎖定 2000 年後研究國內外勞的相關文獻。根據研究主題不同，大致可以區分為外勞 政策、外勞管理、政策影響、外勞權益、社會現象分析等五大類。分述如下：

ㄧ ㄧ ㄧ

ㄧ、、、、以外勞政策為研究主題以外勞政策為研究主題以外勞政策為研究主題以外勞政策為研究主題者者者者

從政經角度或政策網絡，分析外勞政策的制定與發展（吳忠吉，2002；潘淑 雯，2003）；比較不同國家的外勞引進制度（邱祈豪，2005）；評估當下外勞政策 之缺失，並且提出政策建議，包括總量管制、以價制量等方法（黃麗璇，2000；

吳惠林、王素彎，2001；陳嵩璋，2001；鄭玉瑞，2001）；從外勞政策改革重新 塑造外勞認識論的可能（龔尤倩，2002）。

在制度比較與政策評估建議方面，大部分研究以橫切面式剖析當下之外勞政 策，分析其優缺點並提出政策建議；此類研究較無法提供外勞政策形成、轉變之 歷史過程，因此也就無法深入理解現有政策缺點之導因。另外，多數研究集中在 2000、2001 年，缺少後續發展。

至於吳忠吉與潘淑雯對於政策制定與發展之研究，則以政治、經濟、社會的 面向呈現外勞政策的演進。吳忠吉（2002）以工業化到後工業化發展過程中，台 灣產業結構所面臨的調適與勞動問題為軸線，看外勞政策之形成、扭曲、未來。

其中對於外籍看護工與幫傭（統稱消費性外勞）引進，吳忠吉指出，消費性外勞 在國內從事的是沒有工會組織的職業，欠缺集體壓力，因此家庭需求引進外勞的 壓力欠缺制衡，導致消費性外勞引進的數量快速成長；這也是近年外勞引進數量 快速成長的主要原因。吳忠吉分析，我國外勞政策發展深受社會壓力影響，缺乏 通則性的定位，因此在緊縮外勞政策上面臨動輒得咎的窘境。而潘淑雯（2003）

則是以政策網絡，分析我國外勞政策的制定過程；較特別的是，其將政黨輪替對

政策網絡所造成的變化納入分析，比較國民黨與民進黨政府的決策模式，同時觀 察政治變化是否改變資本家團體與勞工團體影響政策制定的力量。潘淑雯指出，

政黨輪替之後，勞工法令鬆綁使勞工團體自主性大幅提高，多位與民進黨關係密 切的工運份子進入政策社群，資本家團體則隨著國民黨下台而退回議題網絡中，

勞工團體對政策的影響力大過資本家團體。

吳忠吉與潘淑雯的研究以相對完整、宏觀的角度理解外勞政策之發展，但 在發展軸線上，缺少外勞政策與其他政策連動的分析，例如消費性外勞與我國照 顧服務產業政策、外勞制度與移民、人口政策等。畢竟，對於面臨少子化與全球 化發展的台灣而言，照顧服務與移民政策是相當重要的議題。

二二

二二、、、、研究外勞管理研究外勞管理研究外勞管理研究外勞管理者者者者

對於外勞管理的研究，大致包括：政府的外勞管理制度（劉黃麗娟，2000、

2001；林振賢，2000；陳玉豐，2001；成之約，2001；陳慕賢等人，2003；許德 琳，2004）；外籍家事勞工之管理（薛承泰，2000）；外勞管理實務措失介紹（楊 雅夙，2000；黃金福等人，2000；洪智杰，2004；成之約，2003；張秋蘭，2005）；

引進外勞可能引發之衛生管理問題（鄭鴻祥，2001；葉慶輝，2003；蔡偉民，2004；

張幼燕，2005）；以文化差異觀點，分析不同國籍外勞之管理（顧忠興，2001；

施義安，2002；許博淵，2004）；企業的外勞管理，包括管理措施、管理問題與 績效研究（李惠茹，2000；黃俊盛，2001；趙建民，2002；邱靖寰，2004；徐英 順，2004）；外勞生活適應問題（譚華德，2002）。

此些研究主要是以台灣方面包括主管機關、雇主、社會等立場，分析外勞管 理問題。例如因應申辦程序繁複而推出的外勞動態管理資訊系統之建立（黃金福 等人，2000）；以雇主為調查對象的管理問題研究（陳玉豐、2001）；針對社會擔 憂引進外勞可能造成的負面問題，剖析政府相應之管理制度與缺失（成之約，

2001）。少數研究是由外勞為出發，例如譚華德藉由深度訪談泰國勞工，了解其 面對之生活適應問題，來分析外勞管理制度之闕漏。

外勞政策形成過程中政府與非企業部門的防弊心態，引導出由政府介入主導 的政策（陳宗韓，1999：113-117）；同時，由相關外勞管理的研究也可以看出，

外勞管理制度以問題取向、管制邏輯出發，強調「如何管理才不會出問題」、「如 何改變管理措施可以解決問題」。在民進黨取得政權之後，除了本身對於人權價 值的訴求之外，新政府也企圖以人權立國形象突破外交困境，因此維護外勞權益 被納入政策目標。外勞管理制度，如何從問題取向發展到權益取向？這是否為一 線性發展？權益維護具體措施為何？不同的國內外事件如何交互影響管理制度 之轉變？在目前的研究中較缺乏對這些議題的探討。

三 三 三

三、、、、外勞政策的影響面評估外勞政策的影響面評估外勞政策的影響面評估外勞政策的影響面評估者者者者

此類的研究大致可分為引進外勞對國內產業之影響，以及對國內就業之影 響。

在對產業影響方面，就現況分析，引進外勞與國內產業產值關連程度在統計 上並不顯著（鄭義暉、蘇志榮，2005）；對於未來推測，則有研究發現縮減外勞 配額將使實質國內生產毛額下降，對總體經濟產生負面影響，必須考量產業特色 設計縮減幅度，以降低對國內經濟的衝擊（涂鈺城等，2005）。

至於引進外勞對國內就業之影響，大部分研究發現替代效果與補充效果同時 存在（蔡青龍，2000；薛承泰，2004；江豐富，2005）。外勞對本國勞工就業的 負面影響主要出現在外勞密集行業，包括製造業、營造業、社會及個人服務業；

對於本國之服務工作人員及售貨員、專業人員的工資，則有正影響。另外，根據 成之約研究，外籍看護工與家庭幫傭的引進不盡然會促使沒有工作的女性雇主投 入就業市場，但對穩定有工作女性雇主的就業確實產生正向的影響（成之約，

2002）。

這類研究中缺少外勞政策對外勞的影響，計量上的分析也較難看出外勞政策 轉變過程中，結構關係所導致不同行為者的資源差異。

四四

四四、、、、探討外勞權益探討外勞權益探討外勞權益探討外勞權益者者者者

大約可以分為三大類，從全球化跨國勞動流動趨勢與國際公約保障遷移勞 工基本權益之發展，檢視國內體制（藍秋蓉，2000；吳佩諭，2002；蕭美珠，2004）； 從國家、國際勞工組織、跨國公司之角力，分析國內外籍勞工勞動人權現況（蕭 博銘，2004）；探討外籍家事勞工之權益（焦興鎧，2000；鄭津津，2005）。

此類研究大多是從基本人權、勞動人權、國際公約與他國法制介紹等應然 面，提出維護外勞權益之政策建議。缺少國際關係對外勞政策之影響，例如外勞 來源國與引進國之間，國家自主性之衝突對外勞權益之影響。

五 五 五

五、、、、引進外勞的社會面現象分析引進外勞的社會面現象分析引進外勞的社會面現象分析引進外勞的社會面現象分析者者者 者

從國族概念分析台灣社會經歷跨國勞動流動所呈現之現象（成露茜，2002；

王俐容，2003；曾嬿芬，2004）；探討外勞依據國籍、性別不同而出現職業隔離 之現象（范裕康，2004；藍佩嘉，2005）；外勞社群、消費空間之研究（吳比娜，

2002；傅湘承，2003；周政宏，2003）。

此類研究中特別有趣的是，以國族概念分析台灣的外勞政策與社會現象。成 露茜、王俐容以外勞與國族概念之間的互動為分析主軸，曾嬿芬則以國族主義的 政治與重商特性，分析政府在外勞政策上所展現的管制偏好與不一致。

在台灣特殊的政治處境中，傳統上以血緣做為理解、釐清公民概念的模式逐 漸改變，此時，面對跨國人口流動帶來的改變，成露茜認為，目前引領台灣建國 工作的特殊意識，還沒有明確到足以形塑一個清晰且一致的公民政策；王俐容也 認為，過去以有限的多元文化主義作為謀求政治整合的途徑，在跨國流動頻繁的 此刻已顯得捉襟見肘。外勞的引進加深台灣社會國家與公民認同的變數與危機。

成露茜在研究中提出台灣跨國勞動者公民身份界定的可能模式，王俐容則以「尊 重多元文化」之公民權價值挑戰在台外勞文化權現狀。

曾嬿芬指出，台灣引進低階外勞之政策不只是與勞動力市場有關的政策，同 時也是移民管制政策的另ㄧ種類型。曾嬿芬的研究鎖定台灣外勞政策體制建立的

起源與過程，討論焦點在決策過程中，行政與立法部門政策制定者之間的辯論，

以 1989 到 1992 年對引進外勞的闡述與辯論為主要分析資料。她指出，外勞政策 的制定，包括引進誰、從哪裡引進、誰可以引進外勞等，可以看出國家在政策上 所展現的主動管理，屬於經濟國族主義下的政策產物；接著，為了保持種族同質 性、避免國族認同受到威脅，政府建立短暫停留的客工制度，以排除外勞成為國 族人口結構的一員。然而，這樣的國族主義運作，在不同階級上卻展現不一致，

移民制度開放高階外勞成為國族成員的可能。

這些研究皆點出了外勞政策與我國移民、人口政策的相關性與重要性。然 而，從外勞人口結構的改變可以看出，台灣對外勞的需求已從生產性外勞轉向消 費性外勞；這個轉變帶來新的問題，包括經濟國族主義是否依舊適合分析此一轉 變？引進低階外勞的手段是否自國族主義的經濟政策中退位？引進高階外勞的 決策過程與設計制度誘因，是否因為代表台灣國族認同的國內經濟活動出現改 變？這些問題有必要透過國內產業結構的改變、新興社會問題的解決（例如少子 化、慢性病照護需求等）、國內外政經權力消長等面向，重新解析。

第三節 第三節第三節

第三節、、、分析架構、分析架構分析架構 分析架構

台灣的外勞政策發展，受到國內外政治、經濟、社會轉變的影響。本研究將 以國家機關與民間社會的結構性關係，及組織與制度的政經特性兩個角度，分析 政黨輪替後我國的外勞政策。

一一

一一、、、、國家機關與民間社會的結構性關係國家機關與民間社會的結構性關係國家機關與民間社會的結構性關係國家機關與民間社會的結構性關係

根據公權力的有無，現代國家內部可分為國家機關(the state)與民間社會兩部 份（Cohen & Arato,1992）。Theda Skocpol 指出，國家機關是由一組主管行政、

治安(policing)及軍事的組織所構成；此一在功能上相互分工的組織，由一個行政 權威(an executive authority)領導、協調（Skocpol，1979:29）。民間社會則包含市 民社會、政治社會與經濟社會三部份，後兩者根源於市民社會，彼此在文化價值、

組織與溝通方式上擁有共同特質。市民社會是經濟體系與國家機關間的社會互動 領域，具有自治自理、自我動員、開放性溝通和自主整合等特色。而政治社會由 政黨、政治性組織和政治性公眾組成，追求國家公權力的控制；經濟社會則包括 從事生產與分配的組織，追求生產的有效管哩。政治社會介於市民社會與國家機 關之間，扮演不可或缺的協調性角色，經濟社會則具有協調市民社會與經濟體系 之功能（蕭全政，1999：2- 4）。

國家機關不同於民間社會，在於它獨佔以武力為基礎的強制力，兩者在概念 上相互排斥，在實際運作上兩者互為關係、且互為限制（蕭全政，1988：82-87）。

國家機關運作於特定疆域內的民間社會，採取保護性、生產性和汲取性措施，ㄧ 方面確保本身公權力之基礎，保有或延展它在政治與經濟體制中的支配性，同時 也使社會得到妥善保護，足以支撐國家機關存續之所需。由此可見，兩者之間存 在著相輔相成的共生關係；然而在資源稀少、機會有限的現實下，國家機關的活 動對民間社會不同利益之行為者，有著不同程度的影響，這影響可能是不同行為

者的聯合與衝突，也可能是行為者與政府之間的利益衝突。換言之，以三種不同 性質的政府活動為中心，國家機關與民間社會之間存在著結構性關係，當中隱含 了彼此相生相剋的複雜關聯。

國家機關與民間社會都是內部充滿利益衝突的結合體。國家機關內的不同單 位或部門之間，存在著各種利益衝突；中央與地方政府之間、生產部門與非生產 部門之間、經濟部門與勞動部門之間，甚至不同政治理念的政府官員之間，都可 能存在各種利益衝突（李碧涵，1996：43）。民間社會可簡單區分為企業與非企 業部門，企業部門包括勞、資兩個階層，不同的部門或階層為追求、維護自身利 益，或為了減低不利己政策之損害，會採取不同的手段影響政府作為，包括正向 的支持與反向的對抗。企業主要以資金外流或不投資等可能妨礙經濟發展、導致 資本累積危機的手段對抗；非企業或勞工階層則以危害政府安定，或威脅政府正 統性的方式對抗。國家機關最大的關心，在於是否能順利汲取適當之資源以維繫 其在政經體制上之支配性；因此，其作為將以避免威脅資源汲取的資本累積危機 (accumulation crisis)，以及威脅公權力的正統性危機(legitimacy crisis)為限度（蕭 全政，1990：37-38）。國家機關以各項措施維持投資信心與生利環境，維持經濟 社會健全運作，防止資金外流或投資意願低落；另一方面，以各種社會福利政策，

拉攏非企業部門或勞工階層，實踐它社會保護的承諾（Block, 1977）。

1980 年代以來的發展，台灣的威權政治體制展現全面民主化現象，大幅度 改變政府的經濟與社會角色和職能（蕭全政，1999）；90 年代中期以後，國內失 業率攀高，社會要求外勞政策緊縮的壓力大過，企業要求持續開放引進外勞以解 決國內經濟不景氣的訴求，外勞政策開始向緊縮方向調整（陳宗韓，1999；潘淑 雯，2003）。2000 年政黨輪替之後，新政府面臨建立與國民黨政府之區隔、執政 經驗不足的壓力；同時，國際上美中台日關係，在區域經濟發展牽制、大國外交 戰略角力下持續轉變，國內歷經產業空洞化危機、對內投資低落、失業率居高不 下，政府該如何面對經濟衰退可能導致的資本累積危機、高失業率引發的人心不 安？外勞緊縮政策面臨的挑戰不可謂不大。

外勞政策在國家機關內部同樣引發不同部門之間的衝突與合作。就衝突面來 看，民進黨政府上台之後，勞委會宣佈縮短法定工時、緊縮外勞、調漲基本工資 三大勞動政策，引發資方焦慮；經濟部長林信義也對外表示，勞委會政策恐引發 企業出走。隨後，立法院通過的不是行政院版每週工時 44 小時，而是國民黨版 兩週工時 84 小時的修正案；經濟部工業局長施顏祥向勞委會喊話，暫停緊縮外 勞政策。

至於合作方面，則以經建會「照顧服務福利及產業發展方案」與勞委會 2006 年推出外籍看護工申請流程新制，訴求外籍看護工與國內照顧服務體系接軌最為 明顯。外籍看護工的引進，在國內長期照護體制不健全、對國內就業替代效果不 明顯等考量下，並沒有受到配額限制與緊縮外勞政策的影響，但因為缺乏客觀審 核機制，引發社會對於看護工遭濫用的質疑。另ㄧ方面，高齡化、少子化社會對 長期照護服務需求不斷升高；行政院 2002 年核定照顧服務產業發展方案第一期 計畫，重點工作包括與勞委會協調外籍看護工與國內照顧服務體系接軌，並且在 第二期計畫內完成接軌（經建會，2005）。

二二

二二、、、、組織與制度的政治經濟分析組織與制度的政治經濟分析組織與制度的政治經濟分析組織與制度的政治經濟分析

人類社會的組織基於其組成的目的與運作的手段，而具有政治經濟特性。

「組織本身就是一種為行動而準備的偏差動員」（Schattschneider，1960：

30）。一群人基於某種特定的公共利益，賦予彼此成員身份（membership），並藉 以劃定了組織內外的區隔；組織成員對內某種程度服從組織的各種目標，然後從 內部的權力運作，產生組織取得外部服從的能力，以實現組織的目的。組織的偏 差動員有其目的性；為了有效控制可能阻礙其目的之衝突，組織通常隱含特定政 治性偏差。此種偏差有利於某些衝突的呈現，同時壓抑其他衝突的表面化（蕭全 政，1997；Galbreaith，1983）。

組織內部的權力運作，包含正式與非正式的層級安排與互動模式，隱含了不

同行為者在政治、經濟資源利用與分配過程中不同的利害得失模式；此即為偏 差。也因為此政治性與經濟性偏差，組織在作為一個追求資源利用極大化與極佳 化的行為者的同時，也可能被個人或其他組織當成追求政經目的的工具與手段

（蕭全政，1997）。

在成熟資本主義 時代，組織和與其相 關的社會調控是權力 運作的基礎

（Galbraith，1983）。權力的來源包括人格、財產與組織，而組織作為權力來源，

在現代社會尤其明顯。現代組織的興起表現在公民和利益團體，以各種手段、活 動爭取組織外部的服從。經理制公司、工會、現代官僚國家、石油生產者組織、

貿易協會、國會遊說團體等，都是組織時代的現象。

從組織的角度看台灣外勞政策在政黨輪替後的改變，可以理解產業性外勞逐 漸減少、社福外勞（主要是外籍看護工）卻逐年增加的現象。台灣 1980 年代解 嚴之後，體制外勞工組織相繼成立；在美國為降低我國產品在美國市場的競爭 力，要求我國政府改善勞工待遇的壓力之下，台灣的勞工運動風起雲湧（蕭全政，

1995：174），各產業工會紛紛成立。政黨輪替後，勞工團體不斷增加，新政府也 大刀闊斧要落實競選時的勞工政策支票，包括縮減工時、緊縮外勞政策、調漲基 本工資等。2001 年經發會針對外勞政策達成多項共識，大多符合勞工團體提出 的訴求（潘淑雯，2003），足見勞工團體在外勞政策上的影響力增強。然而，截 至 2005 年底，產業外勞人數比 2000 年底減少 42,363 人，減少比例將近兩成；

社福外勞人數則增加 43,244 人，增加比例達四成。從組織的角度來看，社福外 勞所從事的工作，在台灣並沒有相關的工會組織，也因此對於政策之影響力小於 社會一般家庭需求，以及政府促進婦女就業之考量。對此，勞工團體接續展開新 的策略；台灣國際勞工協會在 2003 年提出制定「家事服務法」的連署，展開工 人版家事服務法立法研擬行動，並提出幫傭與看護工勞動條件法制化、加強臨時 社區照護服務方案、訂定制式勞動契約、建立仲介公司評鑑制度等四大訴求。此 一行動結合多個天主教外勞關懷團體與工人立法行動委員會，以組織力量推動幫 傭、看護工職業法制化進程。

組織內部的權力運作，包含正式與非正式層級安排與互動模式，此一政治性 偏差透過組織內的制度與制度性安排而體現。放大來看，組織與組織之間，亦是 透過各種正式與非正式的制度與制度性安排互動；組織對外行為的可能性，受到 相關制度的約制，制度也可能在組織追求資源利用極大化與極佳化的過程中出現 變遷。

制度可行性與存續之命運，端看制度所隱含的偏差是否能與內外政經權力體 系及政經合理化方向相互配合；若不能相互配合，則組織與制度需要進行政治、

經濟性調整（蕭全政，1997）。外勞政策在國民黨政府時期由勞委會主導，當時 正值威權體制轉型，勞工勞動意識抬頭，但由於勞工力量難以進入決策核心、勞 資對話制度尚未成熟，以勞力短缺為訴求的企業，及以反對廉價勞動為主軸的勞 方，各自對政府喊話、施壓。開放外勞的決策，最後在企業施壓與政府的外交考 慮下形成；而外勞引進與管理制度，則大多順應反對開放引進外勞的意見，希望 外勞開放後的負面影響降到最低（陳宗韓，1999）。因此，國民黨政府時期的外 勞管理制度，將外勞管理視為解決相關問題的手段，著重查緝非法外勞。政黨輪 替之後，原本與民進黨關係良好的勞工團體獲得政府承認與重視，攸關勞工議題 的會議均有其代表出席；原本被排除在政治領域之外的利益衝突，如今被納入組 織與制度的運作中，展現台灣經濟自由、政治民主的合理化發展。外勞權益問題，

至此，從體制外抗爭訴求，進入體制內的決策考量，引發外勞管理制度之變遷。

第四節 第四節第四節

第四節、、、論文、論文論文論文章節安排章節安排章節安排章節安排

論文分為五章。第一章導論，說明本文的研究起源與目的，相關文獻回顧與 檢討，以及分析架構。第二章、第三章探討政黨輪替後外勞政策的量變層面，分 別 為 「 第 二 章 緊 縮 的 外 勞 政 策 ， 2000~2003 」、「 第 三 章 鬆 動 的 外 勞 政 策 ， 2004~2006」。第四章探討外勞政策的質變，「外勞管理體系建立—從查緝非法外 勞到維護外勞權益」。第五章為結論。

2000 至 2003 年，外勞政策走向緊縮，相關政策在新手執政、經濟不景氣、

失業率上升的環境下逐步上路。三年來，緊縮外勞政策效果不如預期。產業外移、

國內外投資意願低落，失業狀況持續惡化，再加上連任壓力，促成 2004 年之後，

緊縮外勞政策逐漸鬆動。第二章與第三章，分別敘述兩個階段外勞政策發展過程 與背景。同時探討緊縮與鬆動政策各自的效益與意義。緊縮政策在經濟發展與外 交考量下，沒有被徹底執行，以致於外勞總數沒有大幅縮減。鬆動政策也在不同 的經濟環境下，無法發揮刺激經濟的功能，政策鬆綁之後外勞人數成長有限。

第四章探討外勞政策的質變。表面看來，民進黨執政轉化管理思維，從保 障國內就業為主轉變為維護外勞權益，但實質上，陳水扁政府是藉由合法、合理 照顧外勞權益，改變外勞市場的供需強度，抒解緊縮外勞壓力，並達成與外勞輸 出國進行正式外交互動的目的。由於合理化外勞管理制度從來就不是核心政策價 值，因此執行上並不完整，造成高捷泰勞抗爭事件，而外勞仲介費過高問題也始 終沒有獲得解決。

第五章結論，總結我國首度政黨輪替六年當中外勞政策的量變與質變，並 提出未來外勞政策研究建議。

第二章 第二章

第二章 第二章 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策， ， ， ，2000~2003

2000 年政黨輪替之前，外勞政策在產業缺工與替代國內就業效果的考量 下，逐漸走向適中帶緊的方向。

台灣在 1989 年首度開放引進外勞，當時經濟快速成長、失業率不高、以及 重大工程和製造業缺工狀況明顯，首先開放的項目是十四項重要建設工程及六年 國家建設計畫。到了 1990 年代初，為了協助產業發展，陸續核准引進外勞，補 充性政策逐漸模糊。1993 年之後，為了刺激投資意願和經濟成長，勞委會開放 部分高科技產業申請外勞，補充性政策變色，替代性效果增強。

勞委會 1998 年開始採用適中帶緊的外勞政，依舊沒有紓解外勞在國內基層 勞動市場的替代效果。2000 年上半年，全部失業人口有 29 萬，當中基層失業人 數就有 11 萬 8,000 人，占總失業人口的 4 成。相較於 1990 年，基層失業人口大 約 4 萬人，十年來人數增加將近 3 倍（聯合報，2000-08-15，8 版）。2000 年底，

外勞在台人數總計 32 萬 6,515 人，占國內勞動力 3.31%，是國內基層勞工（生產 及有關工人、機械設備操作工及體力工）的 9.56%。

2000 年總統大選，民進黨總統候選人陳水扁提出每年減少 1 萬 5,000 名外 勞的政策支票，勝選就任之後，勞委會主委陳菊立刻宣布縮減外勞。

本章主要探討陳水扁就任總統之後三年間，外勞政策的發展過程。政黨輪 替後，新政府缺乏執政經驗，國會生態朝小野大，縮短工時案即在此政治環境中 為緊縮外勞政策帶來變數。經濟方面，政府面臨產業空洞化、產業鍊外移、中小 企業衰退、對內投資低落，整體產業急需政府提出振興方案；但另一方面，政黨 輪替之後失業率高漲，2001 到 2003 年失業率都在 5%左右，成為支持緊縮外勞 的重要力量。至於民間社會，外籍看護工的引進沒有人數上限，再加上申請限制 缺乏執行效率，以致於人數逐年攀升，同時造成社會對外籍看護工的依賴。

緊縮政策包括總量管制、凍結重大工程引進外勞、緊縮外籍看護工、調高

就業安定費等。但這三年內，緊縮政策的效用有限。筆者提出兩個方向討論，一 個從經濟方面，由國內關廠歇業潮來看，業者大量解雇的，除了本國勞工之外，

也包括外勞，所以緊縮政策可以說是手段，也是結果。另外，在台外勞除了做為 降低產業生產成本的政策手段之外，也是民進黨政府拓展外交的工具之一。藉由

「外勞外交」，副總統呂秀蓮突破限制成功出訪，勞委會主委陳菊也多次出訪外 勞輸出國。在降低仲介費、防堵非法外勞的目標下，勞委會也要求外勞輸出國配 合，增加雙方實質互動。

第一節 第一節第一節

第一節 政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形

1996 年中，由於國內失業率走高，勞委會外勞政策走向緊縮方向，降低引 進外勞的比率上限（民生報，1996-04-25，18 版）；另一方面，行政院經建會同 年決議，在失業率和景氣沒有好轉前，應暫時凍結外勞引進，外勞的緊縮政策確 立成形（陳宗韓，1999）。1998 年 2 月，行政院會通過「加強外籍勞工管理方案」， 凍結一般營造業與一般製造業現有配額、不再增加，外勞僱用期滿雇主若要再申 請，則依其最上限配額調降 5%；凍結外籍女傭已開放申請的名額，同時緊縮申 請條件，由現行有未滿 12 歲之子女共同生活，緊縮到有六歲以下子女共同生活。

緊了一般營造業與製造業，但對重大公共工程與重大投資案的聘僱仍持續開放。

1999 年曾經傳出多項針對製造業與營造業的緊縮措施，但最後都無疾而終。

5 月中旬，勞委會主委詹火生在立法院表示，7 月開始製造業、營造業外勞將以 每年 10%遞減，但 7 月又改為外勞配額總數超過 30%者將被刪除⁶。詹火生否認 政策轉向是因為遭遇財經部門壓力。

另外，詹火生也在同年 7 月對外表示，將提高高科技製造業重大投資申請門 檻，由原來的投資額二億元提高至五億元，外勞配額由原來的 24%降至 15%。

6 根據勞委會 1999 年的調查，國內聘雇外勞的 12,963 家事業單位中，約有四分之一聘雇外勞人 數超過 30%。

但這項政策直到隔年總統大選之前都沒有公告實施。2000 年 1 月媒體報導，勞 委會計畫縮減營造業外勞員額，由原本雇用一名本國勞工分配 1.8 位外籍勞工的 比例，降低到一比一，減緩營造業引進外勞的成長速度，為了避免影響重大公共 工程，勞委會初步決定高鐵或金融大樓興建案的外勞配額將專案處理（經濟日 報，2000-01-03，2 版）。這項政策，直到政黨輪替後 2000 年 7 月 8 號才正式實 施。

至於保障國內就業方面，相關措施逐漸嚴格。原住民失業問題嚴重，原住民 委員會向勞委會施壓。原民會反映，徵才等待期 7 天太短，分散在全省各山地部 落的原住民，因為交通、通訊不便，獲得求才訊息、決定前往應徵時，往往已過 了 7 天期限。勞委會於是在 2000 年 4 月，將雇主國內徵才等待期由 7 天延長為 14 天（後來再延長為 21 天）。雇主聘用外勞之前，必須先以合理勞動條件辦理 招募，在國內報紙刊登求才廣告 3 天，自刊登求才廣告翌日起滿 14 日，無法獲 得所需勞工，可以提出外勞申請。

2000 年總統大選，主要三組候選人宋楚瑜、連戰、陳水扁，對外勞政策走 向提出不同政見。代表民進黨參選的陳水扁，提出每年減少 1 萬 5,000 名外勞、

嚴格控管外勞總量的政策支票，與其他主要競選對手比較，陳水扁的外勞政策改 革幅度相對較大。對於外勞政策，連戰陣營只強調適當檢討；宋楚瑜提出，在失 業率未下降至 2％以前，外勞引進不宜再增加，現行外勞配額採取「遇缺不補」；

陳水扁則承諾，逐年降低引進外勞人數，保障本地勞工就業權益，並且檢討和標 定本國失業勞工遭受外勞排擠就業領域和數量，以控制該類外勞，使本勞永遠有 優先受雇權（全產總，2000a）。全國產業總工會在選前舉辦的「『工』辦政見發 表會」中，針對外勞議題，連戰隻字未提，宋楚瑜提出總量管制原則，陳水扁則 強調降低外勞人數（全產總，2000b）。

陳水扁在競選期間提出「新中間路線」勞動政策，當中具體承諾，2000 年 底實施每周工時 44 小時，2002 年全面週休二日，還有每年減少引進 1 萬 5000 名外勞，要以緊縮政策取代國民黨政府的適中帶緊政策。這項「新中間路線」勞

動政策，強調保護勞工和經濟發展相輔相成不再對立，新勞動政策應該以人為本。

陳水扁獲得勝選，緊縮外勞政見即將兌現，勞委會統計，仍然 4 成事業單位 希望增聘外勞。根據當年「外籍勞工運用及管理調查報告」，目前僱用外勞的事 業單位中，有 59.46%希望未來一年外勞人數維持不變，37.79%希望增加僱用外 勞，只有 2.75%的事業單位希望減少僱用外勞。當時各業外勞，以製造業和外籍 看護工人數最多，縮減製造業會造成雇主反彈，縮減看護工可能引來照顧服務的 社會問題，新政府怎麼作，政見會落實到什麼程度，各界高度關注。

新政府正式上台之前，內定勞委會主委陳菊接受媒體訪問，強調外籍勞工剝 奪本國勞工就業機會已經是不爭的事實，她也宣示緊縮外勞、縮短法定工時是必 須落實的重大政策（經濟日報，2000-04-24，4 版）。

第二節第二節

第二節第二節 緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯

影響緊縮外勞政策的因素，在政治方面，政黨輪替後，新政府缺乏執政經驗，

國會生態朝小野大，縮短工時案即在此政治環境中為緊縮外勞政策帶來變數。經 濟方面，政府面臨產業空洞化、產業鍊外移、中小企業衰退、對內投資低落，整 體產業急需政府提出振興方案；但另一方面，政黨輪替之後失業率高漲，2001 到 2003 年失業率都在 5%左右，成為支持緊縮外勞的重要力量。至於民間社會，

外籍看護工的引進沒有人數上限，再加上申請限制缺乏執行效率，以致於人數逐 年攀升，同時造成社會對外籍看護工的依賴。

儘管政、經、社三方面都對緊縮外勞政策形成不小的阻力，不過陳水扁政府 依舊執行緊縮政策。

2000 年 6 月立法院通過兩週工時 84 小時修正案，產業界要求立刻停止緊縮 外勞，但立法院也通過決議，要求政府每年縮減外勞，在兩方施壓下，勞委會暫 緩對生產事業緊縮外勞，改以限縮重大工程外勞核配比例，並且限縮外籍看護工