中 華 大 學
碩 士 論 文
民間參與公共建設採用 BOT 模式執行過程 時程落後原因分析
Determining Schedule Delay Causes for Private Participating Public Construction Works under the
Build-Operate-Transfer Model
系 所 別：營 建 管 理 研 究 所 學號姓名：M09516007 楊 奇 政 指導教授：楊 智 斌 博 士
中華民國 九十七 年 七 月
誌 謝
本研究得以順利完成，及在中華大學營建管理研究所兩年的求學 期間，承恩師 楊智斌老師於課業以及論文上之剴切指導與悉心匡正。
除課業之學習外，於待人處事及邏輯思維之啟迪與匡引均獲益匪淺，
謹致上最誠摯的謝意。
並感謝口試評審委員姚乃嘉教授、王伯儉教授、廖肇昌教授以及 范素玲教授之斧正與潤飾，讓論文益臻完善，銘感五內。求學期間感 謝 余文德教授於辦理研討會期間努力指導、吳卓夫教授、吳福祥教授、
鄭紹材教授、許玉明教授、石晉方教授、楊錫麒教授、蕭炎泉教授給 予學業指導，使學生受益良多。
在就讀期間，感謝助理葉珮娟小姐於行政事務協助與課業上之勉 勵，感謝志魁學長、怡瑤、筱雯姐對於論文撰寫及生活上的幫忙與照 顧以及一路上的互相扶持，同窗摯友傑中、哲安、祥宇、欣國、韋廷、
宇德、東翰、東盈、曉君、羿文、力威、佑庭、志宏、偉志、昌成、
麒銘所有在職生同窗，於所學期間之彼此關心與砥礪。最後，謹感謝 最敬愛的父母親與家人，於研究期間無止盡之關懷與支持，才是學生 得以完成論文之原動力，願將此份光榮與你們共享。
感謝人是眾多，如有疏漏之處，敬請見諒。最後僅以此文獻給所 有關愛關心我的親人及曾經協助我的師長與朋友。
楊奇政 謹致於 中華大學營建管理研究所 中華民國九十七年七月
摘 要
關鍵字：BOT 模式、時程落後、結構方程模式(SEM)
BOT 專案執行模式可經由民間投資促進公共工程專案執行的可能 性，亦可帶動相關產業的發展，因此是一種典型的公私合夥關係的呈 現。國內大型公共工程建設採用BOT 模式已日益增多，雖然許多的案 件得以順利選出特許廠商而進行興建營運，但仍有多數的專案仍停留 在招商及議約的階段，想見有不少專案遭遇執行問題，所以本研究嘗 試分析 BOT 案各階段發生落後的原因，以提供日後 BOT 專案推動與 執行時參考。
本研究以兩階段問卷蒐集 BOT 專案參與者之看法。本研究以第一 階段問卷驗證由文獻回顧及實際案例所列時程落後原因之適用性，第 二階段問卷則收集受訪者對於落後原因的反應，並採用統計方法進行 資料分析，分析的內容有描述性統計、信度、效度及相關性，以分析 落後原因重要性與發生頻率的特性。此外，本研究以結構方程模式的 路徑分析模型來釐清落後原因在「重要性」及「發生頻率」中各原因 間的關係，並以主觀評估及路徑分析之成果，以找出重要性及發生頻 率最高的原因。本研究之成果可用以作為防範後續執行BOT 專案發生 類似的時程落後原因。
ABSTRACT
Key Words: BOT Model, Schedule Delay, Structural Equation Modeling(SEM).
Project delivery method of Build-Operate-Transfer (BOT) improves the commencement probability of public construction works through private investments, and brings the development of related industries. BOT is a typical model of Public-Private-Partnership. In Taiwan, the number of huge public construction work that applies the BOT model as its project delivery method is increased gradually. Although some projects select the concession company successfully, and then advance into the stages of build and operate; some projects still stay in the stages of tendering and negotiation because of encountering critical problems for advancement.
This study tried to find the delay causes in all stages of a BOT project. This disclosed information would be beneficial to advance and execute the following BOT projects.
This study used two questionnaire surveys to collect the response on delay causes from BOT project participants. After collecting the causes from the literature, this study used one questionnaire to confirm the feasibility of the causes used for BOT projects. Furthermore, this study used another questionnaire to collect the opinions on the importance and frequency of delay causes. Various statistical analysis methods, including descriptive statistics, reliability, validity and correction analysis, were used to find the characteristics of importance and frequency of all causes.
Moreover, this study employed the path analysis method in Structural Equation Modeling (SEM) approach to clarify the corrections among all causes on the dimensions of importance and frequency. Most essential
causes in the dimensions of importance and frequency were ranked by the result of multiplying objective evaluation meaning value by factor loading value in path analysis. Identified causes can be used to prevent their occurrence on the following BOT projects in the future.
目 錄
第一章 緒論 ... 1
1.1 研究動機 ... 1
1.2 研究問題 ... 2
1.3 研究目的 ... 2
1.4 研究範圍與限制 ... 2
1.5 研究方法 ... 3
1.6 研究流程 ... 4
1.7 論文架構 ... 7
第二章 文獻回顧 ... 8
2.1 民間參與公共建設相關文獻 ... 8
2.1.1 民間參與公共建設背景及趨勢 ... 9
2.1.2 民間參與公共建設之分類 ... 10
2.2 BOT制度相關文獻 ... 11
2.2.1 BOT制度之背景 ... 12
2.2.2 BOT制度之意義 ... 13
2.2.3 BOT之特性 ... 13
2.2.4 BOT之優缺點 ... 14
2.2.5 BOT制度之階段分析 ... 19
2.3 落後原因分析 ... 20
2.4 結構方程模式(SEM)介紹 ... 23
第三章 BOT執行階段及落後問題分析 ... 27
3.1 各階段作業流程之區分 ... 28
3.2 可行性評估及先期規劃階段 ... 30
3.2.1 執行流程 ... 31
3.2.2 落後問題分析 ... 33
3.3 公告及申請階段 ... 35
3.3.1 執行流程 ... 35
3.3.2 落後問題分析 ... 37
3.4 甄審及評決階段 ... 39
3.4.1 執行流程 ... 40
3.4.2 落後問題分析 ... 41
3.5 議約及簽約階段 ... 43
3.5.1 執行流程 ... 43
3.5.2 落後問題分析 ... 44
3.6 設計作業階段 ... 48
3.6.1 執行流程 ... 49
3.6.2 落後問題分析 ... 51
3.7 施工階段 ... 52
3.7.1 執行流程 ... 53
3.7.2 落後問題分析 ... 54
3.8 營運階段 ... 56
3.8.1 執行流程 ... 56
3.8.2 落後問題分析 ... 57
3.9 移轉階段 ... 58
3.9.1 執行流程 ... 59
3.9.2 落後問題分析 ... 59
3.10 各階段落後問題歸納 ... 61
第四章 BOT各階段落後原因調查 ... 65
4.1 問卷內容 ... 65
4.2 問卷調查目的與種類 ... 66
4.3 第一階段問卷 ... 66
4.4 第二階段問卷資料分析與處理 ... 67
4.4.1 描述性統計 ... 67
4.4.2 信度分析 ... 68
4.4.3 因素分析 ... 68
4.4.4 相關性分析 ... 68
4.4.5 結構方程模式 ... 69
4.5 問卷調查結果與分析 ... 70
4.5.1 問卷回收結果 ... 70
4.5.2 問卷樣本結構分析 ... 70
4.5.3 項目排序分析結果 ... 74
4.5.4 項目分析結果 ... 79
4.5.5 信度分析結果 ... 87
4.5.6 效度分析結果 ... 93
4.5.7 相關分析結果 ... 100
4.5.8 路徑分析結果 ... 101
4.5.9 統計結果彙整分析 ... 126
第五章 結論與建議 ... 129
5.1 結論 ... 129
5.2 建議 ... 130
參考文獻 ... 132
附錄一 案例資料 ... 135
附錄二 第一階段問卷調查表 ... 142
附錄三 第二階段問卷調查表 ... 148
附錄四 相關分析結果 ... 154
表 目 錄
表2.1 BOT模式階段區分與內容 ... 20
表2.2 測量模式與因素分析比較表 ... 25
表2.3 結構模式與路徑分析比較表 ... 26
表4.1 項目排序分析結果 ... 77
表4.2 重要性之項目分析 ... 82
表4.3 發生頻率之項目分析 ... 85
表4.4 重要性之信度值 ... 88
表4.5 發生頻率之信度值 ... 91
表4.6 重要性之因素分析 ... 95
表4.7 發生頻率之因素分析 ... 98
表4.8 重要性整體適配度檢定 ... 108
表4.9 發生頻率整體適配度檢定 ... 109
表4.10 各階段重要性最高之原因 ... 126
表4.11 各階段重要性最低之原因 ... 127
表4.12 各階段發生頻率最高之原因 ... 127
表4.13 各階段發生頻率最低之原因 ... 128
圖 目 錄
圖1.1 研究流程圖 ... 6
圖3.1 BOT階段流程圖 ... 29
圖3.2 可行性評估及先期規劃階段作業流程 ... 31
圖3.3 公告及申請階段作業流程 ... 36
圖3.4 甄審及評決階段作業流程 ... 40
圖3.5 議約及簽約階段作業流程 ... 44
圖3.6 設計作業階段作業流程 ... 50
圖3.7 施工階段作業流程 ... 53
圖3.8 營運階段作業流程 ... 56
圖3.9 移轉階段作業流程 ... 59
圖4.1 模型範例說明 ... 70
圖4.2 受訪者職務 ... 71
圖4.3 受訪者身分類別 ... 71
圖4.4 受訪者工作經驗 ... 72
圖4.5 受訪者專業領域 ... 73
圖4.6 受訪者負責過的BOT專案在各階段是否發生過落後 ... 73
圖4.7 受訪者負責BOT專案案件數 ... 74
圖4.8 可行性評估及先期規劃階段路徑圖(模型一) ... 101
圖4.9 公告及申請階段路徑圖(模型二) ... 102
圖4.10 甄審級評決階段路徑圖(模型三) ... 103
圖4.12 設計作業階段路徑圖(模型五) ... 104
圖4.13 施工階段路徑圖(模型六) ... 105
圖4.14 營運階段路徑圖(模型七) ... 106
圖4.15 移轉階段路徑圖(模型八) ... 107
圖4.16 重要性-可行性評估及先期規劃階段路徑圖 ... 110
圖4.17 重要性-公告及申請階段路徑圖 ... 111
圖4.18 重要性-甄審級評決階段路徑圖 ... 112
圖4.19 重要性-議約及簽約階段路徑圖 ... 113
圖4.20 重要性-設計作業階段路徑圖 ... 114
圖4.21 重要性-施工階段路徑圖 ... 115
圖4.22 重要性-營運階段路徑圖 ... 116
圖4.23 重要性-移轉階段路徑圖 ... 117
圖4.24 發生頻率-可行性評估及先規劃階段路徑圖 ... 118
圖4.25 發生頻率-公告及申請階段路徑圖 ... 119
圖4.26 發生頻率-甄審級評決階段路徑圖 ... 120
圖4.27 發生頻率-議約及簽約階段路徑圖 ... 120
圖4.28 發生頻率-設計作業階段路徑圖 ... 121
圖4.29 發生頻率-施工階段路徑圖 ... 122
圖4.30 發生頻率-營運階段路徑圖 ... 123
圖4.31 發生頻率-移轉階段路徑圖 ... 124
圖4.32 重要性-各階段整體落後影響 ... 125
圖4.33 發生頻率-各階段整體落後影響 ... 125
第一章 緒論
1.1 研究動機
為了促進經濟發展，厚植產業基礎，提升國民生活水準，政府不 斷的興建基礎建設，並推動各項重大公共工程建設為施政的重點。在 推動重大公共工程建設之於，為達到減輕政府財政負擔加速基礎建設 目的，期望藉由引進民間充沛的資金與效率，政府部門陸續引進於歐 美行之有年的之Build-Operate-Transfer(興建-營運-移轉)簡稱BOT制度。
現我國已加入世界貿易組織(WTO)，又可望近期簽署政府採購協定 (GPA)，開放政府採購市場，也使國內廠商伸到國際採購，使得營建產 業日趨國際化，因此公共工程建設推動績效之良窳即成為重要的關鍵。
然而臺灣建設發展日臻成熟，勞力成本居高不下，用地取得困難，政 府財政收支逆轉、行政作業緩慢、公共工程發包不順、規劃設計延誤 等等因素，導致工程建設績效普遍不彰[1]。
目前國內的重大公共工程建設逐漸朝向採BOT模式，經由民間投 資將可蓬勃民間經濟生機，亦可帶動相關產業的發展。然而BOT案所 得標的特許公司將負責所有興建營運的成敗責任，而政府機關則對品 保計畫之監督並維持興建高品質之公共建設。因此在訂定制度選擇一 優良的特許公司，則是BOT案的成功與否的關鍵，也是國內民眾是否 能享有高品質的公共建設的重要因素。
由於公共工程的執行與否關係到國民的福祉，所以現今採BOT模 式的公共工程是否能順利的執行興建，則變成重要的關鍵，雖然許多 的案件得以順利選出最優廠商而進行興建營運，但仍有多數的工程仍 停留在招商及議約的階段，而順利招商的案件也未必是找到最優廠商，
進而完成興建及順利的營運，因此本研究希望分析BOT案各個階段發
生落後的原因，藉由瞭解落後的原因進而避免落後的發生，使公共工 程得以順利發包進行，讓全民享有公共建設的使用權。
1.2 研究問題
截至96年9月政府電子採購網內之促進民間參與公共建設案件公 告系統所列之採BOT制度之規劃案例共118件(附表1.1)，但順利產生最 優申請人僅31件(附表1.2)，如期招商的成功率僅27%，由此數據可知，
未如期招商成功的案件佔多數，所以本研究希望找出其中造成BOT案 件時程落後之原因，列出影響落後原因，提供往後執行BOT案件時需 注意的關鍵，使BOT專案可以更順利的進行。
1.3 研究目的
BOT案主要分成專案確認、招標評選、決標議約、興建施工、營 運維護、所有權移轉各個階段，本研究分析BOT各階段所造成時程落 後之原因，由相關文獻及案例列出時程落後的原因，及其相關性與相 互影響的程度，再以問卷調查分析落後原因之發生頻率及重要性。因 此本研究的研究設定目的如下：
一、 藉由相關文獻及實際案例分析各階段時程落後之原因及其相關 性與相互影響的程度，瞭解各個落後原因之間是否相互牽連。
二、 透過問卷調查，分析 BOT 各階段造成時程落後原因之發生頻率 及重要性，並列出發生頻率及重要性之高與低的原因，可供日後 專案進行之參考。
1.4 研究範圍與限制
政府推廣民間參與公共建設行之有年，自83年12月5日頒布「獎勵 民間參與交通建設條例」施行後即有高速鐵路簽約的誕生，而在89年2 月9日頒布「促進民間參與公共建設法」及90年10月31日頒布「促進民 間參與公共建設法」修正第三條條文也是現行條文之後，民間參與公 共建設算是正式成型了。
由「促進民間參與公共建設法」內將民間參與方式分成BOT、無 償BTO、有償BTO、ROT、OT、BOO、其他經主管機關核定之方式等 七種，本研究僅針對BOT模式的專案做分析，將母體定義為89年2月9 日「促進民間參與公共建設法」頒佈後至今有列管之促參重大公共建 設之中使用BOT模式之案件；研究對象僅針對政府機關及簽約之最優 廠商互相的責任進行探討，而最優廠商及其分包商之間相對關係則不 進行探討。
1.5 研究方法
本研究採取的研究方法如下所述：
一、 次級資料分析法
蒐集國內外書籍、論文、期刊、簡報等資料，彙整國內外常發生 落後之原因，作為分析BOT 案例可能發生落後之原因的分析基礎。
二、 案例分析
經由 BOT 國內外相關案例的分析，彙整出 BOT 案中可能出現的 落後原因，了解計畫推動執行及管理時所遭遇到的問題，以為論證及 問卷製作之參考依據。
三、 問卷調查法
本研究採問卷作為量化政府機關及最優廠商所造成專案落後原因 之工具。針對所屬的政府單位及促參法已簽約之最優廠商發放問卷，
問卷分調查的目的是利用文獻回顧及案例分析整理政府及民間單位在 專案所造成的落後原因之選項，瞭解政府及民間單位對落後發生頻率 的重視程度，並列出重要性及發生頻率較高之問題。
四、 統計分析法
問卷調查所得資料及結果，利用 SPSS 統計分析軟體及結構方程模 式(Structural Equation Modeling , SEM)找出落後原因「重要性」及「發 生頻率」之相關性及可靠程度。
1.6 研究流程
本研究流程如圖1.1所示，詳細步驟說明如下：
一、 訂定研究主題(第一階段)
BOT 模式逐漸成為重大公共建設的主流，由於促參法是一種新的 制度，所以許多作業流程未能順利進行，故列出進行本研究之動機，
以調查方式政府機關及最優廠商來分析專案落後的原因。
二、 回顧相關文獻(第二階段)
針對研究內容蒐集國內外相關文獻，暸解影響專案落後的原因、
問卷調查的設計、統計分析方法，以論證及問卷設計製作的依據，並 確認母體的範圍及樣本的數量。
三、 分析案例及問卷調查(第三階段)
依促參法內相關的 BOT 案例進行分析，針對案例對象所屬的政府
機關及簽約廠商，進行問卷設計及發放回收。
四、 使用SEM 分析問卷(第四階段)
針對回收後有效之資料以 SEM 軟體分析，確認政府及廠商對落後 原因發生頻率及重要性，就其分析結果列出發生頻率及重要性較高之 落後原因。
五、 結論與建議(第五階段)
綜合問卷分析之結果，歸納研究總成果，並且針對研究不足與限 制的部分對於後續研究者提出改進之建議。
確立研究動機與目的
界定研究範圍與方法
回顧與分析相關文獻
分析案例及確立樣本
設計問卷調查表內容
發放及回收問卷調查表
YES NO
列出頻率及重要性高之 落後原因
結論與建議
第一階段
第二階段
第三階段
第四階段
第五階段
初步問卷
YES
NO
試填問卷
使用SEM分析問卷資料
分析原因間的相關性及 可靠程度
YES
圖 1.1 研究流程圖
1.7 論文架構
本研究論文分五章，章節內容說明如下：
一、 第一章 緒論
說明本研究之研究動機、研究目的、研究範圍與限制、研究方法 與流程等。
二、 第二章 文獻回顧
首先介紹民間參與公共建設與 BOT 之相關文獻，再針對 BOT 相 關落後問題進行介紹，最後再介紹分析問卷之統計方法。
三、 第三章 BOT 執行階段及落後問題分析
說明BOT 各階段之執行流程以及經由文獻回顧及案例分析列出各 階段時程落後之原因。
四、 第四章 BOT 各階段落後原因調查
說明問卷調查的方法、內容及統計受訪者之基本資料，再針對問 卷調查結果進行 SPSS 及 SEM 的分析，最後彙整統計之結果，列出各 階段重要性及發生頻率之最高及最低之落後原因。
五、 第五章 結論與建議
綜合本研究之過程及結果提出結論與建議，提供未來相關研究方 向之參考。
第二章 文獻回顧
政府推動民間參與公共建設，乃從82年8月開始，行政院在考量國 家整體財政負荷的情形下，通過「國家建設六年計畫期中檢討報告」，
之後逐漸形成政策。立法院從83年11月審查通過「獎勵民間參與交通 建設條例」，並經總統於同年12月明令公佈。其次，行政院在84年8月 核定「以BOT方式推動國內公共建設」方案，列管南北高速鐵路等22 項示範計畫，有鑒於推動民間參與公共建設對經濟發展的重要性，在 85年12月共同決議為達到民營化的目標，要求政府「落實『獎勵民間 參與交通建設條例』，並修法擴大其實施範圍，以健全民間參與公共建 設之法制基礎。」[2]。其後，在89年2月9日頒布「促進民間參與公共 建設法」及90年10月31日頒布「促進民間參與公共建設法」修正第三 條條文也是現行條文後，政府推動民間參與公共建設的政策方針、實 施範圍、實施方式，以及推動機制，已大致確定。本章將介紹民間參 與公共建設的發展、BOT相關的文獻內容，以作為後續章節繼續探討 之依據。
2.1 民間參與公共建設相關文獻
獎勵民間投資公共建設是政府近年來最積極，也是最重要的施政 方針之一，公共建設所涵蓋的範圍甚廣，為求有效運用整體資源，必 須集中政府及民間力量，選擇當前最急要之項目，作為獎勵民間參與 範圍。政府鼓勵民間參與公共建設，制定「獎勵民間參與公共建設條 例」，且為擴大獎勵民間參與之範圍，研定「促進民間參與公共建設法」， 以期全面積極的推動民間參與投資各項公共建設[3]。
所謂民間參與公共建設，乃是民間機構透過競標或申請、審核等
公開程序，取得參與投資公共建設的權利，並承諾履行該公共建設之 籌辦、資金取得、興建、營運及移轉等工作之全部或部分義務。所謂 民間機構，可依中華民國公司法成立之公司或公司以外之司法人，包 括財團法人或公益性社團法人；而參與投資權利之取得，主要係透過 特許競標(Concession Tendering) [4]。
2.1.1 民間參與公共建設背景及趨勢
英國經濟學家Hadwick所提出之特許權競標理論至1960 年又由美 國的經濟學家Demsetz發揚光大，廠商導以特許權競標來取代傳統之政 府管制制度，用以避免管制所引起之低效率問題。而此一理論最終發 展擴及所有公共建設，將所有公共建設以特許權競標方式交由民間興 建、經營，及成為現今所普遍採用之民間參與投資公共建設之方式[5]。
近代之公共建設民營化可回溯至1970年代末期，由於英國經濟不 景氣，國營事業經營不善，導致民營化意識抬頭，於1979年Thatcher 擔任英國首相後，推動民營化為施政重點之一，英國政府將公私部門 協力合作之PPP(Public-Private-Partnership)概念運用於公共建設，做為 經濟發展之方式，西德、法國等歐洲國家亦積極推行民營化政策，遂 開起民間部門投入公共建設之機會[6]。
獎勵民間參與公共建設這幾年不但在國內形成一股風潮，也大幅 改變了政府推動公共建設的傳統觀念與方法，而背後有其時代背景與 趨勢，茲分別簡述如下[7]：
一、 公共建設推展遲緩、趕不上經濟發展所需
傳統的公共建設皆是依賴政府編列預算，且由政府部門執行，往 往因預算及執行效率之限制，而無法配合經濟發展所需。
二、 政府制度僵化、國家競爭力持續下滑
由於政府制度及層級之僵化與繁複，使行政效率低落，間接影響 公共工程建設推動之成效，並進而造成國家競爭力下滑。
三、 民主國家福利支出日漸擴大、資本門支出嚴重緊縮
民主國家民意代表及執政者為爭取選票或鞏固執政權，社會福利 支出自然年復一年增加，而增稅又恐招致民怨，因此再稅收無法與福 利支出等幅增加時，自然或壓縮資本門之支出，如此將造成公共建設 推動上之延遲。
四、 善用民間高效率之企業化作業精神，建設經營公共建設
民間機構與政府機構最重要之差異在於執行公共建設之效率與彈 性，公共建設由民間投資興建可善用民間企業化之作業精神，並大幅 降低建設成本。
五、 引導民間過剩資金投入公共建設、抑制金錢遊戲
民間過剩之資金，若找不到適當的資金出口，極易產生金錢遊戲，
並進而造成泡沫經濟，最終將傷害國家整體經濟發展。
在邁向國家建設現代化與經營現代化的時代，政府與民間企業適 當分工合作為時勢之趨，以政府之龐大資源制定國家基本政策及建設 方向，配合民間企業充沛的活力、經營的創意、反應迅速的決策能力 與高效率，除可大幅加速國家建設的腳步外，並藉此有效建立政府與 民間企業分工合作的模式，進而強化與提昇國家整體競爭能力[7]。
2.1.2 民間參與公共建設之分類
依促進民間參與公共建設法[8]第3條規定，民間可以投資的公共建 設係指供公眾使用或促進公共利益之建設，其範圍為：交通建設及共 同管道、環境污染防治設施、污水下水道、自來水及水利設施、衛生 醫療設施、社會及勞工福利設施、文教設施、觀光遊憩重大設施、電 業設施及公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施、重大工業、
商業及科技設施、新市鎮開發、農業設施。另該法第8條規定，民間投 資方式有：
一、 BOT：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該 建設之所有權予政府。
二、 無償BTO：由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，
並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。
三、 有償BTO：由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建 設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，
營運權歸還政府。
四、 ROT：由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，
予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。
五、 OT：由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府。
六、 BOO：為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並 自為營運或委託第三人營運。
七、 其他經主管機關核定之方式。
2.2 BOT 制度相關文獻
在邁向國家建設現代化與經營企業化的時代，政府與民間企業需 互相配合為時勢之趨，以政府制訂國家基本政策及建設方向，配合民
可提升國家建設的腳步外，並可藉此有效建立政府與民間企業合作的 模式，進而強化與提昇國家整體競爭力，以下將針對BOT相關的內容 做介紹。
2.2.1 BOT 制度之背景
BOT模式在國外的理論基礎，最早可追溯至18世紀中期英國經濟 學者Edwin Chadwick 發展出的「土地競標(Competition For The Field)」
原理，他認為將獨占的公共工程建設權予以拍賣，亦即可利用特許權 競標，來解決公共工程建設遭到壟斷的問題[9]。
1853年，法國創立第一家特許公司，該公司贏得里昂的特許水權，
並發展成為一套法國特許權系統，而且後來被套用在下水道、高速公 路之興建營運計畫。這種法國式特許權系統被許多國家效法，例如義 大利、西班牙等國家採取此種系統興建營運高速公路。到了1970年代，
國際上爆發石油危機與債務危機，在受到舉債與預算限制的雙重衝擊 下，於1984年，土耳其總理Turgut Ozal於規劃公共部門民營化政策時提 出BOT之名稱，是為促進該國之基礎建設，將公共工程交由民間自行 進行融資、設計、興建、營運，邀請外國承包商來參與該國之基礎建 設與工業計畫，並於經管一段期間後將經營權交回給政府的概念，此 後成為許多國家與民間合作產生公共建設與服務的重要策略之一 [10]。
而在1991年Tiong指出，BOT是民間與政府之間的一種合約關係，
並將BOT定義為「一種將基礎建設計畫的民營化實行，由政府部門將 特許權賦予民間機構，組成所謂的特許公司(Concession Company)，由 其在特許期間內，負責該建設計畫的融資、興建、營運與設施的維護，
直到最後將完整的營運設施，無償移轉給政府」[11]。
2.2.2 BOT 制度之意義
依促參法第八條第一款之規定：「民間機構參與公共建設之方式如 下：一、由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建 設之所有權與政府。」BOT是一種民間參與公共建設的方式。它是政 府部門設計誘因機制，引進民間部門資金及效率，進行公共建設的一 種模式。在此模式下，政府提供民間投資者特許權，使其在特許期間 內，負責融資、興建、營運，以營運期間之收入支應興建及營運成本，
最後期滿才將營運設施無償地移轉給政府[12]。
BOT方式是民間參與公共建設的一種投資方式，而其與政府之間 屬於一種合約關係。由民間機構組成特許公司(Concession Company)投 資興建公共工程，工程完成後以特許方式取得經營權，營運一段期間 的收益做為民間經營報酬，待專案投資成本完全或部分回收後，民間 再將該建設的資產有償或無償移轉給政府，同時喪失經營權。所以BOT 方式乃由一民間機構負責執行，在固定期間內負責某一公共建設的融 資、興建與營運，而政府所扮演的角色就是監督與法律規範[13]。
2.2.3 BOT 之特性 一、 先期投資成本高
BOT 模式的主要精神就在於由民間先行負責整個計畫的規劃與 興建，雖然有時計畫之先期計畫可由政府負責，但主要仍是需由民間 業者自行進行。所以大部分的BOT 計畫，民間業者在先期規劃設計、
準備投資建議書所投入的成本可能相當可觀，並且通常無法獲得政府 補償。例如聯捷公司未進行中正機場國際機場捷運載運量之估算，花 三年並投資新台幣2 億元。
二、 回收期長，牽涉風險高
由於 BOT 計畫之投入成本高而且回收期長，所以牽涉的風險種類 繁多。而且在BOT 模式下，使有些原本應由政府承受的風險完全移轉 由民間承擔；再加上政府的保證與支持有限的，因此民間投資者在參 與BOT 計畫時應事先瞭解相關的可能風險並評估本身的處理與承擔能 力，以確保本身利益。
三、 公私部門需要長期廣泛的協商與合作關係
BOT 在國內是一種新興的模式，所以與民間業者都不是很熟悉該 模式，再加上特許期間長，涉及風險多，故需要政府與民間雙方長期 廣泛的協商與合作建立合夥關係，共同面對問題解決問題。例如馬來 西亞南北高速公路之協商及耗費近十七個月時間，因此，此步驟應被 視為必要的作業程序並且不應忽略或低估其所需時間。
四、 採用專案融資
一般BOT 計畫所需金額相當龐大，故除了特許公司本身資金之外，
尚須向銀行團申請專案融資。所謂專案融資是一種有別傳統抵押融資 的貸款機制，是以專案計畫本身的未來收益，作為償還債務本息的來 源。所以如果銀行團對該計畫未來收益沒有信心而不願意融資，將導 致該專案無法進行，亦即BOT 計畫具「借不到錢就無法做(Bankable or Terminate)」的特性。此外，由於專案融資的精神不在抵押，因此專辦 融資通常不對投資公司的母公司進行債務的追索，或作有限度追償 (Non-recourse or Limited-recourse)[14]。
2.2.4 BOT 之優缺點
自從發展BOT以來，已漸漸成為各個國家推動重大公共建設的模 式之ㄧ，為何BOT會為大家所使用，以下由文獻：梁發進等[15]、林能
白等[10]、王聖堯[16]、徐浚宜[17]中整理出BOT可能具有之優缺點做 分析。
一、 優點：
(一) 減輕政府財政負擔、節省鉅額公共支出
近年來各國政府財政支出日增，而各項公共建設不是關係著國家 發展，就是社會民生所需，但在政府財源有限的情況下，如能將國家 發展所需的公共建設，由民間來籌資興建，不但可以善用民間資金，
更可以節省鉅額的公共支出，減輕政府的財務負擔，將有限的財源投 注於其他無法吸引民間機構來投資的專案。
(二) 提高建設品質及營運效率
由於專案特許公司在特許期間內須自負盈虧，故為了追求利潤及 維持特許公司的聲譽，對於人員設備的運用、施工品質及成本的控制 都較政府部門有效率；且民間機構長於經營管理，在效率與利潤的雙 重趨使下，可以使公共建設的興建及營運效率提升。
(三) 避免政府部門人事膨脹
經由民間機構參與公共工程可以減少政府部門人事派用可能產生 的困擾，減少非工程作業人員的浪費，避免政府部門人事膨脹。
(四) 使風險分擔更有效率
BOT 計畫都會對專案執行的相關風險進行嚴密的分析，並確認公 私部門必須承擔的各種可能風險。一般而言，BOT 的成員會承擔其有 能力管理的風險，並藉由獲得較高的投資報酬來作為其風險承擔成本
的對價。就社會整體而言，BOT 計畫模式將使得風險分擔更有效率。
(五) 資金有效運用
大部分 BOT 計畫由於金額大、長期的資金投入與高財務槓桿，所 需的工程經費需倚賴資本市場的挹注，為籌措充足的資金，專案特許 公司除透過股票與債券之發行外，常有創新的金融商品，使得金融市 場的交易更活絡、健全，並擴大資本市場的規模。
(六) 減少興建與驗收時技術及介面的爭議
政府部門以分包方式發包工程，容易造成介面上索賠的爭議，若 由專案特許公司營運比較不會產生興建者與營運者互相推諉責任的情 況，減少完工後營運介面的風險；且BOT 計畫工程專案特許公司擁有 較大自主性，可避免驗收行政程序繁雜冗長，以減少驗收時之爭議。
(七) 吸引外資及技術移轉
對於開發中國家而言，BOT 計畫不論是工程技術、財務金融、法 律等各方面均需專業技術，但地主國未必具有完成BOT 計畫的所有技 術及資金，而可藉由BOT 計畫吸引外資參與投資，導入國外先進技術。
(八) 政府的控制
地主國政府規劃明確說明對於專案設備及其營運的要求，而在專 案興建及營運階段擁有某種程度的監督控制權。除了法律的監督規定 外，政府亦可以投資專案特許公司一定比例，即以股東身份行使監督 控制的目的，避免經理人不良的代理行為。以香港過港隧道(Hong Kong Cross-Harbour Tunnel)為例，其為香港第一個採 BOT 模式的公共建設，
由於香港政府對於由民間特許公司100％持有特許權缺乏信心，因此政
府決定投資特許公司20％的股權，以保有對特許公司一定程度的控制。
此外，通常法律或特許合約內會規定，若專案特許公司在特許期間內 發生嚴重的失誤，則政府有權接手專案計畫。
(九) 社會福利與政治利益的滿足
BOT 計畫可在民間機構積極參與下，使一些急需建設而政府部門 無力投資建設的公共建設提前完成，滿足社會上的迫切需求，並有機 會增進國際間的合作，故對於提升社會內部與政治的穩定有一定程度 的影響。
(十) 刺激經濟發展
BOT 計畫在民間機構參與的情形下，可給民間機構提供更多的發 展機會，有利於刺激經濟發展及就業率的提高。
二、 缺點：
(一) 國內外經驗尚未成熟
BOT 計畫雖在國外已行之有年，但經驗尚未成熟，且無絕對標準 可以援用。在國內，政府相關單位、民間機構及金融機構等均處於學 習摸索的階段，值得注意的是每個BOT 計畫個案情況不同，國內外案 例之相關經驗都僅能參考，而無法直接援用。
(二) 政府有圖利的困擾
BOT 進行過程冗長繁複，需要公私部門長期廣泛的合作。但政府 部門在制定相關獎勵或配合措施時，常受限於容易招致利益輸送的困 擾，因此政府部門較不敢作出有圖利民間機構的決策。
(三) 專案特許公司投資成本較高
專案特許公司的資金成本一般而言會較高，若專案計畫的資金需 求係政府以國家名義向國際融資機構貸款，則其貸款利息應較低，因 為通常政府的債信會較民間機構良好。就專案的使用者而言，所須支 付的使用費，除了專案本身的建造、營運成本外，尚須包括特許公司 的投資利潤。對於自償率較低的專案計畫，政府必須提供額外的財務 誘因，以提高民間機構的投資意願。
(四) 專案報酬無法自由支配
對於特許公司的股東而言，其最大的缺點為專案報酬無法自由支 配，融資機構往往會於貸款合約中約定，其對於分紅的時間、金額有 控制權，甚至於股權持分的移轉均需取得融資機構的同意。
(五) 專案特許公司控制權的喪失
融資機構對於是否願意以有限追索權的基礎提供專案融資，通常 取決於融資機構對專案特許公司經營活動控制權的大小，再加上政府 對於特許公司的監督控制，特許公司喪失了本身的控制權。
(六) 可行性評估的不確定性
BOT 專案的可行性分析，有很大的比例必須依賴對於未來經濟景 氣的推估，而未來經濟景氣的預測主要來自於一定的假設條件與過去 的歷史資料。有許多的經驗顯示，對於未來景氣推估的推測常常是錯 誤的，並無法十分準確。故錯誤推估結果所做的可行性分析是沒有參 考價值的，而此亦是民間機構投資BOT 專案失敗的主要原因。
(七) 民間機構的風險增加
BOT 計畫的風險是由公私部門共同承擔，而其可能引發的風險大 致可歸類為政府須面對的風險、完工風險、財務風險、市場風險、營 運風險、不可抗力風險、政治風險、環境風險、供給風險、其他風險 等，在BOT 計畫中，政府的一些風險將會隨著專案計畫的推動而移轉 給民間機構來承擔。
2.2.5 BOT 制度之階段分析
BOT制度的各個階段，從專案確認、政府招標準備、投資者招標 準備、甄選、專案開發、專案執行、營運及移轉。從初期的可行性評 估、各項招標的文件至後來的議約簽約、興建及營運則是BOT案能否 順利成功執行的關鍵，最後則移轉回政府單位，其各個階段如表2.1所 示。
表2.1 BOT 模式階段區分與內容[2]
階段 主要工作或完成文件
一、專案確認 確認專案的必要性
研析融資型式 初期可行性研究 指派專案經理及團隊 政府決定專案採BOT 方式
二、政府招標準備 決定採購方式
初步甄審資格 專案合約 招標文件
招標甄審標準與甄審程序
三、投資者招標準備 成立經營團隊或專案公司
可行性研究
潛在合夥關係的確認
四、甄審 提出整套投標文件
甄審投標書 澄清釋示與調整 專案決標
五、專案開發 成立專案公司
股權投資 貸款合約 資金到位 興建合約 供應合約 收購合約 保險合約
營運及維護合約
六、專案執行 建築設備及安裝機具
測試 驗收
技術移轉及能力培植 評估
七、營運 特許期間的營運及維修
履勘 訓練
技術轉移及能力培植
八、移轉 移轉程序
2.3 落後原因分析
營建產業有著冗長的生命週期，若整體環境變遷太大，往往會影
響專案的執行，而BOT案用於政府公共建設，所以執行的順利與否將 關係到全國人民的福祉，當BOT案在各個階段所發生的問題，若不即 時處理，將會對整個專案造成影響，甚至造成專案的落後，品質或成 本都可能造成不等的影響。本研究回顧相關文獻的落後問題，整理如 下：
一、 陳福全[18]將造成落後的原因依階段列出，規劃階段問題有遴選 合適顧問公司有其困難、投資規模之決定不易、土地權利金缺乏 彈性、限制外資比例已無必要性；甄審作業階段問題有甄審委員 會組員之異動很難掌控、甄審標準很難客觀訂定；協商階段問題 有協商與議約仍應有其差異、協商機制適用時機之決定不一；議 約及簽約階段問題有三方契約備受質疑、強制收買合理性。
二、 葉德建[19]由於 BOT 模式在國內推動成功的案例並不多，因此，
政府部門的公務人員對於以 BOT 模式由民間參與投資公共建設 或大型土地開發之價值，未有充分認知並對 BOT 的運作過程不 是很瞭解，所以，公部門在執行推動 BOT 時必須要事先做好完 整規劃並加強溝通與認知，以尋求共識始能排除許多阻力與障 礙。
三、 詹益焜[20]民間參與公共建設在國內風行是近幾年的事，特別是 高鐵採 BOT 方式推動後，國人才有較深刻之體認，惟在執行過 程中仍存在一些問題，這些問題從高鐵及中正機場捷運案所經歷 的風風雨雨，多少即可看出一些端倪，而這些確實值得我們詳加 檢視，並且在未來推動執行 BOT 時，應妥善加以解決，這些主 要的問題列有公務員心態保守、政府之決心不足、行政程序過於
繁瑣、土地取得不易、民間對政府之信賴度不夠、牽涉單位太多 不易形成共識。
四、 余德銓[21]談到由各已開發及開發中國家實施 BOT 專案的經驗 中，經常遭遇到落後原因有：
1. 合作的公私部門彼此信任不夠，加上立場不同，長導致誤解而影響 工程進度。
2. 私部門欠缺 BOT 專業人員：BOT 經理人才養成不易實施，且 BOT 的計畫主管人才很少，有經驗者又不樂於傳授成套措施及經驗所 致。
3. 無法整合利益衝突：BOT 屬高難度計畫，須透過極其複雜的風險 分配，而每一關係人需確保其風險降到最低，因而利益衝突難以整 合。
4. BOT 計畫牽涉關係人頗多，經常出現協調不夠，擅自變更決定而 發生危機產生所謂之「颱風現象」。
五、 財團法人台灣營建研究院所做的民間參與公共建設國際案例分 析研究報告中提到國內案例[22]的執行造成落後的問題有：
1. 交通建設類：公共交通建設自償率偏低、履約保證金訂定無一套通 則規範。
2. 觀光遊憩設施：經濟不景氣，BOT 案招商不易、現行機制無法有 效協助民間廠商取得融資、辦理「可行性評估與先期規劃」作業時 間冗長耗時、有政策壓力。
3. 文教建設：促進主辦機關積極採用民間參與模式、提高民間參與案 件的成功機會、加強政府機關的執行立。
六、 詹春瑩[23]談到針對招商階段造成時程落後的原因如下所列：
1. 先期計畫書：投資報酬率低、投資設限嚴苛、無招商顧問協助、備 標時間不足、財務可行性不切實際、開發權利金及經營權權利金 等。
2. 土地取得與租金：用地交付或土地租金繳納金額因審慎評估考量，
避免因此問題造成無法如期取得用地。
3. 風險性：所遭遇的風險性包含環評風險、法令風險、政治風險、政 策風險等。
4. 融資議題：政府得協助民間機構辦理相關融資等優惠貸款措施。
5. 政經情勢影響：因生命週期長，希望有明確的法律保障，不受政治 環境的影響，並有完善之法令保障權益。
6. 經濟不景氣：市場景氣好壞將影響民間機構投資意願。
7. 缺乏同質案件市場總量管制：需針對市場需求做案件之總量管制，
避免同性質專案競爭。
8. 甄審公平性：注意甄審的公平性，避免不當的事件發生。
9. 跨部會協商：相關部會需積極協商，建立良好關係，提升時程效率。
10. 行銷手法：公部門行銷手法不完善，未將正確的資訊傳達給廠商。
2.4 結構方程模式(SEM)介紹
李秀虹[24]指出結構方程模式SEM(structural equation modeling)的 主要目標是用來解釋潛在變項之間的相依關係，而潛在變項是不容易 直接觀察獲得的變數，它通常是屬於質性特徵的呈現，是由一個或多 個可觀察變數所構成，而觀察變數可經由問卷內容的回收而得到明確 數值資料。在分析的角度上，結構方程模式型同複迴歸及因素分析的 結合，闡釋兩組潛在變項間的線性因果關係。
莫國箴[25]結構方程模式是一個相當新的統計技術，Mulaik and
James(1995)認為，SEM是一種呈現客觀狀態(objective status of affairs) 的數學模式。從統計的語言來說，SEM適用來檢定有關觀察變項 (observed variables)與潛在變項(latent variables)之間假設關係的一種全 包式統計取向，它所以能夠是一種全包式統計的方法論，乃是因為融 合了因素分析( factor analysis)及路徑分析(path analysis)兩種統計技 術。
陳 炎 山[26] 根 據 Anderson and Gerbing(1988) 及 Williams and Hazer(1986)等學者的建議，結構方程模式分析要以兩階段法進行，第 一階段先針對各研究構面及其衡量題項進行Cronbach＇s α 係數分析 及驗證性因素分析，以瞭解各構面的信度、收斂效度及區別效度；第 二階段再運用結構方程模式加以分析，以驗證研究中的各項假設。
張書豪[27]在談到過去研究BOT計畫之相關課題，不論是自償率、
權利金、特許年期與風險議題等，多以財務面來衡量BOT計畫之可行 性。該研究欲以交易成本經濟學(Transaction Cost Economics, TCE)之觀 點，探討民間參與重大公共建設投資BOT計畫之方式是否為可行。由 於交易成本係屬主觀難以量化之因素，故採用結構方程模型(Structural Equation Modeling, SEM) 理 論 中 ， 線 性 結 構 關 係 (Linear Structural RELationship, LISREL)方法來構建BOT計畫交易成本結構方程模型。探 討BOT計畫的實施與主觀交易成本之間是否具有相互影響之關係，以 及構成交易成本之主要影響因素。
結構方程模式主要分成測量模式及結構模式[28]：
一、 測量模式
可以說是傳統因素分析的一種技術轉換，因素分析只能作為檢測 編製過程中的初步結構探討或理論行程之用，而無法作為檢定理論因 素建構之用，而且對測驗的個別項目只能分派到一個因素，並只有一
個因素負荷量，如果一個測驗項目與兩個或以上的因素概念有關，就 無法處理。SEM 則是先驗的理論來建構因素模式，可對理論進行肯證 式的檢定，在因素的方面，可依據理論，預先設定項目放置於哪一個 因素中，或哪幾個因素中，也就是說一個項目可以同時分屬於不同因 素，並可設定一個固定因素負荷量，或設定任何幾個項目的因素負荷 量相等。
再者，因素分析中，因素與因素之間的關係必須是全有或全無，
及因素必須是完全相關或完全無相關，而SEM 設定某些因素之間具有 或不具相關，甚至於將這些相關設定為相等的關係。而在誤差方面，
因素分析在檢驗項目之間的誤差是不相關，但對測驗的項目而言，其 中之間的誤差來源可能具有某種的共通性，SEM 則是允許這種誤差的 關聯存在。
表2.2 測量模式與因素分析比較表[28]
測量模式 因素分析
差 別
先驗的理論建構因素模式，對 理論進行肯證式的檢定
檢測編製過程中的初步結構探 討或理論行程
一個項目可以分屬於不同因素 個別項目只能分派到一個因素 因素之間具有或不具相關或相
關設定為相等的關係
因素是完全相關或完全無相關
誤差來源可能具有某種的共通 性
誤差是不相關
二、 結構模式
就是路徑分析的一種應用，路徑分析被用來分析一組複雜變項之
觀察變項皆被視為沒有任何測量誤存在，也就是假設這些觀察變相的 信度皆為 1.00，但我們皆瞭解任何測量都會產生誤差。對 SEM 而言，
由於其有個測量模式作為整個模式的次體系，進而驗證理論的關係，
這種處理技術，不僅可以處理潛在變項，且使得觀察變項的測量誤能 夠列入模式中而被分析，因而可進一步更正測量誤所導致的偏誤。
表2.3 結構模式與路徑分析比較表[28]
結構模式 路徑分析
差 別
可以處理潛在變項 無法對潛在變項進行探討 測量誤能夠列入模式中被分析 沒有任何測量誤存在 更正測量誤所導致的偏誤 信度皆為 1.00
第三章 BOT執行階段及落後問題分析
為了推動高速鐵路所設置的「獎勵民間參與交通建設條」，政府至 八十九年正式頒布「促進民間參與公共建設法」，至今已有七年的時間，
期間推動了不少工程，秉持積極創新之精神，從雙方互惠的角度建立 了政府與民間的夥伴關係。
民間參與公共建設可以分為政府規劃以及民間自行規劃，政府規 劃之民間參與公共建設案件，皆須辦理可行性評估及先期規劃，以民 間參與的角度，審慎評估民間參與的可行性，就公共建設之特性，結 合商業之誘因，吸引民間企業的參與，考慮較為周延。而民間自行規 劃則是較多樣化的投資，提供民間發掘商機，發揮自行創意的概念，
發展創新的投資機會。
促進民間參與公共建設的制度，牽涉到政府及民間投資機構的相 互關係，促參法的制定內容亦包括了司法、民法、土地法、國有財產 法、都市計畫法等相關法條內容，是屬於較為複雜的制度，除此之外，
為了明確使各單位瞭解促參的執行，另訂有「公共建設促參預評估機 制」、「機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項」、「主辦機 關委託顧問機構辦理民間參與公共建設計畫作業手冊」以及「BOT專 案進度與品質管理參考手冊」將辦理促進民間參與公共建設案件從初 期的計畫形成作業、可行性評估、先期規劃、訂定相關公告招商相關 文件、甄審、議約、簽約、履約管理、興建、營運到最後的移轉，明 確的說明，以利政府及民間機構之進行。
本研究除相關文獻蒐集外，案例資料主要由公共工程委員會促進 民間參與投資全球資訊網站內之相關案例相關資料及執行狀況、顧問 公司之BOT案件之結案報告及執行單位實際執行狀況作探討分析，而
實際案例包含學校宿舍BOT案、國家風景區BOT案、高雄下水道BOT 案及交通建設BOT案等相關案例。
本章就民間參與公共建設之BOT執行過程中各階段所應執行作業 做分析，透過各執行作業之分析，瞭解各階段之作業流程內容，以提 供後續探討各階段落後原因分析之參考依據。
以下依據「公共建設促參預評估機制」[29]、「機關辦理促進民間 參與公共建設案件作業注意事項」[30]、「主辦機關委託顧問機構辦理 民間參與公共建設計畫作業手冊」[31]以及「BOT專案進度與品質管理 參考手冊」[32]之內容彙整，針對BOT執行過程中各階段作業流程分析 如下。
3.1 各階段作業流程之區分
BOT專案在開始構想前需先經過公共建設促參預評估機制，先檢 視政策面、法律面及財務面，再進行協調及協商，再就初步促參可行 性之案件進行後續作業，除可提升計畫之品質及成熟度，並可避免主 辦機關時間、人力及經費之浪費。
本研究分析BOT之落後問題時依據BOT專案進度與品質管理參考 手冊[32] 將BOT生命週期分成八個階段，階段間之關係如圖3.1所示：
圖 3.1 BOT 階段流程圖[32]
一、 可行性評估及先期規劃
研提政策需求分析、進行其可行性評估；並提列構想、經費與期 程以進行工程初步的執行對策分析與評估。
二、 公告及申請
招商作業之準備、甄審條件之告示，提供參加廠商對於專案特性 之瞭解。
三、 甄審及評決
經由合格申請人之選定確認最優申請人作為BOT 契約民間機構之 最優先對象以進行後續工作。
四、 議約及簽約
按主辦機關及最優申請人同意之事項，於各項文件完備後予以簽 訂，俾作為執行之依據。
五、 設計作業
本階段工作內容包括以基本設計及細部設計為主，並涵蓋如：水 土保持計畫、都市計畫或環境影響評估等事項。
六、 施工
依細部設計的成果進行BOT 專案工程構造物與設備之施工與建設 作業。
七、 營運
依契約與規範之要求，民間機構對BOT 專案之構造物或經核准之 相關事業進行經營，並維持其允諾的服務水準，確保公共利益。
八、 移轉
興建營運屆滿時，民間機構依 BOT 契約的規定，將相關資產移轉 主辦機關。
3.2 可行性評估及先期規劃階段
政府機關在可行性評估及先期規劃階段須負起事前評估的責任。
除了由民間自行規劃之案件外，此類前置規劃作業大部分由政府執行，
主要是依公共建設的性質與特性以及民間機構所該負的責任與參與的 角度，仔細評估及考量民間參與的可能性。
可行性評估應依公共建設特性及民間參與方式，以民間參與之角
度，審慎評估民間投資之可行性，其內容包括興辦目的、計畫替選方 案評估、市場可行性、工程技術可行性、財務可行性、法律可行性、
土地取得可行性、環境影響、民間參與可行性綜合評估、後續辦理方 式評析[30]。
先期規劃應依據可行性評估成果、公共建設特性、民間參與方式，
審慎撰擬先期計畫書，其內容包括公共建設目的、特許範圍與年限、
興建規劃、營運規劃、土地取得規劃、環境影響評估辦理方式及時程、
財務規劃、風險規劃、政府承諾與配合事項之項目、完成程度及時程、
容許民間投資附屬事業之範圍、履約管理規劃、移轉規劃、後續作業 事項及期程、其他事項[30]。
3.2.1 執行流程
政府在BOT案初期的計畫構想、擬定、可行性評估及先期計畫書 的作業流程如圖3.2[32]所示：
圖3.2 可行性評估及先期規劃階段作業流程[32]
一、 工作計畫概要構想擬定
明確的界定工程在整體環境中的定位以及所需負擔的責任及功能 需求。
二、 初步總計畫表擬定
針對計畫初步的擬定後續各項作業的內容及進行的進度，訂定相 關的時程進度。
三、 可行性評估
主要評估工程效益及可執行之方式，配合後續的各項相關的評估 作業，就進度及品質的考量，訂出最佳的效益。
四、 環境影響初步評估
分析工程對環境的影響以及相關的因應措施，依評估擬訂相關工 程要求。
五、 工址勘查評估
勘查工程預定地，瞭解工程的限制因素，擬具體的因應要求。
六、 編擬工程成本概估
依訂定之工程內容，擬具體財務計畫，思考相關的品質管理機制。
七、 召開公聽會
將初期的計畫公佈，聽取公眾的疑慮及看法，瞭解工程是否為大 眾所接受。
3.2.2 落後問題分析
可行性評估及先期規劃階段主要是在針對後續作業的可行性，探 討工程設計施工可能的限制，品質及時程可能的影響，以及後續作業 得以順利進行之綜合考量，讓整個專案可以順利完成的前置作業，以 下是經由文獻整理及實際案例的分析所列出在此階段出現之落後原因 分析：
一、 民間機構參與公共建設之方式選擇
專案決定到確立由民間機構參與，至選用何種民間參與方式，需 要層層關卡，除了政府單位同意之外，專案提出後也須瞭解一般民眾 對此案的觀感及認同，專案真正開始執行仍有許多問題需要克服。
二、 法令規章改變
法令的改變算是各階段最不確定的因素，若相關法令在規劃執行 時有變更，則在專案的進行上，為了符合法令，將會有不小的影響。
三、 先期規劃、招商、議約階段聘請全程顧問專業服務經費不足
基於主辦機關專業知識不足之考量，通常會委託顧問團隊協助辦 理規劃事項。就現有執行狀況，有各階段皆由不同顧問團隊負責及全 程由同一顧問團隊執行，全程委託同一顧問團隊執行，較能發揮整體 運作的效能，將可避免發生銜接問題，亦可確保顧問團隊對其服務品 質負責。但因經費不足形成分段聘請全程顧問團隊的服務，將難以掌 握招商時機及接手的團隊無法深入瞭解專案造成執行上的困難[18]。
四、 都市計畫公共設施用地多目標使用辦法造成之困難
由於都市計畫地目繁多，若要多目標的使用，在先期規畫將要把
空間規畫明確的界定，否則日後使用將會有相關法規影響造成無法使 用，但期初無法確定招商公司，造成這部分無法順利確定或是日後變 更使用方式等複雜的狀況[18]。
五、 都市計畫變更
若在初步規劃完成後遭遇都市計劃變更，那原本規劃內容將依新 的都市計畫及相關法律的規則做調整，讓原本排定的執行時程依規劃 時間增加而無法如期的進行。
六、 遴選合適顧問公司有其困難
主辦機關推動計畫案件時，基於機關人力短缺與專業知識不足之 考量，一般皆會委託顧問公司協助辦理，所遴選之顧問公司再分包予 各專業公司(技術、財務、法律)協助辦理，在固定服務費用下提供專業 協助，常因主辦機關所提供經費之不足或所遴選之顧問公司之專業領 域偏差，而使規劃成果過於樂觀且不切實際，易使計畫案件推動不順 利或造成投資障礙[18]。
七、 政府之決心不足
若政府決心不足，除了內部本身的問題無法順利解決，也會造成 日後大眾的不信任，勢必影響未來能否招商，若無法順利的招商，對 民眾使用公共建設的權益也受到剝奪。
八、 預訂時程的調整
時程的調整，將直接影響專案的進行，若先期的作業造成落後，
後續的作業勢必會遭受影響，所以先期的規劃是否完善將影響後續是 否得以順利進行之關鍵。
3.3 公告及申請階段
公告及申請階段是以行政流程為主，藉由公告BOT專案的相關資 料，使民間機構瞭解政府的構想及計畫，以及民間機構在此計畫之角 色定位，並說明參與投標的申請資格與對此工程預期達到的成果，也 希望經由公告的方式瞭解民眾對此公共建設的看法及反應。
主辦機關辦理之促參案件公告內容，應依各該公共建設之性質，
載明下列事項：公共建設計畫之性質、基本規範、許可年限及範圍、
政府承諾及配合事項、申請人之資格條件與投資計畫書主要內容及格 式、申請程序及保證金、申請案件之評定方式、甄審項目、評審時程 及甄審標準、與投資契約權利義務有關事項、附屬事業使用所需之土 地範圍及期限、其他相關事項[30]。
前項公告內容涉及協商或重大權益事宜變更者，應敘明之，並附 記其變更程序。招商文件至少應包括下列事項：公告事項之詳細規範、
申請文件格式、必要技術規範、投資契約草案。招商文件規定申請人 應提送之資格或相關證明文件，應注意避免有文義模糊或不明之情形 [30]。
3.3.1 執行流程
此階段主要希望邀請有意願參與執行BOT公共建設案的廠商，依 照政府的構想計畫，提出相關的申請文件，公告及申請的作業流程如 圖3.3[32]所示：
招商說明及前置作 業與工作架構之建
立 招商文件公告
成立甄審委員會
服務需求釋疑
圖 3.3 公告及申請階段作業流程[32]
一、 招商說明及前置作業與工作架構之建立
主辦機關應就其對 BOT 專案的思考邏輯、專案構想進行說明，其 目的則在引發潛在投資者或融資機構的興趣，並期望瞭解業者對整體 招商作業及相關文件之看法與建議，進而作為研定招商文件之參考。
二、 招商文件公告
主要工作內容包括公告公共建設計畫之性質、基本規範、許可年 限及範圍，以及政府承諾及配合事項。為有利於未來進度與品質機制 的建立，主辦機關必須就工程的定位與要求以文字明確詳述時程與品 質相關計劃書之主體內容，並要求廠商對於未來的進度與品質管控構 想亦應有所規劃。
三、 成立甄審委員會
擬訂甄審委員會之組織、作業流程、評審程序、評決方法及評審 時程等。
四、 服務需求釋疑
在公告邀請廠商後之適當期限前，彙整各申請人所提疑義，安排 說明會詳予釋示。相關的釋疑應考量工程的定位與要求，並參酌進度 與品質管控的構想，進行合宜的解釋。
3.3.2 落後問題分析
公告及申請階段是BOT專案成功與否的關鍵階段，除了公告的內 容完整明確，另外就是要訂定行銷策略，讓投資人瞭解此專案的目的 及誘因，吸引投資人投資，並且積極拜訪潛在投資人、吸收各方意見，
讓投資人願意申請，以下是經由文獻整理及實際案例(學校宿舍BOT案、
國家風景區BOT案、高雄下水道BOT案及交通建設BOT案)的分析所列 出在此階段出現之落後原因分析：
一、 公告內容改變
公告內容為民間機構參與公共工程投標之依據，若在正式公告之 後，公告內容有所變更，將會使民間機構備標時間減少，若延長公告 時間將會造成無法在規劃時程內完成，若無延長公告時間將可能因備 標時間不足造成資料準備不齊，而無法順利選出得標廠商。
二、 公告內容不符規定
若 BOT 專案招標文件公告之後，發現內容有綁標、圖利特定廠商 或相關不符合規定之內容，將導致此次的公告招標無效，造成時程的 拖延。
三、 法令規章改變
法令的改變算是全階段最不確定的因素，若相關法令在規畫執行 時有變更，則在專案的進行上，為了符合法令，將會有不小的影響。
四、 民間機構投資意願低
民間機構會視政府公告之相關內容，如果公告內容不足以吸引民 間機構之投資意願，若無機構參與投標，將造成無法順利開標。
五、 都市計畫變更
若在初步的規劃完成後遇上都市計劃變更，那原本規畫的內容將 依新的都市計畫及相關法律的規則做調整，讓原本排定的執行時程依 規畫的時間增加而無法如期的進行。
六、 自償率偏低
因某些 BOT 專案之建設自償率偏低，遭成民間機構不願意參與投 標，使得專案無法順利進行。
七、 缺乏民間參與之誘因
若 BOT 專案自償率偏低，又無其他特別的誘因，同樣會造成民間 機構不願意參與公共建設。
八、 行政程序過於繁瑣
由於 BOT 專案生命週期長，過程中執行有別於傳統的工程，每個 階段皆有不同流程需要執行，民間機構會因此降低投標的意願，使得 專案無法順利進行。
九、 投資設限嚴苛
BOT 專案多數為重大公共工程案件，BOT 的制度又為民間投資為 主，投資金額往往不在少數，加上投資的回收年限長，使得許多民間
機構卻步。
十、 無招商顧問協助
若無經費聘請顧問公司從旁協助，針對招商文件無法完善的全盤 檢討，將使之後議約時間增加。
十一、 備標時間不足
由於 BOT 專案投標資料較一般工程多，生命週期也較長，民間機 構須考量的時間較多，若公告時間太短或是其他因素影響，而無法即 時投標，形成流標的情況。
十二、 財務可行性不切實際
在進行財務可行性分析時評估過於樂觀、不切實際，導致民間機 構質疑，造成廠商不願意投標[23]。
3.4 甄審及評決階段
應於公告徵求民間參與前成立甄審委員會，按公共建設之目的，
訂定或審定甄審項目、甄審標準及評定方式，並就申請人提出之資料，
於評審期限內，擇優評定之，再依規定進行甄審委員之遴選[30]。
評審作業分資格審查及綜合評審二階段。資格審查時，由主辦機 關進行審查，選出合格申請人。綜合評審時，由甄審會選出最優申請 人，必要時得增選次優申請人。核定後二週內公開於主管機關資訊網 路，並以書面通知申請人，經公告無人申請或無最優申請人者，主辦 機關應檢討招商條件，視需要調整招商內容後，重新公告或另為適當 之決定[30]。
3.4.1 執行流程
本階段工作在於契約條件之商議、確認與決定最優申請人。有關 甄審作業，得就公共建設之計畫規模與性質，甄審及評決階段流程如 圖3.4[32]所示：
資格預審申請
合格申請人產生
入圍申請作業 投資計畫及條件評
比 入圍名單產生
工作內容協商
最優申請人決定
圖 3.4 甄審及評決階段作業流程[32]
一、 資格預審申請
投資申請人所提之文件進行審核。
二、 合格申請人產生
資格文件審核通過後，產生合格申請人。
三、 入圍申請作業
合格申請人產生後，邀請這些申請人提出明確的投資計畫書。
四、 投資計畫及條件評比
依法規條文，就合格申請人所提出之投資計畫書、主要融資機構 進行評比。
五、 入圍名單產生
依評比結果，擇優選出三家以下入圍名單。
六、 工作內容協商
投資契約所涉及之商務條款、融資協議、技術條件及替代方案，
並就進度與品質管理的立場，提出管理機制。
七、 最優申請人決定
經由協商結果，選出最優申請人。
3.4.2 落後問題分析
一、 甄審委員會組員之異動很難掌控
甄審委員會之成員係由主辦機關官員、專家學者組成，另於主辦 機關成立工作小組(含顧問公司)，規定，擬訂甄選計畫提送甄審委員會 議審議通過後，決定甄審作業之程序、流程、標準及方法。於甄審作 業中，遇有主辦機關之委員或組員因調職、退休而有所變動，致使甄 審委員會組員必須更換，對於中途加入的組員可能因接觸案件不深或 領導風格差異而有不同的決議，常會對計畫案件的甄審過程造成困擾 [18]。
