第六章 結論與建議
本章共分三部分,第一部分先歸納敘述調查研究的發現;第二部分 再綜合文獻探討與調查研究的結果做成結論;第三部分則提出本研究 與進一步研究之建議,供各相關單位及人員參考。
第一節 主要研究發現
以下根據調查研究的結果,摘要敘述本研究的發現:
一、高中職教育市場化的功能
(一)高中職教育市場化的正面功能包括:學校更重視革新、提 高學校經營績效、學校更具回應性、滿足學生及家庭的需求、促進教 育多元民主、教師專業能力提升、促進教育符合社會經濟需求、增進 民間家長對教育的參與、提高教育資源分配使用效率、節省教育經費 支出等十項,其中以學校更重視革新、提高學校經營績效、學校更具 回應性等三項較為重要。
(二)高中職教育市場化的負面功能包括:不具競爭力的學校面 臨招生不足、教育商品化、導致城鄉區域差異並形成階層化問題、忽 視教育過程、忽視智育以外的教育、增加校際差異與疏離、增加校內 課程間差異與偏頗、窄化學校辦學形式、弱勢家庭缺乏資訊選錯學校、
增加學習成就不公平等十項,其中以不具競爭力的學校面臨招生不 足、教育商品化、導致城鄉區域差異並形成階層化問題等三項較重要。
二、高中職教育市場化的補救措施
為防範負面功能的影響,可作為高中職教育市場化補救措施者是:
協助弱勢家庭取得相關教育資訊、經費獎勵辦學績優的鄉村或落後地 區學校、針對城鄉或區域教育差異予以補救、兼顧教育過程與成果之 評鑑、協助成就表現低落的學生、專案補助改善學生成就低落成效顯 著的學校、政府應制訂有利於整體社會發展的高中職共同必修課程、
制訂法令要求學校公開教育資訊、協助學校具備市場競爭的能力、定 期或不定期評鑑學校作為經費補助依據、制訂統一的成就標準與標準 化的測驗工具、學校公布學生五育的表現等十二項。其中以協助弱勢 家庭取得相關教育資訊、經費獎勵辦學績優的鄉村或落後地區學校、
針對城鄉或區域教育差異予以補救等三項最為重要。
三、高中職教育市場化的支持情形
(一)全體填答者對於現在實施高中職教育市場化是持「有些支 持」的態度,未來若能建立良好配套措施,則其態度將轉為「支持」。
(二)對於現在實施高中職教育市場化的態度傾向「不支持者」,
在未來若能建立良好配套措施後,則將採取「有些支持」的態度。
四、高中職教育市場化的指標
(一)可作為高中職教育市場化的指標,依其重要順序排列如下:
有選校自由、重視辦學績效、教育內容多樣化、學校不受私人或政府 的壟斷獨佔、學校擁有經營自主權、學校會回應家庭的要求、形成招 生競爭現象、學校用市場管理與行銷手法經營等九項。
(二)我國目前高中職教育市場化的程度偏低,其中以公立高中 職移轉民營、政府逐步解除經營管制、學校用市場管理模式或企業行 銷手法經營等三項指標的符合程度最低;至於目前市場化程度較高的 項目是:重視辦學績效、形成招生競爭現象、有選校自由等三項。整 體而言,距離理想的落實程度仍然偏低。
五、高中職教育市場化的實施條件
(一)應作為高中職教育市場化的條件包括:有可供選擇的學校、
政府做好監督維護工作、擁有選校權利、家庭能掌握各校資訊、學校 具備生存能力、學校有自主權、減少干預管制、校際充分競爭等八項。
較重要條件為:有可供選擇的學校與政府做好監督維護工作。
(二)我國目前高中職具備教育市場化條件的程度偏低,其中具 備程度較高的條件是:有可供選擇的學校與校際充分競爭兩項。而具 備程度最低的條件是:校際差距不大、費用由市場機制決定、教育營 利等三項。整體而言,實施條件的具備程度與理想狀態仍有距離。
六、高中職教育市場化的實施模式
(一)高中職教育市場化實施的可能模式,依其重要性分別是:訂 定維護市場秩序的法令、建立選擇機制、取消不利良性競爭的規定、制 訂市場化特別法規、發行教育券、解除管制等六項。而公立學校的民營 化較不適合作為實施模式。
(二)我國高中職運用教育市場化模式的程度偏低,其中目前運 用程度較高者為:建立選擇機制與訂定維護市場秩序的法令兩項,運 用程度較低者為公立學校民營化、教育券、制訂特別法規等三項模式。
(三)我國高中職運用教育市場化模式的程度與理想狀態間存有 落差,差距最大的模式是:取消不利良性競爭的規定與訂定維護市場 秩序的法令等兩項。取消不利良性競爭的規定、制訂特別法規、建立
選擇機制等三項是在理論或實際上,都是重要且運用程度較高的模式。
(四)對於教育券、解除管制、民營化等三個在其它先進國家常 用的模式,同意高中職實施教育市場化模式者最支持的是解除管制模 式,尤其是其中的將學校事務決策權給學校、減少對學校人事的控制、
讓學校自行協商各類合作契約等三項。其次支持的是教育券模式,較 不支持民營化模式。
七、高中職教育市場化模式之教育券實施方式
(一)實施教育券的可行方式,依其重要性分別是:依收入補助 私校與弱勢生學雜費差額、依貧困度給私校與弱勢生差額教育券、依 接納弱勢生多寡給學校額外補助、對績優學校學生依進步情形給不同 金額教育券、強制私校提供教育券補助低收入學生等五項。而給每位 私校生相同金額的教育券是較不適合作為教育券實施模式的項目。
(二)我國高中職運用教育券模式的程度偏低,並且在運用程度 與理想狀態間存有落差。其中目前運用程度最高者為:依收入補助私 校與弱勢生學雜費差額的模式;運用程度較低者為強制私校提供教育 券補助低收入學生與對績優學校生依進步情形給差額教育券等兩項;
而與理想差距最大的兩項是:依貧困度給私校與弱勢生差額教育券與 依接納弱勢生多寡給學校額外補助。
八、高中職教育市場化模式之解除管制實施方式
(一)實施解除管制的可行方式有八項,依其重要性分別是:將 學校事務決策權給學校、減少對學校教學的控制、學校自行規劃課程、
減少對學校人事的控制、學校自行協商各類契約、學校自行決定處室 設置、減少對學校財務的控制、放寬或取消學校收費標準等八項。較 不適合作為解除管制模式的是:放寬或取消學校招生人數的規定與學 校自訂收費標準等兩項。
(二)我國高中職運用解除管制模式的程度偏低,且運用程度與 理想狀態間仍有一段距離。目前運用程度較高者為:將學校事務決策 權給學校、減少對學校教學的控制、學校自行規劃課程、學校自行協 商各類契約等四個模式;運用程度較低者為放寬或取消學校收費標準 的規定、學校自訂收費標準、放寬或取消學校招生人數的規定等三個 模式;而與理想狀態差距最大的兩項是:學校自行決定處室設置與減 少對學校人事的控制。
九、高中職教育市場化模式之民營化實施方式
(一)各項實施民營化的可行方式,其同意度均偏低,其中同意 度較高的項目是:政府與民間合辦學校、採契約方式將學校或部分校
務外包、徵召志工辦理部分校務等三項。
(二)我國高中職運用教育民營化模式的程度非常低,且在運用 程度與理想狀態間存有落差。其中運用程度較高者為:採契約方式將 學校或部分校務外包與徵召志工辦理部分校務等兩項模式;完全沒運 用的模式為將公立學校全部或部分設施出售民間。
十、高中職教育市場化可能面臨的限制
可能成為高中職教育市場化的實施限制者是:學校無法在市場中競 爭生存、供需機制未完善而無法依市場法則運作、無法確保教育品質 或效率的提升、學校自主性不足而無特色吸引學生就讀、家庭無法有 效選擇學校、與學校傳統價值文化差距過大引起反彈、引起教育機會 不均等七項。其中最有可能成為實施限制的兩項是:學校無法在市場 中競爭生存與供需機制未完善而無法依市場法則運作。
十一、因應高中職教育市場化限制的策略
(一)可作為高中職教育市場化的實施策略者是:提供弱勢家庭 選校就學的協助、訂定基本學業成就標準、提供完善的學校資訊、界 定學校產權並確保自主經營、政府善盡監督維護職責、建立並落實市 場化評鑑工作、協助學校認識及因應市場化、明訂教育市場化的法令、
促進學校投資或融資多元化、政府協助學校進行相關工作等十項。其 中以前五項最為重要。
(二)我國高中職教育市場化運用策略的程度偏低,且運用程度 與理想狀態間仍有一些距離。目前運用程度較高者是:提供完善的學 校資訊、訂定基本學業成就標準、界定學校產權並確保自主經營、提 供弱勢家庭選校就學的協助等四項。而其中與理想狀態差距最大者 是:提供弱勢家庭選校就學的協助。
第二節 結論
本節將綜合文獻探討與問卷調查的結果,歸納出本研究「我國高中 職教育市場化之研究」的結論,茲分述如下:
一、現在實施高中職教育市場化將獲得「有些支持」,未來若建立配 套措施後,將獲得「支持」。
全體填答者對於現在實施高中職教育市場化是持「有些支持」的態 度,未來若能建立良好配套措施,則其態度將轉為「支持」。其次,對 於現在實施高中職教育市場化的態度傾向「不支持」者,在未來若能 建立良好配套措施後,則將採取「有些支持」的態度。因此政府不宜 現在就實施高中職教育市場化,若欲在未來實施,則須先建立完善的 配套措施。
二、高中職教育市場化可產生正面功能,但也可能衍生負面功能。
因此為消除或減低負面功能,實施前應先擬定並落實補救措施。
首先,高中職教育市場化可能產生一些正面功能,包括:學校更重 視革新、提高學校經營績效、學校更具回應性、滿足學生及家庭的需 求、促進教育多元民主、教師專業能力提升、促進教育符合社會經濟 需求、增進民間家長對教育的參與、提高教育資源分配使用效率、節 省教育經費支出等十項,這其中又以學校更重視革新、提高學校經營 績效、學校更具回應性等三項較為重要。同時,也可能產生負面功能 包括:不具競爭力的學校面臨招生不足、教育商品化、導致城鄉區域 差異並形成階層化問題、忽視教育過程、忽視智育以外的教育、增加 校際差異與疏離、增加校內課程間差異與偏頗、窄化學校辦學形式、
弱勢家庭缺乏資訊選錯學校、增加學習成就不公平等十項,這其中又 以不具競爭力的學校面臨招生不足、教育商品化、導致城鄉區域差異 並形成階層化問題等三項較為重要。
其次,為消除或減低負面功能,實施前應先擬定並落實補救措施。
這些補救措施依其重要順序包括:協助弱勢家庭取得相關教育資訊、
經費獎勵辦學績優的鄉村或落後地區學校、針對城鄉或區域教育差異 予以補救、兼顧教育過程與成果之評鑑、協助成就表現低落的學生、
專案補助改善學生成就低落成效顯著的學校、政府應制訂有利於整體 社會發展的高中職共同必修課程、制訂法令要求學校公開教育資訊、
協助學校具備市場競爭的能力、定期或不定期評鑑學校作為經費補助 依據、制訂統一的成就標準與標準化的測驗工具、學校公布學生五育 的表現等十二項。因此若欲實施高中職教育市場化,應將上述的配套 措施附加在市場化方案之後,同步並行。
三、高中職教育市場化的指標包括:選校自由、辦學績效、多樣化 等。根據指標。目前我國高中職教育市場化的程度偏低。
可以作為高中職教育市場化指標者,依其重要順序包括:有選校自 由、重視辦學績效、教育內容多樣化、學校不受私人或政府的壟斷獨 佔、學校擁有經營自主權、學校會回應家庭的要求、形成招生競爭現 象、學校用市場管理與行銷手法經營等九項。
目前我國高中職教育市場化的程度偏低。整體來看,距離理想的落 實程度仍然偏低,若是要推動高中職教育市場化,則仍有待加強,政 府可依據各項教育市場化指標來做為推動的參考依據。目前市場化程 度較低的指標是:公立高中職移轉民營、政府逐步解除對高中職經營 的管制、學校用市場管理模式或企業行銷手法經營等三項;較高的指 標是:重視辦學績效、形成招生競爭現象、有選校自由等三項。
四、高中職教育市場化應具備的實施條件包括:供選擇的學校、監 督維護等。目前我國高中職教育市場化具備條件的程度偏低。
高中職教育市場化所應具備的實施條件,依其重要順序包括:有可 供選擇的學校、政府做好監督維護工作、擁有選校權利、家庭能掌握 各校資訊、學校具備生存能力、學校有自主權、減少干預管制、校際 充分競爭等八項。
目前我國高中職具備條件的程度偏低。整體而言,實施條件的具備 程度與理想狀態間仍有一些距離,因此若欲推動高中職教育市場化發 展,最好能具備上述八項條件,待條件成熟再予推動。當前具備條件 的程度較高者是:有可供選擇的學校與校際充分競爭兩項;具備程度 較低者是:校際差距不大、費用由市場機制決定、教育營利等三項。
五、高中職教育市場化的可行模式包括:制訂市場秩序法令、建立選 擇機制、取消相關規定等,民營化較不宜作為實施模式。目前我國高中 職運用這些模式的程度均偏低。
高中職教育市場化的實施模式,依其重要順序包括:初步訂定維護 教育市場秩序的法令、建立教育選擇機制、取消現行不利良性競爭的 規定、全面制訂高中職教育市場化的特別法規、發行教育券、解除教 育管制等六項,而民營化較不適合作為實施模式。
目前我國高中職運用教育市場化模式的程度偏低。其中目前運用程 度較高者為:建立選擇機制與訂定維護市場秩序的法令等兩項模式,
而運用程度較低者為公立學校民營化、發行教育券、制訂特別法規等 三項模式。整體而言,我國高中職運用教育市場化模式的程度與理想 狀態間存有落差,差距最大的模式是:取消不利良性競爭的規定與訂 定維護市場秩序的法令等兩項。因此就整體而言,若欲推動高中職教 育市場化,可考慮在前述六項模式中,加強推動這兩項模式。
六、高中職實施教育券模式的可行方式包括:補助私校與弱勢生學 雜費差額、給私校與弱勢生差額教育券等。目前運用程度偏低的方式 是:強制私校提供教育券、給績優學校生差額教育券等。
高中職實施教育券模式的具體可行方式,依其重要順序包括:依收 入補助私校與弱勢生學雜費差額、依貧困度給私校與弱勢生差額教育 券、依接納弱勢生多寡給學校額外補助、對績優學校學生依進步情形 給不同金額教育券、強制私校提供教育券補助低收入學生等五項,至 於給每位私校生相同金額的教育券則是較不適合的方式。
整體而言,目前運用程度較低者為強制私校提供教育券補助低收入 學生與對績優學校生依進步情形給差額教育券等兩種方式;運用程度 較高者為:依收入補助私校與弱勢生學雜費差額的方式;與理想差距 最大的兩項是:依貧困度給私校與弱勢生差額教育券與依接納弱勢生 多寡給學校額外補助,顯示政府若欲採用教育券模式做為高中職教育 市場化模式,可考慮在五項方式中,加強推動此兩項。
七、高中職實施解除管制模式的可行方式包括:學校事務決策權給 學校、減少教學控制等。不宜為實施方式的是:放寬或取消招生數規 定、自訂收費標準等。目前運用程度偏低的是放寬或取消收費標準等。
高中職實施解除管制模式的具體可行方式,依其重要順序包括:將 學校事務決策權給學校、減少對學校教學的控制、學校自行規劃課程 等三項;而較不適合作為解除管制模式的是:放寬或取消學校招生人 數的規定與學校自訂收費標準等兩項。因此政府若欲採用解除管制模 式做為高中職教育市場化的模式,可考慮優先推動前述三項方式。
整體而言,目前運用程度較低者為:放寬或取消學校收費標準的規 定、學校自訂收費標準、放寬或取消學校招生人數規定等三個方式;
運用程度較高者為:將學校事務決策權給學校、減少對學校教學控制、
學校自行規劃課程等三個方式;而與理想狀態差距最大的兩項是:學 校自行決定處室設置與減少對學校人事控制。
八、高中職實施民營化模式的可行方式包括:公私合辦、契約外包 等,惟這些方式都沒有獲得太多支持。其中運用程度最低的方式是:
將公立學校全部或部分設施出售民間。
所有民營化模式的實施方式所獲得的同意度均偏低,其中同意度較 高的項目依序是:政府與民間合辦學校、採契約方式將學校或部分校 務外包、徵召志工辦理部分校務等三項。
整體而言,目前運用程度最低的模式是:將公立學校全部或部分設 施出售民間,該模式已達到完全沒運用的程度;至於運用程度較高者 為:採契約方式將學校或部分校務外包與徵召志工辦理部分校務等兩 項模式。因此將來政府若欲採用民營化模式,可考慮以公私合營、契 約外包、志工制度等三項模式做為優先推動的措施。
九、高中職教育市場化可採用的策略包括:提供選校協助、訂定成 就標準、提供學校資訊等。目前我國高中職運用實施策略的程度偏低。
高中職教育市場化可採用的實施策略,依其重要順序包括:提供弱 勢家庭選校就學協助、訂定基本學業成就標準、提供完善的學校資訊、
界定學校產權並確保自主經營、政府善盡監督維護職責、建立並落實 市場化評鑑工作、協助學校認識及因應市場化、明訂教育市場化的法 令、促進學校投資或融資多元化、政府協助學校進行相關工作等十項。
目前我國高中職運用實施策略的程度偏低,且運用程度與理想狀態 間仍有一些距離。目前運用程度較低的策略是:政府協助學校進行相 關工作與明訂高中職教育市場化的法令等兩項;運用程度較高者是:
提供完善的學校資訊。而其中與理想狀態差距最大者是:提供弱勢家 庭選校就學的協助。顯示政府若欲實施高中職教育市場化,可以前述 十項為考量,並特別加強對弱勢家庭學生在選校上的協助。
十、高中職教育市場化所可能遭遇的限制,主要包括:學校無法生 存、供需機制未完善、無法確保教育品質或效率、學校自主性不足等。
高中職教育市場化所可能遇到的實施限制,依序是:學校無法在市 場中競爭生存、供需機制未完善而無法依市場法則運作、無法確保教 育品質或效率的提升、學校自主性不足而無特色吸引學生就讀、家庭 無法有效選擇學校、與學校傳統價值文化差距過大引起反彈、引起教 育機會不均等七項。因此政府若欲實施高中職教育市場化,應針對上 述各項限制,尤其是前幾項較可能的限制,預做準備與防範。
十一、不同背景填答者對高中職如何實施教育市場化的意見及對我 國高中職教育市場化實際情形的看法均是大同小異。惟在身份別與學 校類別較有差異。
整體而言,不同背景填答者對高中職教育市場化的意見、觀察、甚 至態度的差異都不大,均是大同小異,顯示前述全體填答者的看法相 當一致,並不因背景不同而有太大差異。
其中較有差異的部分主要在於身份與學校類別,詳細而言,身份別 的差異主要在於學者專家與教育行政機關人員、學校教育人員間,對 於正負面功能、補救措施、支持態度、指標、條件、模式、運用教育 券模式程度、解除管制模式及其運用程度、民營化模式及其運用程度、
限制、策略等大題的部分小題意見上有差異,並且大多是學者專家對 該題項的同意程度大於其他人員;其次,學校類別的差異則主要在於 高中與高職的學校教育人員間,對於負面功能、支持態度、教育市場 化程度、具備條件程度、運用模式程度、運用教育券模式程度、解除 管制模式及其運用程度、民營化模式及其運用程度、運用策略程度等 大題的部分小題意見上有差異存在,並且幾乎都是高職人員對該題項 的同意程度大於高中人員。
第三節 建議
本節將根據研究發現與結論提出本研究之建議,並且將分成四部分 進行。首先,將就高中職教育市場化的相關議題,針對教育行政機關 與高中職學校提出共同的建議;其次,將針對教育行政機關,提出具 體的建議;接著,針對高中職學校在教育市場化之後應有的態度與因 應之道,提出相關的建議;最後,對關心此議題或有志於對此議題進 行研究者,提供後續進一步研究的建議。
壹、 對教育行政機關與高中職學校共同之建議
一、高中職教育市場化可發揮正面功能,但也可能產生負面結果,
因此在決策或實施前均須全盤審慎評估處理。
根據研究發現與結論,高中職教育市場化具有滿足學生或家庭的教 育需求等十項功能,由於這些功能所達成的事項,無一不是當前重要 的教育問題與教育發展上的重要方向,因此值得正視或將其作為部分 教育問題之解方或工具。其次,高中職教育市場化也可能帶來負面功 能,尤其根據國外情形,當這些負面功能引起社會大眾疑慮或實際危 害教育,又未能圖謀解決時,其所遭致的反對將使得整個教育市場化 方案被擱置或棄置不用。
因此為發揮高中職教育市場化的正面功能,並避免負面結果的產 生,在決策或實施前均須全盤審慎評估處理,並應注意以下幾點:
(一)應綜合正負功能作全盤評估:面對高中職教育市場化時,
應將正面與負面功能綜合起來等量齊觀並全盤評估,並在整體時空環 境脈絡下算出損益情形以為參照。
(二)應再探求這些功能的實質損益:部分正負面功能的產生未 必對教育有實質的助益或危害,可能只是想當然爾,因此有必要對此 再深思研究,例如:正功能中的「促進教育多元民主」是否是教育所 要追求的價值?負功能中的「加大校際落差」又有何不可?諸如此類 功能都還有商榷的餘地。
(三)應依需求取捨:有些正面功能的產生,可能會同時產生另 一項負面功能,這時就須要依需求本位做進一步的評估與取捨,例如 前述兩種功能「多元民主」與「校際落差」即是一例,多元就需要讓 校際間存有差異,當差異超過一定限度即會產生落差,因此恐難避免。
(四)應避免造成學校、教育、學生三方的負面影響:這主要是 指高中職教育市場化所可能帶來的學校因低競爭力而招生不足、形成 教育商品化、與學生因社經或區域背景所生落差及其衍生之社會階層 化問題。
二、為消除或減低高中職教育市場化的負面功能,並爭取大眾對實 施教育市場化的支持,在實施時應有完善的補救措施。
根據本研究發現,整體受調查者對於現在實施高中職教育市場化係 採有些支持的態度,但若是在實施補救措施的情況下,則支持度明顯 升高,將轉為支持,且即使現在完全不支持者,也將轉為有些支持。
因此建議在實施前應擬妥相關補救措施,再與市場化同步實施。這些 可資運用的補救措施共包括:協助弱勢家庭取得教育資訊、獎勵鄉村 或落後地區之績優學校、對城鄉或區域間的教育差異施予補救、兼顧 教育的過程與成果評鑑、協助成就低落學生、補助改善學生成就低落 情形而成效顯著之學校、制訂有利整體社會發展所需之共同必修課 程、立法強制學校公開相關教育資訊、輔導學校具備市場競爭力、定 期或不定期評鑑學校並以之為補助依據、制訂統一的成就標準與測驗 工具、要求學校公布五育表現等十二項。
為落實上述的補救措施,應注意下列幾點:
(一)應訂定補救措施的具體辦法:高中職教育市場化所涉層面 甚廣,影響甚鉅,且為獲得更廣大的支持,實有必要擬定補救措施之 具體可行辦法,在實施高中職教育市場化之前或同時予以推動。
(二)應以維護教育公平並能確保監督責任的措施為首要:這些 措施主要包括:協助弱勢家庭取得必需之資訊、補救因城鄉或區域差 距所生之教育落差、加強並兼顧學校教育過程與成果之評鑑等。
(三)應根據教育價值、機會均等、及市場運作研擬其他補救措 施:除本研究建議的措施之外,可依據以下三項核心價值再行設計可 行的措施。1.維持教育基本價值與精神,防止可能傷及此種價值之情 形發生。2.維護教育機會均等,避免市場化所可能帶來的教育不公平 問題。3.促進教育市場的健全運作,推動有助於此的方案或行動。
三、應審慎選定教育市場化的指標。當前我國高中職教育市場化程 度偏低,若欲實施可根據指標來逐步推動。
根據本研究發現與結論所示,高中職教市場化指標共包括:學生有 選校自由、學校重視辦學績效、教育內容多樣化、學校不受壟斷或獨 佔、學校擁有經營自主權、學校會回應家庭的要求、形成招生競爭之 現象、以及學校會用市場管理或行銷手法來經營等八項,這些指標主 要與市場機制的特徵有關,透過這些指標不僅可顯示教育市場化的情 形,也可據此做為實施的圭臬,因此建議實施時可用這些指標來作為 參照。此外,根據指標,當前我國整體高中職的教育市場化程度偏低,
顯示目前我國高中職教育市場化的發展仍有限,還有很大努力的空間。
據上所述,為建立我國高中職教育市場化的指標,以做為實施時的 重要依據,應注意下列幾點:
(一)應使用指標來發展高中職教育市場化:本研究所建立的指 標分別是:選校自由、學校重視辦學績效、教育內容多樣化、學校不 受任何壟斷或獨佔、學校擁有經營自主權、學校會回應家庭的要求、
形成招生競爭之現象、以及學校會用市場管理或行銷手法來經營等。
(二)可以選擇自由、績效、多樣化做為優先實施指標:依本研 究結論這三者最為重要,因此若欲達成該指標要求,應檢討現行多元 入學制度,盡量讓選校自由不受學測分數窄化,並強化各校績效責任 與落實績效評鑑制度,同時大力發展校本管理,以建立合乎學校自身 需求與社區發展特色的各校風格與教育內容。
(三)應將指標依其重要程度分級:所有高中職教育市場化指標,
並非都是同等重要,因此可依其重要性再細分成數個等級,以利於明 確偵知高中職教育市場化的程度或做為實施的優先順序。例如:選校 自由就是一項較重要的指標,與市場化的關係最密切,最能反映真實 的市場化情形;相對地,學校內部使用市場管理或企業手法經營,則 屬較不重要的指標,因此其所能代表的市場化程度也較不顯著。
四、在實施高中職教育市場化前,應先具備實施條件,以利市場化 政策的推動與實施。我國目前條件具備不足,不宜貿然全面實施。
依據本研究的結論,高中職教育市場化的條件共包括:有足供選擇 的學校數、政府做好監督維護工作、擁有選校權利、家庭能掌握各校 資訊、學校具備在市場中的生存能力、學校有自主權、減少干預管制、
校際充分競爭等八項條件。這些條件又可依其性質分成三類:第一類 是學校應具備之條件,包括:有足夠的學校數供選擇、學校具備市場
競爭生存的能力、學校有適當的自主權、校際間能充分競爭等四項;
第二類是家庭應具備之條件:包括:家庭擁有充分的選校權利與自由、
家庭能充分掌握各校資訊等兩項;第三類是政府應具備之條件,包括:
政府做好監督維護工作、政府減少不必要的干預管制等兩項。上述三 類間並沒有程度或先後之差距,必須同時具備方能確保高中職教育市 場化的實施正確無誤。
其次,所有條件之具備係為了形成完善之教育市場,以利於市場健 全之運作,避免無法運作、教育市場失靈、或衍生相關問題,反而危 害教育及其受教者。由於當前我國高中職整體具備教育市場化條件的 程度偏低,因此在條件未臻成熟之際,實在不宜貿然實施。為落實前 述建議,應注意下列幾點:
(一)應在具備八項實施條件後再行實施:本研究結論所提出之 八項條件,都算是基本的實施條件,並未將市場機制中的費用與營利 問題納入。因此最起碼必須全部具備後再行實施較妥當,以避免因教 育市場的不健全或失靈,而危害教育自身及學生權益;也可避免政府 應市場問題重行高度管制高中職教育,導致教育的市場機制與精神被 破壞。
(二)應詳細界定各項條件的具備標準:例如,究竟多少高中職 學校數才算是滿足有足供選擇之校數的要求;高中職學校在人事、財 政、教學、以及其它事務上,究竟應具備多少自主權才能合於條件之 要求、家庭須掌握哪些資訊才合於條件要求,諸如此類條件的具備標 準應再予界定清楚。
五、實施高中職教育市場化可以考慮多樣化的模式。在實施時可依 據本研究之結論,優先推動合法化模式。
根據本研究結論所示,在各項實施模式中,只有民營化不適合作為 市場化模式,其餘六項模式包括:訂定維護市場秩序的法令、建立教 育選擇機制、取消不利良性競爭的規定、制訂教育市場化的特別法規、
發行教育券、解除教育管制等,均可作為高中職教育市場化的模式。
首先就民營化模式而言,它是當今各主要推動教育市場化政策國家的 重要實施工具,以美國為例,無論是契約外包、特許學校、委託管理 等民營化模式都大量地被應用在各州的實際教育場域中,因此相關的 市場化文獻或論述,幾乎也離不開這些民營化模式,但本研究調查發 現民營化模式獲得的同意或支持度最低,顯示我國對該模式仍有許多 疑慮或不解,因此現階段若欲實施,恐不宜以此作為實施模式。
其次,其餘六種模式中,有三項與法律之制訂及規範有關,分別是 針對市場秩序、良性競爭、與市場化本身有關的法律,顯示高中職教 育市場化在實施上,應以制度面的合法化模式為重,而為形成並健全 教育市場發展,教育選擇機制之建立亦是不可或缺的實施模式,最後 為有效促進高中職教育市場化的實施,猶必須以發行教育券與解除不 必要的教育管制作為實施模式,以助教育市場化目的之達成,而根據 本研究結論,解除管制模式又比教育券模式獲得的支持度較高。為落 實前述建議,應注意以下兩點:
(一)應以六項模式作為實施模式:因這六項模式是綜合國外實 際實施情形、相關文獻、以及我國教育界的相關意見調查所得出者,
在理論與可行性上,都已獲得一定程度之支持,因此可同時採取此六 項模式據以實施。
(二)應致力推動合法化的實施模式:其具體作法就是制定一套 特別法,明訂高中職教育市場化的施行目的、細節、及規範,尤其應 著重有關市場健全運作所需之規範,並對於市場化後政府之角色任務 有明確之規定。
六、可採用教育券模式,並以依收入補助私校與弱勢生學雜費差額 等五項作為高中職教育市場化之教育券模式。
依據本研究結論,可作為高中職教育市場化之教育券實施模式者共 有:依收入補助私校與弱勢生學雜費差額、依貧困度給私校與弱勢生 差額教育券、依接納弱勢生多寡給學校額外補助、對辦學績優學校學 生依進步情形給不同金額之教育券、強制私校提供教育券補助低收入 學生等五項,這五項模式依其發放對象又可區分成兩類,第一類旨在 透過教育券的補助方式,協助弱勢貧困家庭選擇學校就讀,使其不受 家庭經濟之限制;第二類則是透過補助辦學績優學校之進步學生,間 接獎勵認真辦學之高中職校,以激勵學校間良性競爭。這兩類中又以 第一類最重要,因為為使教育市場機制能正常運作,則在教育市場中 的買方(家庭)必需有足夠的選擇自由,而此項自由又往往與其所具 備之經濟能力有關,因此實施此類教育券模式就是在確保弱勢家庭的 購買力,助其進入市場中做選擇,同時又可透過該模式之施行避免教 育機會之不均等。
其次,有些教育券模式主張提供私校生相同金額之教育券,本研究 則建議不宜採用該模式,原因有二:第一,如前所述,教育券模式可 作為協助部分弱勢家庭具備購買力以進場選擇教育之用,因此不宜對 所有私校生發教育券,卻不調查其家庭是否不具購買力。第二,在一
個健全的教育市場中,供需機制會對價格產生調節作用,導致私校經 費與公校經費的差距不致過大,就算因市場區隔產生貴族或大眾化學 校,貴族學校也必然是少數,不至於影響整個教育市場的正常運作。
為落實前述建議,應注意下列幾點:
(一)可採用教育券模式:因為教育券不同於一般教育補助,它 強調將符合一定教育費用之金額,限定使用在教育用途上,且逕至發 放給受教者,可免除補助款挪用或層層剝削之弊,對於市場化之實施 可收立竿見影之速效,當前有許多國家都採用此種模式,我國在幼兒 階段,已有北高兩市在實施教育券模式,因此在實施上有許多可資借 鏡的實例可供參考。
(二)應以協助弱勢貧困家庭的教育券模式為主:高中職教育市 場化後,受教者及其家庭必須有足夠的經濟力去自由選擇學校就讀,
因此教育券模式應以協助弱勢家庭為考量依據,藉此也可避免教育機 會不均等的情形。
(三)應擴展經費來源來支應教育券費用:因教育券模式的實施 需要政府額外撥款或挪移其它教育預算來支應,恐產生教育預算的排 擠效應,因此建議有關單位除了從整體教育預算做考量,也可納入一 部份社福經費,或向民間募款,或提撥一定比例之校務基金,統籌作 為教育券之費用。
七、應以解除學校事務、課程、教學管制等作為高中職教育市場化 之解除管制模式。初期不宜以解除招生人數、收費規定等作為模式。
解除管制又稱為教育鬆綁,這是我國過去推動教育改革的重要論述 與行動方案之一,尤其近年世界各國在教育改革工作上,普遍強調學 校本位的管理模式,主張扁平化與學習型的教育組織,對於教育放權 與分權的討論日益增加,當教育領域愈來愈強調學校作為一個治理的 行動實體時,學校所肩負的功能與責任將亦發顯著,相對地將引發更 多對政府解除非必要管制的訴求,而此一趨勢卻正好與教育市場化的 解除管制模式相符合,因此可推論,實施解除管制模式的可行性與正 當性將大為提高,故若欲實施高中職教育市場化,建議應將解除管制 模式列為優先施行模式之一。
其次,依據本研究結論所提出的三種可行的解除管制模式,分別是 針對學校事務決策權、教學控制、課程規劃等的解除管制,上述的鬆 綁對內並未包括學校的人事與財政權;對外亦未包括招生人數與學校 收費,因此在實施上將趨於相對穩健與保守,預測將可降低初期實施 所可能招致之抗拒。至於所提出的三種解除管制模式,大致都已是當
前正在實施的措施,以解除對學校內部事務的管制為例,當前高中職 校的校務會議與校教評會之功能日益重要,對於學校內部事務有一定 程度的決策權;再以課程解除管制為例,各校已成立課程發展委員會,
可決定各科目課程時數之分配比例。總此而論,我國實施解除管制模 式將較實施其它模式更為容易而嫻熟。為落實前述建議,應注意以下 幾點:
(一)應將解除管制模式列為優先項目之一:在當前各主要國家 所採用的市場化模式中,解除管制模式除了如前述較易實施外,依據 本研究結論,它所獲得的支持也較另外幾種模式高,因此建議將此模 式列為優先。
(二)應將學校內部課程教學與相關事務決策權的解除管制列為 優先:如前所述,這些事項是當前已在實施的部分,因此在實施的可 行性與便利性上將大為提高,產生抗拒最小,故可作為初期實施對象。
(三)應逐步增加解除管制的對象:在教育的競爭市場中,學校 必需擁有高度的自主權,以因應來自市場的各種需求。因此在實施的 初期或中期,學校至少必須成為類似法人的團體,擁有財政與人事的 自主權;後期則建議能解除收費與招生數的管制,以利於市場機制的 運作與發揮。
八、應審慎因應高中職教育市場化所可能衍生的實施限制,包括學 校無法生存、教育市場無法運作等。可應用策略或措施事先加以防範。
根據本研究結論所示,高中職教育市場化實施上,有可能遭遇的限 制共包括:學校無法在市場中競爭生存、教育的供需機制未臻完善以 致教育市場無法有效運作、實施後無法提升教育品質或效率、學校自 主性不足無法產生特色吸引學生就讀、家庭無法有效選擇學校、因市 場化與學校傳統價值文化差距過大而引起反彈、以及引起教育機會不 均等等七項。根據這些限制的特性又可分成三類:第一類是由學校所 生之限制,主要與學校在市場中的競爭生存能力與引起的反彈有關;
第二類是由家庭所生之限制,這主要與家庭有無能力正確選擇學校有 關;第三類則是教育市場化自身所招致的限制,此主要與市場中供需 機制能否有效運作、能否有效達成其提升或確保教育品質之目的、以 及教育機會均等問題有關。
為使高中職教育市場化順利施行,建議依上述三類限制類別,配合 相關實施策略,於實施前分別加以防範,以減低限制。為落實前述建 議,應注意下列幾點:
(一)應配合運用實施策略:這些策略主要包括提供弱勢家庭選
校協助、訂定基本學業成就標準、提供完善的學校資訊、界定學校產 權並確保自主經營、政府善盡監督維護職責、建立並落實市場化評鑑 工作、協助學校因應市場化、詳定法令細則、促進學校投資融資多元 化等十項。
(二)應加強學校自主革新的能力:在實施前就應充分授權各校,
協助各校進行本位管理工作,並推動各校發展與自身傳統、能力、環 境結合之學校特色,同時加強學校績效責任與效率觀,使學校脫離科 層組織的僵化,真正成為教育治理的行動實體,具備在市場中競爭生 存的能力。
(三)應加強教育市場化的宣導工作:有關高中職教育市場化的 理念與作法,截至目前在我國仍屬陌生,然而這種陌生卻往往造成誤 解與抗拒,因此若欲實施,則必須加強宣導,尤其必須就實施動機、
目的、所欲解決的問題、以及為何該措施是最適方案等,向基層教育 人員、家長、乃至社會大眾說明清楚,以避免成為一項由上而下卻缺 乏共識的行動。
(四)應協助家庭作選擇:根據過去我國高中職的入學措施,家 庭往往是以聯考或學測成績作為選擇學校之依據,加之國中入學係採 學區分發制,家庭對於如何做選擇往往欠缺概念與資訊,因此為使家 庭獲得的選擇自由能與選擇能力相結合,在實施前應協助輔導家庭具 備教育選擇的知識能力,尤其應使家庭知道如何取得所需資訊並根據 資訊來分析選擇。
(五)應確保教育市場機制能自由運作:教育市場化在擷取市場 機制之優點來增益高中職教育,故必須確保該機制的運作不受阻擾,
為達此目的,除了必須有足供選擇的學校與選擇自由外,最好能逐步 對高中職招生人數與學費價格給予適度的彈性與自由,以確保市場機 制能自由運作。
貳、 對教育行政機關之建議
一、目前不宜全面實施,但可先從強化高中職選校自由等三方面著 手,並透過建立選擇機制與制訂維護市場秩序法令的措施來推動。
首先,依據本研究的各項結論顯示,當前並不適合全面實施高中職 教育市場化,其原因除了與條件具備不足有關外,也與時機有關,此 處所指時機包括整個政策方向、社會共識、教育革新需求等,以政策 方向為例,若是政府考量國家財政與與高中職教育發展需要,決定推 動十二年國教,則市場化措施遇到義務教育將顯得窒礙難行,也就失
去討論的基礎;其次民主時代社會共識益形重要,為免除將來不必要 之抗拒,應經過充分討論與對話再行實施會較為妥當;最後一個當考 慮的就是當前高中職是否有需要推動革新,是否現行的問題已大到需 要大刀闊斧的改革,這些政策面的思考也是上述時機成熟與否的關鍵 之一,而有待全盤考量。
其次,依據本研究結論顯示,當前我國高中職在選校自由、重視辦 學績效、形成招生競爭現象等三項指標的市場化程度較高,同時在建 立選擇機制與制訂維護市場秩序之法令等兩項實施模式的運用程度較 高,因此建議主管機關可先從上述三項指標著手,並採用後兩項措施 做為實施的模式。
二、目前可先分階段由小規模試辦至全面實施,建議可先從台北市 的私立高中職校開始推動試辦。
根據本研究結論,高中職教育市場化目前所獲得的支持度偏低,但 未來在有配套措施輔助的情況下,將獲得支持。此外,即使類似美國 這樣市場機制盛行的國家,迄今亦未在高等教育以下各教育階段採取 全面的市場化政策,但確有許多市場化措施的試辦,例如部分州推動 的解除管制措施、教育券方案、民營化模式等。因此建議主管教育行 政機關,可先在指定地區建立準教育市場機制,進行小規模試辦,再 根據試辦結果決定是否擴大到全面實施。
建議可先從台北市的私立高中職試辦,因為該市擁有足夠的各類型 私立高中職學校供選擇,且其家長也擁有較充分的教育選擇資訊與能 力,同時現行私立學校的招生辦學方式已略具市場化雛形,在推動上 會更為便利。因此建議先將台北市所有的私立高中職校納入並形成一 個自由市場來運作,待實施上軌道後,再進行考察、評鑑、分析,決 定是否逐步擴大將所有公私立高中職均納入,而形成一個全面性的教 育市場。
三、目前可先對高中職教育市場化的措施進行專案研究與評估。
雖然本研究建議目前不宜實施,但並不表示將來不會實施,因此現 階段建議主管教育行政機關先行成立研究小組或委託相關學者專家進 行專案的研究與評估,藉此發展出一套適合我國的實施方式與合乎環 境脈絡的指標系統,使高中職教育市場化成為一套可供選擇的方案,
作為政府在高中職教育政策的決策參考。
四、實施前應先制訂高中職教育市場化之特別法令與施行細則。
由於高中職教育市場化所涉層面甚廣,且市場機制之運作有賴完善 的遊戲規則,再者根據本研究結論,合法化是實施市場化的重要模式 項目,因此建議在實施前制訂一套高中職教育市場化的專門特別法 令,該法案必須包含整個入學制度、招生方式、課程安排、學校自主 範圍、上課天數、授課時數等,同時應明訂施行細則,使整個政策的 落實有詳法可循。
五、實施前應先明確釐清政府、市場、學校、家庭的四邊關係與各 自角色定位。
教育市場化涉及政府、市場、學校、與家庭的四邊關係,以我國過 去高中職的教育制度來看,在高中職教育領域內,主要的角色是政府 與學校及其二者間的科層組織關係,教育市場並不存在,家庭的選擇 權與需求亦不受到重視。但是在市場化之後,政府將成為市場的監督 管理者;學校將成為市場中的競爭者;家庭將成為市場中的買方與投 資消費者,這中間相互的關係及其各自角色之定位,將影響教育市場 能否有效運作、發揮其功能,因此建議在實施前應先釐清。
六、實施前應大力加強政策宣導並尋求社會共識。
我國過去高中職教育政策係採中央集權的計畫管制政策,在本質上 與市場化的理念大相逕庭,故對於推動教育市場化的措施相形陌生與 知識不足,因此預期在實施上會招致的疑慮與抗拒勢必不小,加上之 前推動教改在匆促、宣導與共識皆不足之情形下實施,導致實施成效 降低,因此建議主管教育行政機關未來若要實施市場化政策,務必先 積極宣導尋求共識。
七、實施時應運用實施策略並斟酌採取補救措施。
針對高中職教育市場化所可能遭遇之限制,主管教育行政機關在實 施時,可參考本研究所提出之策略,包括:提供弱勢家庭選校協助、
訂定基本學業成就標準、提供完善的學校資訊、界定學校產權並確保 自主經營等策略,同時推動以排除限制。至於實施後所可能出現的負 面功能,則應視實際狀況採取補救措施,如:經費獎勵辦學績優的鄉 村或落後地區學校、針對城鄉或區域教育差異予以補救、協助成就表 現低落的學生、制訂有利於整體社會發展的高中職共同必修課程等。
八、實施後應在不違背教育核心價值的情形下盡力確保市場自由、
競爭、彈性的機制。
建議主管教育行政機關在實施高中職教育市場化之後,應本著憲法 與教育基本法的精神,持續監督維護教育核心價值,但同時也應盡力 確保教育市場的自由、競爭、與彈性,免除不必要的法令限制,創造 市場誘因,並積極維護教育市場的秩序,為達此目的,應嚴格主動依 法監督執行,並在合法範圍內避免不必要之干預。
九、實施後應不定期視導評鑑並給予學校適當的協助。
高中職教育市場化後,政府的教育職責重在監督與協助,為達此目 的,建議主管教育行政機關應採取不定期的視導與兼顧過程與成果的 評鑑,視導與評鑑的結果,不只是作為獎勵依據,更應著重在幫學校 找出問題,協助其進行改善,以使其能在教育市場中生存競爭為目的 與職志。
參、對高中職學校之建議
此部分係針對將來若實施高中職教育市場化後,高中職校應有的體 認或作法提出幾點建議。
一、應明瞭學校在教育市場中的角色與功能
依現行制度,學校較為偏向作為教育科層組織中的下屬單位,執行 中央教育行政機關之命令,學校本身的特色、規劃、能力、回應性都 不是那麼重要,但是在實施高中職教育市場化之後,學校將成為市場 中的競爭者與供應商,上述幾項就顯得格外重要,學校還必須成為高 度自治與行動團體,校長、行政團隊、與全體教職員都必須齊心為學 校的聲譽、甚至生存而努力。
二、應積極推動學校本位管理並建立學校特色
高中職教育市場化後,學校自主性提高,相對地,學校在市場中的 競爭生存能力也日形重要,為達此目的,學校應本著本位管理精神,
結合學校傳統、地區特色、學校能力、學校資源等,確定學校發展重 點並建立學校特色,藉此吸引學生就讀並可與其它學校產生市場區
隔,不致產生校際惡性競爭。
三、應參酌企業經營精神致力提升辦學績效
高中職教育市場化不只是外在制度的變革,事實上,也應強調市場 機制的內在精神—效能與革新。為達此目的,學校應參酌企業的經營 精神,學習運用資源、講求效率、追求卓越、團隊合作等有助提升辦 學績效的經營態度,並藉此確保學校在市場中的競爭力。
四、應更重視家庭與社會需求
我國公立學校一向是受政府的管理與監督,此種管理監督的關係,
在某種程度上會演變成為一種保護關係,使得公立高中職普遍對於家 庭與社會的需求採取較為冷漠的態度,導致家庭或社會各界的需求必 須透過民意代表、利益團體、或媒體等第三者的反映來獲得回應。但 是在高中職教育市場化後,學校必須學習直接對家庭與社會負責,無 論學校是否接受來自家庭或社會的要求,學校都必須學會對其需求做 出合適的回應。
五、應成為學習型組織並積極建立革新所需之動力與彈性
由於教育市場是連於整個社會環境脈絡,因此社會的變遷勢必將牽 動整個教育市場的需求方向,因此高中職教育市場化後,各校必須成 為一種學習型組織,除了充分掌握資訊外,還必須進一步建立革新的 動力與彈性,使學校能不斷發展,與時俱進,以避免被市場淘汰。
肆、對後續研究的建議
本研究主題--教育市場化,在歐美各主要國家從 1980 年代起,即 成為探討教育發展革新的一項重要議題,許多國家也將市場化列為一 種教育改革的工具,與此相關的研究甚多,美國、英國、中國大陸尤 其興盛,並且迄今似乎未有稍退的跡象。反觀國內這方面的研究在質 量上皆有未迨,而本研究受限於資源、能力、時間等的限制,亦只能 做初探性的研究,因此深盼能有更多的後續研究,補此不足與疏漏。
以下將分別從研究主題、研究方法、樣本選取等三面,提出幾點建議。
一、在研究主題方面
教育市場化是一個很大的題目,其中值得深入研究的層面甚多,因 此建議後續研究者縮小研究範圍,鎖定其中一個面向來研究,例如可 針對教育市場化的指標、功能、模式、限制、策略等,擇一作為研究 的主題;也可針對各國的實際實施情形進行分析比較研究;當然也可 根據教育階段或特定學校類別、屬性進行研究,例如以高等教育階段、
高職、私立學校等作為研究的對象。
二、在研究方法方面
後續研究者可考慮使用個案研究法,針對某一實際案例進行深入研 究;也可運用德懷術或焦點團體法,針對研究主題建立模式加以探討。
三、在樣本選取方面
可擴大樣本範圍至學者專家、學校、教育行政機關等之外的家長、
企業、社會團體等,以獲得更廣泛之意見;也可針對小區域做調查,
例如針對台北市、北部五縣市、鄉鎮離島等進行調查,以獲得更具體 之意見,並且還可根據支持意見作為將來試辦區域的參考。