行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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※ 具明確方案產生機制之目標導向都市運輸績效評估系統之研究 ※
※ An Objectives-led Urban Transportation Policy Performance ※
※ Evaluation System with Explicit Alternative Generation Scheme ※
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計畫類別：þ個別型計畫 o整合型計畫 計畫編號：NSC90－2211－E－006－077
執行期間： 90 年 08 月 01 日至 91 年 07 月 31 日
計畫主持人：王小娥 計畫參與人員：陳雅雯
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立成功大學交通管理科學研究所
中 華 民 國 91 年 9 月 24 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
具明確方案產生機制之目標導向都市運輸績效評估系統之研究 An Objectives-led Ur ban Tr anspor tation Policy Per for mance Evaluation
System with Explicit Alter native Gener ation Scheme
計畫編號：NSC90-2211-E-006-077 執行期限：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日 主持人：王小娥 國立成功大學交通管理科學系 計畫參與人員：陳雅雯 國立成功大學交通管理科學系 一、中文摘要
運輸政策應有具體的目標，國內運輸 規劃作業常見之現象有二：其一常未見有 規劃目標、或僅有敘述性的目標而未與計 畫內容間有明確的量化互動關係；其二較 重視投資建設，忽略軟體面費率、補貼、
管制策略之運用；事實上，投資與費率、
補貼、管制均為有效改善都市運輸問題的 手段，彼此間具有明顯的互動關係且具加 成效果，實應一併重視之。故本研究建議 一量化的運輸政策具體目標與投資、費 率、補貼、管制四個構面的政策方案配套 間具互動回饋關係的都市運輸政策績效評 估架構，並以高雄都會區為案例探討四構 面間的互動關係。模擬結果顯示：1.）單一 構面政策中，投資對提昇大眾運輸使用率 之政策目標頗具效果；費率、管制構面之 效果相對而言較小；2.）兩構面政策之組合 具有加成效果；3.）三構面組合中，大幅提 高停車費與投資、管制政策組合後之效果 最大；4.）各種運輸政策充分組合之加成效 果更為顯著。上述結果顯示運輸政策的確 需考量各構面的配套組合，使其效果可以 充分發揮。
關鍵詞：運輸政策、投資、費率、管制、
補貼、績效評估
Abstract
Transport policy should have specific goals or objectives. Previous transportation planning practices in Taiwan typically have two limitations: 1).either without planning
goal or planning goals not related to the content of planing results in a specific, quantitative manner; 2).emphasized only inventant, while pricing, regulation and enforcement strategies have been relatively ignored. In fact, these four policy elements are interrelated to each other and thus should be combined to form a goal-related
integrating transport policy. This study tries to suggest a comprehensive framework and systematic approach for analyzing and
evaluating the performance of urban transport policies. And, Kaohsiung city is used as case study to simulate the interrelationship among the above mentioned four policy elements.
The major findings include: 1) The
single-element policy evaluation indicated that the investment is indeed an useful strategy for promoting the market share of public transit. The effect of pricing and regulation alone would be less significant; 2) The two-element policy evaluation indicated to have makeup effect than single-element policy; 3) The three-element policy
evaluation indicated that investment, pricing as well as the significant raising of parking fees together would have the most dramatic effect to increase public transport market share; 4) The makeup effect could be even higher if subsidy to public transport is added.
Keywords: Transport Policy, Investment, Pricing, Regulation, Subsidy, Performance Evaluation 二、緣由與目的
隨著人口的都市化及機動車輛的普及 化，都市人口與活動日趨集中，在土地面
積有限之情況下，全球各大都市的交通運 輸問題均日益嚴重，故先進國家大都積極 訂定頒布各種都市運輸政策與執行之機制 及策略，以落實大眾運輸系統的發展，解 決都市中全面性之交通運輸問題。國內，
交通部在其「運輸政策白皮書」與「台灣 地區整體運輸系統長期發展規劃」中，均 對都市運輸之政策有所宣示，其內容均以 發展大眾運輸為首要政策；唯觀察其內容 之細節，對發展大眾運輸之具體目標及政 策措施並未見有明確的說明；都市地區之 運輸規劃作業其內容亦有類似之普遍現 象。發展大眾運輸若無具體之目標（譬如，
提昇大眾運輸的運量分配率到達多少百分 率），難有明確且有效的落實方案；而即 使有具體方案之提出，亦無法評估其是否 可達到預期之目標以及其是否為最有效率 之方案。故運輸政策之宣示，不應僅止於 各種運輸工具使用上之定性及定位陳述而 已，尚須有定量之評估，透過定量之分析 才能提出具體而合乎效率之策略與作為，
以及其可達到的具體目標。
如 所 周知，運輸政策之內容除投資 外，尚包括費率、補貼與管制等內容，國 外之經驗顯示若這四方面充分配合時，較 能有效解決都市交通運輸問題，亦可減輕 投資之需求，減少運輸投資龐大所可能產 生的排擠效果。唯運輸投資、費率、補貼 與管制四者之間的互動配合在運輸規劃及 政策評估作業中一直有方法上之困難，導 致在實際作業中或者予以簡化，僅考量運 輸之投資，而將費率作為計算運輸成本時 之假設；或者將費率、補貼與管制之問題 予以忽略，二者均有所不可。相反，費率、
補貼、管制應與運輸之投資有配套之整 合，形成整體性的方案。
針對上述問題，本研究就投資、費率、
補貼、管制四大運輸政策整合成規劃作業 中替選方案之概念予以探討，並建構一個 規劃目標與政策方案間的回饋互動評估程 序以供參考。其次並以高雄都會區為案例 嘗試實例之操作，特別就投資與費率、管 制、補貼間之互動關係予以量化的模擬，
以供後續研究或規劃實務之參考。
三、研究內容及結果
3.1 運輸政策績效評估架構
運輸政策涵蓋之內容甚多，為使研究 內容更為明確並避免發散，本文所探討之 運輸政策集中在運輸系統本身，不包括非 運輸手段及土地使用等方面之策略。而運 輸規劃之目標亦涵蓋甚廣，為簡化起見，
假設僅考慮非常關鍵性的「提高大眾運輸 使用率」。此外，為簡化作業起見，運輸 政策對土地使用型態及旅次發生率之可能 影響亦不予以考慮。在上述簡化情況下，
規劃目標與四個政策構面間明確具互動回 饋的都市運輸政策績效之評估架構可示意 如圖 1，其作業程序簡述之如下：
1.確立都市運輸政策之方向：諸如假設為鼓勵大眾
運輸之發展。
2.擬訂具體量化目標：在此運輸政策方向 下，配合都市發展與運輸系統之現況，
初步擬定企圖達到之運輸政策目標值，
例如，將大眾運輸使用率提高至 X﹪。
3.研擬「整合式運輸政策」：為達成上述初 步預設目標，必須同時考量硬、軟體各 方面之措施，包括未來之運輸系統投資 方案、配套之費率方案、管制方案，及 相應之補貼方案，就這四個政策構予以 組合，可形成許多不同的整合式運輸政 策比較方案。
4.運輸需求分析與運量評估：有了具體的運 輸政策組合之比較方案即可透過運輸需 求分析與運量評估作業，來模擬與測試 各整合式運輸政策方案實施時未來運輸 系統的運量及服務水準。
5.容量評估後之回饋與調整：由上述運量評 估後之結果可分析未來運輸系統供需間 之關係，可據以回饋調整政策方案，甚 至政策目標值。
6.系統績效評估與補貼需求評估：通過運量 評估之方案可進一步針對規劃目標進行 系統績效評估，就本文所探討之簡化例 子而言，即評估其對提昇大眾運輸市場 佔有率的影響。同時，透過政策實施後 大眾運輸之運量變化，可計算出相對應 的補貼需求量。
7.經濟效益評估及其他評估：評估政策方案 在成本經濟方面之績效，財務可行性、
及其他層面之可行性。
8.系統評估後之回饋與調整：經由系統績效
評估、補貼需求評估、經濟效益評估等 作業，可分析所研擬政策方案的優劣及 其能達成規劃目標的程度，而選出最佳 的政策方案，同時亦因之而可確定可以 落實的具體量化目標。不適當的政策方 案則可回饋予以調整；必要時，可回饋 至目標的調整，以確定目標之具可行性。
都市運輸政策 如：鼓勵大眾運輸
具體政策目標 如：提升大眾運輸使用率至X%
運輸需求分析
〈旅次分佈與運具分配〉
運量評估 (交通量指派)
系統績效評估 補貼需求評估
經濟效益評估
結論與建議 回
饋 與 調
整 回
饋 與 調 整 政策方案配套整合
投資方案 費率方案 管制方案 補貼方案
圖 1 運輸政策績效評估架構 3.2 運輸政策方案的內容及衡量方法
上述四個構面的政策下可有之具體策 略或作為必須能夠量化予以衡量，而反映 於評估作業中，才能評估政策執行時的績 效。表 1 示針對發展大眾運輸之目標下，
投資、費率、補貼及管制四個構面一般常 採取的策略或作為，並說明將之量化納入 評估作業中之方法。
3.3 案例分析
本研究針對高雄都會區之案例分析其 作業程序係將投資、費率、補貼及管制組 合成配套方案反映於運輸系統之供給方案 中，或透過服務水準變數反映於運輸需求 中，再藉由交通量指派將需求與供給整合 後 評 估 其 績 效 。 電 腦 軟 體 係 使 用 MINUTP，評估作業流程為一回饋循環的 過程，藉由大眾運輸路網（投資構面）的 改變、旅行時間（管制構面）的改變，使
得旅次分佈之阻抗係數發生變化，影響運 量分配；或因旅行時間（管制構面）、旅 行成本（費率構面）的改變，使運量分配 發生變化，進而使交通量指派產生不同的 輸出結果，而用以分析不同運輸政策組合 績效。補貼之計算係先就模擬結果計算公 車之收入，然後與公車之平均成本及邊際 成本比較(平均成本與邊際成本係由公車 之成本函數中計算而得)，若採邊際成本定 價則低於現行票價之價差即是政府須補貼 之數額；若採平均成本定價則每人票價將 高於現行票價，然政府為照顧低收入使用 者並不調漲票價，故須補貼現行票價與平 均成本之下之價差部分。
表 1 發展大眾運輸之策略及作為與績效 評估作業之衡量方法
分
類 定義 策略或作為 衡量方法
興建捷運 興建輕軌 增 加 接 駁 公 車
投 資
係 指 都 市內為處 理 交 通 擁 擠 問 題 、 提 昇運輸服 務，所進行之各項 重大運輸建設。
提 昇 公 車 服 務
˙ 透 過 運 具 屬 性變數的改 變，以分析是否使運具選 擇行為發生移轉；新運具 則 可 使 用 敘 述 性 偏 好數 據 來 瞭 解 新 運 具 的 需 求。其次，透過交通量指 派 分 析 其 對 路 線 運 量的 影響。
˙透過可及性的改變，影響 旅次的分佈，甚至土地使 用的分派。
˙ 由 交 通 量 分 派結果可計 算 營 運 維 修 成 本 及 經濟 效益等，納於經濟效益評 估之中。
調 整 大 眾 運 輸票價 提 高 市 區 路 邊停車費 費
率
係 指 整 體都市運 輸系統中，各大眾 運 具 票 價與私人 運 具 持 有與使用 時之各項費用。
提 高 私 人 運 具 單 位 行 車 成本
˙ 各 種 費 率 之 數值及變動 程 度 可 反 映 於 效 用 函數 之旅行成本變數中，由運 量 分 配 模 式 而 預 測 其運 具選擇行為之影響。牌照 稅、汽燃費等反映於私人 運 具 單 位 旅 行 成 本 變數 中。
˙ 亦 可 反 映 於 交通量分派 乃至旅次之分佈作業中。
按 邊 際 成 本 補貼 補
貼
本 研 究 為簡化此 構面之複雜度，將 補貼定義為：「政 府 為 鼓 勵大眾運 輸使用，以低票價 為 誘 因 來吸引使 用 者 移 轉至大眾 運輸，造成營運者 所產生的虧損」。
按 平 均 成 本 補貼
˙ 構 建 成 本 函 數以求算大 眾 運 輸 之 平 均 成 本 與邊 際成本，作為補貼額度計 算之依據。
˙ 由 交 通 量 分 派結果可計 算票價之收入。
縮 減 或 去 除 路邊停車位
˙ 停 車 位 數 的 多寡會影響 平 均 尋 找 車 位 的 時 間與 平均步行的時間，可反映 在「車外旅行時間」的變 數中。
管 制
涵 蓋 各 種抑制私 人 運 具 持有與使 用之管制政策。
加 強 道 路 交 通執法
˙加強道路交通執法，嚴格 禁 止 違 規 超 速 、 不 當行 駛 、 任 意 超 車 或 闖 紅燈 等，可透過行車速率的變 動來反映之。
本研究之一主要內容在探討投資與費 率、補貼、管制政策間之互動關係。由於 四個構面之政策組合有無限多種，故係先 由單一構面開始模擬，然後配合模擬結果 而依序進行二、三、四構面之配套分析。
其中補貼需求的計算係就其他構面政策組 合之模擬結果透過與成本比較而得之。最 後並將投資、費率、補貼、管制間之互動 關係的模擬結果以曲線圖表示之。
本研究之主要結論及建議如下：投資 與費率、補貼、管制之間有互動的關係，
四者同為運輸政策的主要內容。這些政策 應組合為配套的政策方案，在規劃時並應 進行與目標間的評估與回饋修正作業。以 高雄都會區為案例所進行目標與政策方案 間之互動模擬，其主要結論包括：1.）單一 構面政策之模擬結果顯示，投資對提昇大 眾運輸使用率之政策目標而言確實為一有 效策略（興建捷運紅橘線再加上臨港線輕 軌時，大眾運輸使用率可達 15.84﹪），費 率政策之效果相對而言較大，管制之效果 更小；2.）兩構面政策之模擬結果則顯示政 策組合後效果有明顯的加成現象，投資與 費率二構面結合下，提高停車費和提高私 人運具行車成本在不同投資政策下均有 效。其中，大幅提高停車費在捷運與輕軌 之建設下可使大眾運輸使用率高達 24﹪以 上；3.）三構面組合中，投資構面之捷運加 輕軌、再增加接駁公車，加上費率構面之 大幅提高停車費與管制構面各政策組合後 之效果最大，大眾運輸使用率可達 28﹪~31
﹪；而大幅提高私人單位行車成本與小幅 提高停車費在與投資、管制構面政策組合 後之效果相去不遠（使用率達 20﹪~24
﹪）；4.）各構面之政策充分配套組合時，
其加成效果更形顯著（使用率均可達 25﹪
以上），證明運輸政策的確需考量各構面 的配套政策，使其效果充分發揮。建議政 府在不斷積極投資重大運輸建設的同時，
應同步施行費率、補貼、管制方面之配套 措施。同時，運輸政策之宣示建議應有具 體的量化目標，目標與政策方案之間並應 經過量化的績效評估，以使政策方案具可 行性，並可達到所宣示之政策目標。
四、計畫成果自評
國內之都市運輸規劃作業自民國六十 年至今已有非常多的案例，不僅有相當多 的都市曾進行過相關課題的運輸規劃工 作，且同一都市往往亦曾先後從事了多次 的規劃。仔細檢討過去國內的都市運輸規 劃作業的程序與內容，對於目標與運輸方 案間的關係一直未曾有明確且量化的探討 或評估。本研究所建議的政策績效評估架 構雖然在方法上並非創見，但在實務作業 上可謂係將過去所忽略、或過去僅有概念 的認知但未曾具體化處理的作業予以明確 化，並以實際案例操作之，以顯示其可行 性。而對於投資、費率、管制、補貼四者 間的互動關係的模擬在國內外則尚未曾見 過類似的研究文獻或案例分析。上述二者 對於後續的研究或實務規劃作業均應具有 一定程度的啟發性或參考價值。
五、參考文獻
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