34 農業世界雜誌／2015／09月／385期
前言
混農林業 (Agroforestry) 是指一個永續生產 系統裡結合農業與林業要素的整合型土地使用 方式，目的在管理這些要素安排的妥適性，而 不是降低這些要素的複雜性 (Smith, 2010：4)； 又，混農林業利用自然林地的生態系統，在於 創造「一個動態的、以生態為基礎的自然資源 管理系統」(Leakey, 1996：5-7)。這樣的系統 與農業、林業的重要區別是，它包含更多的結 構上與功能上的複雜性，強調多用途的樹種、 多樣的產品生產，以及資源基礎保護之間的相 互平衡 (Nair, 1991：1-4)。 至於混農林業系統的多功能性貢獻為何， Pandey (2007：455) 檢視印度的情形，發見： 1. 可保護生物多樣性；2. 提升社會商品和服 務 的 收 益 率；3. 增強農業生態系統的碳儲 量；4. 提高土壤的肥力；5. 提供社會和經濟 福祉的人。印度的混農林業系統有助於各種 生態、社會和經濟的功能，但只是互補而不 是替代自然生態系統。這樣的混農林業經營 方式曾受到評估農業知識、科學和技術發展 的 國 際 組 織 (The International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development (IAASTD)) 推崇為平衡商品 產出 ( 食品、飼料、燃料、纖維等 ) 與非商品 產出 ( 環保、文化和地景寧適性 ) 的「雙贏」 做法 (IAASTD, 2008:9)。在歐盟的鄉村發展政 策 (European Commission's Rural Development Policy (RDP) 2007-2013) 中，將混農林業視為 具有潛力以滿足三個關鍵要件：1. 改善農業和 林業部門的競爭力。2. 改善鄉村和環境。3. 提 高鄉村地區的生活品質，並鼓勵農村經濟的多 元化 (Smith, et al., 2012：258-259)。由此可知， 混農林業的經營如為適地適作，當屬永續農業 之一環。從臺灣非都市土地使用管制談
山區混農林業發展
的
困境
與
契機
▋政大地政系／顏愛靜儘管國際間已將混農林業視為永續農業的 一種，然在臺灣卻因混農林業施作的地點是平 地還是山區，編定做農牧還是林業用途土地施 予差別的管制而有不同的處境，論者常以為國 外實施混農林業都是在平地為之，但臺灣的山 區屬脆弱的環境敏感地區，如將林地農用將會 造成後果不堪設想。惟事情的真相到底為何， 底下將著重在非都市土地使用管制規範的差 異、禁止林地農用對住民的影響加以說明，最 後提議林業用地得有條件許可採混農林業，俾 利山坡地永續利用。
非都市土地使用管制對施行
混農林業之規範
現行非都市土地使用管制規則係按區域計 畫法第 15 條第 1 項授權訂定，於該規則第 6 條第 1 項規定：「非都市土地經劃定使用分區 並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及 許可使用細目使用。」復依同條第 3 項「…… 各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其 附帶條件如附表一。」查附表一所載，農牧用 地項下規定，容許使用項目包括： ( 一 ) 農作使用 ( 包括牧草 )、( 四 ) 畜牧設 施 ( 工業區、河川區 - 及森林區除外。但森林 區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同 原住民族主管機關同意者，不在此限。)、( 八 ) 林業使用。因此，農牧用地依法得為農作、畜 牧及林業使用，理當允許混農林業之施作。 至於林業用地項下規定，容許使用項目僅 見 ( 一 ) 林業使用，未包含「畜牧設施」、「農 作使用」，故林業用地依法僅能從事林業經 營，不可作為農作、畜牧使用，故依法禁止混 農林業之施作。然按現行規定，相同類別的編 定用地在不同的使用分區的管制密度並沒有高 下的區別，是以實際執行僅按各種用地編定類 別實施管制。準此，則林業用地不論位於平地 或是山坡地，都不容許混農林業之施作。惟因 林業用地的編定，多位於山坡地，故本文將著 重山坡地林地農用可能衍生問題之探討。 目前，按「山坡地土地可利用限度分類標 準」所查定的宜林地概編定為林業用地，宜 農牧地概編定為農牧用地。1 依此，宜林地作 為農牧或混農林業使用，則屬山坡地保育利 用條例第 16 條第 1 項及水土保持法施行細則 第 26 條所稱於宜林地或加強保育地內，從事 農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者之「山坡 地超限利用」行為。其裁罰則分別依據水土保 持法第 22 條規定，山坡地超限利用者，由直 轄市或縣 ( 市 ) 主管機關會同有關機關通知限 期改正；屆期不改正者，若放租、放領或登記 耕作權之土地屬於公有者，得終止或撤銷其承 租、承領或耕作權，收回土地，另行處理； 或土地為私有者，停止其開發；水土保持法第 33 條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反…… 第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實 施仍不合水土保持技術規範者。……」另山坡 地保育利用條例第 35 條亦規定，山坡地超限 利用者，由直轄市或縣 ( 市 ) 主管機關通知經36 農業世界雜誌 2015 09月 385期 營人、使用人或所有人限期改正，屆期不改正 者，處新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰。
山坡林業用地禁止混農林業對
當地住民之影響
上述土地資源利用的規範，其實不利於以山 林為生活居住及產業經營基礎的住民。以石門 水庫集水區為例，根據日治時期文獻記載，當 地泰雅族人傳統農耕方式為山田燒墾，耕作期 間種植數種作物輪作，與樹木間作，並配合休 耕以恢復地力，這種栽種作物與周遭的林木並 存，是為樹籬條栽式 (Alley cropping)，屬混農 林業的一種，這樣的耕作方法仍存續至今。現 在的族人雖未必從事燒墾，也已改種高經濟價 值的蔬果，但仍維持過去山田休耕、輪作、間 作、植樹的習慣，形成現代化的混農林業。當 地居民為維生之需，向來依循其傳統規範及在 地知識，就山林水土資源之整體予以使用，並 未區分土地究應屬宜農、宜牧或宜林使用。是 以，當政府的規範進入部落後，居民原依其傳 統規範可自由利用之土地資源，即變成違法使 用，而該區土地多被劃定為宜林地的情形下， 對當地主要產業之農地利用即受到嚴格的限 制，故依現行規範當地居民即多有超限利用的 情形，倘若依法查緝取締，勢必影響其生計之 穩定 ( 顏愛靜等，2014：68)。長此以往，恐 將對以農業或混農林業為主要或唯一經濟來源 的原住民營生造成極大的威脅。 次以臺大實驗林契約林地為例，依一九五六 年頒行的「被墾地合作造林辦法」第 10 條規 定：「合作造林地應全面造植林木或竹類，必 要時得營造果樹等森林特產物，惟其面積不得 超過該筆總面積十分之三，但已造成部分不在 此限。」又依該辦法第 6 條規定，耕種農作物 時應遵照「臺灣省林地耕種農作物管理辦法」 辦理之，此顯係肯認部分林地農用或混農林業 經營乃合乎規範。嗣後，該管理辦法已廢止， 則耕種農作物管理之效力即存在疑義。或說這 是土地使用編定後得為從來之使用，但仍有違 土地使用管制之本旨。目前，有些林農為了生 計，或農作物的經濟價值較高、山區糧食來源 的需求、造林需投入大量資金與勞力、短期內 卻無法平衡損益、對於無法預見的收成產生不 安，而伐除部分林木，栽種高經濟價值作物， 不僅容易造成水土流失，也逾越契約規定，自 屬超限利用違規行為，然若強力取締，亦將對 林農的維生產生極大的負面衝擊 ( 顏愛靜等， 2013：220-221)。 由於現行非都市土地使用管制等相關法令， 並無林業用地得經營混農林業之規定，是以經 編定為林業用地者，縱然採混農林業的整體環 境皆符合水土保持的要件，但仍為法所不許， 此舉突顯我國非都市土地使用管制法令規範已 呈僵化，而未就實務狀況檢討混農林業於林業 用地實施的可行性。復又，對於上述宜農牧 地及宜林地之分類查定，過去受限於人力、 儀器、複雜的地形，按林班地地號大面積劃 定各宗宜林地，並未考量宗地實際的地形或自 然條件，或查定人員便宜行事，未實地勘查，將宜農牧地查定為宜林地，以致影響查定之準 確性，加以分類查定之標準僅考量坡度、土壤 有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等條件， 誠有所不足。這些不合理的現象，源於對「超 限利用」的認定，僅從地質的面向為條件之設 定，並未就個案的區位條件、土地利用實質效 果予以彈性考量。 另者，本研究地區之居民自其先祖時期即住 居於該林業用地範圍，當須從事經濟活動以維 持生存，惟依非都市土地使用管制相關規範， 就「林業用地」所容許使用項目觀之，傾向以 發展造林觀光及休閒農業為主，然山地造林之 補助金額偏低，尚不足以維持家戶一年之生 計，如欲發展觀光產業及休閒農業，仍有賴傳 統基礎經濟活動以為該產業發展的根基 ( 顏愛 靜等，2014：73-74)。 承上所述，全國各地承租、自用的林業用地 部分作為農業使用，各有其獨特的歷史背景， 現況已經有「混農林業」的事實，惟與非都市 土地使用管制規則林業用地容許使用項目之規 定仍有相違。因而如何在「既有事實」與「現 行規範」兩者之間取得平衡，值得主管機關研 商討論。
從事混農林業得有條件容許，
以利山坡地永續利用
當前非都市土地使用管制相關法令規定， 允許於農牧用地但禁止在林業用地實施混農林 業，違反者將面臨區域計畫法、水土保持法、 山坡地保育利用條例等違反土地使用管制與超 限利用之行政罰或刑事罰，如此將使山區的原 住民族產業發展，或契約林農等陷入難以維持 生計的困境。然依筆者於石門水庫集水區之觀 察，當地原住民族多在既有耕地實施混農林 業而未有新墾，部分泰雅族人更以傳統耕作 方式，於林地上砍伐部分林木、焚燒林地，以 種植農作物，一方面藉由農地週遭植林以達成 水土保持之目的，另方面落葉的腐植質可為農 地增添養分，以避免環境退化，並維持生活所 需。是以，當地居民既能考量整體山地環境， 實施混農林業，應係合理的土地利用行為，故 本文認為應納入認定是否超限利用的參酌，方 符合原住民族基本法保障原住民族基本權利的 精神。 另外，臺大實驗林目前也面臨契約林農施作 混農林業的超限利用問題，欲探討其對森林環 境究竟有無負面影響。按王亞男、劉興旺、趙 淑芬 (2013：212-213) 指出，經科學研究結果， 知悉混農林業對環境產生衝擊、水土保持等功 能均降低，所以短期及現階段不宜開放臺大實 驗林地予以實施。而對施作混農林業的中、長 期規劃為，中程：每年爭取預算編列收回契約 林地經費，針對不同屬性的林農，鼓勵參加國 土保育計畫領取補償金或救助金、宣導獎勵造 林及推廣社區林業等計畫，以降低林地之違規 使用，維護生態環境及國土保安，朝永續經營 為目標。長程：嗣法律明確後，以附許可條件 之配套措施，擬訂階段性或區域性試辦實施混 農林業經營，以減少全面開放之衝擊。原則上38 農業世界雜誌 2015 09月 385期 仍僅針對森林法第 40 條所規定之情況，實施 混農林業以改善林地利用狀況，於正常經營之 林地上則不允許實施混農林業。 爰此，本文提出以下兩點建議 ( 顏愛靜等， 2013：223-224；顏愛靜等，2014：97-98)： 一、修改非都市土地使用管制之林業用地管制 內容，採有條件許可 有關非都市土地使用管制，對於林業用地 之容許使用項目，應將「混農林業」納入，並 依地理條件，對於可實施之農林業經營型態、 應採行的水土保持措施及面積比例予以規範， 符合規範者，即得於林業用地上實施農林業經 營，以兼顧環境生態保護及農民生計需求。 二、原住民地區或契約林地超限利用之認定應 採實質審認 為能平衡山坡地災害的防治與原住民族或 林農維生權益，於此等土坡地超限利用之審 定，應斟酌居民於土地利用時，有無配合環境 實施水土保持並為合理利用，及該地區過去產 生崩塌災害的頻率，進行實質審認，使適合當 地環境的農業經營模式，得為合法的認定，而 原住民或林農得以維持生計，亦能增進村落穩 定發展。 總之，未來應檢討山坡地可利用限度查定標 準，並將原住民保留地、契約林地重新編定為 合適用地，如不改變林業用地之編定，則須重 新評定容許使用項目與許可使用細目，並對超 限利用採實質審認，方對當前混農林業在山坡 地區的導正發展有所助益。 註1：政府為瞭解全省可供使用之山坡地分布情形，於民國四十二 年起辦理第一次農林邊際土地航測 調查，並訂定「臺灣省農林邊際土地宜農、宜牧、宜林分類標準」，自五十三年起開始辦理全臺公有山 坡地濫墾地清理，輔導土地合理利用，六十五年「山坡地保育利用條例」公布，六十六年配合「山坡地 保育利用條例施行細則」發布，重頒「山坡地土地可利用限度分類標準」。依據山坡地土地之利用限度 分類標準，將山坡地供農業使用之土地辦理分類查定，區分為「宜農」、「牧地」、「宜林地」及「加 強保育地」，供後續土地使用管制及限制土地使用，確保山坡地土地資源永續利用。七十五 年再次修正 「山坡地保育利用條例」全文 39 條，已明定山坡地供農業使用時應依前項查定別使用，不得超限利用； 並應依「臺灣省山坡地土地可利用限度查定工作要點」及「臺灣省山坡地土地可利用限度查定結果公告 通知作業須知」完成查定及查定結果公告法定作業程序後，提供當地縣市政府輔導水土保持處理、農牧 經營及造林之基本資料，同時配合區域計畫法實施，提供地政單位辦理非都市土地補註使用地類別之參 據，以及辦理農牧發展區開發計畫之整體規劃土地資料 ( 蔡正壽、姜燁秀，2013)。
註
1
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