公民投票可以說是最有成效的直接民主實踐

第一章 緒論

第一節 研究動機與研究目的

壹、研究動機

我國之公民投票法於 2003 年 11 月 27 日經立法院三讀通過，同 年 12 月 31 日公佈實施，並於次年 3 月舉行首次全國性的公民投票，

使得公民投票有了法制的依據。然而，這套公民投票法其中若干條文 之間是衝突矛盾的，部分內容甚至違反了權力分立的原則、直接民主 的精神及國民主權理論，施行上造成了相當程度的窒礙難行。

公民投票可以說是最有成效的直接民主實踐。公民投票做為民 主政治參與的機制之一，有兩個層次的意涵。第一個是公民參與政策 的決定，分擔政策決定的後果，避免政策完全由代議士及專家所控 制，形成直接的民意發聲；第二個意涵是在說服與反對的過程中，民 眾得到更多的資訊，從而引起對政治的參與以及對代議士品質的控 制，形成「直接立法」的政治。（徐永明，2004：2）支持公民投票者 認為，公民參與決定公共事務的直接民主投票制度，是彌補代議民主 之不足的利器，因為公民投票能「使正當性最大化」及「促進參與感」。 (Butler & Ranney，1994：13-17)

孫中山先生在思考如何於我國引進民主制度時，便發現了間接

民主的缺點，因此倡導「直接民權」的概念，在我國憲法第 17 條規 定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」其中的創制及複決之 權，本質上便是公民投票的權力。隨著台灣民主化的發展、黨禁的解 除，開啟了政黨政治的大門，此外，國會全面改選及總統的直接民選，

讓台灣的間接民主得以實現，為補強及互補代議政治之不足，且因憲 法第 136 條亦有規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之。」我國 憲法中便有規定人民應有創制複決之權，因此制訂「公民投票法」的 聲音便不斷出現，其間各種版本的公民投票法或創制複決法便紛紛問 世¹，但因為立法院內各黨派勢力的政治考量及意識型態的差異，幾 經協調仍無交集共識，導致該法案的審查工作始終無法如期完成。

在這段時間內，無法源根據的公民投票卻在台灣各地如雨後春 筍般的出現，原因在於舉辦之地方政府因為許多重大的公共工程或環 保問題，需要交付地方公民做出決定，總計這種類似諮詢性的公民投 票案共有二十餘次。但也因這些地方自發性的公民投票，促使社會各 界呼籲政府儘速制定公民投票法，加上總統大選的政治因素及當時發 生SARS的天然因素，各政黨加緊公民投票法的制訂，方於民國 92 年 11 月 27 日經立法院三讀通過，同年年底公佈實施，並於次年舉行 首次全國性公民投票。

1 自民國 82 年開始，關於「公民投票法草案」之版本有許多，包括有立法委員蔡同榮、林濁水、

郁慕明、高育仁、黃爾璇等人提出。而關於「創制複決法草案」有趙永清委員提出。詳細請參閱

然而，這部公民投票法並非完美無缺，該法之部分內容違反了 權力分立的原則、直接民主的精神及國民主權理論，施行上更是有有 著相當程度的困難度。有學者便指出，公民投票法僅規定人民對於法 律原則的創制，適用上是有爭議的，且重大政策的公投效果不明確，

立法院發動公民投票的規定，與憲法權力分立設計的精神相違背，公 民投票門檻的過高限制，恐將阻礙半直接民主的落實，公民投票審議 委員會的職權與組織引起各界的質疑，該委員會之設計更有侵犯總統 人事權之虞。（陳英鈐，2004：73）加上民國 93 年 3 月 20 日第十一 任總統、副總統選舉，總統依公民投票法第十七條規定，交付於同日 舉行由總統主導的「和平公投」，經實際運作結果，不但使推動公民 投票產生許多技術上的困難，這種「公投綁大選」的爭議使得公民投 票法蒙上一層陰影，因此自第一次全國性公民投票之後，朝野及社會 各界皆有修改公民投票法的意圖與聲音。

行政院於 2004 年 12 月 1 日的第 2917 次院會中，通過了內政部 研擬之內政部台內民字第 0930066548 號公民投票法修正案，其重點 包括²：一、降低公投提案之門檻：將現行規定之提案人人數全國選 舉人總數「千分之五以上」降為「萬分之五以上」；連署門檻由現行 選舉人總數「百分之五以上」降為「百分之二以上」。二、增訂行政

2 公民投票法修正案草案全文，於民國 94 年 4 月 23 日內政部台內民字第 0930066548 號函送行 政院，並經該院 93 年 12 月 1 日第 2917 次院會通過審查。 資料來源：內政部公民參政科。

院就重大政策，得經立法院之同意，交由中央選舉委員會辦理公民投 票。三、放寬一般性之公投案的通過門檻：憲法修正案與國土變更案 的複決，仍維持 50%投票權人同意之門檻，但一般性公投案則放寬到 只需投票權人數的 25%同意便算通過。四、刪除違反直接民主原理的 公民投票審議委員會組織設計，並明定由各級選委會主管辦理公民投 票事宜。

本文之研究動機便是針對行政院所提出的公民投票法修正案之 內容進行分析研究，並援引西方實施公民投票經驗豐富的國家為比較 對象，配合我國之政治環境加以歸納分析，進而對行政院公民投票法 修正案做出建議，以期望使我國公民投票法更臻完備，以符合民主政 治之憲政體制，彌補代議政治之不足，及化解重大價值衝突、政策爭 議與避免政治僵局，真正讓人民作自己的主人，發揮主權在民的精神。

貳、 研究目的

我國公民投票法雖已立法完成，但公民投票法制訂過程蘊含了 大量的政治及政黨利益考量，並非全然以主權在民的精神來立法。

最常見的批評便是現行公民投票法所規範的公民投票是一種「鳥籠式 公投」。縱觀當時的各種批評，所謂的「鳥籠」主要是指以下三者：

首先是將人民創制修憲、制憲及主權變更等原屬憲政層次的重大政治 議題排除在公投範圍外；再者，由立法院各黨派依席次比例推派組成

的「公民投票審議委員會」，負責審查「認定」公民投票事項，成為 人民行使直接民權的太上機關，違背以直接民主方式監督國會的精神 及一般民主國家的通例；最後，人民發動公投的門檻過高，例如以全 國性公投為例，須有全國選民的千分之五提案，然後要在半年內得到 全國選民百分之五連署，投票時則必須有百分之五十的投票率，並過 半數同意才能通過。換言之，不當阻止公民投票之進行者，皆可能被 批評者視為「鳥籠」或稱之為「公投限制法」。(吳志光，2005：484)

再者，我國於 2004 年舉辦第一次全國性公民投票之實施成效不 彰³，對於我國往後直接民權的落實產生了可能的負面影響，對於亟 需建立制度化的公民投票法而言，回歸制度的重新修訂是勢在必行，

因此我國公民投票法的修正有其必要性。公民投票是當今民主國家彰 顯主權在民的基本精神，隨著我國民主化程度正快速的提升，若擁有 一套完善的公民投票機制，透過公民投票以彌補代議政治之不足，使 國民直接民權之行使得以保障，真正落實人民直接參與政治的權力，

我國民主發展必將再向前跨進一大步。為求我國的民主政治發展更趨 完備，本文期盼在兼顧我國政治環境及彰顯主權在民的精神下，為公 民投票法做出建議，期盼早日使全民擁有一套完善的公民投票機制。

3 於民國 93 年 3 月 19 日舉行的第一次全國性公投，即是當時陳水扁總統依公民投票法第 17 條 之規定辦理的的「防禦性公投」。然公投當日是與總統大選同日舉行，引來各界有「公投綁大選」

之疑慮，因此社會上相當多的選民「拒領公投票」，我國首次的全國性公投便是在投票人數未達 全國投票人數全部之二分之一之情況下而未通過。

綜合以上，本文之研究目的為下列幾點：

一、 檢驗直接民權理論對公民投票之立法的影響，兼論公民投票法 中權力分立之關係。

二、 檢視我國公民投票法是否完善，若尚未達到完善，何處需要進 行改進或修正？亦會援引西方經驗及我國直接民權施行之經驗 作為檢視之重要標準。

三、 檢視行政院公民投票法修正案之可行性，包括對「提案權」、「連 署門檻」、及「公民投票審議委員會」之存廢問題，就這三部分 進行討論分析。

第二節 研究途徑與研究方法

壹、研究途徑

所謂的研究途徑，是指研究者針對所欲研究的對象，從哪一個層 次切入，以進行觀察、歸納、分類與分析，也就是研究者選擇問題與 資料相關的標準。(邱榮舉，2002：40)本文主要是採用制度研究途徑，

該研究途徑的重點多集中於政府的規則、程序與正式組織，而採用描 述—歸納(descriptive-inductive)、正式—法制(formal-legal)與歷史—比較

(historical-comparative)等研究方法。(陳菁雯、葉銘元、許文柏譯，1998：

61-66)

而本文便是期望在三個面向進行比較研究：首先便是去比較各國 學者在建構公民投票理論的情況為何，並結合我國各學者之意見，進 而提出歸納結論。其次，在世界各國公民投票的實踐上，有何相似或 相異處？與我國首次施行之公民投票又有何差異？藉由歸納各國隱 藏欲制度背後的理論基礎，探究並檢視我國公民投票法及其修正案。

最後，在世界各國有關公民投票制度的法律規範中，有何相似或差 異？並以這些規定不同分析公民投票的差異。而本文主要採取的研究 方法如下：

一、文獻分析法

文獻分析法係指研究者利用與研究對象有關的文書、檔案、日 記、回憶錄、報紙等記錄或資料來發現新事實或支持其對某一事件的 見解。（朱堅章、劉義周，1987：16）在社會科學研究中，蒐集資料 是為了驗證問題或解決問題，但必須採取適當的方法加以分析，以使 原始資料成為分類化、系統化及簡要化的結果。而本文便是引用西方 各國及我國討論公民投票理論及實務的相關專書、期刊、論文等文 獻，進行探討、歸納、與整理。

二、 比較研究法

比較分析法是政治學中常見的研究方法，該方法主要分有「個案 取向研究」（case-oriented），「最大差異研究」（most different）與「最大

相似研究」(most similar)三種類型，本文主要是採最大相似研究，即 將國外實施相同制度國家之經驗來與作我國進行比較與分析，以作為 我國公民投票修正時援引的參考。

三、 歸納法

歸納法是指由部分推論到全體，由特例推論到通例，或由個體推 到一般概念的一種推理過程。簡言之，便是將蒐集好的資料進行整理 歸納得出結論。研究時，將從許多具體現象和事件中，得出有關於健 全我國公民投票法的結論，藉由整理各國制度與學者對公民投票之主 張，結合我國各界之看法，並配合我國之政治環境，及兼顧主權在民 的前提下，歸納出本文之結論。

貳、研究架構

本研究是針對我國公民投票法及行政院公民投票法修正案做出 分析研究，初步將探討直接民權理論與間接民權理論之關係，並瞭解 公民投票之意義，再從我國公民投票之演進歷程進行時空分析，進而 探討我國公民投票法現有之主要爭議，並兼論行政院公民投票法修正 案，其中包括三個主要的爭議點：「提案權」、「連署門檻」及「公民 投票審議委員會」之存廢等。本文將以理論為原點，兼顧我國直接民 權發展之前因後果，進而逐步分析各主要之爭議，以圖示之：

緒論

公民投票理論與我國公民投票之立法

提案權之研究

門檻問題之研究

公投審議委員會之研究

結論

圖 1-1 分析流程圖 資料來源：作者自繪

第三節 研究資料與文獻分析

壹、研究資料

研究資料是以我國之公民投票法，及內政部研擬之內政部台內 民字第 0930066548 號的公民投票法修正案為主軸，並配合歐美各國 與我國研究公民投票的專書、期刊、論文、報章雜誌、研究報告、網 路為主要資源，其中內容包括：探討公民投票理論、直接民權理論、

權力分立理論、公民投票制度之憲法基礎、各國實施公民投票制度之 介紹及討論我國公民投票制度。

貳、文獻分析 一、英文專書：

主要參考書目有：1994 年David Butler與 Austin Ranny兩人合著之

“ Referendum Around the World：The Growing Use of Direct Democracy＂、

1999 年Maija Setala所著之“Referendums And Democratic Government：

Normative Theory and the Analysis of Institutions＂及 1989 年Thomas Cronin所 著之＂Direct Democracy：The Politics of Initiative Referendum and Recall＂三本 專書為主。分別介紹該書與本文之關係：

(一)David Butler與 Austin Ranny兩人於 1994 年合著之“ Referendum Around the World：The Growing Use of Direct Democracy＂一書，是本 文瞭解外國公民投票制度相當重要的專書，包含了理論與實踐兩

部分，理論方面，以正反觀點來論證公民投票的功能；實踐方面 則包括了介紹歐洲、美國、澳洲等國的公民投票制度，並附錄了 自 1793 年至 1993 年以來兩百年各國舉辦之公民投票表，對於本 文瞭解他國公投歷史有相當大的助益。

(二)Maija Setälä於 1999 年所著之“Referendums And Democratic

Government：Normative Theory and the Analysis of Institutions＂一書，分 成了理論與制度分析兩個部分。理論部分論述了公民投票的主要 特色、爭議與派別，且對於直接民權與間接民權之間的區別與關 係進行相當程度的探討。而制度分析部分，是以瑞士、瑞典及丹 麥三國進行研究比較，分析三國公民投票實施經驗的特性。

(三)Thomas Cronin於 1989 年所著之＂Direct Democracy：The Politics of

Initiative, Referendum and Recall＂一書，是研究直接民主的重要著

作。內容介紹之對象有美國及歐洲國家，對於這些國家的創制與 複決制度作了相當深入的分析，並探討了直接民主的特性、代議 政治的缺失和直接民主的問題與影響。對於本文瞭解直接民主之 優劣之處與可行性有相當大的幫助。

二、中文專書：

主要參考書目有：曲兆祥於 2004 年所著之《公民投票理論與台 灣的實踐》、曹金增於 2004 年所著之《解析公民投票》、謝復生、張 台麟、韋洪武三人於 1997 年合著之《公民投票（創制複決）制度比 較研究》、陳隆志於 1999 年主編之《公民投票與台灣前途》、彭淮棟 於 2000 年翻譯J.S McClelland所著《西洋政治思想史》、張明貴於 2005

年翻譯Tudor Jones所著《現代政治思想史》、林子儀、葉俊榮、黃昭元、

張永貞四人於 2003 年所著《憲法－權力分立》及林水波、邱靖鈜二 人於 2006 年所著《公民投票vs. 公民會議》。分別介紹該書與本文之 關係：

(一)曲兆祥於 2004 年所著之《公民投票理論與台灣的實踐》一書，

該書對於公民投票之理論、概念界定、法律問題、與台灣實踐做 了相當程度的介紹。對於公民投票概念與分類更做了一整套完整 的分類與歸納，並對於台灣公民投票法之缺失有深入的分析與建 議，對於本文之第二章理論建構上幫助甚大，此外，對於第三章、

第四章、及第五章中分析研究行政院公民投票法草案上有提供了 相當堅實的理論分析架構。

(二)曹金增於 2004 年所著之《解析公民投票》一書，該書內容相當 豐富，對於公民投票之理論基礎分析有相當詳細的介紹，此外，

在世界各國實施公民投票的分析上亦著墨甚多，並且相當詳細介 紹了我國公民投票法制定過程中各界之版本，對本文撰寫我國公 民投票法制定的沿革及援引西方各國之公民投票經驗上提供了 豐富而珍貴的文獻資料。

(三)謝復生、張台麟、韋洪武三人於 1997 年合著之《公民投票（創 制複決）制度比研究》一書，該書對於各國公民投票制度做一整 體性的個案比較與分析，並對世界五大洲國家的公民投票制度做 了綜合比較，並對瑞士及美國兩國在施行公民投票的個案上做了 實證的分析，對本文之第三章、第四章及第五章的撰寫上，提供 了相當詳實的他國經驗做為參考。

(四)陳隆志於 1999 年主編之《公民投票與台灣前途》一書，收錄了 諸多國內教授在研究憲法問題及公民投票之論文，包括了許宗力 的〈公投的合憲性公民投票法的建制〉、張正修的〈公民投票，

誰是誰非？立法院公民投票法各版本評析〉及陳隆志本人之〈公 民投票、創制複決制度與國家安全〉等文章。該書出版之時，我 國公民投票法尚未制定，但藉由本書，對於本文瞭解我國公民投 票理論與憲法之間的關係、以及公民投票在台灣的可行性等問題 幫助甚深。

(五)彭淮棟於 2000 年翻譯 J.S McClelland所著《西洋政治思想史》及 張明貴於 2005 年翻譯Tudor Jones所著《現代政治思想史》兩本專 書，都是讓本文去探索直接民主與代議民主之間關係的重要文 獻，並藉由兩本書中有脈絡的介紹西方政治思想史，瞭解直接民 主與間接民主之政治思想家的思想演進過程，對於本文第二章的 理論架構的建立有相當程度的幫助。

(六)林子儀、葉俊榮、黃昭元、張永貞四人於 2003 年所著《憲法－

權力分立》一書，對「權力分立」的概念作了詳細的介紹，書中 援引西方及我國之憲法案例來對權力分立作一個剖析，雖然本文 的討論重點並非是針對我國大法官解釋文或其他憲法案例，但該 書對吾人瞭解「權力分立」、「憲政主義」等重要概念，有相當大 的幫助。

(七)林水波、邱靖鈜二人於 2006 年所著《公民投票vs. 公民會議》

一書，本書對於商議式民主(又稱參議式民主)做了相當豐富的介 紹，此外，該書第六章〈公投覆議與制度反省〉對於我國公民投 票法立法完畢後，何以會出現覆議的原因作了詳細的介紹與剖 析，並針對我國公民投票法不足之處提出了建議與修法方針，對 於本文第三章、第四章、及第五章之撰寫助益甚大。

三、中文期刊、學術論文、網路資料：

本文參閱了大量的中文期刊、學術論文與網路資料，其中對本 文探討我國現行公民投票法與行政院公民投票法修正案幫助甚大的 有：曲兆祥於 2006 年 4 月 30 日國家政策研究基金會舉辦之「憲政民 主的成長與挑戰研討會」發表之〈我國公民投票法提案權設計之探討〉

一文、陳永芳於 1998 發表之碩士論文《公民投票與民主政治之發展：

我國實施公民投票之研究》、陳英鈐於 2004 年發表於《台灣民主季刊》

之〈公民投票法的制度設計〉一文、徐永明於 2004 年發表於《台灣 民主季刊》之〈公民投票與代議民主的關係—以台灣經驗為例〉一文、

隋杜卿於 2005 年發表之「『公民投票法』修法爭議之研究」一文、吳 志光於 2005 年發表於《憲政時代》之〈公民投票與權力分立原則—

由公民投票的事項限制談起〉一文。

第四節 研究範圍與研究限制

壹、研究範圍

本文的研究範圍包括我國公民投票運動之歷史、西方世界中施 行公民投票之主要國家、我國之公民投票法本文、及行政院於 2004 年 12 月 1 日的第 2917 次院會中，通過了內政部研擬之內政部台內民 字第 0930066548 號公民投票法修正案。

我國的公民投票運動之開頭，可以追溯回廖文毅在香港發起「台 灣託管運動」，並向美國、聯合國等請願時，提出「台灣國際託管及 公民投票自決」、「廢除開羅宣言」等訴求；再對我國歷次地方性非正 式公民投票的歷史進行研究；並介紹西方世界中，主要施行公民投票 之國家，包括：瑞士、義大利、美國、法國、英國。此外，本文研究 探討之主體便是我國之公民投票法，與行政院於 2004 年 12 月 1 日的 第 2917 次院會中，通過內政部研擬之內政部台內民字第 0930066548 號公民投票法修正案。

我國公民投票法於 92 年 11 月 27 日經立法院三讀通過，行政院 於 92 年 12 月 30 日諮請總統公布，並於 93 年 1 月 2 日正式生效，至 此，我國第一套公民投票法，為公民投票之建構確立了初步的法源基 礎。然而我國公民投票法制定之後發現諸多窒礙難行之處，因此各界 出現了修訂公民投票法的要求，其中行政院於 2004 年 12 月 1 日第 2917 次院會通過內政部研擬之公民投票法修正案。而本文研究範圍 便是對行政院公民投票法修正案之內容進行研究與分析，以公民投票 的基礎理論及歐美各國法制實踐經驗為架構，從落實公投民主的精神 為出發點，探討與剖析公民投票法中爭議性較大的三個問題：降低提 案及連署門檻、行政院享有提案權與廢除公民審議委員會等要項。

貳、研究限制

本文雖援引西方施行公民投票制度之國家為借鏡，但世界上有公 民投票經驗之國家甚多，本文僅能就幾個代表性的國家，如：瑞士、

義大利、美國、法國及英國作為研究之範圍。此外，公民投票制度雖 是一個法律制度，但吾人相信它更趨近於是一套政治制度，對於要求 公平客觀的法律面向來說，公民投票制度之修訂很難完全跳脫政治因 素考量，而政治性因素考量往往是難以量化或是歸納出一種通則，這 是社會科學中普遍的缺憾，然而，本文將以跳脫意識型態，從最符合 我國之國情及憲法精神的角度進行客觀性的探討與分析。