中 華 大 學 碩 士 論 文
題目：國軍生產工廠委託民間經營管理個案研究－以 X 廠為例
The Research and Case Study of Outsourcing Management in National Defense Technology Industry －The Case of The X Arsenal
系 所 別：經 營 管 理 研 究 所 學號姓名：M09319034 林忠群 指導教授：葉 鳴 朗 博 士
中 華 民 國 九 十 五 年 二 月
摘 要
近年來政府為提升我國競爭力，加速促進政府與民間產業結 合，積極推動公營（有）事業民營化及業務委外，善用民間資源 及活力，以提升公共服務效率及品質，同時降低政府財政負擔。
國防部亦全力配合國防自主化政策，逐年擴大國防資源釋商之規 模，期結合民間力量，提升國防科技研製及維修水準，並厚植國 防科技工業能量於民間，以達成國防獨立自主目標。在各項重大 資源釋商計畫中，以民國九十二年完成之「X 廠委託民間經營管 理」最具指標意義。本案係國防部首次將國防用地、建物及設備 等基本設施，依政府採購法及其相關子法完成決標並委託民間經 營管理，其執行成效對後續國軍其他生產及修護工廠委外計畫之 推動影響深遠。由於國軍生產及修護工廠委外經營為國防管理之 重點政策之一，因此作者希以「國軍生產工廠委託民間經營管理」
為主題，對「X 廠委託民間經營管理」進行個案研究，期以客觀 之學術研究方式，對該案進行績效評估，並貢獻個人所學及研究 心得，對提升國防資源管理效益盡一己之力，以達成國防資源運 用最適化之目標。
關 鍵 詞 ：委 託 經 營 、 績 效 評 估
I
ABSTRACT
During these years, the Taiwanese Government has expected its global competitiveness. Therefore, National Enterprises have been run by some local enterprises. The management of Military factory into GOCO (Government Owned Contractor Operated) has become a very important strategy of the Ministry of National Defense, which in order to reduce the operation costs and enhance the service efficiency and quality in public sectors. Furthermore, government expects to enhance the level of R&D and logistic management, and ensures the national defense manufacturing power has been improved by the power from local enterprises.
Based on the established national defense policy in 2003, we studied the case of having a successful privatization process for the X Factory. It is a typical method of outsourcing operational strategy that authorizes the local enterprises to run the resources of National Defense Department. It is viewed from the efficiency-based perspective of the factory. The assumption for using outsourcing strategy is that national defense organizations can maximize its profit and reduce the cost.
In this thesis, with a case study, intends to analyze the outsourcing operation models in a military factory. Furthermore, the experiences from author’s working experiences in national defense industry are expected to assist other manufacturing firms to attend the aim of optimization of allocating the national defense resources.
Keywords: outsourcing operation, performance rating.
II
目
錄中 文 摘 要 … … … . I 英 文 摘 要 … … … . I I 目 錄 … … … I I I 圖 目 錄 … … … . . V 表 目 錄 … … … V I
第 一 章 前 言 … … … . . 1
1 . 1 研 究 動 機 與 背 景
… … … 1
1 . 2 研 究 範 圍 與 目 的
… … … 2
1 . 3 研 究 方 法
… … … …
… …… . 3
1 . 4 研 究 程 序
… … … …
… …… . 4
1 . 5 研 究 限 制
… … … …
… …… . 5
第 二 章 文 獻 探 討 … … … . . 6
2 . 1 政 府 業 務 委 外 經 營 相 關 理 論
… … … 7
2 . 2 我 國 政 府 業 務 委 外 經 營 之 緣 起 、 必 要 性 及 辦 理 模 式
… … … …
… …… … 1 0
2 . 3 績 效 評 估 的 理 論 基 礎… … … 1 6
2 . 4 我 國 公 務 機 關 績 效 評 估 制 度 的 現 況……… ……18
2 . 5 國 軍 生 產 工 廠 績 效 衡 量 現 況
……… …… … ……20
第 三 章 軍 工 廠 民 營 化 環 境 分 析 … … … 2 1
3 . 1 經 濟 環 境 . .……… …… ……… ……
……… ……22
III
3 . 2 法 律 環 境 . .
……… …… ……… ……
……… ……25
3 . 3 政 治 環 境 . .……… …… ……… ……
……… ……29
3 . 4 社 會 文 化 環 境……… … … …… ……
……… ……32
3 . 5 科 技 研 發 環 境……… … … …… ……
……… ……33 第 四 章 個 案 研 究 … … … …
… …… . . 3 6
4 . 1 個 案 公 司 背 景…… ……… … … …… …
……… ..36
4 . 2 個 案 公 司 委 託 民 間 經 營 契 約 內 容……
…………38
4 . 3 個 案 公 司 績 效 評 估……… …… …… …
………...41 第 五 章 研 究 發 現 與 建 議 ……… …
… …… ...6 1
5 . 1 量 化 指 標 部 分…… ……… … … …… …
……… ..61
5 . 2 非 量 化 指 標 部 分… … … …
… …. . 6 2
5 . 3 建 議 事 項… … … …
… …… … … . . 6 5 第 六 章 結 論 … … … …
… …… … … … 6 6 備 註 … … … ..… … … …
……… … … … 67 參 考 文 獻 .… … … … …… … … … …
……… … … . 68
中 文 部 分……… …… …… … … …
……… …… … …… . 68
英 文 部 分……… …… …… … … …
……… …… … …… . 71
I V
圖
目 錄1 . 圖 1.1 研 究 程 序 圖 … … … 4
V
表
目 錄1 . 表 2.1 制 度 經 濟 學 理 論 的 相 關 途 徑 … … … 7 2 . 表 3.1 我 國 88-93 年 經 濟 成 長 率 及 國 內 生 產 毛 額 統
計 表 … … … 2 2 3 . 表 3.2 84-93 年 度 國 防 預 算 數 佔 國 內 生 產 毛 額 （ GDP）
及 中 央 政 府 總 預 算 比 率 表 … … … 2 3 4 . 表 3 . 3 中 央 政 府 歲 出 政 事 別 編 列 情 形 表 … … … … 2 4 5 . 表 3 . 4 軍 工 廠 民 營 化 相 關 法 源 依 據 … … … 2 9 6 . 表 4.1 X 廠 委 託 經 營 績 效 表 (經 費 部 分 )… … … … 42 7 . 表 4.2 X 廠 92 年 度 損 益 比 較 表 … … … 50 8 . 表 4.3 X 廠 93 年 度 損 益 比 較 表 … … … 51 9 . 表 4.4 X 廠 92、93 年 度 資 產 負 債 比 較 表 … … … … 52 1 0 . 表 4 . 5 X 廠 9 2、9 3 年 度 損 益 比 較 表 … … … 5 4 1 1 . 表 4 . 6 X 廠 9 2、9 3 年 實 際 財 務 指 標 比 較 表 … … … . 5 6
VI
第一章 前 言
1.1 研究動機與背景
國防物力管理係兼顧「國防安全」、「地方建設」與「民生需 求」，以「結合民間力量發展國防科技工業」、「獲得武器裝備以自 製為優先」、「內購為主、外購為輔」、「向外採購應落實技術轉移」、
「結合民間力量應善用合作、相互委託、委託經營」等項目為政 策規劃重點，其目的在擴大與產、官、學、研各界合作，厚植國 防科技工業能量於民間，以逐步達成國防自主之目標（國防部）
【29】。近年來政府為提升我國競爭力，加速促進政府與民間產業 結合，積極推動公營（有）事業民營化及業務委外，以善用民間 資源及活力，提升公共服務效率及品質，同時降低政府財政負擔
（行政院人事行政局）【12】。國防部亦全力配合國防自主化政 策，逐年擴大國防資源釋商之規模，期結合民間力量，提升國防 科技研製及維修水準，以達成國防獨立自主目標。在各項重大資 源釋商計畫中，以民國九十二年十月二十七日完成之「X 廠委託 民間經營」最具指標意義。本案係國防部首次將國防用地、建物 及設備等基本設施，依政府採購法及其相關子法完成決標並委託 民間經營管理，其執行成效對後續國軍生產及修護工廠委外計畫 之推動影響重大。由於國軍生產及修護工廠委外經營為現階段國 防重點政策之一，且研究者已服務於國軍生產工廠歷十餘年，對 國軍生產工廠委外經營之課題頗具研究意願，因此欲以「國軍生 產工廠委託民間經營管理」為主題，對「X 廠委託民間經營管理」
進行個案研究，期以客觀之學術研究方式，貢獻個人所學及研究 心得，對提升國防資源管理效益盡一己之力，以達成國防資源運 用最適化之目標。
1.2 研究範圍與目的
國防資源釋商，包括「一般軍需（如設施工程、運輸、主副 食品、油料補給品、醫療裝備及衛材、清潔及其他勤務等）用品 採購」、「擴大軍品認製(修)品項」、「非核心能量武器裝備策 略性商維」及「國軍生產、修護工廠委外經營」等範疇（國防部）
【29】，其所涉略之層面甚廣，應如何適切有效的需求檢討、獲 得、分配與運用，端賴國軍各部門良好事前的嚴謹規劃與事後的 考核管理。本文不擬對「國防資源釋商」此一課題作全面性之探 討，故謹將研究範圍界定於「國防部軍工廠委外經營」之相關作 業研究，除對國軍軍工廠民營化經營環境作通盤性分析外，並置 重點於 X 廠委託民間經營後之績效評估。主要研究方式係蒐集該 廠委外經營後，至九十三年底止在經費、業務、人力及財務等方 面之實際執行成果，目的在衡量 X 廠委託民間經營管理後之效 益，並提供研究發現與建議，俾利後續國防部推動「國有民營」
政策檢討策進及任務遂行。
1.3 研究方法
為 達 成 本 研 究 之 目 的 ， 本 研 究 採 用 的 研 究 方 法 為 個 案 研 究 法。個案研究之主要目的在實務界係為問題解決導向，經由對個 案公司背景及相關資料之收集、分析，以發掘個案企業面臨之經 營管理問題，進一步診斷原因，以提出可行性解決方案，再經由 方案評估而作出決策建議，可視為企業問題之理性決策程序（胡 政源）【19】。個案研究特別專注於研究探討有限數目的事件和 情況，及其相互關係。由於對少數樣本全盤性地、仔細地討論，
故可以作為決策和判斷相類似事物的主要參考（謝安田）【37】。
本研究首先針對「X 廠委託民間經營管理」攸關成本效益因素評 估項目，將經營成果量化，並評估其經營績效。其次依據委託經 營契約律訂合約管理稽核要項，並對各稽核要項實況進行考核。
第三以 Y 公司參與該廠委託經營案投標經營計畫書中所列財務籌 措計畫內之九十二、九十三年預估資產負債表、損益表，對照經 會計師簽核之九十二、九十三年之實際資產負債表、損益表進行 財務報表比對分析，以評估該公司接手委託經營案前後財務指標 達成率。最後將上述研究結果歸納整理成為研究發現，作為本研 究對「X 廠委託經營」案的評估總結，同時提出爾後賡續研究之 方向與建議事項，以供主管機關於爾後賡續辦理軍工廠委託經營 之相關決策參考依據。
1.4 研究程序：
本論文研究的主要研究程序，如圖 1.1。
圖 1.1 研究程序圖 研究動機與背景
研究範圍與目的
文 獻 探 討
軍工廠民營化環境分析
個案公司與委託契約簡介
個案公司經營績效評估
個案公司財務報表分析
研究發現與建議
結 論
1.5 研究限制
本研究限制計有下列三點：
一、本研究僅就個案之國軍生產單位特性進行探討，而非以全部 國軍研發、生產與維修單位作分析，因此其研究結果對個案具有 攸關性，惟對其他國軍生產、修護單位並無普遍性，因此在參考 適用程度上可能須作相對的調整。
二、至本文撰寫及資料蒐整時，研究個案 X 廠委外經營之時間尚 未滿兩個會計年度，因此將無法針對該廠之財務報表（資產負債 表、損益表等），分析其長期（五年以上）效益與趨勢變動。
三、至本文撰寫時九十四年度尚未結束，部分內部統計數據不夠 完整，且該廠九十四年度財務資料尚未經過會計師審核簽證，無 法 納 入 本 研 究 進 行 比 較 ， 因 此 僅 得 以 截 至 九 十 三 年 底 之 實 際 資 料，作短期性效益評估，並建議對個案後續年度之相關資料持續 加以蒐集整理，以利進行爾後之學術研究。
第二章 文獻探討
文獻探討之主要目的，係蒐集前人所作之研究與本研究有關 者，如書籍、研究報告、期刊、論文等，予以分析，歸納整理其 研究結果與建議，以尋求可作為本研究之理論基礎者（謝安田）
【37】。本研究蒐集探討之文獻區分為委外經營及績效評估等二 大部分，文獻整理之步驟如下：
一、委外經營文獻部分：
（一）首先蒐集整理政府業務委外經營的相關學術理論文獻，以 瞭解政府業務委外之真正涵義。
（二）其次蒐集整理我國政府業務委外經營之緣起及辦理模式，
以充分瞭解我政府各部門執行業務委外經營之現況。
（三）最後蒐集彙整國防部配合推動國防科技工業機構委託民間 經營管理之相關文獻，以充分瞭解國防部所屬軍事生產修護工廠 委託民間經營管理之來龍去脈，並對國防部軍工廠民營化之緣起 及執行現況分別說明。
二、績效評估文獻部分：
（一）首先蒐集整理績效評估的相關學術理論文獻，以瞭解績效 評估之真正涵義。
（ 二 ） 其 次 蒐 集 整 理 我 國 政 府 機 關 辦 理 公 務 部 門 績 效 評 估 之 現 況，以瞭解公務部門績效評估之運作機制。
（三）最後蒐集彙整國防部軍工廠績效評估之相關機制，並對其 執行現況加以敘述。
2.1 政府業務委外經營相關理論
委外（Outsourcing）作業已廣泛運用在民間企業，其主要涵 義 為 企 業 將 其 非 策 略 重 點 的 工 作 交 由 較 具 專 業 能 力 的 管 理 者 負 責，以提高邊際效益。同樣的政府的部分業務亦可委由民間機構 負責，藉由業務委外減少不必要的人事支出及相關作業成本。以 下謹將政府業務委外經營的相關理論分述如次：
一、制度經濟學：政府業務委外經營的主要理論基礎源自公共選 擇理論與制度經濟學，制度經濟學理論是修正與擴展新古典經濟 學的分析方法（李宗勳）【16】，其相關途徑的創見與詮釋被廣 泛的運用。茲將制度經濟學理論的相關途徑列如下（表 2.1）：
表2.1制度經濟學理論的相關途徑
途 徑 核心概念 應用領域
公共選擇理 論
當 社 會 背 離 了 市 場 競 爭 均 衡 假定時，就會導 致非伯瑞圖最 適（Pareto Optimality）的產 生，市場失靈的 狀況也就隨之 發生。
行 政 規 則 以 增 加 組 織 與市場效率的誘因。企 圖 解 決 組 織 的 公 共 財、財產權以及自然獨 佔的問題。
新制度經濟 學－委託人 代理人理論
契約使委託人與代理人關係形 式化，並減少代理成本，其中 的代理成本包括契約的形式 化、監督與保證的成本總和，
以及裁量的萎縮。
組織設計：建立生產與 相關資訊的誘因，以改 善組織間交易的效率。
新制度經濟 學－交易成 本理論
有益於交易成本 減少的制度安 排。交易成本包 括契約協議與 順服（投機主義）的成本
組織設計：制定契約、
產生信任承諾及阻止 投機主義的機制。
資 料 來 源： 整 理 自 【 16】 第118頁 表5-1
雖然公部門複雜的本質，難以用單一方法來窺探其運作的全 貌，但是，制度經濟學理論在近來已逐漸成為分析公部門的重要 方法之一，相關的分析與詮釋已擴展至政經制度與公共政策的改 革與分析、民營化、國際關係、新公共管理等領域研究。同樣的，
制度經濟學理論也是民營化的理論基礎。以下我們謹將此三項理 論個別敘述分析如後：
一、公共選擇理論：公共選擇理論係假定個人是自利、理性的，
必須滿足其需求與效用。由於官僚體系缺乏競爭，以及官員追求 私益的傾向，使政府在經濟資源的分配及使用上，呈現預算極大 化的傾向。因此，公共選擇理論反對國家過度干預與獨佔，主張 政府應解除管制與建立誘因機制，強調市場機能為有效分配資源 的工具，認為最好的政府就是干預最少的政府，其主要策略是透
過委外經營給私部門或非營利機構提供公共服務的中空型國家，
而使整體資源效益運用極大化；按照公共選擇理論的原意，如果 診斷的是獨佔模式，那麼所提的處方就是競爭機制，特別是官員 應面對競爭壓力的威脅，而服務生產的責任也應移轉至外部的提 供者，並透過投標競爭的過程分配服務生產的權利。傳統政府獨 佔的特徵是在成本控制上的呆滯，而市場競爭機制可以在降低成 本之下獲取最大效率，且當這些提供競爭程度愈高時，政府業務 委外經營的可能性亦會愈大。不過我們也要注意公共選擇理論如 過 度 強 調 效 率 與 效 用 ， 可 能 導 致 不 重 視 公 共 服 務 的 其 他 基 本 價 值，例如社會公平、代表性與公民權利等，這是必須附帶加以注 意的。
二、委託人代理人理論：委託人代理人理論自從一九七０年代以 來持續被推廣應用，其核心意義係在於如何設計誘因的機制，使 得在監督成本較低的情形下，讓組織內成員（代理人）的利益能 夠與組織（委託人）結合。委託代理人架構係代理人在金錢的報 酬下，依委託人的指示而行動。由於委託人期望代理人提升效率，
而代理人希望委託人給予適當薪酬，因此必須由雙方訂定一種契 約，藉以規範雙方之權利義務。一般而言，將財貨或服務的買方 視為委託人，而提供財貨或服務的賣方視為代理人，而委託人代 理人的關係是契約明確的規範代理人應該做什麼事情；相對的，
委託人要給予代理人何種報酬。而政府管制核心在於委託人基於
契約規範下監督代理人的努力。由於雙方參與集體行動協調的互 動過程，需要相當多的交易成本，因此就產生了委託人代理人的 問題，而委託人代理人理論的目標即在於設計契約，使代理關係 的委託人所負擔的成本最小化。
三、交易成本理論：交易成本係為確保交易順利進行，交易的買 賣雙方所需負擔與生產本質無直接關係的各項成本。換言之，在 任何交易中所需的資訊蒐集分析、議價過程、合約協議監督、如 何履約等所需付出的人力、物力、金錢及不確定的風險，皆包含 在交易成本中。交易成本經濟學所討論的問題包括：缺乏私人財 產權的危機、尋求不同的工作與評估多重委託人的危機、不平衡 契約協議面對實際情況的衝擊、長期潛在可能性與策略濫用的危 機，以及在經濟發展與改革的環境中所發生的道德危機。而為減 少交易成本，理性的行動者可透過契約的設計，運用層級節制體 系，尋求比市場更具效益的制度安排，以提供交易成本較少的服 務。（李宗勳）【16】
2.2 我國政府業務委外經營之緣起、必要性及辦理模式：
2.2.1 政府業務委外經營之緣起
為有效提升我國競爭力，加速促進政府與民間產業結合，行 政院於近年來提出二項重要的策略規劃，一為八十七年元月十四 日核定頒布之「政府再造行動綱領」，其內容包括組織再造、人 力及服務再造、以及法制再造，其中法制再造推動計畫將政府業 務委託民間辦理列為重要工作項目之一；二是八十九年八月三十
日行政院第二六九六次院會通過之「知識經濟發展方案」，將政 府業務委外辦理列為建立顧客導向服務型政府的具體措施之一，
並於九十年元月十七日第二七一八次院會通過「推動政府業務委 託民間辦理計畫」。此外，行政院復於同年五月四日訂頒「行政 院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」作為中央各機 關推動業務委外辦理之主要依據，從中央到地方全力推動此項具 有國家發展策略的措施。
2.2.2 政府業務委外經營之必要性
政府業務委託民間辦理的背後思考之核心動力計有三項，分 述如次：
一、調整政府職能與角色、活化公務人力資源：政府職能增加，
因應之道不是增加組織、預算擴充人員就能解決。今天政府缺乏 效率的問題，其中最大的障礙在於：行政部門的心態仍未澈底調 整。政府扮演的角色應為政策擬定者，增加私部門提供公共服務 的機會；一個遊戲規則的制定者，以規範經濟體系內參與者（包 括政府）的行為；一個公正的裁判者，執行監督、評估、獎懲，
以保障多數人民的權益。政府應將過去的管制性、主導性的角色 轉換為服務性、協調性的角色。因應政府職能的轉變，公務人力 也應有相對的質變。政府的職能主要就是核心任務：構築願景、
規劃策略、及專注在那些原先被視為不必要但卻是人民真正需要 的服務上。公務人力的素質強調知識管理的技巧，運用資訊、跨 越部門、跨越職務、整合科技，加上人員的創意和創新的能力，
轉化被動消極的公文處理為主動積極的構思具體可行方法，解決 民眾問題，才是今日人力資源最基本的要求。
二、改善政府財政負擔，建立人民對政府的信心：不管是中央或 地方政府近年來的財政狀況，皆是每況愈下，歲出歲入短差赤字 愈來愈高，因此當務之急，消極方面在控制預算規模，避免赤字 擴大，及減少不經濟與無效率的支出，積極方面則是開拓財源創 造財富，藏富於民。透過將政府業務委託民間辦理的方式，一方 面政府可節省自行經營業務或事業的各項人力、設備等成本與經 費，並依契約每年固定收入回饋金或權利金挹注公庫，減輕政府 籌措財源的負擔；另一方面對民間而言，除將可帶來龐大的有形 商機外，其創造的就業機會，降低失業率，自然也有社會安全維 護機制的無形效益。
三、擴大民間資源參與，提升公共服務效率與品質：政府業務委 託民間辦理的基本觀念就是將原來政府提供服務的業務，善用民 間的資源與活力，引進企業管理的理念，最終追求目標在使被服 務務者能獲得最佳的服務效率與最高的服務品質。一般而言，民 間企業或團體相較於政府單位的優勢，在於前者基於利潤最大化 的前提下，零活度及彈性較大，所受法令束縛程度較小，追求最 大效益及最小成本，資源的運用較不致受道扭曲。政府單位通常 負有社會責任，對於資源的運用必須考慮到公平正義原則，有些 資源就不是用在刀口上或無法做最適當的配置，加上組織層級節 制，行政作業流程複雜，公文往來簽會，往往造成時間及行政資
源的浪費。於此直接將政府某一部分業務委託民間辦理的作法，
乃成為政府提供人民有效率及高品質服務的另一種思維。（行政 院人事行政局）【12】
2.2.3 政府業務委外辦理模式
目前政府業務委外辦理模式計區分四種，分述如下：
一、機關內部業務委外：指政府機關將內部業務或設施委託民間 辦理或經營，由機關支付費用，民間受託者對機關提供服務之方 式。此種類型因不涉及對外公權力之行使，民間參與行政行為的 程度最低，一般無須法律保留原則的適用，只需遵守法律優位原 則，即在不違反上位命令規定下，機關可將此項業務委外辦理。
依照其性質又可分為：
（一）內部事務性工作委外辦理：例如機關清潔工作、訓練服務、
資訊維修與服務、車輛維護、警衛保全等事項。
（二）內部設施或資產委託民間經營管理：如餐廳、福利社等，
對機關員工提供服務，如有盈餘尚可分配福利金。
二、行政助手：指機關為達特定行政目的，於執行職務時委託民 間協助，實際負責職務遂行者仍為機關本身，民間之角色乃提供 專業技術、人力與設備，機關則依政府採購法等相關規定向民間 購買勞務，尚未涉及公權力之委託行使。例如違規車輛拖吊業務、
路邊停車場收費業務、胸部 X 光普查、糾紛協調、警局筆錄之錄 音繕寫、監看電視節目及廣告、兩岸人民事務等。
三、公共施服務委託經營：係指行政機關將本應由機關本身親自
執行對人民提供服務之設施資產或業務，委託民間經營管理。分 為二種方式：（一）政府將現有土地、建物、設施及設備，委託 民 間 經 營 管 理 ， 受 託 者 須 自 負 盈 虧 並 負 有 公 有 財 產 保 管 維 護 責 任，委託機關則不需親自提供服務並且可從中收取回饋金或權利 金挹注公庫。（二）機關不提供土地建物等設施及設備，僅以經 費補助或特許方式委託民間提供服務。
四、行政檢查業務委外辦理：係指政府為現實特定行政目的（如 管制、查驗等），針對個別事件，委託民間蒐集、查察、驗證，
據以認定一定事實是否符合規定所作之檢查行為。例如建築物安 全檢查、汽機車檢驗、商品檢驗、勞動安全檢查、消防檢查、水 資源檢查、工廠檢查、衛生檢查、汽機車駕照考驗、各種技能檢 定、各類產品安全試驗等。此類業務因行政機關缺乏人力，又民 間有充分專業技術人員或團體可以承擔檢查業務，配合行政機關 嚴格之監督，並給予人民充分之救濟管道，則可兼顧政府精簡人 員及達成便民之效果。行政檢查係由民間專業機構或人員代替政 府執行檢查業務，執行過程完全委由民間負責，政府甚至無需負 擔費用，可說是委託民間經營程度頗深的一種方式。行政檢查委 託民間執行，涉及受檢者生命財產安全等權益，通常伴隨著強制 性質，是一種公權力委託私人行使的行政行為，為避免行政機關 借委託行為怠於執行公權力的義務，或避免私人藉委託關係而濫 用公權力，除應嚴格遵守法律優位原則，不得牴觸上位法律或命 令外，更需受法律保留原則之規範，亦即應有法律明確規定之法
律依據，或法律授權之法規命令作依據才可辦理。（行政院人事 行政局）【12】
2.2.4 國防部軍工廠民營化之緣起及執行現況
國防部軍工廠係指所有由國防經費投資籌建之廠房設施，而 以從事武器、裝備及一般軍品之研究發展、生產、製造及維修為 任務，並在國防體系下運作、維持與管理之單位（尤之堅）【4】。
以下謹針對國防部軍工廠民營化之緣起及執行現況分述如後：
一、軍工廠民營化之緣起：
軍工廠民營化最早之構想源於民國八十六年八月行政院第五 次全國科技會議結論：「研究國軍現有生產及維修工廠選擇性改 組為國有民營」。之後有關單位即行展開各項研究，同年國防部 委託經濟部航太小組進行國有民營化可行性研究，首先針對軍機 維修是否有可能委託國內外航太公司實施國有民營作相關研究，
其次於八十七年四月行政院核定科技化國家推動方案－「軍品研 產、維修單位改制為公有民營」及八十七年六月行政院經建會推 動政府法制再造時提出「建立軍工廠國有民營制度」後，由國防 部 物 力 司 於 同 年 十 一 月 完 成 「 建 立 軍 工 廠 國 有 民 營 化 制 度 之 研 究」，並於八十八年委請國防管理學院完成「軍工廠國有民營效 益分析及推動模式研究」。至八十九年三月由前任國防部長唐飛 於中國國民黨中常會提出「國軍軍工廠國有民營化推動計畫」，
正式形成黨政共識，並以國有民營方式整廠委託民間經營，以改 善經營績效及促進相關產業發展（尤之堅）【4】。至此軍工廠國
有民營化之推動時機於焉成熟。
二、國防部軍工廠民營化執行現況：
國防部軍工廠民營化係採「國有民營」及「外包策略聯盟」
兩大主軸進行，依國防部規劃，民國九十二年計畫向國內採購五 五四億元，包括工程、運輸、勤務等「一般軍需」三五八億元，
各項「武器裝備」採購與維修一九六億元。其中「一般軍需」已 按計畫全部在國內採購計三五八億五千萬元；「武器裝備」因擴 大執行軍品認製（修）品項，並完成「X 廠委託民間經營」及「經 國號等七型軍機策略性商維」，實際釋出一九九億五千萬元，合 計釋商金額達五五八億元，超出釋商目標額度。九十三年釋商目 標成長至五八二億元，除持續貫徹一般軍需全部向國內採購外，
將結合「軍機研製」、「空軍二指部委託民間經營」、「輕、中 型戰術輪車生產」、「跳頻無線電機生產維修」等重大釋商計畫 全面推動。另在航空產業發展方案方面，民國九十年十月行政院 成立「航空產業發展指導小組」，統籌規劃軍民用航空器研發、
製造、維修等產業之發展；於民國九十二年七月頒布「航空產業 發展方案」，由國防部負責規劃，以軍用航空需求，帶動民間航 空產業，如高級教練機自製研發及生產、軍工廠國有民營及軍機 策略性商維等，並已依行動計畫書積極展開作業。（國防部）【29】
2.3 績效評估的理論基礎：
所謂「績效」，指「對組織目標達成程度的一種衡量」，具 有兩種重要意義：第一，績效代表組織對過去資源之運用是否具
有「效能」(effective)，及是否具有效率(efficient)。尤其在 內部控制方面，績效的衡量具有審計(auditing)、查核的功能，
可產生有用的資訊回饋，以增進對企業組織的瞭解，此為「回溯 性」的功能。其次，績效亦具有「展望性」的影響力，除得以更 正過去錯誤的行動外，亦能指引未來資源分配的方向（劉平文）
【36】。而對於組織績效的衡量，學者們多主張應考慮多重構面 與基礎較為適當，學者 Stephen P Robbins 曾對許多學者就企業 及組織績效評估之看法，綜整出三大層面：
一、組織目標觀點(The Organization Goals Approach)：認為組 織之績效可以其目標之達成程度來衡量，並非以其手段來衡量。
而一般之組織目標常包括利潤最大化、市場佔有率等。
二、系統觀點(The Systems Approach)：係將組織視為一完整的 系 統 ， 而 就 其 投 入 (inputs) 、 轉 換 過 程 (trsansformation processes)、及產出(outputs)三方面來衡量其績效。對於目標衡 量的準則亦非僅有利潤目標，尚兼而重視獲利穩定性、員工穩定 性、研發能力之提升、員工滿足程度、內部溝通協調之良好程度 及內部衝突程度等。
三、策略性顧客觀點(The stratrge Constituencies Approach)：
策略性顧客即「利害關係人」(stakeholders)，包括股東、債權 人、供應商、批發商、競爭對手、員工、目標顧客等與企業發生 直接互動關係之內外部團體或個人。因此對企業的績效評估除組 織內部外，亦甚重視外部之大環境，而以企業組織是否能滿足內、
外 環 境 中 各 策 略 性 顧 客 作 為 衡 量 其 績 效 良 窳 的 標 準 （ 劉 平 文 ）
【36】。
另依據國家績效評鑑中心績效衡量研究小組之定義，所謂績 效評估（performance evaluation）在本質上是一種在管理活動 中的控制（control）功能。這種功能在消極方面可以瞭解計畫之 執行程度，如與規劃之方向有偏差時，應即採取修正之因應對策；
在積極功能方面，藉由評估制度之建立，能在事前或活動進行中，
對於行動者之決策與行為產生影響或引導作用，使努力的目標與 組織目標趨於一致。易言之，績效評估係指一個組織試圖達成某 項目標、如何達成與是否達成目標的系統化過程（吳婉瑜）【8】。
依國防部「國軍生產及服務作業基金會計制度」（以下簡稱 基金會計制度）對績效衡量之敘述：「績效衡量係依照計畫、預 算(包括作業標準)以衡量產銷營運、各類業務收支餘絀、固定資 產投資、設備資材利用、人力運用、研究發展、行銷、及管理等 各項經營活動之成果，以判斷績效之優劣，及時矯正缺失，以供 決策及規劃之參考」（國防部）【26】。由上述各項績效衡量（績 效評估）的定義可知，績效衡量係屬事後查核控制的作為，藉由 各種衡量的方法，對一項已執行的決策各項進行分析，以確實瞭 解該項決策執行績效之優劣，俾及時矯正缺失，以供決策及爾後 規劃之參考。
2.4 我國公務機關績效評估制度的現況
我國現行公務機關績效評估制度計有下列四項：
一、行政院所屬各機關施政績效評估要點：
我國研究發展之管考始自行政院民國五十八年頒布之「各級機關 實施業務管制考核方案」，之後研考會乃訂定「行政院所屬機關 考成辦法與工作考成作業要點」作為管制考核依據。民國九十年 五月行政院頒布「行政院所屬各機關施政績效評估要點」，為配 合機關評估新制之推動，自九十一年起調整考成架構，改以「個 別施政計畫評核」及「機關施政績效評核」為評估主軸。在個別 施政計畫評核方面，各部會應就年度奉核選項列管之施政計畫，
依行政院列管計畫、各部會列管計畫及各部會所屬機關自行列管 計畫分別辦理評核。在機關施政績效評核方面，評估原則係以結 果為導向，評估層次為策略層次之組織績效，從「業務」、「人 力」及「經費」三個面向來衡量各機關施政績效良窳（吳婉瑜）
【8】。
二、行政院人事行政局衡量公務機關行政效率作業方式：
行政院為瞭解所屬各機關推動政府再造之成效，特訂定衡量公務 機關行政效率作業方式，實施範圍為行政院所屬中央各主管機關 及所屬行政機關，各主管機關或附屬機關所屬之公營事業機構及 行政法學上所稱之公有營造物（如各公立學校、醫院、博物館等）， 即使負有行政任務，亦不在衡量範圍之內。其衡量指標為兼顧各 機關業務之共通性與專業性，分為共同性及專業性指標項目。
三、行政院服務品質獎評獎實施計畫：
現行為民服務品質績效評估是定期性依年度逐年訂頒計畫辦理，
其評獎目的以評選為民服務品質管理、為民服務簡政便民、為民 服務形象展現優良機關作為績優機關予以表揚，評審標準分為整 體及個別服務績效。此外，行政院並訂定「行政院為民服務不定 期考核工作計畫」，針對與民眾申辦案件有關之各機關辦理，考 核方式以各機關自行評鑑為主，行政院研考會並得隨時派員實地 考核。
四、行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫：
行政院為強化績效管理制度，提高為民服務及施政品質，鼓勵機 關增進施政效能，依照全國行政革新會議決議，於九十年九月訂 定行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫。各機關得依其 組織特性與業務需要，自行訂定績效目標、績效評核指標、評核 項目及選用合適之績效評核工具，如運用目標達成度、顧客滿意 度調查或與去年成果進行比較等方式予以評核，其獎金之種類則 分為機關首長、單位及個人績效獎金三類。
2.5 國軍生產工廠績效衡量現況
國軍生產工廠之績效衡量作業係依基金會計制度辦理，其中 臚列的績效衡量項目計有九項，本基金暨所屬單位得視業務性質 選擇衡量（國防部）【26】，臚列如次：
一、營運計畫(或目標)達成程度之衡量。
二、收支餘絀及投資報酬預算執行績效之衡量。
三、設備利用績效之衡量。
四、投資計畫執行績效之衡量。
五、人力運用計畫執行之衡量(包括編制、精簡計畫、權責劃分、
激勵與培訓等)。
六、作業效率標準達成程度之衡量。
七、研究發展與營運改善計畫執行績效之衡量(包括經費、進度、
效益等)。
八、財務報表分析。
九、管理業務績效之衡量。
本研究將以「財務報表分析」對個案委託經營成果進行績效分析。
第三章 軍工廠民營化環境分析
所謂環境分析，即企業設法監聽（moniter）外在之一般環境 及產業環境，以了解與決定企業所面臨之機會與威脅，同時並對 環境中的各種現象，作出何種反應？如何期待？及是否可置之不 理的一系列決策行為（榮泰生）【33】。由於組織並非處於真空 狀態中獨立生存，因此其運作必然會受到週遭環境的影響，而組 織是否能永續經營及長期發展，端賴它對環境因素進行調適、配 合、甚至改變的能力。而諸般環境因素中，以總體環境對企業影 響最為深遠。總體環境，又稱一般環境，指經濟、法律及政治、
社會文化、與科技研發等影響總體企業成長、衰退及其它大幅度 變動的主要因素，無論企業本身的技術能力有多強，如不能有效 因應環境，必然會遭到淘汰的命運。因此策略規劃者在擬定其特 定的策略之前，必須偵察週遭的環境，並擷取相關之情報提供決 策參考，以防止意外事件，確保企業永續發展。以下分別針對各
項總體環境因素對軍工廠民營化之影響說明之。
3.1 經濟環境
依據行政院主計處發布「九十三年度國情統計報告」【9】指 出，九十三年上半年全球景氣在美國與亞洲等主要經濟體帶動下 強勁復甦，影響所及我國對外貿易金額迭創新高，加以九十二年 同期 SARS 疫情抑低基數，經濟成長率達 7.3%，下半年雖因國際 油價攀升及主要國家利率調升影響，成長速度減緩，全年經濟成 長率仍達 5.7%，高於經建目標 5%，平均每人國民所得為 1 萬 3,529 美元。（如表 3.1）。
表 3.1 我國 88-93 年經濟成長率及國內生產毛額統計表 年度 經濟成長率 國內生產毛額
GDP（億美元） 平均每人 GDP 88 5.3 2,865 13,050 89 5.8 3,078 13,912 90 -2.2 2,794 12,543 91 3.9 2,815 12,570 92 3.3 2,860 12,715 93 5.7 3,054 13,529
資 料 來 源： （93 年國 情 統 計 報告 ） 【9】
依據國防部委外「國防預算佔國內生產毛額（GDP）」研究 報告【27】指出，基於國家安全與兩岸軍力平衡之考量，我國國 防預算佔國內生產毛額（GDP）之比例，應介於 2.84%至 3.2%之 間，才能滿足新一代兵力整建及維持穩定台海國國土防衛戰力之
需求。以我國民國八十四年至九十三年國內生產毛額（GDP）觀 之，由八十四年 7 兆 2,365 億餘元，成長至九十三年 10 兆 4,002 億餘元（如表 3.2），成長率為 43.71%。惟同時期國防預算僅由 2,522 億餘元成長至 2,640 億餘元，成長率僅 4.68%。另以國防預 算佔國內生產毛額（GDP）與中央政府總預算比例觀之，我國自 民國八十四年至九十三年國防預算佔國內生產毛額（GDP）比例，
從八十四年的 3.49%，降至九十三年的 2.54%，而國防預算佔中央 政 府 總 預 算 比 例 ， 從 八 十 四 年 的 24.51% ， 降 至 九 十 三 年 的 16.59%，均可看出我國國防預算近十年來均呈逐年下降的趨勢。
表 3.2 84-93 年度國防預算數佔國內生產毛額（GDP）及中央政 府總預算比率表
單位：新台幣億元 年度 預算數 GDP 佔 GDP 比率 中央政府
總 預 算
佔中央政府 總預算比率 84 2,522 72,365 3.49% 10,292 24.51%
85 2,583 76,781 3.36% 11,348 22.76%
86 2,688 81,907 3.28% 11,942 22.51%
87 2,747 85,651 3.21% 12,252 22.43%
88 2,844 90,297 3.15% 13,171 21.60%
89 4,029 139,518 2.89% 23,147 17.41%
90 2,697 93,499 2.89% 16,370 16.48%
91 2,603 96,855 2.69% 15,907 16.37%
92 2,571 99,997 2.57% 16,567 15.52%
93 2,507 104,002 2.41% 15,915 15.75%
附註：「88 年下半年暨 89 年度」國防預算資料換算 1 年預算基 準為 1.4596。
資 料 來 源： 【27】
另依 94 年度中央政歲出政事別編列情形表（如表 3.3）觀之，
國 防 支 出 總 額 排 名 已 不 再 獨 佔 鰲 頭 ， 已 次 於 「 教 育 科 學 文 化 支 出」、「社會福利支出」及「經濟發展支出」，居第四位，可見 國防預算之重要性已逐年降低。
表 3.3 中央政府歲出政事別編列情形表
單位：新台幣億元 94 年度編列數 93 年度編列數 比 較 項 目 金
額
（a）
%
金 額
（b）
%
金 額
（a-b）
% 一般
政務 1,731 10.6 1,685 10.6 46 2.7 國 防 2,519 15.4 2,507 15.7 12 0.5 教 育
科 學 文 化
3,177 19.4 3,065 19.2 112 3.7
經濟
發展 2,574 15.7 2,505 15.7 69 2.7 社會
福利 2,891 17.7 2,819 17.6 72 2.6 社區發
展 及 環 保
259 1.6 251 1.6 8 3.2
退休
撫恤 1,301 8.0 1,238 7.7 63 5.1
債 務 1,347 8.2 1,334 8.3 13 1.0 一 般 補
助 及 其 他
557 3.4 569 3.6 -12 -2.0
合 計 16,356 100 15,973 100 383 2.4
資 料 來 源 ： （ 行 政 院 游 院 長 赴 立 法 院 報 告 94 年 度 中 央 政 府 總 預 算 案 內 容 ） 【 8】
以「軍工廠民營化」政策而言，在國防預算逐年緊縮之狀況 下，國軍「一般補給修護業務」項下經費，如「裝備零附件購製」、
「一般補給品購製」、「軍事單位裝備保修」、「服裝購製與維 護」、及「一般彈藥購製與維護」等原屬軍工廠賴以生存之經費 來源，其額度均受到嚴重排擠而無法逐年成長，因此國防部推動 軍工廠民營化政策，除係配合國軍執行「精進案」，以降低軍方 所需之人力與資源外，並可將該「一般補給修護業務」項下之數 百億經費額度，移列部分作為「軍事裝備委商保修」經費，配合 國防產業長期根植民間之發展趨勢，有效釋出訂單及後勤支援能 量移轉國內廠商，並可自廠商收取訂約權利金及經營權利金挹助 國庫，以舒解中央政府財政困窘與預算赤字壓力。
3.2 法律環境：
政府業務委託民間辦理之主管機關所涉及的法律依據及法律 關係，散見於各法規之中，並無單一法律可供委託機關遵循。以 下謹將現行規定政府業務委託民間辦理之重要法令（行政院人事 行政局）【12】列舉如次：
一、行政程序法：行政程序法第十六條規定，行政機關得依法規
將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理，並應將委託事項 及法規依據公告之。
二 、 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 ： 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 第 二 條、第十二條規定，促進民間參與公共建設，除依本法之規定外，
主辦機關與民間機構之權利義務，依投資契約之約定。
三、政府採購法：政府採購法第五條、第九十三條、第九十七條 及第九十九條規定，機關採購得委託法人或團體代辦，具共通性 之財物或勞務，得與廠商簽訂共同供應契約；主管機關並得參酌 相關法令，扶助中小企業承包政府採購；經目的事業主管機關核 准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他 法律另有規定者外，適用本法之規定。
四、商品檢驗法：商品檢驗法第二十六條規定，主管機關得將有 關檢驗之技術工作，委託政府機關或法人團體代為實施。
五、消費者保護法：消費者保護法第三十五條規定，主管機關辦 理檢驗，得委託其他有關公私機構或團體辦理之。
六、後天免疫缺乏症候群防治條例：後天免疫缺乏症候群防治條 例第七條規定，後天免疫缺乏症候群之檢驗及治療，中央衛生主 管機關得委託醫療機構及研究單位從事。
七、食品衛生管理法：食品衛生管理法第十四條、第二十六條、
第二十七條規定，中央主管機關得就食品衛生查驗業務之一部或 全部委託其他檢驗機構、學術團體或研究機構辦理。
八、建築法：建築法第三十四條規定，直轄市、縣（市）主管建
築機關應就規定項目審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書；其餘 項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。
九、勞工安全衛生法：勞工安全衛生法第八條規定：中央主管機 關指定具有危險性之機械或設備，非經檢查機構或中央主管機關 指定之代行檢查機構檢查合格，不得使用。
十、公路法：公路法第六十三條規定，國產汽車及電車製造業之 汽車安全檢驗設備經公路主管機關查驗合格者，得受委託為發給 牌照前之安全檢驗。
十一、船舶法：船舶法第三十二條規定，適用海上安全人命國際 公約之船舶之檢驗及證書發給，由主管機關辦理或委託驗船機構 為之。
十二、能源管理法：能源管理法第十四條規定，中央主管機關指 定使用之能源設備或器具，應符合耗用能源標準，中央主管機關 得指定單位或技師檢驗之。
十三、兒童福利法：兒童福利法第三十六條規定，主管機關就本 法規定事項，得自行或委託其他機關或兒童福利有關機構進行訪 視、調查。
十四、老人福利法：老人福利法第四條規定，公務人員因機關裁 撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具 有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務 之機關辦理轉任或派職，必要時先予輔導、訓練。
十五、公務人員保障法：公務人員保障法第九條規定，公務人員
因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定 外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承 受其業務之機關辦理轉任或派職，必要時先予輔導、訓練。
十六、公務人員任用法：公務人員任用法第二十九條規定，各機 關公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮而須裁減人員者得 予以資遣（現行訂有「公務人員資遣辦法」）。
而軍工廠民營化最主要的法源依據為國防法（註 1）。依國 防法第二十二條規定：行政院所屬各機關應依國防政策、結合民 間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向 外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。國防部 得與國內、外之公、私法人團體合作或相互委託，實施國防科技 工業相關之研發、產製、維修及銷售。國防部為發展國防科技工 業及配合促進相關產業發展，得將所屬研發、生產、維修機構及 其使用之財產設施，委託民間經營。前二項有關合作或委託研發、
產製、維修、銷售及經營管理辦法另訂之。國防部即於九十年十 二月二十八日，依據國防法第二十二條相關規定，通過「國防部 科技工業機構委託民間經營管理辦法」、「國防部科技工業機構 與法人團體從事研發產製維修辦法」、及「國防部科技工業機構 產品銷售辦法」等三項子法，並自九十一年三月一日國防二法施 行之日起實施。為國防部所屬之科技工業機構，賦予委託民間經 營管理、結合法人團體從事研發產製、及委託法人團體代理、經 銷軍品之法源依據。以下將軍工廠民營化的相關法源依據整理，
如表 3.4。
表 3.4 軍工廠民營化相關法源依據
法 律 國 防 法
法規命令
國 防 部 科 技 工 業 機 構 與 法 人 團 體 從 事 研 發 產製維修辦法
國 防 部 科 技 工 業 機 構 產 品 銷 售辦法
國 防 部 科 技 工 業 機 構 委 託 民 間 經 營 管 理 辦 法
國 防 部 科 技 工 業 機 構 與 法 人 團 體 從 事 研 發 產 製 維 修 作 業 規定
國 防 部 科 技 工 業 機 構 產 品 銷 售作業程序（草 案）
國 防 部 科 技 工 業 機 構 與 法 人 團 體 合 作 或 相 互 委 託 從 事 研 發 產 製 維 修 政 策 制 度 中 長 程 目標作業程序 國 防 部 科 技 工
業 機 構 建 立 合 格 研 發 產 製 維 修 法 人 團 體 名 單 評 鑑 作 業 規 定
科 技 工 業 機 構 補 助 法 人 團 體 辦 理 研 究 發 展 出資金額規定
成 立 研 究 園 區 設 置 要 點 或 計 畫
行政規則
工 業 合 作 作 業 規定
推 動 委 員 會 設 置要點（國防科 技 發 展 推 行 委 員會）
武 器 裝 備 獲 得 國 內 產 業 自 製 能量評估要點
資料來源：楊偉森，全球國防產業發展現況與趨勢【28】
3.3 政治環境：
政治環境對軍工廠民營化的影響大致可區分為國內政治環境 及國外政治環境兩大方面，以下分別論述：
一、國內政治環境：國內政壇自民國八十九年民進黨取得總統大 選勝利，終結了國民黨五十餘年一黨獨大的局面，並開啟了「綠
色執政」的新時代，惟自八十九年迄今，期間歷經核四案、全球 經濟景氣衰退、SARS、兩次總統大選，及數次中央與地方的選舉，
執政黨雖掌握了行政大權，惟因施政經驗不足，穩定度欠佳，行 政部門間平行協調認知不同，屢屢發生政策尚未考量週延即匆促 施行，不但造成民怨，進而影響國家整體發展。在立法院，由於 執政黨始終無法取得過半席次及法案協商人數表決優勢，長期朝 小野大的結果，造成行政、立法兩部門天天打口水戰，雙方並利 用媒體大肆相互指責。其中爭議焦點與國軍關係最為密切的為國 軍三項重大軍事採購特別預算案，即「愛國者三型飛彈」、「長 程定翼反潛機」與「柴電潛艦」等三項裝備採購案，此三項裝備 早於民國八十四年起分別向美方提出，迄八十八年及九十年始獲 美方同意供售，總價新台幣六、一０八億元，國防部原研擬全數 編列特別預算，分十五年編列，每年平均約三百三十億元，惟因 預算編列方式等問題，朝野始終無法達成共識，甚至歷經四十餘 次提案無法排入審查議程，如依在野黨要求將該項特別預算全數 改列年度預算，國防部評估，除將迫使國軍原已編列軍事投資案 暫緩辦理十年，並對作業維持預算（如一般補給修護業務預算）
產生嚴重排擠效應，如此對軍工廠民營化之後續發展將具有關鍵 性影響，有關軍購案後續發展，及其所衍生的政治效應，值得吾 人密切注意觀察。
二、國外政治環境：過去五十餘年來，台灣之生存發展，絕非完 全仰賴軍事武力，更重要的是利用國際情勢，還有兩岸間的灰色
模糊地帶，與雙方不言之默契，穩定了兩岸的情勢。台灣位於西 太平洋與亞洲大陸交接海域的鏈形島嶼上，扼此軍事島鏈的中央 樞紐位置，即中共海洋戰略所稱之「第一島鏈」（即北起千島群 島、日本列島、琉球群島至台灣，南到菲律賓、印尼婆羅洲），
具有下列戰略特性：
（一）中共海上交通的扼制點：中國大陸沿岸有一、八四０公里 的海岸線，由於地處太平洋西岸，沿岸諸海被其他國家包圍在第 一島鏈內，實際處於半封閉狀態，而台灣正處於中共海洋發展方 向上的中央位置。此外，中共四大外貿航線中有三條需經過台灣 海峽，所以中共對外海上交通、經貿發展，台灣實具有決定性之 影響。
（二）東亞海上的戰略位置：觀諸西太平洋國家的經濟成長，就 歐美國家分析，將成為二十一世紀全世界經濟發展的重心，其中 大部分的原料及成品都將透過海洋運輸來交換，包括連接中東石 油與歐洲經濟市場的航線，及區域內各國間的近程貿易。其中我 台灣海峽與巴士海峽均為重要海域，掌握台灣、大陸、日本與韓 國的海上主要通道，台灣週邊海域的穩定與海上交通線的安全，
實繫東亞國家的經貿發展。（國防部）【27】
中共國台辦主任陳雲林曾明確表示，中共將按照中央的統一 部署，深入貫徹「和平統一、一國兩制」的基本方針和現階段發 展兩岸關係、推進祖國和平統一進程的八項主張，以最大的誠意，
盡最大的努力，爭取以和平方式解決台灣問題，但絕不容忍台獨，
絕不會允許任何人以任何方式把台灣分割出去。因此中共目前的 國家發展方向係以發展經濟建設、提升國力為中心，只要台灣不 獨，基本上中共並不希望台海發生軍事衝突（立法院）【6】。相 對地，台灣現階段大肆採購高科技武器裝備，國防部並以保障台 海三十年和平為訴求，呼籲全民支持軍購案。是否會引發中共提 前攻台，吾人不得而知。惟戰爭風險一向是台灣最大的不確定變 數所在，因此如何與對岸保持和平穩定關係，避免戰爭發生，其 後續發展是政治環境中最值得關注的一環。
3.4 社會文化環境
「社會」指人類生活的各種組織體系，而「文化」則為人類 的各種生活方式、行為、態度、思想、價值觀的總合（註 27）。
為豐富國人精神生活及累積人文基礎，近年來國內文化活動的推 廣，以採取與社區相結合的方式辦理為主，且為使地方本土特色 躍上國際舞台，積極輔導各縣市辦理國際文化藝術節活動，包括
「竹縣國際花鼓節」、「宜蘭國際童玩藝術節」等，並結合地方 民俗節慶辦理多項具國際觀光魅力的節慶盛會，使藝文內涵更為 知性多元。
由於社會不斷進步，國民所得提高、社會大眾知識水準揚昇，
對生活品質益加關切，從而使得人們對本身權益的爭取與維護格 外重視。同時，隨著經濟成長與社會進步亦帶來許多前所未有或 既存但以往並未認真考率的問題。面對此種衝擊，社會大眾的意 識型態遂不斷變化，以某些特定問題為訴求的社會運動亦開始從
萌芽而蔚為風潮，其中勞工運動及勞資糾紛更成為企業最為頭痛 的問題。以 X 廠為例，當初雖然國防部已先行規劃各種優退疏處 方案，但實際與勞工代表協商時，仍無法弭平該廠勞工的種種疑 慮，勞工甚至到立法院抗議陳情，與國防部代表針鋒相對，衍生 後續管理問題。因此就軍工廠民營化而言，如何擷取 X 廠處理工 運之經驗避免因裁員疏處導致之社會問題及妥善因應勞工訴求，
皆為主管機關所需認真思考的嚴肅課題。
3.5 科技研發環境
楊 偉 森 認 為 ， 國 防 事 務 革 新 （ Military Affair Revolution,MAR）為全球國防產業發展之重要趨勢之一，隨著軍 事作戰觀念的革新與先進科技的大量運用，國防單位已無法完全 承擔系統自製的風險與經費，民間科技資源的運用成為國防單位 位來考量規劃戰爭型態的重要參考，因此亦創造出許多新的服務 項目，如軍機外包維修、軍用運輸務流服務、零組件物流中心等 皆為因應在國防革新所要求的成本控制所衍生之服務項目。【28】
在國防科技方面，國防科技政策用以指導國軍各項先進武器 裝備研發，並結合民間企業組織與專業人員力量，以厚植國防科 技能量於民間，以達成國防自主目標。（國防部）【29】其政策 如下：
一、結合未來作戰需求：積極提升「早期預警、反應快速、精準 反制」之高科技武力，以爭取及創造有利之作戰條件。
二、專注關鍵武器研製：精進資訊電子優勢，建立資電防禦體系，
以增強聯合作戰能力
三、前瞻尖端科技研發：積極發展高溫超導體、奈米等前瞻尖端 技術，以提升武器微型化能力。
四、整合軍民科技資源：擴大與產、官、學、研界合作，有效整 合軍民科技能量，以促進國防科技發展。
五、落實國防自主政策：建立國內自製能量評估機制，貫徹「國 內有的技術，絕不外購，國外有的技術，則以技轉方式協助民間 獲得」之要求，逐步達成國防自主之政策目標。
以民國九十三年 我國研究發展經費占國內生產毛 額（GDP）
2.6%，距 2008 年國家發展挑戰計畫之 3%目標仍有相當差距，相 較日本 3.1%、南韓 2.9%及美國 2.7%（2002 年），我國研發投注 仍需持續加強。研發是知識創造與技術創新的原動力，而科學論 文多寡又為研究成果之具體反映，民國 93 年我國 SCI 科學論文 計發表 1 萬 3,503 篇，排名世界第 18；工程論文發表 7,800 篇，
排名世界第 10；獲美國專利核准數（不含新式樣）6,102 件，僅 次於美、日、德國，排名世界第 4；另根據世界經濟論壇（WEF）
「2004-2005 全球競爭力報告」，我國創新能力評比排名世界第 2，僅次於美國，顯見我國研發及創新表現在國際上仍屬優異。
（行政院主計處）【9】
國防部為加強國防科技研發，建立自主國防的合作研發、產 製體系，落實國防建設根植民間目標，以達成全民國防目的，訂 定國防科技研發策略，分述如後：
六、強化科技先導，加速前瞻研究：
秉持國防科技政策指導，結合未來「以科技先導理念，積極提升 早期預警、快速反應、精準反制之高科技武力」作戰需求，專注 於精進資電科技與電子戰、資訊戰、C4ISR 系統之關鍵技術發展 及研製，透過「學術合作計畫」，委託國內科研機構針對「航空」、
「飛彈」、「電子」、「化學」、「材料」等前瞻性武器及關鍵 技術開發研究，並強化「航太」、「先進資訊電子」、「隱形匿 蹤」及「奈米」等前瞻尖端科技研發，以滿足國防需求。
七、爭取資電優勢，建立核心能量：
依「科技先導、資電優勢、聯合截擊、國土防衛」之建軍規劃，
以「數位化戰場管理」為目標，整合國軍 C4ISR 系統，整建偵蒐、
防護及嚇阻兼備之國軍武器裝備。集中力量於飛彈武器系統、電 戰系統及資訊戰系統研製，置重點於「C4ISR 」、「飛彈防禦系 統」及「制海戰力」之建構，以提升三軍聯合作戰整體戰力。
八、擴大軍民交流，整合科技資源：
貫徹「國防資源釋商」政策，結合民間企業既有科技能量，積極 推動軍品釋商科專計畫，除持續將應用電子、機械、化學、光電、
電腦模擬、材料、系統與品保等相關軍民通用技術與產業整合，
移轉國內廠商外，並規劃與民間廠商共同合作研發，使研發成果 經轉化應用後，創造可觀產值。
九、結合民間產業，建置自主能量：
（一）擴大內需活絡經濟：依據「資源釋商」政策，藉由協調經
濟部評估國內產製能量作為，將武器裝備委託國內量產，俾整合 運用民間產業，擴大內需活絡經濟。
（二）落實自主能量建置：自民國八十二年迄今，我國所獲工業 合作額度，累計五十九億美元點，其中 72％係國防部運用外購「重 大 武 器 裝 備 」 時 機 爭 取 ， 並 已 提 供 經 濟 部 統 籌 分 配 國 內 廠 商 使 用；另運用談判策略，採取主動、前置規劃，配合建案先期律定 相關工業合作需求項目，優先爭取關鍵性技術移轉國內，達成建 立自主能量目的。
在執行現況方面，面對中共高科技武器發展的挑戰，國軍現 朝「提升電子與資訊作戰能力」、「籌建低空層飛彈防禦網與反 飛彈能力」、「強化 C4ISR 能力」、「加強重要設施安全防護」
四個方向，規劃我國防科技研發之主軸定位於飛彈與資電戰武器 系統，以建構有效防禦及戰略嚇阻武力。未來將加速整建精準導 引飛彈，有效嚇阻敵犯台企圖；發展偵蒐與攻擊兼備之資訊、電 子戰裝備，掌握電磁優勢；以既有飛彈研製能力為基礎，加速反 彈道飛彈武器系統之開發；以遠距接戰、反制超限為重點，籌建 新型多管火箭、機動反艦飛彈；扶植國內國防科技產業建立能量，
達成全民國防目的。（楊偉森）【28】
第四章 個案研究
4.1 個案公司背景
X 廠位於高雄市小港區，主要生產產品為軍帽、軍便服、軍
用夾克、迷彩服、碳纖式防護服、及特種服裝等，為國軍經理品 專業生產工廠。全廠計有官、士、兵、員工等四百餘人，主要生 產設備為縫紉機、釘釦機與鎖邊機等約一百種。該廠已於民國九 十二年七月，依據政府採購法（註 2）第五十二條第一項第三目，
採「最有利標」（註 3）方式決標予Ｙ公司，並於九十二年十月 二十七日正式完成交接作業。為國軍第一個委託民間經營管理之 生產工廠。
合約商 Y 公司為跨國上市公司，旗下轉投資所屬集團下轄生 產工廠及公司包括：A 國際股份有限公司、台灣 B 公司（洗滌廠、
成醫廠）、菲律賓 C 公司（紡織廠、染整廠、三個成衣廠）、柬 埔寨（八個成衣廠），及新加坡、香港子公司，計跨足海內外紡 織、醫療、貿易、電子商務、營建業等行業。八十八年 Y 公司正 式在新加坡證券交易所掛牌上市，九十一年獲得第四屆「海外台 商磐石獎」，並於同年十二月完成存託憑證於台灣上市。向邦公 司於九十二年度完成與 E 公司（為國內最大掌握紡織原料通路公 司）、F 公司（擁有二十年軍服製作經驗）及 G 公司（國內唯一 專業軍帽製造廠）之合資計畫，由於向邦公司團隊在承製軍方產 品的經驗與能力，股東成員經營項目自原料、紡紗、織布、染整、
製衣、製帽銷售等一應俱全，加上擁有全球運籌能力及堅強的研 發 團 隊 ， 憑 藉 此 外 在 優 勢 ， 於 此 次 國 有 民 營 的 招 標 案 中 脫 穎 而 出，創下首例民營化的新典範（國防部採購局）【24】。
X 廠於九十二年十月二十七日正式揭幕營運，除生產各式軍
常服、便服、野戰服及被褥寢具、帽、襪、毛巾等各項產品外，
並於全國所屬二十個營運據點，提供國軍量身訂做軍服的客製化 的服務；除一般軍用被服外，也積極計畫未來合作引進國外知名 廠商品牌或自創品牌，供應國軍官兵優質合宜的休閒運動產品。
4.2 個案公司委託民間經營契約內容
X 廠 之 委 託 經 營 契 約 係 由 國 防 部 軍 備 局 設 置 營 運 督 導 委 員 會，藉由層層監督以確保受託人確實依照營運計畫書妥善經營。
其主要內容列述如次：
一、經營權：國防部提供X廠及與本案執行相關之土地、建物、
設 施 以 及 機 具 設 備 等 予 承 商 作 為 本 案 經 營 之 用 ， 所 有 權 屬 國 防 部，承商有管理及經營之權利，並自行負擔一切經營費用、責任 及盈虧。
二、經營範圍及期限：本案採民間機構未參與整建或擴建之委託 方式辦理。由國防部將該廠現址之土地、建築物及既有設施、設 備及機具等，全權委由Y公司使用。經營範圍以X廠委託經營前已 有之業務為基礎，經營期間以五年為一期，契約履行達二年六個 月時，可申請議價續約一次，續約期間三至五年。契約履行期間，
X廠之經營、管理依合約商之制度辦理，並由其自負經營、管理 及 盈 虧 之 責 。 合 約 商 應 優 先 產 製 軍 品 ， 在 不 影 響 軍 品 需 求 期 程 下，得運用餘力承接民間需求。
三、委製金額：上限為新台幣七十億元，第一年委製總價不得低 於七億元。
四、承製單價：不得高於國防部核定單價百分之九十，並自正式 營運日起第三個會計年度，就基期年度與當年度比較漲跌幅逾五
％部分，按躉售物價指數之變動率同幅調整單價。Y公司最後以 契約表列委製項目核定單價百分之八十一．一八承製。
五、員工權益保障：原有員工非依法令不得任意解僱，保障五年 工作權，且維持原有薪資待遇及勞、健保投保薪資；另雇主不得 任意調動員工離開廠區，職工福利依職工福利金條例相關規定辦 理，並承諾遵守營運計畫書中所列對X廠移轉至Y公司任職之員工 權益保障及勞動條件等具體計畫。
六、權利金：合約商於簽訂委託經營契約時一次付清訂約權利金 一億五千萬元。另經營權利金由廠商生產非軍品銷貨收入乘以一 定比例，加計營業稅（由廠商報價）交付國防部。依廠商承諾每 年不低於一、０六０萬元。
七、資產使用範圍及限制：提供合約商使用之財產，如因超逾使 用 年 限 或 不 可 抗 力 因 素 導 致 不 堪 使 用 者 ， 合 約 商 得 每 年 開 立 清 單，向國防部申請報廢；合約商依委託經營契約所取得之權利，
除經國防部同意外，不得轉讓、出租、處分或設定負擔。
八、戰備動員：因應國家面臨警戒、戰備動員等政策需求，國防 部有權律定優先生產順序，並作緊急需求之切入生產。承商應全 力配合優先排製，並遵照全民防衛動員準備法及其相關子法規定 辦理。
九、履約管理：
（一）合約商應於每年元月三十一日及七月三十一日前，提出工 作報告及經會計師簽證之財務報表送國防部備查，國防部如認為 財務報表有不實情事，得延聘會計師至現場進行稽核。其確有不 實情事者，合約商應負擔本部延聘會計師之稽核費用；如有侵害 本部之權益者，依違約之規定辦理。
（二）經營期間，如有短期、輕微之經營不善或失當，由本部以 書面通知其限期改善，屆期未改善或改善無效者，則依違約規定，
得終止契約之全部或一部，並就其損害要求賠償。
（三）經營期間，合約商應遵守有關工安、環保等法令規定，如 有違反，其所肇生之責任、罰款及損害賠償，均由合約商負責。
（四）合約商應建立必要之衛星廠商分包體系，每六個月將廠商 名單送本部備查。
十、經營期限屆滿之處理：國防部應於經營期屆滿前三個月，將 接續經營之機構通知Y公司。
