中華大學碩士論文

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中華大學碩士論文

題目：我國國會連絡機構運作現況與改善措施之探討

The operations and solutions of the general affairs of the congress contact office

系所別：科技管理研究所學號姓名：E09603031 陳順堅指導教授：賀力行博士

中華民國九十七年八月

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謝辭

本論文能如期完成實感欣喜與謝恩，這一切並非個人能力所及，尤賴就學期間，恩師賀力行博士及諸位授課師長諄諄教誨及鼓勵；口試期間，所長李友錚博士、委員陳鎮江、許良僑博士教導下，方能在這學術殿堂發現新知，在浩瀚學海中尋獲方向，師恩浩大，永誌我心。

其次要感謝學校各級師長及教職人員用心經營如此春漾碧綠的校園，以及人性化設計創造如此優美貼心的求學的環境；誠如校歌「巍巍中華，濟濟多士…」

縈縈繞耳，培養許許社會人才，造就更多國家棟樑。

在研究所學習過程中，承蒙恩師啟迪知識，淬煉心靈智慧，同窗建歐、耀國、亞琳及嘉宏砥礪求學，以及熱心服務的清源、小妙及育君協力幫忙；青翠校園、師長教導、同學扶持及行政支援，學程的點滴永生難忘，畢業後吾將秉持學校創校精神，實現「事業有成，回饋社會」的理念。

吾願將此榮耀歸於阿爸陳主賜先生及阿母劉麗花女士，兩老人家可說是個人求學前的強心針、美麗大方的內人昀庭，確是我求學中的定心丸，而善解人意的大兒子冠仁及天真無邪的小女兒芝賢，則是我求學後的維他命；接著是我的長官張泉福上校及龍冠中上校、辦公室的同仁阮哥、黃姐、嘉宏學長、俊彥學長、衍琨學長、偉傑、向榮及同袍凃啟仁中校及朱振明中校；最後謹以最誠摰的謝意感謝上述及未提到的師長、同學、家人，謝謝你們，謝謝!

陳順堅誌於高雄鳳山自宅中華民國九十七年五月十七日

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摘要

近代的民主思想是畏懼權力的，亦對握有權力的人充滿了不信任，權力的本質就如同愛克敦爵士(Lord Acton)所言：「權力帶來腐化，絕對的權力帶來絕對地腐化」權力會誘使掌握權力的人濫權腐化，為了防制統治權的濫用，近代民主思想家就提出了分權制衡的想法。雖然分權的概念早在古希臘時代就已萌芽，但直到1748 年於孟德斯鳩(C. L. Montesquieu)的「法意」中，才確立了行政、立法、司法三權分立且相互制衡的架構。而孟德斯鳩的三權分立理論，

其立論的根據乃是在於對人性的不信任和視政治為仇敵。因此，人民是否能避免政治權力的迫害，不是繫於從政人物的良心，而在於分權理論的實現。從這角度來看，分權的目的並非增加政府的效率，而是在避免政府專橫權力的濫用。

隨著政府解嚴，立法院全面改選之後，行政與立法關係回歸我國憲法規制，終使行政與立法權力關係的天秤恢復平衡。在這段民主化過程中，立法部門不斷在提升自己的能力來監督制衡行政部門，而官僚體系為了提高行政效率亦必須得到立法部門的授權。尤其我國民主化程度日漸提高，民意代表對於自己的職權意識亦漸漸覺醒、高漲，行政部門在面對民意機關日益增強的壓力下，「國會聯絡機構」的設置可以說是行政部門自力救濟的產物。

在權力分立的狀態下，國會為提昇職能必須建立龐大的幕僚系統，以彌補其在專業知識上的不足，也因此國會對抗行政部門的能力已大幅提昇。而行政部門為使政策能夠有效且順利的推動，除了本身專業能力的強化之外，亦須積極與國會互動，爭取國會的支持。

做為一個公共組織，協助政府凝聚立法共識，擔任政策催生的推動者，理應受到各方更大的關切和監督，人民本有權瞭解其整體的運作情形。因此，本研究希望藉由理性與公開的探討，更加清楚立法與行政部門聯絡機制的運作內涵與本質。

關鍵字: 國會聯絡、政府解嚴、行政與立法關係

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ABSTRACT

Progressively, under the current system, the administrative department must be responsible for the legislature. Therefore, administrative department set up a

congress contact office accordingly for bridging both parties in creation good

relationship scenario enable to smoothly promote the budgetary and policy as well as important affairs of the state.

In fact, the congress contact office performs an extremely important role as normal in democracy nations worldwide. For eliminating conflicts between

administration and legislature, who are on behalf of power of constitution stipulates, congress contact office bring its aggressive activities to involve in the congress affairs and fully attend to real agenda operation. The main key to success and failure is administrative department always emphasizes in act of communication and coordination with legislature department.

Congress contact office taskforce is very minutes and complicated. Especially, the quality of congress contact office staffs. It is very important to interaction in between two parties. In order to become a well position in congress contact office for in between administration and legislature, the congress contact staffs shall recognize what activities are real necessary to understand in between administration and legislature department? Besides, how to interaction with Legislative Yuan and Executive Yuan includes how to interaction, explanation, communication and negotiation with members of Legislative Yuan, Executive Yuan, assistant, political parties and other committees are also in critical. After all it is a reference index for how to evaluate the staff performance and offer administrative department how access congress contact staffs’ performance.

Congress contact staff is that the important window of administrative

department for promoting the bill, utilize budget, coordinate the policy, and deal with voter's case. The author forms a common understanding by groups of suggestion of experts; and it can create a congress contact staff work performance indication, and also to offer the administrative department to assess the congress contact staff’s performance and constructed an important reference accordingly. This research attempt to apply a pre-investigation way to offer the follower going for quantize or quality foundation study. In order to strengthen congress contact staff work

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benefiting to congress and administrative department with positive interaction. Being a publication organization, congress contact office must help government to gather the agreement of the legislators and perform as a policy promoter. People have the right to monitor the motive of congress contact staffs’ action, there for the research based on reasonable and open methods in order to recheck the system reform of the congress contact office.

Keywords: administration and legislature, congress contact office, budget

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表次

表 1 不同政府體制下的行政立法關係 ...33

表 2 各國政府體制及其行政立法關係 ...35

表 3 體制下行政與立法制衡分析...46

表 4 國會聯絡人各項特質分析...46

表 5 國防部國會聯絡人角色互動的扮演 ...54

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圖次

圖 1 立法流程圖...10

圖 2 法律標準作業流程圖 ...11

圖 3 我國行政院組織圖 ...40

圖 4 組織生存力的三項關鍵要素...48

圖 5 組織運作與目標導向 ...48

圖 6 立法院組織圖 ...53

圖 7 溝通流程...66

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第一章緒論

第一節研究動機與目的

影響行政與立法關係的因素不一而足，而在我國憲法權力分立之體制下，

行政機關與立法機關的磨合作與接著劑─「國會聯絡機構」扮演了不為人知卻舉足輕重的角色。尤其，兩大權力部門的充分溝通與討論更應是民主政體運作上最重要的操作方式，亦為最高指導原則。此亦成為國會聯絡機制形成的原因。

因此，國會聯絡機制的運作扮演一定程度的潤滑功能。所以解決行政與立法機關之互動僵局乃是民主治理中所需面臨的主要難題。因此，為了達成與國會之間充分的溝通，並發揮適當的影響力，所以在官僚體系中設置國會聯絡機制，

使資訊的交易更為順暢。此外，國會聯絡機制的運作，因為較具隱密性，所以受到外界關注及瞭解的程度仍相當有限，亟須相關論述加以分析闡述。

隨著政府解嚴，立法院全面改選之後，行政與立法關係回歸我國憲法規制，

終使行政與立法權力關係的天秤恢復平衡。在這段民主化過程中，立法部門不斷在提升自己的能力來監督制衡行政部門，而官僚體系為了提高行政效率亦必須得到立法部門的授權。尤其我國民主化程度日漸提高，民意代表對於自己的職權意識亦漸漸覺醒、高漲，行政部門在面對民意機關日益增強的壓力下，「國會聯絡機構」的設置可以說是行政部門自力救濟的產物。

在權力分立的狀態下，國會為提昇職能必須建立龐大的幕僚系統，以彌補其在專業知識上的不足，也因此國會對抗行政部門的能力已大幅提昇。而行政部門為使政策能夠有效且順利的推動，除了本身專業能力的強化之外，亦須積極與國會互動，爭取國會的支持。

做為一個公共組織，協助政府凝聚立法共識，擔任政策催生的推動者，理應受到各方更大的關切和監督，人民本有權瞭解其整體的運作情形。因此，本研究希望藉由理性與公開的探討，揭開聯絡機制不為人知的面紗，及國會聯絡人運作現況，讓立法與行政部門更加清楚聯絡機制的運作內涵與本質。

所以本研究希望從「公共行政」的觀點，以公共管理者的角度來探討聯絡人在國會互動中的關鍵角色，傾向實然面的研究取向，藉由立法院政府國會聯絡機制的探索性研究，理出較為精確的問題，以便未來研究能夠據此尋求進一

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步的解答。再者，藉由本研究探討聯絡機制的概況與聯絡人在做什麼(what)、為何做(why)、怎麼做(how)，亦能揭開聯絡機制的神秘面紗。最後，希望從交易成本理論的觀點來詮釋聯絡機制的運作，以了解聯絡機制如何降低互動成本、

提高政府行政效能。

第二節文獻探討

由於行政部門在國會的運作牽涉龐雜，且內部因素與外在環境不但瞬息萬變兼且相互激盪，非局中人者，難窺全貌。至於國會運作之成敗，由於各行政部門屬性之差異，與短、中、長期目標未必一致；此外，首長個人之企圖心與專業度，以及與上級或上上級長官之默契等等或有不一，各單位之國會聯絡員之績效自難客觀評量。但是，從學者之研究顯示，各中央部會之首長，對於各該單位之國會聯絡工作，普遍感覺滿意(何鴻榮，2001)，顯示中央部會及所屬機關之國會聯絡員工作表現，頗獲得長官之認同。惟依筆者個人工作經驗，國會聯絡工作之成敗，各依首長所賦予之任務達成狀態為判斷，此一綜合考評，每位首長心中各有一把尺。

就國內外相關國會與府會聯絡之文獻而言，何鴻榮先生(2001)在國會聯絡機制之援起、建立、發展、組織、生態及互動關係，與聯絡人之角色、功能，乃至美國國務院與國會運作機制之組織；及台美聯絡機制之比較等，均有詳實且深入之介紹，此在行政體系國會聯絡機制法理理論與結構面理論，以及實務之建立上，誠有卓越之貢獻；對於一般已參與公共管理或國會事務之人來說，是非常好的運作指南。

其次，蔣安國(1998)以文獻分析法及訪談所得，認為行政首長及國會聯絡員與立委及國會相關人員之互動規範不足，且沒有一致的作法與評價。此一結果，

主要在於蔣先生本人並未實際進行國會運作，許多實際操作面之箇中原委似有未盡之處。

葛永光(1986)及王國璋(1989)介紹美國白宮國會關係室歷來的組織人事和人員之論文，主要在介紹美國總統確實對國會有相當影響力，而白宮國會關係是仰承總統之意志與支持度，常可發揮潤滑、釋疑、溝通、解決問題之能力。

文中更舉出不同總統之作法及其與國會互動之結果。

於國會聯絡之文獻方面，郭政瑋先生(2003)係將府會聯絡視為資訊交易，並

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以交易成本理論為觀點做切入之主軸。其研究發現：聯絡員可以說是行政叢林的導遊，其運作也確可因信任關係的建立而降低交易成本；為渠亦提出過程透明度的問題。

連哲偉先生(1995)其研究對府會關係與施政之良窳，甚至縣長之連任與否關係，有甚具說服力之說法。為渠對於利益交換之方式、過程與議會內部之運作，

則甚少提及。

張建弘先生(1997)由日常之人情、關係與面子等方面入手，藉理論模式串連起整個府會關係之運作，故其研究發現北市府、會之衝突與失和，肇因於：(一) 行政不尊重立法；(二)舞台有限；(三)欠缺互信基礎，迴旋空間侷限；(四)欠缺傳統中國政治之圓融與厚道文化，終至惡性循環，相互毀滅，禍及整個施政之流暢，看法頗為中肯。

陳敦源(2002)對於公共管理者置身在跨域管理(boundary-spanning)中的部際 (inter-agency)與府際(inter-government)關係的理論建構，有相當清晰的說明。尤其，公共管理之政策，本質上就是動態且相互牽連之情況；若彼此情況不明，

協調不足，於是採用最保守的防禦措施遂成為常態，連帶造成彼此對風險的忍受程度極低(risk aversion)(陳敦源，2000)；而此又常造成縱向或橫向部際首長間的猜忌甚或糾葛不清，形成單位間合作的阻力。此一敘述，相當傳神的勾勒出行政部門政務推動之實況。

毛治國先生(2003)以「見、識、謀、斷」為綱，並運用甚多歷史掌故為註腳，

生動引用渠於公、私部門歷練後，對於做出「決策」之心得。由於作者歷任政府要職在書中言簡意賅說明或透漏心路歷程，對於筆者研究領導因素以及部際關係，乃至於利害關係團體，均有相當之啟迪；尤其對於首長之思維與互動方面，更有觸類旁通之感。

在利害關係團體方面之文獻或著作，諸如王鐵生(1993)之翻譯作品；朱志宏、謝復生(1989)的研究報告；陳浩(1993)的譯述等。除朱、謝二位先生之作品有述及國內案例之外，其餘均係引述國外的情況。限於國情與政治運作成熟度，

在引用方面仍有諸多困難；惟對此一部份之理論建構，仍大有幫助。

於襯托研究主軸之架構方面，陳淞山委員(2005)之國會制度解讀；古登美教授等(2001)之立法理論與實務；周萬來處長(2000)的議案審議--立法院運作實

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況，及立法院(2004)出版之立法原理與制度及其抽印本等巨著或專輯等，皆屬理論與實務兼具之重要參考資料。

此外，針對政黨輪替所造成的影響，學界曾從許多面向來探討此議題(周育仁，2002；林水波，2000；許志雄，2000；廖達琪，2000；薛化元，2001)，如周育仁(2002)從憲政體制的角度探討互動僵局問題，其認為除非行政院由立法院多數黨或多數黨聯盟主導，否則行政與立法的關係將呈現衝突對立。但這些研究多偏重在憲政體制的結構設計及雙方的職權等問題上，多屬於應然面的檢討改善，較重視「政治」的觀點；卻少有以「公共行政」的觀點來探討，且提供維繫與改善行政立法互動關係的機制，亦如同公共行政學門的祖師爺Woodrow Wilson 所言，制定憲法是一回事，但如何「實施」憲法(Rohr, 1986)卻又是另一回事。然而學界必非完全忽視「公共行政」的觀點，如陳敦源(2001)從「新制度論」(new institutionalism)的觀點探討政黨輪替與公共管理者的關係，並提出公共管理者在政黨輪替後策略思維的基礎。余致力(2002)探討政黨輪替對文官體系的衝擊與影響，其認為在民主政治下，專業盡責且中立的公共管理者是任何一個新政府有效執政的最佳夥伴。所以不管政治環境、制度如何變遷，官僚體系亦有「實施」憲法的任務與責任，公共管理者仍須維持正常的政務運作。也就如余致力(1999a)所言：「在民主多元的政治體系之下，一位優秀的公共管理者，

必須瞭解民主政治的真諦、體認民主政治的價值、熟悉民主政治的運作，唯有如此，才能立足於現有的民主體制之中，進而有所發揮與貢獻」。

在研究行政立法的互動關係之文獻中，其研究途徑仍以法律、政治學與公共行政學等三個方向為主(丘昌泰，2000)。而本研究則是將行政立法互動關係之焦點放置於公共行政的研究上。從公共行政的觀點來探討行政與立法之互動關係，一定會聯想到Woodrow Wilson 所提「政治與行政二分」的概念，但政治與行政原則上是無法切割的，尤其在台灣的政治環境中，許多政策的推動都隱含著政治的因素，例如：核四案、高鐵案，行政的問題還是都需要用政治的方法來解決，且Waldo 也一再強調Wilson 與Goodnow 等人並非要將政治與行政強行切割，而是要尋找兩者之間更好的連結(陳敦源，2002)，所以行政與立法的互動關係應成為政黨輪替後，台灣公共行政的研究重心之一。

學界對於公共行政的探討主要可以從政治、管理及法律三個面向出發

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(Rosenbloom, 1998，呂育誠等譯，2000)，而本研究主要在瞭解行政立法互動關係的發展，且僅就上述的政治與管理這兩個面向探討。在政治的研究途徑中，

學界已經從「新制度經濟學」 (new institutional economics； Furubotn & Richter, 1998，顏愛靜等譯，2001)發展出一套解釋立法與行政部門互動的理論，包括預算、管制政策、公共政策、國會監督等等議題，都有深入的析論。另外，就管理的研究途徑中，學者也從跨域管理(boundary-spanning management)(國會間的協調與管理，陳敦源，1999；馬紹章，1999)、公共關係的角度(張妍蕙，1988；

李瞻，1992；陳德禹，1995；黃榮護，1999；韓慈穎，2000；卜正珉，2003)來處理行政與立法互動的問題。而在跨域管理中，O’Toole(1988)認為公共管理者並不是面對一個組織或單位，而是置身於眾多的橫向與縱向組織網路當中。另外，從公共關係的相關文獻中亦可發現在行政立法互動的過程中，政府公關扮演非常重要的角色，其重點亦是從公共管理者的角度，來探討組織與內、外環境的互動關係，以爭取組織的永續發展，且強調今日台灣的公共管理者更不能忽視「政治管理」的重要性。

此外，在探討中央行政立法關係的相關文獻中，可以發現到國會聯絡機制在此一互動僵局中，扮演一個相當重要的角色(張蔚德，1991；蔣安國，1998；

黃懿慧，1999；何鴻榮，2001)，且在地方層級的相關研究中，也提出重視國會聯絡機制來改善國會互動關係(陳健治，1990；黃正雄，1996；趙永茂，1996；

張建弘，1997)，但甚少對國會聯絡機制作更深入的了解。因此，本研究將從政治與管理面向來瞭解行政立法的互動關係，探索公共管理者在其中所扮演的關鍵角色以及對於「政治管理」方面所做的調適與努力。

綜合文獻回顧所述，以國家理論之主張來說，國會聯絡工作隨時隨地都在外在環境與內部因素的循環傾軋之中。充滿變數的國會，恆常牽繫著行政部門的首長與國會聯絡員的情緒；從施政報告、專案報告、預算審查、法案審查、

總質詢，在在都是資源競逐與監督施政、關心民瘼的焦點場域；至於選民服務則更為無遠弗屆。此外，對於國會與行政部門的互動，尤其首長與立委間，常能藉此判定遠近親疏。至於支持之程度，則又是另一番光景，有待證實了。此就郭、張、連、楊諸氏之文獻來說，有部份府會運作之理論與看法可資佐證與參考。

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第三節研究方法與限制

一、研究方法

本研究在確定研究問題與目的之後，即開始蒐集與整理相關文獻。而國會聯絡機制與聯絡人的運作其性質較為特殊，雖然能從報章雜誌與期刊論文等文獻取得資料，但畢竟有限。因此，本研究除了使用文獻探討之外，更企圖藉由深度訪談與參與觀察等方法，進入研究對象的世界，紀錄下所看到的、所聽到的，然後加以理解詮釋與歸納分析。以下將分別就文獻探討法、深度訪談法以及參與觀察法等研究方法加以說明：

(一)文獻探討法

這是一種最簡便的研究方法，此種研究方法可以幫助我們瞭解過去、重建過去、解釋現在，及推測將來以助研究的進行(葉至誠、葉立誠，1999)。即蒐集相關的研究論著及相關文獻、紀錄等，分析其內容以作為自己研究的基礎。就本研究而言，主要參考中、外文書籍、期刊、論文及報章雜誌等文獻。主要目的是先瞭解行政立法互動關係、聯絡機制的運作、功能及公部門交易成本等概念，希望藉由相關文獻的整理，對聯絡機制與聯絡人的運作內涵有初步的認識之後，再進行深度訪談，以補其文獻不足之處。

(二)深度訪談法

深度訪談基本上是由研究者針對研究目的與受訪者進行互動，再針對由受訪者所提出的特殊主題加以追問。在發問、聆聽答案的過程中，詮釋其對本研究的意義，然後更深入的挖掘之前的答案而架構另一個問題(李美華、孔祥明、

林嘉娟、王婷玉譯，1998)。也就是希望透過訪談發現一些因素，而這些因素不是經由表面的觀察或文獻中所能獲得。本研究自民國96年7月30日起，至97年3 月31日止，針對立法院各機關之國會聯絡人進行訪談，成功的接觸了30位受訪者，並進行半結構式的訪談，以為本研究基礎資料的蒐集，這部分在後續將有更詳細的描述。

(三)參與觀察法

參與觀察法是研究者至研究場域進行觀察和記錄。主要是透過觀察的方式，紀錄當時的真實場景與互動，及注意到現場的氣氛與情境，以了解研究對

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象的活動型態。而參與觀察法有助於研究者選擇某些方面的現象或問題作特殊而深入的研究。因筆者現職為國防部國會聯絡人，故特以本研究為主題，除以自身單位為出發並參酌其他機關聯絡人於國會與他立委及他人互動之模式外，

並將觀察的事物記錄成研究札記，且在進行深度訪談後，研究者再次至國會裡進行觀察，藉以了解訪談內容與實際所觀察的事件是否有所差異。

二、研究限制

本文在研究過程中，因為受限於一些因素，使得整個研究無法面面俱到，

茲將本研究限制說明如下：

1. 國會聯絡機制儘管重要，但是外界無論是直接或間接的觀察都有其困難性，所以截至目前為止累積的文獻非常有限，單從文獻的探討來瞭解聯絡機制與聯絡人員的運作是不足的，所以深度訪談方式是資料取得最主要的途徑。除筆者自身任職之機關外，對於他機關聯絡員之編派與運作因機關性質不同而從事業務有異，更源於傳統「衙門深似海」的心態，許多受訪者會有自身保護心態而不願吐實。且國會聯絡工作涉及立法委員交付之陳情與質詢，較具隱密性及敏感性。故在研究過程中，難以與其建立完全的信任關係。

2. 研究進行過程中，由於第七屆立法委員改選甫結束未久而總統選舉正如火如荼進行，故各機關首長與聯絡人觀望態度至為明顯！使得研究訪談進行遇到些許困境。而今所有大選皆告塵埃落定，於本論文完成付梓之際或能突破上述限制，進行更進一步的研究。

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第二章各國行政與立法關係之研究第一節國會體制之研究

一、國會的法律性質

(一)國會為一民意代表機關

在主權在民的原則之下，國會是一個由人民直接所選出的代表所組成的機關。國會的組成等於是全民的小縮影，因為全民不可能自己來集會，來行使指導與限制行政權與司法權的立法權，所以就由其選出代表，組成國會來行使之。

基於國會之此一全民代表性的法律性質，國會的組成結構與運作方式不能完全由政黨所壟斷。推究政黨的性質，終究只是人民團體的一種，只不過其組成的目的在形成與凝聚人民的政治意志，以及參與政治活動罷了。但政黨並不能代表全民的意志。在人民擁有言論自由、結社自由與參政權的基本權利下，並非每一個人皆須加入政黨或認同某一政黨，或有政黨黨員身分之後，才可代表人民進入國會。因此在設計選舉制度時，不可完全排除無黨籍人士之進入國會；

國會在運作上，對於具有法律拘束效力的國會決議，或對外行使國會的職權時，

亦不可排除無政黨屬性議員的參與決定權。在設計國會制度時，應顧及其全民代表性。

(二)國會為行使國家立法權力的國家機關

國會如同其他國家機關一般，其設立的目的，在使國家能正常的運作。國會作為國家機關，亦如同所有法人的機關一般，其存在並不是為了自身的目的，

而是為了行使國家託付給他的立法權限。因此在設計國會制度時，如何確保國會的運作能力(或議事能力)(Funktionsfähigkeit)，以完成其任務，將是設計的重點所在。惟維持工作效率對於國會而言，一來因為其構成員的異質性與衝突性頗高；二來其行為的準則主要是依民主的方式，而非完全依照法律既成的規範，

其所從事的是形成法律的政治行為，而非適用法律的適法行為，而有其相當的困難性。

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圖 1 立法流程圖

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圖 2 法律標準作業流程圖

綜而言之，在不同的體制之下，因行政立法互動的模式不同，聯絡機制所扮演的重要性地位也會有所差異；相較於內閣制，總統制與雙首長制下的國會聯絡機制有其較大的發揮空間，亦有其加強的必要。

研擬草案研擬草案

政策簡報

報院審查徵詢署內單位意見

公聽、研商

會法規會

會前會

主管會報

1. 法規新訊 E-mail 2. 視需要發新聞

召開法規委員會

立法院審議行政院審查

總統公布政務委員審查者，由署

長或副署長親自出席

請立法院各黨團協助協商

1. 法規新訊 E-mail

2. 發新聞

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已開始建構新的機制來改善行政與立法的關係。因此聯絡機制就是引導行政與立法機關良性互動，分工合作、制衡而非對立的重要機制之一。因此，在改善國會關係時，更是不可忽視國會聯絡機制的重要性。

(三)台灣民主過程中行政立法關係的轉變

陳敦源(2002)認為台灣民主行政發展最主要的特色就是「先羅馬、後希臘」

的軌跡，相較於英美的「先希臘、後羅馬」而言，台灣官僚體系的發展早在民國成立前已完備，直到近十年的民主化轉型，才使得行政與立法關係開始轉變。

在過去威權體制、戒嚴禁報的時代，許多政策往往是在黑箱作業中完成，且以國民黨一黨獨大為基礎的「行政獨大」(executive dominance)統治方式，行政官僚的運作常在立法部門的完全授權之下，亦即立法部門只是行政部門的橡皮圖章而已，這也是台灣過去數十年來民主治理的實際內涵。而將台灣民主轉型前的治理結構的內涵歸納為下列三點(陳敦源，2002)：

1. 行政立法關係的黨內組織化：在威權體制之下，行政立法之間的複雜關係，

被簡化為國民黨內部的組織關係，且因為黨主席掌控一切的權力，使得各部門之間的互動成為黨內的垂直命令關係。

2. 行政獨大的治理結構：在過去行政獨大的威權體制之下，國家治理的核心 集中在行政部門，就如同漢米爾的「行政壯大」觀點，而立法部門只是協助行政部門運作的配角，被視為行政部門的立法局。

3. 官僚與政黨在行政權內高度結合：過去在國民黨以黨領政、黨國不分的統 治形勢之下，台灣官僚體制也因而被政黨化，官僚體系在政黨與行政雙重命令關係的運作下，其政策制定與執行方面的獨立性有限。

從上述可知，台灣在民主轉型前並未執行憲法所賦予的制衡體制，在過去國民黨一黨獨大的時代，許多政策問題大多是在黨中央的決策機制中決定，而行政立法少有實質的互動，一切都聽命於黨中央，行政與立法部門皆奉命行事。

但隨著政府解嚴，立法院全面改選之後，行政與立法關係回歸常態，行政與立法權力關係的天秤，已逐漸在平衡之中(何鴻榮，1996)。過去在台灣的威權時代，

因為行政獨大的統治方式，立法與行政間權力授予關係不易出現，但在民主化過程中，立法部門的權力逐漸與行政部門取得一平衡點，且立法部門不斷在提升自己的能力來監督制衡行政部門，而官僚體系為了提高行政效率必須得到立

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法部門的授權，所以行政部門應重視其與立法關係的轉變，建立新的行政與立法互動關係。

而民主政治最重要的內涵就是它是由立法部門授權行政部門所構成的決策體系，其背後亦隱含著交易成本的概念(Horn, 1995; Moe, 1984)。如何使行政立法部門在分權制衡的架構下，避免「抗衡大於合作」的僵局產生，降低互動的成本，黃錦堂(1996)認為需從制度面上作一調整，其中提到充分溝通討論將成為行政與立法部門運作的最高原則，也就是行政部門有義務將重大施政以各種管道事前告知國會，亦有學者認為應引進「信任制度」，行政部門應注重事前指揮、領導與執行，而立法部門注重事中與事後的批評與監督之原則(劉淑惠，

1994)，其中充分溝通與信任制度的建立，其目的不外乎就是為了降低因資訊不對稱與不確定性所產生的交易成本，關於這部分後續章節將有更詳細的敘述。

另外，在制度面所作的調整也正是國會聯絡機制形成的原因之一。所以在民主政治制度之下，行政機關欲在其政策推動上能更加順暢，實在不能忽略行政與立法機關之間的互動關係，且如何與立法機關建立良好的信任關係，是行政機關的主要課題之一，亦是國會聯絡員之重要任務。

(四)國會聯絡工作的匯入與反饋

因此，在民主化過程中，公共管理者的調適近年來台灣政治環境產生劇烈的變化，人民團體和各種社會活動趨於多元，選舉競爭較以前公正、公開，使得公共管理者各方面的知能需求，都有顯著的變化與增加之趨勢，尤其在政治管理更為明顯。在過去威權體制之下，公共管理者對外部環境的敏感度較低，

他可以對環境的壓力不作回應，且組織的運作、預算分配，甚至都可以不理會民意機關的監督；但在現今民主的政治體系之內，公共管理者的環境敏感度相對的提高許多，身處民主環境中的公共管理者，為了達成任務，必須達成以下兩件事(陳敦源，1999)：

1. 回應(responsiveness)

人民與政府之間的「偏好—回應」之互動關係，是民主政治的正當性基礎。

因此，在民主社會當中，不管是民選的首長或非民選的官僚，都有義務對人民的集體感受作出回應，不論是藉由正式或非正式管道，不管公共管理者願不願意，官僚體系必須直接面對與回應來自各方的壓力。

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2. 責任(responsibility)

但因政府的資源視有限，而人民的需求無窮且相互衝突的，所以政府無法完全滿足和回應人民的需求。也因如此，公共管理者應積極扮演引導民意的角色，就如同余致力(2000)所言，公共管理者不能完全聽命行事或回應民眾要求，

而是要依法行政與捍衛公共利益。

從民主化的過程中，可以明顯的觀察到政治生態的改變對公共管理者角色的衝擊，在民主而多元的政治體系之下，公共管理者的認知也需有所轉變，除了應加強專業知識外，亦須具備政治知識，陳敦源(1999)歸納出今日台灣公共管理者從事政治管理應具備的三項主要認知：(1)真實面對民主社會的本質；(2)專業責任是公共管理者面對民意的最佳策略；(3)公共管理者應積極扮演引導民意的角色。

在民主政治體系內，公共管理者所面對是一個開放、動態、而且不確定的工作環境，尤其在台灣民主化過程中，公共管理者不但要面對立法機關的轉變對其推動工作的影響，另一方面還要維持與政務領導的良性互動，對台灣公共管理者而言，民主化對其角色定位，產生一定程度的衝擊。就如同林水波(1997) 所言，在民主化之後立法機關的獨立性增高，將造成公共管理者需面對更複雜的互動與杯葛，且公共管理者必須動用更多的人力與時間來處理與立法機關之間的關係，也就是需花費更多的資源來處理交易成本的問題。另外，公共管理者並非只面對一個組織或單位，而是置身於眾多的組織網絡當中(O’Toole, 1988)，且許多事務並非單一組織或單位即可完成，並須考量組織之間的互動關係，這也是今日公共管理者所需面對的「跨域管理」(boundary-spanning

management)問題(陳敦源，1999)。

二、立法委員之職能

近來學界對於立法院及立法委員行為及職能研究，有幾個明顯的趨勢。包括由正式制度擴展到非正式制度的研究、行為研究的興起而使立法行為受到關注、由強調立法到同時重視選區服務的研究。

早期對於國會議員的立法行為研究，多專注於法制方面的研究，也就是重視在國會內部的行為，包括提案、立法、表決等程序性內容。在我國，立法院是最高立法機關，憲法第 63 條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、

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大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」屬於立法委員最重要的職權就是審議法律案及預算案，而早期對於立法院及立法委員的研究也多強調這些法制面的運作。研究內容包括了憲法的觀點、立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法院議事規則、加上後來增訂的立法院職權行使法、

以立法委員行為法等。

不過，隨著新制度主義的興起，政治學的制度研究不再只是針對正式制度，

也擴及對非正式制度的重視及研究。在立法院的內部，除了上述的法制研究外，

對於立法委員立法行為的研究也延伸到正式制度之外的非正式制度，例如，常設委員會參與、議程的設定、立法聯合等政治行動等等。除此之外，對於在立法院的外部，研究焦點則是在立法委員在地方選區所進行的選區服務、競選行為等方面多所著墨。例如，Fenno(1978)就認為在有關代表關係的研究，不應該假設「政策回應」是選民與民意代表間的唯一互動模式，他認為要瞭解民意代表的代表行為時，不僅要分析民意代表在制定法律上為選民所做的努力，更應去瞭解民意代表為選區選民所做的一切服務工作。

從 1960 年代開始，由於行為主義(Behavioralism)的影響，大量的行為研究成為政治學界的主流，與此同時，美國立法研究的文獻顯著的增加(Norton，

1990)。學者放棄過去的傳統制度研究途徑，取而代之的是行為的研究途徑。由於統計分析方法的精進，加上美國蒐集民意代表在國會之點名表決(roll call voting)的紀錄並不困難，所以國會中的立法行為成為政治科學研究的一個重要嶺域，大量的關於國會立法行的量化研究在此時湧現。此外，學者們也開始探討立法行為與選區選民之偏好的關係，以及國會議員的現任優勢等議題(盛杏湲，1997)。

一般而言，民意代表的工作型態可以粗略分為「立法」與「服務」二類(黃秀端，1996；盛杏湲，1999)。一個成功的立法委員必須有效的調和這兩者，

Hall(1987)在研究中發現，議員的選區安全程度，會影響到其立法參與情形，其研究結果顯示：相較於資深議員而言，新進議員之所以在委員會決策過程中顯得消極、無力，一方面是因為新進議員在整個委員會運作過程中，仍處於摸索階段、一切都是從零開始，使得他們在立法工作上無法上手；另一方面即是議員本身在選區中的安全問題－新人議員因為初次參選、多來自於邊緣選區，而

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為了未來能繼續當選連任，所以新人議員勢必要將其有限的時間、精力放在選區經營上，以拓展其票源 12，相對的立法工作便被大幅壓縮了。但資深議員的情況則不同，由於他們在選區中經營已久、個人選票非常穩定，故其所屬選區多為安全選區，將有較多的時間花在立法參與上。此論點傾向將立法工作與選區服務視為兩難，有些學者對此觀點開始提出修正，如 Fiorina(1989)之後的研究發現，其實立法工作與選區服務並非呈現完全負相關，二者也可能會同時增加，而這關鍵即在於議員本身可運用的資源增加，使其在選區服務和立法工作上都能得心應手、應付得宜。

Eulau and Karps(1978)認為所謂的民意代表應具備有四種面向，「代表」的內涵具包括了「政策回應」(policy responsiveness)、「服務回應」(service

responsiveness)、「分配回應」(allocation responsiveness)以及「象徵回應」(symbolic responsiveness) 等四種的回應成份。分述如下，「政策回應」指的是民意代表在政策議題上採取最有利於選區選民的立場；「服務回應」則是民意代表為選區選民或團體爭取權益的各種活動；「分配回應」指的是民意代表經由公共支出過程的肉桶交易(pork-barrel exchange)為選區選民爭取權益的各種行動；「象徵回應」

則為民意代表表現出來的外在姿態，用以建立選區選民對他個人的信任跟支持。

綜上所述，筆者以為關於立法委員立法行為(或稱為代表行為)的研究可以粗略分為兩大方向，首先是立法委員在立法院內的立法行為，包括提案、連署、

表決等法制運作的行為、參加常設委員會、議程設定、立法聯合等；其次是立法委員立法院外的代表行為，包括選區服務、媒體形象經營、競選連任等活動。

(一)立法委員在立法院內的行為 1. 立法工作的法制面向

國會議員的代表行為中，最基本的職責是立法工作，國會議員不但是其所屬選區選民的喉舌，也是全國人民利益的集體代表，其表現就是在政策方向的制訂及相關法案的立法工作上展現專業性。

早期討論我國立法院的相關文獻十分有限，且大多偏向制度面的探討為主，這多少與戒嚴時期的立法院被謔稱為「行政院立法局」，其功能性備受拘束有關。曾濟群(1976)針對我國立法院常設委員會的制度進行探討，其研究對象是一九四八年至一九七六年的立法院常設委員會，探討以其組織、制度為主。此

(26)

時的研突多偏重靜態制度面上的研究，對於外在環境因素較少論及。楊日青 (1992)針對第一屆第八十九會期，由增額立委首次當家主導議事的會期，檢討常設委員會的組織、運作規則、職權與功能等進行分析。陳淞山(1994)則全面分析歐美國家的國會制度，並藉以對我國立法院的制度進行說明與檢討。

1999 年 1 月 12 日(第三屆第六會期)立法院通過國會改革五大法案，包括修正「立法院組織法」、「立法院各委員會組織法」、「立法院議事規則」，並且制定了「立法院職權行使法」、「立法委員行為法」，期望藉此來導正立法院的亂象並建立委員會的專業法案審查，許多近來的法制研究的焦點多集中在此，以我國立法院的外在制度性規範做出檢討與建議(楊婉瑩，2000；楊日青，2001；盛杏湲，2001)。

民意代表於國會中的投票行為，端視國會議員在整個法律制定的過程中，

是否有反映選民的偏好，此即為「政策一致性」(policy congruence)的分析。這方面的研究以 Miller and Stokes 在 1963 年發表之「選區對國會的影響力」

(Constituency Influence in Congress)一文中，就具有相當完整的說明。(Miller &

Stokes，1963)他們觀察了選區選民的態度、民意代表本身的態度、民意代表感受到的選民態度以及民意代表的點名表決行為，並分析彼此的相關程度以探討選區選民的影響力。他們發現民意代表之立法行為受到民意代表本身的偏好、

選區選民的期望以及政黨立場的影響，針為不同的議題則分別有不同的影響程度，當民意代表能感受到某些法案對選區選民是很重要時，民意代表在表決時就會反映選區選民的意見。

在立法參與的測量上，盛杏湲(1997)認為立法參與應該分為強度與方向兩個面向來討論：前者代表立法委員介入立法活動的多寡；後者則代表立法委員於立法過程當中，所採取立場與其所屬政黨立場距離之遠近，最後研究發現：立法委員無論是在立法參與的強度或方向上都受到其本身資源多寡、選區競爭程度、法案類別、政黨因素的影響(盛杏湲，1997)。另外，關於立法委員在立法參與的表現方式上，盛杏湲(2001)也認為應分為正式參與、非正式參與兩個部份，

其研究結果發現：立法委員的正式和非正式參與的相關性，會因為政黨、法案類別不同而有所差異。而政黨競爭程度、立法委員本身的代表取向、是否為審查法案的委員會成員、法案類別等，都是影響其正式與非正式立法參與表現的

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重要變數(盛杏湲，2001)。

最後，議員在國會中的表現也與其希望連任的動機具有關聯性。Fenno(1978) 認為，因為議員在議場上的表現直接反應出了議員本身的能力，進而影響選民對議員的評價。而透過在議場上認真的工作表現，議員無非是想讓選區選民相信他能夠勝任這個職位，在議會中發揮影響力，而最終目的則是希望爭取到選民的認同，並支持其繼續在下一屆中當選連任。而 Fenno(1989)之後更證了實上述的觀點，他發現參議員在競選連任時，會一直不斷反覆地提醒選區選民，其於任期間所促成的重大法案，目的在藉以提升自己連任的聲望，而實際上的效果也很好(有近五成的選區選民會記得這些法案)。

2. 常設委員會的運作及選擇

國會議員人數眾多，若總是集體討論決議將會曠日費時，為了增加議事的效率，各國國會通常會設置常設委員會來處理龐大的法案審理工作。我國的立法院則是藉由設置各種常設委員會來進行法案的分工審查，期望由具有相關專長背景的立法委員來審議相關議案，如此一來，不但可以節省院會審議法案的時間，提升立法院工作效率，又可確保法案審議的品質，這項立意可說是相當良善。

委員會的功能可以歸納為五項：(1)主導議程專家立法的功能；(2)監督行政機關的功能；(3)利益表達與協商的功能；(4)溝通與蒐集資訊的功能；(5)冷卻作用與提供議事效率。

國會議員的立法工作重心通常放在各常設委員會當中，因此常設委員會在國會當中的決策地位越來越重要，有「小國會」之稱(Goodwin，1970)，尤其是在美國國會中，無論是常設委員會或其下的小組委員會，都對其所負責的法案非常熟稔，因而多能發揮專家立法的作用，對法案的擬定以及後續的發展有很大的掌控能力，而院會也多會加以尊重(Ripley，1975)，於是委員會自然而然的成為了眾所矚目的立法工作場所；對議員而言，透過委員會立法工作的推動，

不但可以為自己所屬的選區帶來特殊利益，也可以藉此增加其個人在新聞媒體的曝光率，增進自己在選區選民心目中的好印象，而這種種效果都有助於其未來尋求連任。

關於委員會的研究，焦點通常放在立法委員是否受了外部的因素而影響了

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其立法行為？哪些因素將會影響立法委員對於常設委員會選擇參與的決定？哪些因素又會限制了立法委員對於常設委員會的選擇？

國會議員的委員會選擇，首先提出來的是「分配理論」(Distribution Theory) 觀點，此派學者認為國會議員的行為決策都是以選區利益為出發點，藉以達成競選連任的目的，而國會的委員會制度也正提供了國會議員在這方面的需求，

即委員會的選擇將會影響到國會議員目的的達成。包括了 Fenno(1973)、

Mayhew(1974)、Bullock(1976)的研究皆支持了上述觀點。Krehbiel 則是以「專業化」與「政策專業知識」等觀點，對此利益分配理論提出修正，進而發展出「資訊理論」(Information Theory)。Krehbiel 指出，國會中院會之所以順從委員會所做的政策決定，並不是因為委員會制度本身擁有的事後懲罰權力，而是院會中非此委員會的成員對此管轄範圍的政策缺乏關注，而且沒有充分資訊所致。

其次關於立法委員選擇委員會限制因素的研究，以美國制度的相關研究最為顯著。在美國兩黨制下，國會議員參與何種常設委員會分別是由兩大政黨的

「選任委員會」(committees on committees)來進行指派，美國參議院與眾議院中，民主、共和兩黨的「選任委員會」的名稱與組成方式各有不同。在參議院中，民主黨稱之為「指導委員會」(Steering Committee)，由二十五位黨代表組成，

主席由國會領袖指派；共和黨稱之為「選任委員會」(committees on committees)，

除政黨領袖外，由十五位黨代表組成。在眾議院中，民主黨稱之為「指導與政策委員會」(Steering and Policy Committee)，由三十一位黨代表組成；共和黨仍稱之為「選任委員會」(committees on committees)，由二十一位黨代表組成，並由國會領袖當任主席(Smith & Deering，1990：69)。

在選任委員會中，政黨領袖具有相當大的影響力，可以直接或是間接影響黨籍議員的委員會選擇結果，政黨領袖甚至可以藉此來回饋或是處罰其成員的表現(Masters，1961；Smith & Deering，1990)。除此之外，Masters(1961)指出，

國會議員的背景、資深者的影響力、利益團體的支持、地區因素等等，皆會影響國會議員的委員會指派結果，其中幫助黨籍議員爭取連任(re-election)更是一項重要的考量因素。

在我國的情況中之所以造成常設委員會冷熱門的現象，主要是因為各常設委員會所負責審議法案的類型皆不相同，有些常設委員會專責審議的法案時常

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牽涉重大利益，而有些常設委員會所審議的法案則較不具利益衝突，多數立法委員在考量自身的實際利益之後，就會特別想優先加入某一特定的常設委員會。常設委員會的選擇是立法委員藉以建立個人選票的重要方式之一，借由參與重大法案的審查來提升自己的重要性與影響力，甚至是增加自己在媒體上的曝光率。而審查一些與重大利益相關的特定法案，也可能為選區選民或是特定的團體爭取實質利益，以換取未來競選連任時的選票支持。由於立法委員考量其利益與目的的達成，在常設委員會審查法案性質不同且委員會參與人數有限，這種「僧多粥少」的情形下，選擇參與何種常設委員會將受到政黨黨團介入協商的影響。而黨團在進行內部協商時，會視成員不同的背景條件來做決定。

其他關於立法委員之於委員會的研究包括，盛杏湲(2000)探討為什麼立法委員會遊走在不同的委員會之間？認為委員會的制度設計、政黨策略操控與委員個人動機是立法委員遊走在不同委員會之間的主要原因。黃秀端(1998)則是將法案分為多數型政治、利益團體政治、顧客型政治與企業型政治。發現立法委員在委員會審查法案的過程中，將受到財團或其所代表的企業或其他利益團體的影響。楊婉瑩(2002)則認為立法委員在選擇登記委員會時有「個人層次」與「集體層次」的考量，其中「個人層次」包括了：個人興趣、過去職業、意識型態、

選民考量、選舉承諾以及個人利益等。「集體層次」則在於政黨利益的考慮，通常有兩種形式：一是要求其成員參加與政黨所關心法案的委員會，藉以確保成員能依照該黨意志來通過或修正法案；另一種則是說服其成員改選其他較不熱門的委員會，以利政黨整體委員會席次的配置以及議事策略的運作。

綜觀國內的多數文獻對於立法院委員會的研究，主要著重於分析立法院常設委員會的運作模式，以及立法委員的不同背景條件(尤其是企業財團、地方派系甚至是黑道勢力)，是否會對其在委員會中的行為表現造成影響(劉鳳珍，

1995；蕭有鎮，1995；黃秀端，1998；李妍慧，1999；林祐聖，2001)，而研究結果也都符合一般學者的預期呈現相當程度的相關性。

3. 議程設定

議程設定大致可以分為兩個階段，第一個階段是民眾或政府開始對某個議題感到興趣，且投以相當的關注。第二個階段是政府，尤其是立法部門，開始有所行動來解決，包括擬定政策或提出法案。

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國內針對國會中議程設的文章近幾年來逐漸增加，翁興利(1996)檢視第三屆立法委員選後的議題設定，認為立法委員之所以成為議題設定者是因為其擁有制定法案的法律基礎，並有民意為其權力基礎。而且認為未來因為立法委員對於議題敏感度增加，會使社會議題進入政治系統的速度加快，唯自政治系統中處理到產出的時間則不一定會加快。廖俊松、周俊妹與邱靜儀(1999)的研究則發現，由於立法院的政策產出處於一制度化失序的狀態，所以相當程度受到機會因素的影響，事實上是隨機產出的。

盛杏湲(2003)認為在重大法案議程設定上，不論是一致或是分立的政府，立法院所扮演的角色沒有太大的差異，但執政黨立委的議題設定能力，會被行政部門所取代，其次，在野黨立委的議題設定能力會比較強，這是因為其有誘因藉由議題設定來增加政治影響力，並會積極尋求最大聯盟以抵制執政黨。黃秀端(2003)則觀察程序委員會中的立法委員行為，認為若執政黨無法取得程序委員會的多數席位，其議題設定功能，通常會傾向轉變為議題拒絕的角色。在野黨會藉由議題設定的權力，讓一個法案快速通過或是阻止其排入議程。

常設委員會的議題設定功能也為一般學者所重視。Shephsle and

Weingast(1987)的研究中指出，美國委員會具有影響力的原因就是在於其所轄政策範疇的議題設定者，其實同時具有否決權。Olesek(1989)認為美國委員會可以讓他喜歡的法案過關，並讓不喜歡的法案被埋葬在委員會中。

我國的立法院委員會也具有相同的議程設定能力，曾濟群指出(1976)指出對於院會所交付審查之議案，委員會有擱置不理之權，其效果無異於否決此案。

一般而言法案進行委員會後會有三種結果，首先是審查通過或修正通過，向院會提出審查報告；第二種是決議不予審查退回院會；第三種則是被冰凍於委員會中。(黃秀瑞，2000)而自第四屆起立法院採屆期不連續原則，即若該屆未完成立法程序三讀通過的法案下屆不再審議。日後若委員會不喜歡該法案只需將其擱置一個屆期，該法案自然就會胎死腹中。

各委員會的召集委員由於掌握了議程設定的核心權力，所以也成為此一研究領域的重要關注焦點。在美國，委員會主席的位置是其會國會議員得以建立政治生涯的重要憑藉(盛杏湲，2001)。委員會主席具有議程設定的權力，包括議程的性質、安排何種議案，議案審理的優先順序都是由其決定，甚至可以藉此

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權力影響立法政策的實質結果。我國的立法院委員會中，這個角色便是召集委員，由於待審法案甚多，而委員會開會的時間有限，故召集委員可以自行選擇優先的議題。吳昌錫(1995)發現召委可以利用擔任主席機會，運用議事規則來對法案加以護航或是阻擋，也可以將自己屬意的法案優先排入議程並使其通過，

並擱置不合意的法案。楊婉瑩(2002)也指出在委員會內部擔任法案守門員的角色，決定審查排序者就是召集委員。委員會法案審議程序乃是由召委輪流決定，

所以召集委員掌握了委員會議程設定的關鍵性權力。

楊婉瑩(2002)進一步指出，除了少數逕付二讀的法案外，大多數法案欲成為法律皆需經過委員會的審議，為第一層法案濾網，決定哪些法案可以優先審議或二讀，也在委員會進行多種版本的競逐興淘汰。李怡達(2004)引用議程拒絕理論(agenda denial)探討第屆立法院法案審議中可能出現的議程拒絕點、議程否決者及可能出現的策略及方法發現，委員會審議階段是最多法案被否絕的地方。

4. 政黨與立法聯合

對於立法院內立法委員行為的研究，除了法制上的規定、議程設定、以及委員會的運作外，政黨對於立法委員及立法過程的影響力也是重要的研究內容。立法委員及政黨都在尋求政治目的，立法委員想要連任，政黨想要獲得政治決策權以推行其所偏好的政策，所以政黨會在國會中影響立法委員的行動，

並以政黨為單位進行立法聯合，以取得在立法上的優勢。

在歐陸的內閣制國家，加上多黨的狀況下，在國會中的政黨結盟非常常見，

也是國會運作的常規。William Ricker(1962)認為政治聯盟是一個獨特的社會交互作的必然型能。在多人參與的零和賽局中，若效用可轉讓，而且參與的行動者具有完全的資訊，則規模最小的獲勝聯盟將會產生，稱為政治聯盟理論。Ricker 指出政黨的目的在極大化權力，這是政黨聯合的目的，但為了確保獲得較多的優勢，在不少於獲勝所為需的規模的前提下，將會排除不必要的政黨加入聯合。

但除了 Schofield(1990)在經驗研究上證實這個理論外，也有例外的狀況(Laver &

Schofield，1990)，在現實政治運作中，最小獲勝聯盟本質上並不穩定，政黨的意識型態、政策立場、與宣揚其理念的因素也是影響政黨聯合及國會議員行為的因素。於是 De Swaan(1973)修正了上述的理論，認為應該是最小範圍聯合內閣，政黨會試圖與政策位置相近的政黨，組成政策分歧不那麼大的聯合內閣。

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其立法聯合的可能性、穩定性與壽命都會比較高。

Arnold(1990)認為國會行動的邏輯是，政策的產出取決於選民、國會議員、

及聯合領袖的互動情況。選民評估政策計畫及政策影響而建立其政策偏好，並在評估候選人的政策位置做出投票的決定；而國會議員則在做估量選民潛在政策偏好後，選擇其該支持的法案以尋求連任；而聯合領袖為促成其希望的法案通過，則必須預期國會議員的選舉計算、以及選民的政策偏好，採取說服、程序及修正等各種策略來進行立法聯合及政策推動。

台灣的立法院生態由於民主化的進程逐漸加快。在第一屆立法委員時期，

由於長期未經改選，國民黨所占立委席次高達七成以上，只要是國民黨要推動的法案、政策，幾乎是毫無異議通過，其時也沒有立法院行為研究的相關議題，

只有國民黨內黨政制度如何運作的問題，後期雖因增額補選出現了少數在野黨立法委員(或黨外)，由於人數太少，多只能以肢體抗爭的方式，吸引媒體及輿論關注。到了第二屆立法院，由於民進黨委員人數大增，政黨組織成熟，則開始有議事的杯葛行動。第三屆以後，立法院出現無一政黨過半的情況持續至今，

是故對於法案推動的立法聯合、政治爭議的焦土對抗、各黨黨團在立法的集團攻防、選區利益與整體利益的考量、黨紀與委員個人利益或理念的衝突等，出現了多樣性的樣貌，也使得相關的研究成為立法研究的新領域。

政黨如何動員，是立法運作研究的核心議題。探討政黨內部的凝聚程度，

其如何表現及影響政黨動員的成功與否，此外，也有分析政黨的動員模式及策略運用的研究。盛杏湲(1999)指出，政黨須提供國會議員足夠的誘因，運用政黨目標與理念的內化、提供資訊、協調溝通、勸導說服、黨紀獎懲、利益交換等策略加強政黨凝聚力，方能領導立法。基本上，當一個政黨動員旗下能力越強、

政黨成員越團結，則該政黨就掌握了越多的政治籌碼，以影響政策的制定。黨團的運作、黨團成員及幹部的互動是我國立法研究的另一個焦點。國會是一個合議制的機構，在國會中的國會議員，不論黨內或黨際，唯有共同協商，才有可能順利地運作下去，各黨黨團在其中的角色就顯得重要。在國會中，黨團一方面是政黨在國會的代理人或發言人，另一方面又成為國會運作的政治橋樑及統合機器。(陳淞山，1994)除此之外，黨團也為其委員蒐集立法情報、控制國會議員的個別活動、提供政策研究、其他各項立法與行政支持等等。

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政黨互動的良好程度則與議事順暢有相當關係，影響到立法的效率。許多國內研究指出，在我國立法院由於政黨互信不足，政黨內部派系路線差異缺乏有效機制整合，政黨間對於推動法的合作一直非常困難(黃德福，1996；謝復生，

1996；陳俊明，1996)。由於政黨協商機制的未制度化，時有朝野協商結果在事後被推翻的情事，這影響到議事的進行，學者多提出法制化政黨協商的制度(林水波 1997)。

最後，對於政黨在立法委員的立法行動的影響，對於其他結構建制的考量也是新制度主義下的一個重要觀點。不同的政府體制與選舉制度，會形塑不同的政黨制度，而此三者又會影響到政黨間的組合及運作(楊日青，2000；隋杜卿，

2000)。其會隨著各國的政治制度設計、歷史文化背景、政黨勢力分佈結構而有所不同，政黨及個別的立法委員做為一個政治行動者，其面對不同情況時會有什麼考量，展現何種政治行為，也會產生相當大的差異。

(二)立法委員在立法院外的行為

早期，立法行為研究多關注政策回應的部分，近來的發展則是轉移到其他三種回應的研究。隨著國會體系之內外環境的改變，其中行政權不斷的擴張，

使得立法機關的立法功能受到擠壓，選民不再重視他們與民意代表的政策代表關係，「政策回應」的重要性也逐漸被其他的代表關係所取代了(許志鴻，1986)；

除此之外，為了尋求連任的可能性，立法委員對於平日公眾形象的塑造也十分注重，其中善用媒體炒作議題及經營媒體形象是成功與否的關鍵；最後為了連任這個終極目的，立法委員如何藉由平時的立法及服務工作，並有效的結合競選策略，也是立法行為研究的焦點之一。

1. 選區服務

民意代表在面臨不同的期待時，會扮演不同的角色。尤其是在連任的壓力下，民意代表會選擇性地扮演「立法者」或是「服務者」的角色，以滿足不同選民的需求。過去在測量選民對選區民代的影響力時，皆偏重在國會問政中的

「政策一致性」。但「政策回應」不是選民與民代間唯一的互動模式，民代的選區服務工作也是常見的代表行為。

選區經營指的是議員們在選區所從事的各種活動，凡是能夠增加選區資源的工作皆屬於選區經營，這些活動包括了接受選民的陳情、為選民調解糾紛以

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及主動拜訪接觸選民等(蔡佳泓，1996)。不管民意代表扮演何種角色，最終都必須考慮選區選民的意見，選區選民對民意代表的決策具有相當大的影響力。

Miller and Stokes(1963)認為這種影響力的在幾個前題自然的產生，一為選區選民會經由定期的選舉選出一位在公共政策上跟他們有共同立場，或是選出能反映選民利益的民意代表；而且民意代表會根據選區選民的意見，在公共政策上反映選區選民的偏好，以便在下次選舉時才可以繼續連任。根據 Miller 與 Stokes 的說法，其實選區選民的影響力主要是來自民意代表對於「連任」的期待。

隨著行政權的擴張，人民與政府的接觸更為頻繁，當人民覺得政府施政有所缺失，甚至是自身權益受損時，除了尋求法律上的行政救濟外，選民有時也會向民意代表求助，對於選區選民的訴求，除非民意代表無意繼續連任，不然民意代表必會全力以赴來幫助選區選民解決問題(朱志宏，1995)。

依 Cain, Ferejohn and Fiorina(1984)的觀點來看，選區服務、現任者優勢及個人選票、連任四者的關係為：選區服務能為美國國會議員建立起個人選票，使其得以順利當選，當選後的現任者優勢，則有利於以後的繼續連任。愈來愈多的研究認為，選區服務是議員得以繼續連任的重要因素，而選區服務之所以愈來愈受到重視並不是沒有原因的，隨著行政權的擴張，使得人民與行政機關的接觸互動逐漸頻繁，產生的摩擦衝突也慢慢增加，於是選民尋求選區議員解決問題的需求便日益提高。

民意代表為選區選民所做的服務工作，Fenno 稱為「constituency service」

(Fenno, 1978)。國內學者一般將「constituency service」一詞譯為「選區服務」。 Fenno 認為「選區服務」乃國會議員對選區之個人、團體、地方政府所做的幫助，例如解決選民與行政機關的爭議、謀求退伍軍人的利益、或是向聯邦政府爭取地方建設等(Fenno, 1978)。這些幫助通常包含了兩個部份，一為個案服務，

另一為計劃協助。所謂「個案服務」指就是協助個人代為向行政機關處理一些問題；而「計劃協助」則是幫助選區向聯邦政府爭取各種公共政策與經費補助。

個案服務的性質類似 Eulau and Karps 所說的「服務回應」，而計劃協助則是屬於「分配回應」(黃秀端，1994)。

黃秀端(1994)對於選區服務則是採取較寬的界定方式，他認為所謂「選區服務」除了 Fenno 所說的「個案服務」與「計劃協助」外，立法委員為選民所做

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的任何事情，皆可視為「選區服務」的工作，而根據他的研究結果發現，台灣的立法委員最常見的「選區服務」為參加婚喪喜慶、人事請託、冤屈的平反以及爭取選區利益等。

盛杏湲(1999)歸納出三個理由說明為何民意代表積極的從事「選區服務」。

第一個理由是：民意代表是為了要獲取選票以鞏固連任的基礎。第二個理由是選舉制度的因素。第三個理由則是社會及政治的理由亦可誘使民意代表積極的從事「選區服務」。Mezey(1985)指出在開發中國家的國會議員非常熱衷選區服務的工作，理由有四：一為普遍存在恩主與扈從者的關係；二為政治領域與非政治領域的界線通常不明顯；三為利益團體並不發達，故民眾無管道表達意見；

四為社會、政治與經濟快速變遷，選民委託民代向行政機關陳情。由 Mezey 的研究可知，一個國家的社會結構以及政治發展等因素，將影響選區服務是否盛行。

Mayhew(1974)指出從 1960 年代開始，現任國會議員競爭激烈的「邊際選區」

(Vanishing Marginals)有慢慢減少的趨勢。Fiorina (1977)研究了這些「邊際選區」

消失的原因，認為是由於行政權的擴張使得現任國會議員的代表行為轉變，國會議員代表行為的改變使得選民投票行為也跟著改變。國會議員代表行為的轉變指的是，議員開始十分重視選區服務。

在台灣過去的選舉研究中，除了「政黨取向」、「候選人取向」以及「議題取向」被用來解釋選民的投票行為外，為了因應台灣社會特殊的人情關係，陳義彥(1992)更提出了「社會關係」取向，這也可以用來解釋台灣選民特殊的投票行為。除了以「選民對候選人的評價」來解釋「服務」導致「個人選票」的現象外，不管選民對選區民代的評價如何，「社會關係」用來解釋「服務與選票回饋」之現象，亦非常的貼切。Jacobs(1988)研究台灣地方派系的人情關係發現，

政治人物為了要在選舉時獲得支持，必需發展與選民的親密關係，這種親密關係即建立在「利用與幫忙」的模式上。根據 Jacobs 的觀察，政治人物通常會與地方進行社會互動，他們時常打聽地方的需求並幫助他們解決困難。在這樣的人情關系下，選民可以利用選區民代的權力來滿足自己的需求，一到了選舉時就會有所回饋。

蔡佳泓(1996)以立委在各鄉鎮市的服務案件數，輔以聯合報在該選區所做之

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各鄉鎮市候選人支持度的民調，來探討服務個案與得票率的因果關係，根據蔡佳泓的研究發現，服務案件數目、地方建設案的數目與立委的知名度、工作滿意度、得票率有正相關。而盛杏湲(1997)與鮑彤(1999)的研究，也承認了服務工作在選舉中的效力。盛杏湲探討立法委員得票率集中與分散之原因，其以立委得票率的標準差為依變數，並發現了國民黨立委候選人及有地方派系支持的候選人，有得票集中的現象，她認為這個現象是候選人進行「維持選票」的結果，

而「維持選票」最常見的策略就是提供服務的工作。鮑彤(Nathan F. Batto)以候選人在各村里的票源凝聚程度界定了候選人的「選舉地盤」。研究中指出，在複數選區的選舉制度下，候選人要當選並不見得一定要獲得全選區選民的支持，

候選人往往只要有一定的得票率即可當選。因此候選人不一定要經營整個選區，較聰明的策略是密集地經營某些地方，並在這些地方想辦法獲得高票。唯該研究未明確指出其形成的因素，而是提出了「服務」是造成「選舉地盤」的可能原因之一。

2. 經營媒體形象

Mayhew(1974)的研究認為：議員為了達成連任會從事三種基本活動：(1)廣告宣傳(advertising)－製造受歡迎的形象，讓新選民認識、讓舊選民記得他(她) 的好；(2)邀功(credit claiming)－讓選民相信是議員個人的努力，促使政府去採取他們所期望的決策、行動，或不採取他們所反對的決策、行動，亦即讓選民相信他們所取得的特殊利益(particularized benefits)是來自於議員，而非政府或政黨的功勞；(3)採取立場(position taking)－透過行動(尤其是舉手表決)來對選民表明其在某些特定重大議題上之立場。

現代民主國家對於國會的立法程序皆有明文的規定，諸如提案、連署、表決或是各種議事發言，都有法律的規範。因為立法機關為國家政治權力的核心，

其整個運作過程更是普遍受到大眾傳播媒體的關注，民眾可以透過傳播媒體的報導，去瞭解國會議員到底制定了哪些國家政策。可是，選民們並非如同傳統民主理論所預設的皆是對公共事務有高度的興趣，不見得所有的選民都會去關心他們選出來的代表在國會中的表現，況且也並非所有的代表行為都會被媒體有效的發掘與報導。但反過來說，如果一個立法委員能夠在媒體上不斷的曝光，

增加能見度及知名度，那麼他在與其他政治人物的競爭就取得優勢的地位，這

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